Geachte heer A.,

Op 10 januari 2000 heeft u namens Brettonwood Partnership Ltd een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman over TACIS-contract nr. 96-0564.

Op 8 februari 2000 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie. De Commissie heeft op 17 mei 2000 advies uitgebracht. Ik heb het u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 29 juni 2000 hebt toegezonden.

Op 10 juli 2000 heb ik de Commissie schriftelijk om nadere inlichtingen verzocht. Ik heb ook gevraagd of er vooruitgang is geboekt met de door de Commissie aangegeven pogingen om het geschil met u te beslechten. Ik heb u op dezelfde datum op de hoogte gebracht van mijn verzoek.

Op 10 oktober heeft u mij een fax gezonden met afschriften van brieven van de Commissie waaruit bleek dat het fraudebestrijdingsbureau van de Commissie (OLAF) een onderzoek had ingesteld naar uw zaken in verband met het bovengenoemde TACIS-contract. Op 24 oktober 2000 heeft de Commissie geantwoord op mijn verzoek om inlichtingen van 10 juli 2000. Op 26 oktober 2001 heb ik het antwoord van de Commissie voor opmerkingen toegezonden aan de advocaten die u vertegenwoordigen (Humblet & Partners). Op 30 november 2000 hebben de advocaten die u vertegenwoordigen opmerkingen ingediend.

Op 5 maart 2001 belde de heer Louis van Humblet & Partners mijn juridisch medewerker die verantwoordelijk was voor de behandeling van de klacht. De heer Louis deelt de raadsman mee dat hij contact heeft gehad met OLAF en dat hij moeite heeft om na te gaan of OLAF daadwerkelijk een onderzoek heeft ingesteld en op welke basis. Op 27 maart 2001 heb ik de directeur van OLAF schriftelijk om informatie verzocht over de aard en de omvang van een eventueel door OLAF ingesteld onderzoek.

Op 27 april 2001 antwoordde OLAF dat het een onderzoek had geopend naar aanleiding van een opmerking van de SCR-dienst bij de Commissie. Op 16 mei 2001 heb ik u verzocht uw opmerkingen over het antwoord van OLAF in te dienen. De advocaten die u vertegenwoordigen, hebben op 6 juli 2001 opmerkingen ingediend. Op 21 augustus 2001 heb ik OLAF verzocht nadere informatie te verstrekken. Op 8 oktober 2001 heeft OLAF op mijn verzoek geantwoord, waarover ik u in mijn brief van 23 oktober 2001 heb geïnformeerd.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan.

Het KLACHT

De klacht is op 10 januari 2000 ingediend. Het betrof vermeend wanbeheer door de Europese Commissie met betrekking tot haar toezicht op en controle van TACIS-contract nr. 96-0564.

De achtergrond van de klacht was, kort samengevat, het volgende:

Het contract werd in 1996 ondertekend voor werkzaamheden in Tadzjikistan. In 1997 werd Tadzjikistan onveilig, waardoor de Commissie het project moest afblazen. Klager diende vervolgens zijn facturen in bij de Commissie. In november 1998 deelde de Commissie klagers mee dat twee facturen niet zouden worden betaald omdat de Commissie had besloten een audit van het project uit te voeren.

In maart 1999 bracht de controleur van de Commissie zijn verslag uit, dat een algemene negatieve conclusie voor klager bevatte. Medio december 1999 hebben de met het toezicht op het project belaste diensten van de Commissie getracht de zaak in een vergadering met klager op te lossen. De diensten waren van mening dat het bedrag van de niet-subsidiabele kosten zodanig kon worden verlaagd dat de klager in feite recht zou hebben op enige betaling. Klager weigerde de voorgestelde schikking. Eind december 1999 stelden de bevoegde diensten van de Commissie een regularisatie van de rekeningen voor aan hun directeur-generaal.

Klager was van mening dat de financiële situatie van de Commissie op basis van het auditverslag inhoudelijk onjuist was en door procedurele onregelmatigheden was aangetast. Klager verklaarde dat indien de facturen niet snel zouden worden betaald, hij geen andere keuze zou hebben dan contact op te nemen met zijn wettelijke vertegenwoordigers om de zaak voor de rechter te brengen.

