Straatsburg, 4 mei 2005

Geachte heer V.,

Op 24 maart 2004 heeft u namens de European Citizen Action Service (ECAS) een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman over het vermeende verzuim van de Commissie om ngo's te informeren en te raadplegen over de toekomst van de structuurfondsen. Op 5 en 20 april 2004 heeft u nadere informatie over uw klacht verstrekt.

Op 27 april 2004 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Commissie. Op 3 mei 2004 had u een telefoongesprek met mijn kantoor over de eerste beschuldiging van uw klacht. De Commissie heeft op 29 juli 2004 advies uitgebracht. Ik heb het u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 4 november 2004 hebt toegezonden. Op 8 november 2004 heeft uw assistent een kopie van het ECAS-rapport "The Illusion of Inclusion" toegezonden.

Op 26 november 2004 ontving ik een e-mail met opmerkingen over het advies van de Commissie van de functionaris voor regionaal beleid van RSPB (BirdLife International). De e-mail is geregistreerd onder het referentienummer van uw klacht.

In telefoongesprekken van 1 en 22 maart 2005 deelde mijn kantoor u en uw assistent mee dat uw zaak nog in onderzoek was en dat u spoedig op de hoogte zou worden gebracht van het besluit van de Ombudsman in uw zaak.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan.

Het KLACHT

Volgens de klager zijn de relevante feiten als volgt:

Op 9 januari 2004 heeft klager de secretaris-generaal van de Commissie een brief gestuurd met twee verzoeken, namelijk 1) op grond van Verordening 1049/2001/EG (1) om vóór de goedkeuring ervan een kopie te ontvangen van het derde verslag van de Commissie over het cohesiebeleid, en 2) op basis van de mededeling van de Commissie COM(2002)704 def. van 11 december 2002 betreffende de minimumnormen voor raadpleging (2), om een kopie te ontvangen van het raadplegingsplan over de toekomst van de structuurfondsen. De brief van klager werd bevestigd, maar er werd geen antwoord ontvangen binnen de in Verordening 1049/2001/EG vastgestelde termijn. Klager diende daarom op 8 maart 2004 een confirmatief verzoek in.

Aangezien geen antwoord werd ontvangen, diende klager op 24 maart 2004 een klacht in bij de Ombudsman. Hij verklaarde dat de klacht betrekking heeft op de wijze waarop de verordening inzake de toegang tot documenten en de minimumnormen voor de raadpleging van ngo’s worden toegepast. In dit verband verwees klager naar Mededeling COM(2002)704 def. van de Commissie van 11 december 2002 betreffende de normen voor minimale raadpleging. Klager benadrukte dat het van bijzonder belang is ngo's zo breed mogelijk te informeren en te horen over de toekomst van de structuurfondsen, en benadrukte dat er kwesties zijn waarover ngo's in alle EU-lidstaten moeten worden geraadpleegd. Tot nu toe is er in het Europese cohesiedebat een ernstig gebrek aan evenwicht geweest tussen de betrokkenheid van regionale overheden enerzijds en NGO's en lokale ontwikkelingsbelangen anderzijds.

In zijn klacht bij de Ombudsman geeft klager nadere details door drie "verzoeken" aan de Europese Ombudsman te richten:

Ten eerste, wat de minimumnormen voor de raadpleging van NGO's betreft, is het doel van klager dat de rol van de Europese Ombudsman als extern orgaan waartegen beroep kan worden aangetekend, wordt erkend. Burgers moeten worden geïnformeerd over deze rol, zoals in het geval van toegang tot documenten. In haar mededeling COM(2002)704 def. over de normen voor minimale raadpleging verwerpt de Commissie de standpunten van degenen, zoals de klager, die een juridisch bindende aanpak wensten, met inbegrip van de mogelijkheid om beroep in te stellen bij het Gerecht van eerste aanleg.

Ten tweede moet de Ombudsman nagaan of de minimumnormen voldoende duidelijk zijn en of de van oudsher sectorale benadering van raadpleging door de Commissie moet worden aangevuld met een meer sectoroverschrijdende en holistische benadering, met name wanneer haar voorstellen gevolgen hebben voor een breed scala aan belangen. In zijn brief aan de Commissie met het verzoek om toegang tot de documenten stelde klager de vraag of het witboek over Europese governance, door te voorzien in afzonderlijke procedures voor de raadpleging van regionale autoriteiten en het maatschappelijk middenveld, gevallen zoals de toekomst van de structuurfondsen die beide groepen betroffen, niet over het hoofd had gezien. Het Commissiedocument bevat algemene beginselen zoals "participatie" en "samenhang", die zeker een veel inclusievere aanpak impliceren.

