Il-fatti li wasslu għall-ilment

1. F'Diċembru 2023, il-Kunsill Ewropew kellu diskussjoni dwar il-migrazzjoni. F’dan il-kuntest, huwa ddikjara li “jikkundanna bil-qawwa l-attakki ibridi kollha, inkluża l-istrumentalizzazzjoni tal-migranti minn pajjiżi terzi għal skopijiet politiċi” u li “jibqa’ determinat li jiżgura kontroll effettiv tal-fruntieri esterni tal-UE.”[1]

2. F’Ottubru 2024, il-Kunsill Ewropew fakkar “fid-determinazzjoni tiegħu li jiżgura kontroll effettiv tal-fruntieri esterni tal-[UE] permezz tal-mezzi kollha disponibbli” u “afferma mill-ġdid l-impenn tiegħu li jiġġieled l-istrumentalizzazzjoni tal-migranti għal skopijiet politiċi.” Huwa żied li “għandhom jiġu kkunsidrati modi ġodda għall-prevenzjoni u l-ġlieda kontra l-migrazzjoni irregolari, f’konformità mad-dritt tal-UE u dak internazzjonali”. [2]

3. Fil-11 ta’ Diċembru 2024, il-Kummissjoni Ewropea ħarġet “Komunikazzjoni dwar il-ġlieda kontra t-theddid ibridu mill-użu tal-migrazzjoni bħala arma u t-tisħiħ tas-sigurtà fil-fruntieri esterni tal-UE” (f’dan li ġej, “il-Komunikazzjoni”).[3] Il-Komunikazzjoni titkellem dwar l-isfidi fil-fruntieri tal-Lvant tal-UE u t-theddida għas-sigurtà pubblika li toħloq l-“istrumentalizzazzjoni” tal-migrazzjoni. Il-Kummissjoni rrikonoxxiet li l-Istati Membri xi drabi jistgħu jsibu ruħhom f’sitwazzjonijiet fejn ikollhom jieħdu miżuri eċċezzjonali biex jindirizzaw attakki ibridi u indikat li d-dritt tal-UE jippermetti limitazzjoni tad-drittijiet fundamentali bħad-dritt għall-ażil. Fl-istess ħin, il-Kummissjoni fakkret li kwalunkwe miżura eċċezzjonali jkollha tkun proporzjonata, strettament meħtieġa u, jekk ikunu qed jillimitaw ċerti drittijiet fundamentali, ta’ natura temporanja. Fl-aħħar nett, il-Kummissjoni ħeġġet lill-Istati Membri biex jiżnu bir-reqqa l-interessi kollha involuti u biex jikkooperaw mill-qrib mal-UE u ma’ xulxin, filwaqt li stednithom jikkonsultawha u jserrħu rashom dwar l-appoġġ tagħha.

4. Fl-istess jum, l-ilmentatur, riċerkatur, għamel talba [4] għal aċċess pubbliku għad-dokumenti lill-Kummissjoni, fejn talab l-iżvelar ta' dokumenti relatati ma' dik il-Komunikazzjoni.

5. Fi Frar 2025, il-Kummissjoni adottat deċiżjoni li tidentifika d-dokumenti li ġejjin bħala li jaqgħu fil-kamp ta’ applikazzjoni tat-talba għal aċċess tal-ilmentatur:

• il-verżjoni finali tal-Komunikazzjoni (COM/2024/570 final),
• żewġ noti mid-Direttorat Ġenerali tal-Kummissjoni għall-Migrazzjoni u l-Affarijiet Interni datati t-3 ta’ Diċembru 2024 dwar it-tnedija ta’ konsultazzjoni rapida bejn is-servizzi dwar l-abbozz ta’ Komunikazzjoni (dak iż-żmien), mas-Segretarjat Ġenerali, is-Servizz Legali tal-Kummissjoni, id-Direttorat Ġenerali għall-Viċinat u n-Negozjati għat-Tkabbir, id-Direttorat Ġenerali għall-Ġustizzja u l-Konsumaturi u s-Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna,
• sommarju rapidu tal-konsultazzjoni bejn is-servizzi li saret fl-4 ta’ Diċembru 2024,
• nota ta' tifsir relatata mat-tnedija tal-proċedura orali għall-adozzjoni tal-Komunikazzjoni, u
• abbozz ta’ verżjoni tal-Komunikazzjoni, kif rivedut wara l-konsultazzjoni rapida bejn is-servizzi.