Samenvattend voerde de klager aan dat de Tacis Finance Unit van de Commissie ten onrechte de betaling van de eindfacturen voor € 86 283,49 van 30 juli 1998 achterhield voor contractuele werkzaamheden die zijn onderneming had verricht. Klager beweerde ook dat functionarissen van de Tacis Finance Unit onbeleefd, onbehulpzaam en onbeleefd waren geweest, dat zij hadden geweigerd zijn vragen te beantwoorden of met hem te communiceren, en dat hij was gediscrimineerd op grond van ras (klager was van Aziatische afkomst).

Het onderzoek

Advies van de Commissie

De klacht werd toegezonden aan de Europese Commissie, die in mei 2000 haar advies heeft uitgebracht. De Commissie heeft in de eerste plaats de algemene opmerking gemaakt dat

"De betalingen in het kader van dit contract zijn weliswaar in sommige gevallen vertraagd als gevolg van geschillen met de betalingsdiensten van de Commissie. Dit heeft op zijn beurt geleid tot een uitgebreide en soms sterk geformuleerde briefwisseling, aangezien de kern van de geschillen te wijten was aan de weigering van de Commissie om de inspanningen van [klager] op het gebied van fantasierijke boekhouding te aanvaarden en aan haar aandringen dat [klager] correcte facturen en rekeningen in het voorgeschreven formaat indient, zoals elke andere contractant."

1. Het contract voorzag specifiek in een totaal van 10 afzonderlijke facturen en betalingen in overeenstemming met de voortgang van het project, maar klager heeft willekeurig 27 afzonderlijke facturen met onregelmatige tussenpozen ingediend. Over het geheel genomen gaat de onjuiste facturering door de klager verder dan het normale foutenpercentage dat in een dergelijk contract kan worden verwacht.

2. Uit de factureringspraktijken van klager bleek een gebruikelijk aantal gevallen van dubbele facturering, van factureringsdeskundigen die niet in het contract waren voorzien, waarvoor helemaal geen tijdschema werd gepresenteerd, of waarvoor tijdschema's werden ingediend, maar die duidelijk niet door de betrokkene waren ondertekend. Andere "fouten" van de klager betroffen een facturering voor werk dat niet in het contract was opgenomen en waarvoor andere honoraria in rekening werden gebracht dan die welke waren overeengekomen. De betaling van vergoedbare kosten had te lijden onder een soortgelijk gebrek aan correcte berekeningen en correcte ondersteunende documentatie en bewijsmateriaal. Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze praktijken hebben geleid tot vragen om verificatie en correcties en tot uitgebreide correspondentie en vertragingen bij de behandeling van de facturen, waarbij de klager fouten in de dubbele facturering heeft toegegeven.

3. De problemen waren zo groot dat de verantwoordelijke betalingsdienst opdracht gaf tot een speciale audit van deze rekeningen voordat de eindfacturen werden verwerkt, met als gevolg dat van een totaal van € 922 955 waarop de klager aanspraak maakte, ongeveer 134 442 € niet-subsidiabel werd bevonden. Aangezien het vorige voorschot en de tussentijdse betalingen dit bedrag overschreden, moet in totaal nog 48 159 € aan te veel betaalde bedragen van de onderneming van de klager worden teruggevorderd. De laatste twee facturen blijven opgeschort, totdat deze problemen zijn opgelost. De klager is in kennis gesteld telkens wanneer het door het Tacis Finance Team betaalde bedrag afwijkt van het gefactureerde bedrag en de klager is ook in kennis gesteld van de opschorting van de definitieve facturen.

4. In oktober 1999 was de Commissie bereid met klager over een schikking te onderhandelen. Daartoe heeft het in december 1999 een ontmoeting met hem gehad, maar er is nog geen overeenstemming bereikt. De Commissie weigert te betalen voor de boekhoudkundige "fouten" van klager, maar aanvaardt natuurlijk alle naar behoren bewezen en gedocumenteerde elementen. Zij is zelfs bereid een specifieke geschillenbeslechtingsovereenkomst voor te stellen om een goede contractuele basis te bieden voor bepaalde aanvullende werkzaamheden, die aanvankelijk niet waren voorzien. Deze besprekingen worden geleid door de verantwoordelijke operationele dienst in SCR-eenheid (eenheid A3) en er wordt een "Verklaring van regularisatie" voorbereid.