Ten derde moet de Ombudsman het verzoek van klager steunen dat de Commissie een raadplegingsplan indient met betrekking tot de punten A tot en met E van de minimumnormen en de huidige onevenwichtigheid ongedaan maken door NGO's te raadplegen voordat de wetgevingsvoorstellen inzake de structuurfondsen worden ingediend.

Op basis van het bovenstaande kunnen de beweringen van klager als volgt worden samengevat:

1) De Commissie heeft de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen niet nageleefd.

2) De Commissie heeft de NGO's niet geraadpleegd over de toekomst van de Structuurfondsen.

Klager gaf in zijn klacht aan dat andere organisaties mogelijk bij deze klacht betrokken willen worden of dat de Ombudsman rechtstreeks van hen kan horen.

Op 5 april 2004 zond klager een e-mail aan ECAS-leden en aan collega's van andere Europese verenigingen om hen te informeren dat bij de Ombudsman een klacht was ingediend over "het verzuim van de Commissie om documenten vrij te geven en NGO's te raadplegen over de toekomst van de structuurfondsen". In deze e-mail wees klager er ook op dat de klacht, eerdere brieven aan de Commissie en een verslag beschikbaar waren op de website van ECAS http://www.ecas.org.

Op 20 april 2004 zond klager de Ombudsman een kopie van twee brieven, namelijk een brief van 31 maart 2004 van de secretaris-generaal van de Commissie aan klager en een antwoord van 20 april 2004 van klager aan de secretaris-generaal. In zijn brief van 31 maart 2004 betreurde de secretaris-generaal van de Commissie dat de brief van klager van 9 januari 2004 wegens een technisch probleem nooit bij de verantwoordelijke dienst was aangekomen, en verontschuldigde hij zich voor het feit dat hij geen antwoord op die brief had ontvangen. De secretaris-generaal deelde klager voorts mee dat het gevraagde verslag inmiddels was gepubliceerd en toegankelijk was op de website van DG Regionaal beleid, en dat het confirmatief verzoek derhalve zonder voorwerp is geraakt. Met betrekking tot het tweede verzoek van klager voerde de secretaris-generaal aan dat de Commissie alle belanghebbenden ruim vóór de goedkeuring van het derde cohesieverslag in staat heeft gesteld hun standpunt kenbaar te maken en heeft gehandeld in overeenstemming met de minimumnormen die zijn vastgesteld in haar mededeling van 11 december 2002 (COM(2002)704 def.).

In zijn antwoord van 20 april 2004 aan de secretaris-generaal merkte klager op dat, in het licht van de uitleg en excuses voor de manier waarop het oorspronkelijke verzoek om toegang tot documenten werd behandeld, ECAS bereid zou zijn deze kwestie als opgelost te aanvaarden, onder voorbehoud van eventuele opmerkingen van de Ombudsman. Wat het tweede verzoek betreft, merkte de klager op dat de Commissie daaraan niet had voldaan. Klager was met name bezorgd over het feit dat de Commissie een evenwichtiger sectoroverschrijdende toepassing van de minimumnormen inzake raadpleging zou moeten toepassen.

Het onderzoek

Advies van de Commissie

Wat de eerste bewering betreft, merkte de Commissie op dat het verzoek van klager van 9 januari 2004 om toegang tot het ontwerp van het derde cohesieverslag op 16 januari 2004 door het secretariaat-generaal werd geregistreerd en per virtuele fax aan DG REGIO werd toegezonden. Wegens een technisch probleem werd het verzoek van klager niet naar behoren toegewezen en behandeld. De secretaris-generaal van de Commissie bood klager hierover zijn excuses aan in zijn brief van 31 maart 2004, waarin hij reageerde op het confirmatief verzoek van klager van 8 maart 2004. Op 20 april 2004 antwoordde klager op deze brief dat zijn confirmatief verzoek zonder voorwerp was geraakt, aangezien het cohesieverslag sindsdien openbaar was geworden.

Wat de tweede grief betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat zij bij de goedkeuring van het tweede verslag over de economische en sociale samenhang in januari 2001 de aandacht heeft gevestigd op de kwestie van de toekomst van het cohesiebeleid. Samen met de goedkeuring van dit verslag startte de Commissie een brede raadpleging van alle partners, belangengroepen, verenigingen en potentiële begunstigden van het cohesiebeleid. Het belangrijkste evenement in dit raadplegingsproces was het tweede forum over economische en sociale cohesie in mei 2001.

Sindsdien hebben op alle niveaus in de met het structuurbeleid belaste diensten conferenties, seminars en bezoeken aan de regio's en de lidstaten plaatsgevonden.