6. Il-Kummissjoni pprovdiet lill-ilmentatur b’link għall-verżjoni finali tal-Komunikazzjoni (li kienet ġiet ippubblikata) u tat aċċess parzjali wiesa’ għat-tliet noti relatati mal-passi proċedurali meħuda matul il-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet, filwaqt li ħbiet biss id-data personali.

7. Fir-rigward tas-sommarju rapidu u l-abbozz rivedut tal-Komunikazzjoni, il-Kummissjoni ċaħdet l-aċċess, billi bbażat ruħha fuq il-ħtieġa li tipproteġi l-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet tagħha [5] u, fir-rigward tas-sommarju, il-ħtieġa li tipproteġi l-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali [6].

8. F’Marzu 2025, l-ilmentatur talab lill-Kummissjoni tirrieżamina l-pożizzjoni tagħha (billi tagħmel “applikazzjoni konfermatorja”), filwaqt li kkontestat in-nuqqas ta’ divulgazzjoni tas-sommarju rapidu u l-abbozz tal-verżjoni tal-Komunikazzjoni. L-ilmentatur ma kkontestax ir-redazzjoni ta’ kwalunkwe data personali.

9. Meta l-ilmentatur ma rċeviex tweġiba konfermatorja mill-Kummissjoni fil-limitu ta’ żmien preskritt (li titqies bħala tweġiba negattiva impliċita), l-ilmentatur irrikorre għand l-Ombudsman Ewropew, u qajjem tħassib dwar id-dewmien imġarrab mill-Kummissjoni fit-trattament tat-talba tiegħu għal aċċess u dwar ir-rifjut tagħha ta’ aċċess pubbliku.

L-inkjesta

10. L-Ombudsman fetħet inkjesta dwar ir-rifjut impliċitu tal-Kummissjoni li tagħti aċċess pubbliku skont ir-Regolament 1049/2001.

11. Fil-kuntest ta’ inkjesta strateġika ^[7], l-Ombudsman kienet diġà sabet li d-dewmien sistemiku tal-Kummissjoni fl-ipproċessar tat-talbiet għal aċċess pubbliku jammonta għal amministrazzjoni ħażina.^[8] Għalhekk, filwaqt li l-Ombudsman iddispjaċiha dwar id-dewmien fit-tweġiba tal-Kummissjoni għall-applikazzjoni konfermatorja tal-ilmentatur, hija ma bdietx inkjesta dwar ir-raġunijiet għad-dewmien f’dan il-każ speċifiku.

12. Bħala l-ewwel pass, l-Ombudsman talbet lill-Kummissjoni toħroġ deċiżjoni konfermatorja espliċita.

13. Sussegwentement, il-Kummissjoni ħarġet deċiżjoni konfermatorja, fejn żvelat l-abbozz tal-verżjoni sħiħa tal-Komunikazzjoni u żammet il-pożizzjoni tagħha li, għar-raġunijiet invokati qabel, l-aċċess għas-sommarju rapidu kellu jiġi rrifjutat. L-ilmentatur baqa’ mhux sodisfatt bl-aċċess mogħti. It-tim ta’ inkjesta tal-Ombudsman għalhekk ipproċeda biex jispezzjona s-sommarju rapidu inkwistjoni, flimkien mad-dokumenti li kienu ġew żvelati lill-ilmentatur.