5. Wat de tweede reeks beweringen betreft, is het onnodig en ongerechtvaardigd om de controverse, die aan de basis van deze klacht ligt, toe te schrijven aan incompetentie, kwade wil en raciale vooroordelen van de financiële ambtenaren van de Commissie, zonder rekening te houden met de eigen houding van klager.

In haar conclusie betreurde de Commissie de ontwikkeling van de zaak en verklaarde zij dat zij er de voorkeur aan gaf het geschil voor eens en voor altijd te beslechten. Zij verzocht klager te onderhandelen over een minnelijke schikking op basis van gerechtvaardigde correcte rekeningen.

Een van de bijlagen bij het advies van de Commissie was een kopie van het auditverslag.

Opmerkingen van klager

Het standpunt van de Commissie werd voor opmerkingen doorgestuurd naar klager.

Klager handhaafde zijn beweringen. Hij voerde ook aan dat zijn kostendeclaraties een contractuele basis hadden in een addendum (addendum 2) waarmee de accountant in zijn verslag geen rekening had gehouden. Voorts verklaarde hij dat het ontbreken van bepaalde nevenbrieven (een probleem dat in het auditverslag werd vastgesteld) te wijten was aan administratieve problemen bij de Commissie zelf.

Klager voerde ook aan dat de fouten in de dubbele facturering van zijn kant, die in het auditverslag correct waren vastgesteld, te klein waren om een algemene invloed te hebben op de beoordeling van de factureringspraktijken van zijn onderneming.

Klager plaatste ook vraagtekens bij de beoordelingsmethode van de Commissie en vroeg zich bijvoorbeeld af wat "een normaal foutenpercentage" in dit soort contracten inhoudt.

Klager uitte voorts zijn grieven met betrekking tot de formulering van het standpunt van de Commissie. Hij verwees naar de opmerkingen van de Commissie in haar advies over zijn "inspanningen op het gebied van fantasierijke boekhouding", en noemde dit een "aanstootgevende connotatie".

Nadere inlichtingen

Op basis van de opmerkingen van klager concludeerde de Ombudsman dat twee nieuwe aantijgingen naar voren waren gebracht en in dit onderzoek moesten worden opgenomen:

i) dat het oordeel van de Commissie en het materiaal waarop zij zich baseert, met name het auditverslag, geen rekening houden met addendum 2 (van 14 mei 1998) bij de overeenkomst tussen de Commissie en de onderneming van klager.

ii) dat de accountant geen rekening heeft gehouden met het feit dat het ontbreken van bepaalde nevenbrieven het gevolg is van administratieve problemen bij de Commissie en derhalve niet onder de verantwoordelijkheid van de klager valt.

Op 10 juli 2000 schreef de Ombudsman daarom een brief aan de Commissie, waarin hij wees op de twee nieuwe beweringen van klager die hierboven werden genoemd.

De Ombudsman merkte ook op dat in het advies van de Commissie werd verwezen naar mogelijke inspanningen om tot een akkoord te komen met de onderneming van klager. De Ombudsman verzocht om informatie over eventuele vorderingen op dit gebied.

In haar op 24 oktober 2000 ingediende tweede advies bevestigde de Commissie haar eerdere standpunt en maakte zij de volgende opmerkingen over de twee nieuwe beweringen:

1. Met betrekking tot addendum nr. 2 is de bewering van klager dat dit addendum niet in aanmerking is genomen in het auditverslag feitelijk onjuist.

Binnen het systeem van het Tacis-programma moeten de in het kader van het dienstencontract gedane uitgaven en de gedane uitgaven in verband met de herziene begroting in addendum 2 worden gestaafd met originele, naar behoren ondertekende documenten waaruit de daadwerkelijk gemaakte kosten blijken. Dit is in casu niet in acht genomen.