Op 15 mei 2003 heeft DG REGIO op zijn website een speciale discussieruimte over de toekomst van het cohesiebeleid opgezet. Als gevolg daarvan konden alle belanghebbenden hun standpunt kenbaar maken vóór de publicatie van het derde verslag over de economische en sociale cohesie. De Commissie heeft ook honderden bijdragen, nota's en adviezen ontvangen van lidstaten en regio's, steden, regionale organisaties, de sociale partners, ngo's en onderzoeksinstituten. De lidstaten zijn ook herhaaldelijk op ministerieel niveau geraadpleegd tijdens de informele Raadszittingen in Namen, Chalkidiki, Rome en Portlaoise. Daarnaast vonden ad-hocvergaderingen plaats met politieke leiders van regio’s en lokale overheden. Verschillende verenigingen en NGO's hebben de gelegenheid gehad om hun ideeën uit te wisselen, zowel op politiek niveau als binnen de verschillende afdelingen.

Op basis van deze raadpleging en haar eigen analytische werkzaamheden heeft de Commissie het in februari 2004 goedgekeurde derde verslag over de economische en sociale cohesie gepresenteerd. In het verslag wordt het standpunt van de Commissie uiteengezet, dat de basis vormt voor toekomstige regelgeving.

De laatste fase van het raadplegingsproces was het derde forum over economische en sociale cohesie, dat in mei 2004 werd gehouden en waaraan ongeveer 1500 mensen deelnamen. Hiertoe behoorden vertegenwoordigers van de meeste begunstigden, belangengroepen, verenigingen en autoriteiten met bevoegdheden op het gebied van structuurbeleid. Het werd ook bijgewoond door NGO's zoals BirdLife International en WWF. De Commissie is van mening dat dit forum de externe raadplegingsfase voor het opstellen en goedkeuren van toekomstige regelgeving met betrekking tot de Structuurfondsen effectief afsluit. De Commissie merkte op dat de verschillende ngo’s en verenigingen onvoldoende input hebben geleverd om hun standpunten kenbaar te maken en te verdedigen, ook ten aanzien van andere partners op lokaal, regionaal en nationaal niveau. De Commissie zou graag zien dat ngo's meer inbreng krijgen, maar dit zou betekenen dat zij in de toekomst doeltreffender moeten worden ingezet.

De Commissie is derhalve van mening dat zij bij de opstelling van dit verslag zo transparant mogelijk heeft gehandeld en dat zij heeft voldaan aan de minimumnormen voor raadpleging zoals vastgesteld in haar mededeling van 11 december 2002, COM(2002)704 def.

Opmerkingen van klager

Klager maakte vier opmerkingen over het standpunt van de Commissie.

Ten eerste was klager ingenomen met het feit dat de Commissie de rol van de Europese Ombudsman bij de behandeling van deze klacht op zijn minst stilzwijgend leek te aanvaarden. Klager interpreteert dat het niet correct toepassen van de normen gelijk zou kunnen staan aan wanbeheer en dat de instelling derhalve verantwoording verschuldigd zou zijn aan de Europese Ombudsman. De Ombudsman zou ook, zoals hij deed in het geval van toegang tot documenten, het initiatief kunnen nemen om andere EU-instellingen en -organen uit te nodigen de Commissie te volgen en hun eigen normen voor raadpleging vast te stellen.

In de tweede plaats merkte klager op dat niet kan worden ontkend dat er een debat is geweest over de toekomst van het cohesiebeleid van de EU, zowel in de Conventie over de toekomst van Europa als in de aanloop naar de presentatie van het derde cohesieverslag. De vraag blijft echter of dit alles voldoende is om te beweren dat de minimumnormen voor raadpleging zijn toegepast. Het raadplegingsproces is begonnen voordat de minimumnormen werden goedgekeurd en de Commissie geeft geen uitleg over de wijze waarop de normen na goedkeuring de rest van het proces hebben beïnvloed. De Commissie heeft geen raadplegingsplan opgesteld. Hoewel niet kan worden ontkend dat er raadplegingen hebben plaatsgevonden, is het even duidelijk dat deze op een aantal punten niet aan de minimumnormen voldeden. De Commissie gaf toe dat ngo's onvoldoende input hebben geleverd, ondanks het feit dat in de mededeling van december 2002 wordt gesteld dat "de algemene grondgedachte van dit document is ervoor te zorgen dat alle relevante partijen naar behoren worden geraadpleegd". De klager erkent dat dit niet eenvoudig is, gezien het brede scala aan potentieel geïnteresseerde actoren en soorten organisaties op verschillende geografische niveaus. Als de minimumnormen echter correct waren toegepast, zou er veel meer inbreng van het maatschappelijk middenveld en ngo's in het bijzonder zijn geweest.