Argumenti ppreżentati

14. Fid-deċiżjoni konfermattiva tagħha, il-Kummissjoni indikat li l-iżvelar tas-sommarju rapidu jippreġudika l-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali. Huwa argumenta li d-dokument “fih informazzjoni għall-użu intern, bi tħejjija għall-pożizzjoni tal-Kummissjoni dwar suġġett sensittiv rilevanti fil-kuntest tar-relazzjonijiet internazzjonali tal-UE, li jinvolvi ċittadini ta’ pajjiżi terzi u atturi ta’ pajjiżi terzi.” Bi tweġiba għal argument preċedenti mill-ilmentatur li ma kienx sigriet li l-UE akkużat lil ċerti pajjiżi terzi li “strumentalizzaw” jew “armalizzaw” il-migrazzjoni, il-Kummissjoni ddikjarat li s-sommarju rapidu fih pożizzjonijiet interni li mhumiex neċessarjament espressi fil-Komunikazzjoni finali. Il-Kummissjoni żiedet li ma setgħetx tiddeskrivi l-kontenut tad-dokument f’aktar dettall peress li dan jimmina l-interess proprju li kienet qed tipprova tipproteġi.

15. Il-Kummissjoni qieset ukoll li d-divulgazzjoni timmina serjament il-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet tagħha, peress li tipprevjeni lill-persunal milli jesprimi l-fehmiet tiegħu b’mod indipendenti u liberu. Barra minn hekk, l-iżvelar jista’ jħawwad lill-pubbliku billi jqiegħed fid-dominju pubbliku dikjarazzjonijiet preliminari li mhux neċessarjament jirriflettu l-pożizzjoni finali tal-Kummissjoni. Il-Kummissjoni żiedet li ċ-ċirkostanzi li talbu l-ħruġ tal-Komunikazzjoni inkwistjoni kienu għadhom preżenti u jistgħu jitolbu komunikazzjoni jew azzjoni oħra mill-Kummissjoni. F’dan il-kuntest, partijiet terzi li għandhom interess li jinfluwenzaw id-diskussjonijiet jistgħu jużaw il-kunsiderazzjonijiet ta’ politika interna li jinsabu fis-sommarju rapidu b’appoġġ għall-interessi tagħhom stess, li jistgħu jmorru kontra l-interessi tal-UE. B’referenza għall-kritika mill-pubbliku, inkluż tħassib li l-Kummissjoni kellha l-intenzjoni li tillegalizza “push backs”, il-Kummissjoni argumentat ukoll li r-riskji li jirriżultaw mis-sensittività politika għolja taċ-ċirkostanzi li għadhom għaddejjin huma reali.  

16. Il-Kummissjoni ċċarat li ż-żewġ eċċezzjonijiet kienu japplikaw għall-kontenut sostantiv kollu tas-sommarju rapidu.

17. Fir-rigward tal-ħtieġa li jiġu protetti r-relazzjonijiet internazzjonali, l-ilmentatur ikkontesta li s-sommarju rapidu fih kwalunkwe informazzjoni sensittiva li għadha ma ġietx żvelata, filwaqt li nnota l-lingwaġġ kritiku ħafna użat fil-Komunikazzjoni lejn pajjiżi terzi. L-ilmentatur innota wkoll li la s-sommarju rapidu u lanqas il-Komunikazzjoni nnifisha ma jikkonċernaw xi deliberazzjonijiet jew negozjati li għaddejjin. Fid-dawl ta’ dan kollu, l-ilmentatur ikkunsidra li l-Kummissjoni kienet naqset milli tistabbilixxi riskju reali u serju li d-divulgazzjoni tkun tinvolvi.