2. Met betrekking tot de side-letters benadrukte de Commissie dat in het auditverslag, waarvan klager een kopie heeft ontvangen, geen rekening werd gehouden met het ontbreken van bepaalde side-letters, maar dat zij eenvoudigweg wees op het ontbreken van een contractuele basis.

In dit specifieke geval waren de diensten van de Commissie in beginsel bereid bepaalde bedragen die als subsidiabel konden worden beschouwd, te regulariseren. Na een grondig heronderzoek van alle betrokken aspecten, met inbegrip van de aantijgingen van een in het kader van het contract werkzame deskundige, voelden zij zich echter genoodzaakt het dossier voor te leggen aan de fraudebestrijdingsautoriteit (OLAF) voor een formeel onderzoek naar fraude, dat nog gaande is.

Uit het standpunt van de Commissie bleek dat er geen overeenstemming was bereikt met klager.

Het tweede advies van de Commissie werd voor opmerkingen naar klager gestuurd. Op 30 november 2000 dienden de advocaten van klager namens klager opmerkingen in. De opmerkingen gingen in wezen verder dan de beweringen van klager.

Na correspondentie met klager en zijn advocaten bleek onduidelijk in hoeverre OLAF onderzoeken uitvoerde. De Ombudsman besloot derhalve OLAF te verzoeken informatie te verstrekken over de aard en de omvang van elk onderzoek dat OLAF naar de zaken van klager had ingesteld.

Op 27 april 2001 heeft OLAF geantwoord op het verzoek om inlichtingen van de Ombudsman. OLAF bevestigde dat het onderzoeken had ingesteld om vast te stellen of er redenen waren om aan te nemen dat er tijdens de uitvoering van het Tacis-project in kwestie fraude of ernstige onregelmatigheden hadden plaatsgevonden.

Het antwoord van OLAF werd voor opmerkingen doorgestuurd naar klager.

Op 6 juli 2001 dienden de advocaten van klager hun opmerkingen in. Zij achtten het onjuist dat naar OLAF was verwezen zonder klager eerst te hebben gehoord. Hun opmerkingen bevatten ook cijfers die bedoeld waren om aan te tonen dat de onderneming van klager verliezen had geleden als gevolg van de controle van het project door de Commissie.

Op 21 augustus 2001 besloot de Ombudsman OLAF te verzoeken informatie te verstrekken over a) de datum waarop OLAF verwachtte zijn onderzoek naar de zaken van klager te hebben afgesloten, en b) de redenen die OLAF als rechtvaardiging voor een onderzoek beschouwde.

Op 8 oktober 2001 heeft OLAF op het verzoek van de Ombudsman geantwoord. OLAF verklaarde dat het zijn onderzoeken naar verwachting eind 2001 zal afronden. De redenen die OLAF als rechtvaardiging voor een onderzoek beschouwde, waren a) een indiening door de SCR-dienst bij de Commissie (d.w.z. de dienst die zich bezighoudt met Tacis-aangelegenheden), en b) aanvullende informatie die wijst op mogelijke frauduleuze facturering en andere onregelmatigheden.

BESLUIT

1 Onterechte inhouding van betaling

1.1 Klager voerde aan dat de Tacis Finance Unit van de Commissie ten onrechte de betaling van een eindfactuur voor € 86 283,49 van 30 juli 1998 achterhield voor contractuele werkzaamheden die de onderneming van klager had verricht. In zijn opmerkingen diende klager twee aanvullende aantijgingen in, die door de Ombudsman werden onderzocht. Deze aanvullende aantijgingen worden behandeld in deel 2 hieronder.

1.2 De Commissie heeft uitgelegd dat haar onwil om de betaling uit te voeren te wijten is aan de bevindingen in haar controle van het contract van klager. In het auditverslag werd onder meer gewezen op problemen met dubbele facturering en het niet gebruiken van sideletters ter dekking van de uitgaven in verband met bepaalde deskundigen die door de klager waren ingehuurd.