De klager vergeleek ten derde de raadplegingen van de Commissie over het cohesiebeleid van de EU met de vijf minimumnormen die in de mededeling van de Commissie zijn vastgesteld. Wat de duidelijke inhoud van het raadplegingsproces betreft, wees klager erop dat het raadplegingsproces en de website van DG REGIO weliswaar duidelijk waren, maar dat zij waren ontworpen met het oog op regionale en lokale overheden. Het leek er niet echt op dat de standpunten van NGO's werden gevraagd, en als gevolg daarvan hebben ze niet gereageerd. Wat de doelgroepen van de raadpleging betreft, ziet klager geen bewijs dat de Commissie een bijzondere inspanning heeft geleverd om met betrekking tot ngo's aan deze norm te voldoen. Aangezien er geen speciale inspanningen werden geleverd om de te bereiken doelgroepen te identificeren, werd de publiciteit over de raadpleging beperkt tot de website van DG REGIO en werd er geen speciale uitnodiging per brief of e-mail gestuurd naar ngo’s op Europees niveau, laat staan een breder publiek buiten Brussel, om deel te nemen aan het cohesiedebat. Klager ziet geen bijzondere problemen met het raadplegingsproces als het gaat om termijnen. Het is ook duidelijk dat het enige invloed heeft gehad op het denken en de voorstellen van de Commissie en dat er enige feedback is gegeven. Het probleem is niet de open en transparante manier waarop het debat werd gevoerd, maar het feit dat het niet voldoende evenwichtig en inclusief was voor het maatschappelijk middenveld.

Wat ten slotte de bredere implicaties betreft, was klager ingenomen met het feit dat de Commissie in haar ontwerpverordening voor de toekomst van de Structuurfondsen (COM(2004)492 def.) had voorgesteld het maatschappelijk middenveld en ngo's voor het eerst op te nemen als partners die door de lidstaten moeten worden geraadpleegd bij het opstellen van het nationale strategische kader en hun programma's. Daarom is het des te belangrijker dat de Commissie zelf een raadplegingsplan heeft voor de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij het cohesiebeleid van de EU, als model voor de lidstaten. Dit is de belangrijkste conclusie van een recente publicatie van ECAS over de raadpleging van NGO's in de nieuwe lidstaten van Midden- en Oost-Europa over de structuurfondsen van de EU, getiteld "The Illusion of Inclusion".

Concluderend verzocht klager de Europese Ombudsman om:

- te bevestigen dat hij bevoegd is om klachten over de minimumnormen voor raadpleging te ontvangen en de burgers en de Commissie richtsnoeren te verstrekken.

- de Commissie aan te bevelen een plan op te stellen om het maatschappelijk middenveld en ngo's in het bijzonder op te nemen als partners die moeten worden geraadpleegd bij het ontwerp en de uitvoering van het cohesiebeleid van de EU.

- rekening te houden met de bredere implicaties van de noodzaak van raadpleging op Europees niveau als voorbeeld voor de lidstaten door rekening te houden met de conclusies en aanbevelingen van de studie "de illusie van inclusie".

Opmerkingen van een derde
partij

In zijn klacht had klager aangegeven dat de Ombudsman met betrekking tot deze klacht rechtstreeks van andere organisaties kan horen.

Op 26 november 2004 reageerde de Regional Policy Officer van RSPB, een Britse liefdadigheidsinstelling die zich inzet voor een gezond milieu voor vogels en wilde dieren, op het advies van de Commissie. Hij merkt op dat BirdLife International, ondanks haar vroege verzoek, op 11 mei 2004 niet vertegenwoordigd was op het derde cohesieforum. Andere NGO-partners kregen evenmin het woord om milieukwesties te bespreken.

Hij was het ook niet eens met de opmerking van de Commissie dat ngo's onvoldoende input hebben geleverd bij het uiten en verdedigen van hun standpunten en dat zij niet voldoende zijn gemobiliseerd om te worden geraadpleegd. BirdLife International diende medio 2003 haar standpuntnota in voor het webdebat en zond later een diepgaand verslag en aanbevelingen over de tussentijdse evaluatie van de Structuurfondsen 2000-2006. BirdLife heeft ook persoonlijk contact gehad met ambtenaren van de Commissie. In december 2003 besloten milieu-ngo's op EU-niveau hun individuele inspanningen te bundelen en een coalitie te vormen om de toekomst van het regionaal beleid van de EU te beïnvloeden. In dit nieuwe kader werden in februari en oktober 2004 twee conferenties gehouden, waaraan vertegenwoordigers van de Commissie deelnamen, werd in mei 2004 een gezamenlijke standpuntverklaring over de toekomst van het regionaal beleid van de EU afgelegd en werden regelmatige contacten met de Commissie gelegd.