18. Fir-rigward tal-ħtieġa li jiġi protett it-teħid ta’ deċiżjonijiet futur tal-Kummissjoni, l-ilmentatur sostna li l-argumenti mressqa mill-Kummissjoni huma vagi u ma jissodisfawx l-oneru tal-prova għal riskju imminenti kif stabbilit mill-ġurisprudenza tal-UE. Fil-fehma tal-ilmentatur, is-sommarju rapidu wisq probabbli ma fihx il-fehmiet tal-membri individwali tal-persunal iżda l-pożizzjonijiet finali tas-servizzi kkonsultati dwar l-abbozz tal-Komunikazzjoni. L-ilmentatur żied li l-Kummissjoni u l-persunal tagħha jridu jkunu mistennija jittrattaw il-kritika mis-soċjetà ċivili meta jifformulaw u jadottaw politiki kontenzjużi. L-ilmentatur ikkunsidra wkoll li preċiżament minħabba li l-Komunikazzjoni kienet ipperċepita bħala “gamechanger”, hemm interess pubbliku prevalenti fid-determinazzjoni ta’ jekk u kif il-Kummissjoni indirizzat kwalunkwe kritika mqajma matul id-deliberazzjonijiet interni tagħha.

Il-valutazzjoni tal-Ombudsman

19. L-istituzzjonijiet, il-korpi, l-uffiċċji u l-aġenziji tal-UE jgawdu minn marġni wiesa’ ta’ diskrezzjoni meta jiddeterminaw jekk l-iżvelar ta’ dokument jimminax il-protezzjoni tal-interessi pubbliċi elenkati fl-Artikolu 4(1)(a) tar-Regolament 1049/2001, li jinkludu l-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali.[9] Bħala tali, l-inkjesta tal-Ombudsman fittxet li tivvaluta jekk kienx hemm żball manifest fl-evalwazzjoni tal-Kummissjoni f’dak ir-rigward.

20. L-eċċezzjoni għall-protezzjoni tar-relazzjonijiet internazzjonali tista' tiġi invokata jekk l-iżvelar jista' jkun ta' ħsara għar-relazzjonijiet internazzjonali tal-UE ma' pajjiżi li mhumiex Stati Membri.[10] Hija fformulata f'termini ġenerali ħafna u għalhekk mhijiex limitata għal dokumenti relatati ma' negozjati internazzjonali jew għal djalogu mal-awtoritajiet ta' pajjiż terz relatat mal-iżvilupp ta' politika pubblika.[11]

21. Għalhekk, mhijiex prekundizzjoni għall-applikabbiltà ta’ din l-eċċezzjoni li d-dokument ikkonċernat ikun relatat ma’ negozjati jew deliberazzjonijiet “fil-qasam tal-affarijiet internazzjonali”, kif argumentat mill-ilmentatur. L-eċċezzjoni tista’ għalhekk tipprekludi l-iżvelar ta’ skambju interistituzzjonali dwar kif għandha tiġi ttrattata kwistjoni li tikkonċerna pajjiżi terzi bħal dik riflessa fis-sommarju rapidu inkwistjoni.

22. Madankollu, ir-riskju li l-iżvelar idgħajjef ir-relazzjonijiet internazzjonali tal-UE ma’ pajjiżi terzi jrid ikun raġonevolment prevedibbli u mhux purament ipotetiku u jkun ibbażat fuq valutazzjoni konkreta tal-kontenut tad-dokument li għalih jiġi miċħud l-aċċess pubbliku [12].

23. Meta rrifjutat l-aċċess, il-Kummissjoni rreferiet għas-sensittività tas-suġġett diskuss u l-fatt li l-fehmiet espressi matul il-konsultazzjoni ma humiex neċessarjament espressi fil-verżjoni finali tal-Komunikazzjoni.

24. Abbażi tal-ispezzjoni mwettqa mit-tim ta’ inkjesta tal-Ombudsman, l-Ombudsman issib li ma jidhirx manifestament żbaljat li l-Kummissjoni tqis li l-iżvelar tal-kontenut tas-sommarju rapidu jimmina r-relazzjonijiet internazzjonali tal-UE ma’ pajjiżi terzi. Barra minn hekk, minħabba n-natura sensittiva tal-informazzjoni inkwistjoni, l-Ombudsman iqis li l-Kummissjoni pprovdiet lill-ilmentatur raġunijiet suffiċjenti għad-deċiżjoni tagħha li tirrifjuta l-aċċess abbażi tal-eċċezzjoni għall-protezzjoni tal-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali.