1.3 In zijn jaarverslag over 1997 heeft de Europese Ombudsman zijn toetsingsmethode voor contractuele geschillen verduidelijkt. Zoals in dat verslag is vermeld, behandelt de Ombudsman in veel lidstaten geen contractuele geschillen, hetzij vanwege de algemene kenmerken van dergelijke overeenkomsten volgens het nationale recht, hetzij omdat de wet tot vaststelling van het mandaat van de Ombudsman contractuele aangelegenheden uitdrukkelijk uitsluit. Een deel van de opdracht van de Europese Ombudsman bestaat erin de lasten van geschillen te helpen verlichten door vriendschappelijke oplossingen te bevorderen en aanbevelingen te doen die de noodzaak van gerechtelijke procedures vermijden. De Europese Ombudsman behandelt derhalve klachten over wanbeheer die voortvloeien uit contractuele betrekkingen. Hij tracht echter niet vast te stellen of er sprake is van contractbreuk door een van beide partijen. Deze vraag zou alleen effectief kunnen worden behandeld door een bevoegde rechter, die de mogelijkheid zou hebben om de argumenten van de partijen met betrekking tot het relevante nationale recht te horen en om tegenstrijdig bewijsmateriaal over betwiste feitelijke kwesties te beoordelen. Met het oog op behoorlijk bestuur moet een overheidsinstantie die betrokken is bij een contractueel geschil met een particuliere partij de Ombudsman echter altijd een samenhangend overzicht kunnen geven van de rechtsgrondslag voor haar optreden en van de redenen waarom zij van mening is dat haar standpunt over de contractuele positie gerechtvaardigd is.

1.4 Met betrekking tot de eerste bewering van klager in dit deel betwist klager sommige bevindingen in het auditverslag, maar erkent hij de juistheid van andere (dubbele facturering). Het geschil heeft grotendeels betrekking op de mate waarin de Commissie zelf de factureringsproblemen heeft veroorzaakt, een punt dat hierna in deel 2 wordt behandeld. Om te beoordelen of de Commissie een coherent overzicht heeft gegeven van de rechtsgrondslag voor haar optreden en waarom zij van mening is dat haar standpunt over de contractuele positie gerechtvaardigd is, merkt de Ombudsman op dat de Commissie zich baseert op een auditverslag dat een objectieve evaluatie van het contract van klager met de Commissie lijkt te bevatten. De Ombudsman is van mening dat de bevindingen in het auditverslag de Commissie een relevante basis gaven om te concluderen dat de door klager gevraagde betaling niet volledig kon worden voldaan. Met betrekking tot dit aspect van de klacht is de Ombudsman derhalve van oordeel dat er geen sprake is van wanbeheer door de Commissie.

2 De aanvullende aantijgingen

2.1 In zijn opmerkingen voerde klager de volgende twee aanvullende beweringen aan:

i) dat het oordeel van de Commissie en het materiaal waarop zij zich baseert, met name het auditverslag, geen rekening houden met addendum 2 bij het contract tussen de Commissie en de onderneming van de klager; en

ii) dat de accountant geen rekening heeft gehouden met het feit dat het ontbreken van bepaalde nevenbrieven het gevolg is van administratieve problemen bij de Commissie en derhalve niet onder de verantwoordelijkheid van de klager valt.

2.2 Met betrekking tot de eerste aanvullende bewering heeft de Commissie verworpen dat in het auditverslag geen rekening is gehouden met "Addendum 2". Met betrekking tot de tweede aanvullende bewering heeft de Commissie uitgelegd dat zij bereid was de zaak zoveel mogelijk te regulariseren om enige betaling aan de klager mogelijk te maken. Uiteindelijk zijn alle plannen tot regularisatie echter opgeschort als gevolg van de door de fraudebestrijdingsautoriteit van de Commissie (OLAF) ingeleide onderzoeken.

2.3 Met betrekking tot de aanvullende bewering van klager dat bij de controle van de Commissie geen rekening is gehouden met een "addendum 2", merkt de Ombudsman op dat addendum 2 inderdaad deel lijkt te hebben uitgemaakt van de beoordeling van de controleur. De eerste aanvullende bewering is dus niet onderbouwd en er is dus geen sprake van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de klacht.