BESLUIT

1 Inleidende opmerking over de bevoegdheid van de Ombudsman

1.1 In zijn klacht en opmerkingen verzocht klager de Ombudsman te bevestigen dat hij bevoegd is om klachten te ontvangen over de minimumnormen voor raadpleging die zijn opgenomen in Mededeling COM(2002)704 van de Commissie van 11 december 2002 en om richtsnoeren te verstrekken aan de burgers en de Commissie.

1.2 De Ombudsman herinnert er in de eerste plaats aan dat hij volgens artikel 195 van het EG-Verdrag bevoegd is klachten te ontvangen "over gevallen van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen en organen, met uitzondering van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg in hun gerechtelijke rol". Door op 27 april 2004 een onderzoek in te stellen, heeft de Ombudsman klager reeds laten weten dat hij bevoegd is om zijn klacht te behandelen. Niets wijst er inderdaad op dat deze klacht buiten het mandaat van de Europese Ombudsman zou vallen. De Commissie heeft evenmin bezwaar gemaakt tegen de ontvankelijkheid van de klacht.

1.3 De Ombudsman merkt op dat in punt 3.8 en volgende wordt ingegaan op de vraag of niet-naleving van de beginselen, regels en procedures in een mededeling kan neerkomen op wanbeheer.

1.4 De Ombudsman wil er voorts op wijzen dat hij, naast zijn reactieve rol - namelijk het openen van onderzoeken naar mogelijk wanbeheer op basis van binnenkomende klachten - ook proactief kan optreden om de kwaliteit van het bestuur te verbeteren en problemen van systemisch wanbeheer aan te pakken. De Ombudsman sluit de mogelijkheid van een toekomstig proactief initiatief op basis van de mededeling van de Commissie over minimumnormen voor raadpleging niet uit. Een dergelijk initiatief staat echter los van het onderhavige onderzoek, dat betrekking heeft op een klacht over een vermeend geval van wanbeheer.

2 De gestelde niet-inachtneming van de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen

2.1 Klager beweert dat de Commissie de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen met betrekking tot zijn verzoek om toegang tot het derde cohesieverslag niet in acht heeft genomen.

2.2 De Commissie merkte op dat het verzoek van klager van 9 januari 2004 om toegang tot het derde ontwerp-cohesieverslag op 16 januari 2004 door het secretariaat-generaal werd geregistreerd en per virtuele fax aan DG REGIO werd toegezonden. Wegens een technisch probleem werd het verzoek van klager niet naar behoren toegewezen en behandeld. De secretaris-generaal van de Commissie bood klager hierover zijn excuses aan in zijn brief van 31 maart 2004, waarin hij reageerde op het confirmatief verzoek van klager van 8 maart 2004. Op 20 april 2004 antwoordde klager op deze brief dat zijn confirmatief verzoek zonder voorwerp was geraakt, aangezien het cohesieverslag sindsdien openbaar was geworden.

2.3 De Ombudsman merkt op dat de secretaris-generaal van de Commissie in zijn brief van 31 maart 2004 betreurde dat de brief van klager van 9 januari 2004 wegens een technisch probleem nooit bij de verantwoordelijke dienst was aangekomen, en verontschuldigde zich voor het feit dat hij geen antwoord had ontvangen. In zijn antwoord van 20 april 2004 op die brief merkte klager op dat hij, in het licht van de uitleg en de verontschuldigingen voor de wijze waarop het oorspronkelijke verzoek om toegang tot documenten was behandeld, deze kwestie als opgelost kon aanvaarden, onder voorbehoud van eventuele opmerkingen van de Ombudsman.

2.4 De Ombudsman neemt nota van het standpunt van klager dat dit deel van de klacht als afgehandeld kan worden beschouwd en heeft hierover geen verdere opmerkingen.

3 Vermeend verzuim om NGO's te raadplegen over de toekomst van de Structuurfondsen

3.1 Klager beweert dat de Commissie de NGO's niet heeft geraadpleegd over de toekomst van de Structuurfondsen. In dit verband verwees de klager naar de mededeling van de Commissie COM(2002)704 van 11 december 2002. Klager benadrukte dat het van bijzonder belang is ngo's zo breed mogelijk te informeren en te horen over de toekomst van de structuurfondsen, en benadrukte dat er kwesties zijn waarover ngo's in alle EU-lidstaten moeten worden geraadpleegd. Tot nu toe is er in het Europese cohesiedebat een ernstig gebrek aan evenwicht geweest tussen de betrokkenheid van regionale overheden enerzijds en NGO's en lokale ontwikkelingsbelangen anderzijds.