25. L-interessi pubbliċi protetti skont l-Artikolu 4(1)(a) tar-Regolament 1049/2001 ma jistgħux jiġu sostitwiti minn interess pubbliku ieħor li jitqies aktar importanti. Dan ifisser li, jekk istituzzjoni tqis li kwalunkwe wieħed minn dawn l-interessi jista’ jiġi mminat mill-iżvelar, hija għandha tirrifjuta li tagħti aċċess.

26. Għalhekk, peress li l-Ombudsman iqis li ma kienx manifestament żbaljat li l-Kummissjoni tibbaża ruħha fuq l-eċċezzjoni tar-relazzjonijiet internazzjonali, ma huwiex neċessarju li tiġi evalwata l-applikabbiltà tal-eċċezzjoni għall-protezzjoni ta’ proċess deċiżjonali li l-Kummissjoni invokat ukoll.

27. Fl-aħħar nett, l-Ombudsman tinnota li huwa ċar mid-dokumenti li ġew żvelati liema servizzi kienu involuti fil-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet relatat mal-abbozzar tal-Komunikazzjoni u kif wieġbu s-servizzi kkonsultati (pożittivament).

28. Fid-dawl ta’ dan ta’ hawn fuq, l-Ombudsman isib li l-Kummissjoni kienet iġġustifikata li tirrifjuta li tagħti aċċess pubbliku għas-sommarju rapidu inkwistjoni.

Konklużjoni

Abbażi tal-inkjesta, l-Ombudsman tagħlaq dan il-każ bil-konklużjoni li ġejja:

Ma kien hemm l-ebda amministrazzjoni ħażina mill-Kummissjoni Ewropea meta rrifjutat li tagħti aċċess pubbliku għas-sommarju rapidu inkwistjoni bbażat fuq in-neċessità li jiġi protett l-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali.

L-ilmentatur u l-Kummissjoni se jiġu infurmati b’din id-deċiżjoni.

Teresa Anjinho Ombudsman
Ewropew

Strasburgu, 29/01/2026

[1] Laqgħa tal-Kunsill Ewropew (14 u 15 ta' Diċembru 2023) - Konklużjonijiet: https://www.consilium.europa.eu/media/68967/europeancouncilconclusions-14-15-12-2023-en.pdf.

[2] Laqgħa tal-Kunsill Ewropew (17 ta' Ottubru 2024) - Konklużjonijiet: https://www.consilium.europa.eu/media/2pebccz2/20241017-euco-conclusions-en.pdf.

[3] COM/2024/570 final, disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52024DC0570.

[4] Skont ir-Regolament 1049/2001 dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[5] Skont l-Artikolu 4(3), it-tieni subparagrafu tar-Regolament 1049/2001

[6] Skont it-tielet inċiż tal-Artikolu 4(1)(a) tar-Regolament 1049/2001.

[7] Inkjesta strateġika OI/2/2022/OAM dwar iż-żmien li tieħu l-Kummissjoni Ewropea biex tittratta t-talbiet għal aċċess pubbliku għad-dokumenti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[8] Deċiżjoni fl-inkjesta strateġika ta’ hawn fuq OI/2/2022/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321.

[9] Ara s-sentenza tal-Qorti Ġenerali tal-11 ta’ Lulju 2018, ClientEarth vs Il-Kummissjoni, il-Kawża T-644/16, il-paragrafi 23 sa 25: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en.

[10] Is-Sentenza tal-Qorti tal-Prim’Istanza tas-7 ta’ Frar 2002, Kuijer vs il-Kunsill tal-UE, T-211/00, il-paragrafi 61 ff.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62000TJ0211.

[11] Is-Sentenza tal-Qorti Ġenerali tal-10 ta’ Settembru 2025, Smart Kid S.A vs Il-Kummissjoni Ewropea, T-337/24, il-punt 41: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024TJ0337.

[12] Is-Sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tat-3 ta' Lulju 2014, Il-Kunsill tal-UE vs f't Veld, C-350/12 P, il-paragrafu 64: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62012CJ0350.