2.4 Met betrekking tot de aanvullende bewering dat de accountant geen rekening heeft gehouden met het feit dat het ontbreken van bepaalde nevenbrieven het gevolg is van administratieve problemen bij de Commissie en derhalve niet onder de verantwoordelijkheid van klager valt, merkt de Ombudsman het volgende op. Op basis van het bewijsmateriaal dat in de loop van dit onderzoek is overgelegd, blijkt dat er sprake was van een aanzienlijke mate van flexibiliteit in de aanpak van de toezichthoudende diensten van de Commissie met betrekking tot facturering. Het valt niet uit te sluiten dat dit van invloed was op de manier waarop klager zelf met factureringszaken omging. Het is echter ook duidelijk dat administratieve problemen bij de Commissie een klager normaliter niet kunnen vrijstellen van de nakoming van zijn of haar contractuele verplichtingen. Zoals hierboven vermeld, is de Ombudsman van mening dat de Commissie een coherent beeld van haar standpunt heeft gegeven. Tegen deze achtergrond is de Ombudsman van oordeel dat de tweede aanvullende bewering niet is onderbouwd en dat er derhalve geen sprake lijkt te zijn van wanbeheer door de Commissie.

3 Gedrags- en procedurele vragen

3.1 In zijn tweede reeks aantijgingen beweerde klager dat functionarissen van de Tacis Finance Unit onbeleefd, onbehulpzaam en onbeleefd waren geweest, dat zij hadden geweigerd zijn vragen te beantwoorden of met hem te communiceren, en dat hij was gediscrimineerd op grond van ras.

3.2 De Commissie heeft erkend dat zij klager soms stevig heeft behandeld, maar dat dit noodzakelijk was vanwege het eigen gedrag van klager. De Commissie heeft ook de bewering dat haar personeel raciaal is benadeeld of dat zij zijn vragen niet heeft beantwoord of niet met hem heeft gecommuniceerd, volledig afgewezen.

3.3 In het onderhavige geval heeft de Ombudsman geen enkel bewijs ontvangen waaruit blijkt dat de ambtenaren van de Commissie op grond van rasvooroordelen hebben gehandeld of dat de Commissie haar verplichting om te antwoorden en mee te delen niet is nagekomen, zodat er met betrekking tot dit aspect van de klacht geen wanbeheer is vastgesteld.

3.4 Wat de beschuldigingen van onbeleefdheid en onbeleefdheid betreft, lijkt klager van mening te zijn dat de Commissie tijdens dit onderzoek onbeleefd en onbeleefd is gebleven. Hij verwees naar de formulering van het eerste advies van de Commissie, waarin de Commissie opmerkingen maakte over de "inspanningen van klager op het gebied van fantasierijke boekhouding", en: "Andere "fouten" van de heer A. betroffen de facturering voor werkzaamheden die niet in de overeenkomst waren opgenomen ...".

3.5 De verklaringen in het eerste advies van de Commissie lijken onbeleefd en hun insinuaties lasterlijk. De door klager in zijn opmerkingen geuite grieven waren derhalve gerechtvaardigd. De verklaringen van de Commissie druisten bovendien in tegen de normale praktijk van de Commissie om op de meest geschikte wijze op klachten te reageren. Op basis hiervan concludeert de Ombudsman dat er sprake is van wanbeheer met betrekking tot dit deel van de klacht, en maakt hij hieronder een kritische opmerking.

4 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht moet de volgende kritische opmerking worden gemaakt:

Verklaringen in het eerste advies van de Commissie lijken onbeleefd en hun insinuaties lasterlijk. De door klager in zijn opmerkingen geuite grieven waren derhalve gerechtvaardigd. De verklaringen van de Commissie druisten bovendien in tegen de normale praktijk van de Commissie om op de meest geschikte wijze op klachten te reageren. Op basis hiervan concludeert de Ombudsman dat er sprake is van wanbeheer met betrekking tot dit deel van de klacht.

De voorzitter van de Europese Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

Jacob SÖDERMAN