3.2 In haar advies merkt de Commissie op dat zij bij de goedkeuring van het tweede verslag over de economische en sociale cohesie in januari 2001 een brede raadpleging van alle partners, belangengroepen, verenigingen en potentiële begunstigden van het cohesiebeleid op gang heeft gebracht. De Commissie wees er ook op dat DG REGIO op 15 mei 2003 op zijn website een speciale ruimte voor discussie over de toekomst van het cohesiebeleid heeft opgezet. Als gevolg daarvan konden alle belanghebbenden hun standpunt kenbaar maken vóór de publicatie van het derde verslag over de economische en sociale cohesie. Op basis van deze raadpleging en haar eigen analytische werkzaamheden heeft de Commissie in februari 2004 het derde verslag gepresenteerd. In het verslag wordt het standpunt van de Commissie uiteengezet, dat de basis vormt voor toekomstige regelgeving. De laatste fase van het raadplegingsproces was het derde forum over economische en sociale cohesie, dat in mei 2004 werd gehouden en waaraan ongeveer 1500 mensen deelnamen, onder wie vertegenwoordigers van de meeste begunstigden, belangengroepen, verenigingen en autoriteiten met bevoegdheden op het gebied van structuurbeleid. Het werd ook bijgewoond door NGO's zoals Bird Life International en WWF. De Commissie zou graag zien dat ngo's meer inbreng krijgen, maar dit zou betekenen dat zij in de toekomst doeltreffender moeten worden ingezet. Op basis van het bovenstaande is de Commissie van mening dat zij bij de opstelling van dit verslag zo transparant mogelijk heeft gehandeld en dat zij aan de minimumnormen voor raadpleging heeft voldaan.

3.3 De Ombudsman merkt op dat het referentiedocument voor deze klacht de "Mededeling van de Commissie - Naar een versterkte cultuur van raadpleging en dialoog - Algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van belanghebbende partijen door de Commissie" is (COM(2002)704 def.). De Ombudsman merkt ook op dat ECAS is opgenomen in de lijst van contribuanten in de bijlage bij de mededeling.

3.4 Wat de aard van dit document betreft, wordt in de mededeling van de Commissie gesteld dat "sommigen van de geraadpleegden vraagtekens hebben geplaatst bij het besluit van de Commissie om raadplegingsnormen vast te stellen in de vorm van een mededeling van de Commissie (d.w.z. in de vorm van een beleidsdocument) in plaats van een juridisch bindend instrument vast te stellen. (…) De Commissie blijft er echter van overtuigd dat een juridisch bindende benadering van raadpleging moet worden vermeden, en wel om twee redenen: Ten eerste moet er een duidelijke scheidslijn worden getrokken tussen de raadplegingen die op initiatief van de Commissie worden gestart voordat een voorstel wordt aangenomen, en het daaropvolgende geformaliseerde en verplichte besluitvormingsproces overeenkomstig de Verdragen. Ten tweede moet een situatie worden vermeden waarin een voorstel van de Commissie voor het Hof kan worden aangevochten op grond van een vermeend gebrek aan raadpleging van de belanghebbenden. Een dergelijke te legalistische aanpak zou onverenigbaar zijn met de noodzaak van een tijdige uitvoering van het beleid en met de verwachtingen van de burgers dat de Europese instellingen inhoudelijke resultaten boeken in plaats van zich te concentreren op procedures. Bovendien is de vrees van sommige deelnemers aan het raadplegingsproces dat de beginselen en richtsnoeren een dode letter zouden kunnen blijven omdat zij juridisch niet bindend zijn, te wijten aan een misverstand. Het spreekt voor zich dat wanneer de Commissie besluit de beginselen en richtsnoeren toe te passen, haar diensten dienovereenkomstig moeten handelen. (…) De algemene beginselen en minimumnormen moeten dienen als referentiepunt voor een permanent intern leerproces.

3.5 Wat de reikwijdte van de raadpleging betreft, wordt er in de mededeling van de Commissie op gewezen dat "velen van de geraadpleegden een duidelijkere uitleg wensten van de soorten initiatieven waarop het nieuwe raadplegingskader van toepassing zal zijn. Als reactie hierop heeft de Commissie het toepassingsgebied van de raadplegingsnormen verduidelijkt.
De Commissie is echter niet ingegaan op het door sommige deelnemers voorgestelde idee dat het toepassingsgebied van de normen in het algemeen moet worden uitgebreid (tot alle raadplegingen) of dat zij moeten worden gescheiden van de aanpak van de Commissie ten aanzien van uitgebreide effectbeoordelingen. Dit besluit voldoet aan het doorslaggevende evenredigheidsbeginsel, dat de administratieve praktijk van de Commissie moet beheersen (zie de algemene beginselen onder het kopje "doeltreffendheid"). Het houdt ook verband met het feit dat de Commissie haar raadplegingsbehoeften per geval moet beoordelen in overeenstemming met haar initiatiefrecht. Evenzo moet de Commissie benadrukken dat raadpleging nooit een open of permanent proces kan zijn. Met andere woorden, er is tijd om te overleggen en er is tijd om door te gaan met de interne besluitvorming en het definitieve besluit van de Commissie".

3.6 De algemene beginselen en minimumnormen voor raadplegingen door de Commissie, die vanaf 1 januari 2003 van toepassing zijn, zijn uiteengezet in deel V van de mededeling. De beginselen zijn in de eerste plaats gebaseerd op de algemene beginselen die aan de bedrijfsvoering van de Commissie ten grondslag liggen. Deze kernbeginselen werden benadrukt in het Witboek van de Commissie over Europese governance: Deelname, openheid, verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en samenhang. In de mededeling wordt vervolgens in detail de toepassing van deze beginselen op het raadplegingsproces beschreven.

3.7 In de mededeling worden de volgende vijf minimumnormen voor het raadplegingsproces uiteengezet: A) Duidelijke inhoud van het raadplegingsproces: alle communicatie met betrekking tot raadpleging moet duidelijk en beknopt zijn en alle nodige informatie bevatten om reacties te vergemakkelijken; B) Doelgroepen van de raadpleging: bij het bepalen van de doelgroep(en) in een raadplegingsproces moet de Commissie ervoor zorgen dat de betrokken partijen de gelegenheid hebben hun mening te geven; C) Publicatie: de Commissie moet zorgen voor adequate bewustmakingscampagnes en haar communicatiekanalen aanpassen aan de behoeften van alle doelgroepen. Zonder andere communicatie-instrumenten uit te sluiten, moeten openbare raadplegingen op het internet worden gepubliceerd en op het "single access point" worden aangekondigd; D) Termijnen voor deelname: de Commissie moet voldoende tijd geven voor de planning en de beantwoording van uitnodigingen en schriftelijke bijdragen. De Commissie moet ernaar streven ten minste acht weken de tijd te geven voor de ontvangst van reacties op schriftelijke openbare raadplegingen en twintig werkdagen van tevoren voor vergaderingen; en E) Erkenning en feedback: de ontvangst van de bijdragen moet worden bevestigd. De resultaten van de openbare raadpleging moeten worden weergegeven op een website die is gekoppeld aan het centrale toegangspunt op internet.

3.8 Wat betreft de behandeling van klachten over de niet-naleving van de mededeling van de Commissie betreffende minimumnormen voor raadpleging, merkt de Ombudsman op dat de instellingen er overeenkomstig de Europese code van goed administratief gedrag voor moeten zorgen dat het beginsel van gelijke behandeling wordt geëerbiedigd en rekening moeten houden met de relevante factoren en elk van hen een passend gewicht moeten toekennen in het besluit dat zij nemen (3). De Ombudsman beschouwt de niet-naleving van de procedures en beginselen die zijn uiteengezet in de mededeling over minimumnormen voor raadpleging dan ook als wanbeheer. De Ombudsman wijst er in dit verband ook op dat hij reeds een soortgelijk standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager met betrekking tot inbreuken op het Gemeenschapsrecht (4).

3.9 In dit geval is de Ombudsman op basis van de beschikbare informatie van mening dat de Commissie een echt raadplegingsproces lijkt te hebben georganiseerd met betrekking tot haar cohesiebeleid, waarbij de belangrijkste evenementen het tweede en derde forum over economische en sociale cohesie in mei 2001 en mei 2004 waren. De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie op de website van DG REGIO (5) heeft voorzien in een debatforum over de toekomst van het cohesiebeleid, getiteld "Een nieuw cohesiebeleid na 2006". Op deze site worden de voorstellen van de Commissie en het debat over het cohesiebeleid en de structuurfondsen en -instrumenten na 2006 gepresenteerd. Het bevat verschillende links naar bijdragen aan het debat en een uitnodiging om aan het debat deel te nemen door bijdragen te sturen naar het e-mailadres REGIO-reformdebate@cec.eu.int).

3.10 Wat nu de follow-up van de vijf minimumnormen in de mededeling van de Commissie betreft, merkt de Ombudsman op dat klager in zijn opmerkingen heeft gewezen op verschillende tekortkomingen met betrekking tot de minimumnormen A), B), C) en, in mindere mate, D).

3.11 Met betrekking tot minimumnorm A) ("duidelijke inhoud van het raadplegingsproces") begrijpt de Ombudsman dat de opmerkingen van klager op dit punt eerder betrekking hebben op de doelgroepen (d.w.z. punt B) dan op de inhoud zelf van het raadplegingsproces, aangezien klager opmerkte dat het raadplegingsproces en de website duidelijk waren. Het lijkt er dus op dat minimumnorm A) geen specifiek probleem lijkt op te werpen.

3.12 Met betrekking tot minimumnorm B) ("raadplegingsdoelgroepen") voerde klager aan dat er geen bewijs was dat de Commissie bijzondere inspanningen heeft geleverd om aan deze norm te voldoen met betrekking tot ngo's en dat de Commissie zich voornamelijk richtte op regionale en lokale overheden. In dit verband merkt de Ombudsman in de eerste plaats op dat ngo's (zowel Europese als nationale organisaties) als afzonderlijke titel worden genoemd in de lijst van contribuanten in de mededeling van de Commissie. De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie het naar haar mening met klager eens lijkt te zijn dat de inbreng van ngo's kan worden verbeterd. Dit lijkt echter geen geval van wanbeheer door de Commissie te zijn, aangezien er geen bewijs is dat de Commissie verantwoordelijk is voor het feit dat de inbreng van ngo’s niet hoger was.

3.13 Met betrekking tot minimumnorm C) ("Publicatie") merkt de Ombudsman op dat de Commissie in passende publiciteit heeft voorzien door alle relevante informatie over het cohesiebeleid te centraliseren op één enkele internetpagina van DG REGIO. De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie gebruikmaakt van het centrale toegangspunt "Uw stem in Europa"(6), de algemene internetpagina voor raadplegingen over alle beleidsmaatregelen die door de Europese Commissie worden bestreken. Er lijkt dus geen sprake te zijn van wanbeheer met betrekking tot de publiciteit over het raadplegingsproces.

3.14 Met betrekking tot minimumnorm E) ("Erkenning en feedback") merkt de Ombudsman op dat klager heeft verklaard dat het probleem niet lag in de open en transparante manier waarop het debat werd gevoerd, maar in het feit dat het niet evenwichtig genoeg was en het maatschappelijk middenveld onvoldoende omvatte. Het lijkt er dus op dat deze opmerking van de klager veeleer betrekking heeft op het gebrek aan betrokkenheid van ngo's bij het raadplegingsproces dat werd behandeld in het kader van de evaluatie van minimumnorm B) hierboven.

3.15 Op basis van het bovenstaande - en met name met betrekking tot de vijf minimumnormen voor raadpleging - constateerde de Ombudsman geen geval van wanbeheer met betrekking tot de raadpleging van NGO's over de toekomst van de structuurfondsen.

3.16 Tot slot merkt de Ombudsman op dat klager zich afvraagt of de minimumnormen voldoende duidelijk zijn en of de van oudsher sectorale benadering van raadpleging door de Commissie moet worden aangevuld met een meer sectoroverschrijdende en holistische benadering, met name wanneer haar voorstellen gevolgen hebben voor een breed scala aan belangen.

3.17 In dit verband wijst de Ombudsman er in de eerste plaats op dat uit het onderzoek dat hij in de onderhavige zaak heeft verricht, blijkt dat de minimumnormen voldoende duidelijk zijn om te kunnen beoordelen of de Commissie deze heeft nageleefd. Wat de mogelijke invoering van een meer sectoroverschrijdende en holistische benadering van raadpleging betreft, is de Ombudsman om de hierboven uiteengezette redenen van mening dat de Commissie in dit geval aan haar aangekondigde minimumnormen heeft voldaan.

3.18 De Ombudsman sluit echter niet uit dat de minimumnormen duidelijker kunnen worden geformuleerd of dat een meer sectoroverschrijdende en holistische benadering van raadpleging in sommige gevallen passend zou kunnen zijn. De Ombudsman wijst erop dat klager de mogelijkheid heeft om in dit verband suggesties te doen aan de Commissie en dat het een goed bestuur zou zijn als de Commissie dergelijke suggesties serieus in overweging zou nemen.

4 Conclusie

Wat de eerste bewering betreft, blijkt uit de opmerkingen van de Commissie en de brief van klager van 20 april 2004 aan de secretaris-generaal van de Commissie dat de Commissie stappen heeft ondernomen om de zaak te schikken en klager daarmee tevreden heeft gesteld.

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar de tweede bewering lijkt er geen sprake te zijn geweest van wanbeheer door de Commissie. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

(2) Mededeling van de Commissie - Naar een versterkte cultuur van raadpleging en dialoog - Algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van belanghebbende partijen door de Commissie (COM/2002/0704 def.).

(3) Artikelen 5 (Afwezigheid van discriminatie) en 9 ("Objectiviteit") van de Europese Code van Goed Administratief Gedrag. Zie ook zaak T-70/99, Alpharma Inc./Raad, Jurispr. 2002, blz. II-03495, punt 140.

(4) (COM(2002) 141 def.), PB 2002, C 244/5.

(5) http://ec.europa.eu/regional_policy/debate/forum_en.htm

(6) http://ec.europa.eu/uw stem