Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzības iesniedzējs 2021. gada oktobrī lūdza Eiropas Datu aizsardzības kolēģiju (EDAK) nodrošināt viņam publisku piekļuvi tās sagatavošanas dokumentiem, kuru rezultātā tika pieņemts tās paziņojums, pamatnostādnes un atbilde Eiropas Parlamenta deputātam attiecībā uz datu starptautisku nosūtīšanu, kas paredzēta Vispārīgajā datu aizsardzības regulā (VDAR). Tas ietvēra dokumentu projektus, informatīvas piezīmes un to sanāksmju protokolus, kurās dokumenti tika apspriesti.

2. EDAK identificēja 103 dokumentus, uz kuriem attiecas sūdzības iesniedzējs´s pieprasījums.^[1] Tā piešķīra pilnīgu piekļuvi 17 no šiem dokumentiem, daļēju piekļuvi 16 dokumentiem un liedza piekļuvi pārējiem dokumentiem. Atsakot piekļuvi dokumentiem, EDAK paļāvās uz nepieciešamību aizsargāt savu lēmumu pieņemšanas procesu un personas datus. EDAK uzskatīja, ka dokumentu publiskošana nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

3. Sūdzības iesniedzējs vērsās pie ombuda. Viņš sūdzējās, ka EDAK paļāvās uz lēmumu pieņemšanas izņēmumu pārāk plaši un ka pastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato dokumentu publiskošanu. Viņš arī norādīja, ka lūdz piekļuvi dokumentiem anonimizētā veidā.

4. Ombude sāka izmeklēšanu, un viņas komanda pārbaudīja dokumentus, kas nebija daļēji vai pilnībā izpausti sūdzības iesniedzējam. Tā arī rīkoja tikšanos ar EDAK pārstāvjiem [2].

5. Izmeklēšanas gaitā EDAK atkārtoti novērtēja dokumentus un piešķīra plašāku daļēju piekļuvi diviem dokumentiem, kas tika sniegti sūdzības iesniedzējam.

6. EDAK apgalvoja, ka dokumentu turpmāka izpaušana radītu nepamatotu ārēju spiedienu uz tās kolēģijas locekļiem, ja viņu viedokļi tiktu publiskoti, un ka tas radītu nenoteiktību vai neskaidrību sabiedrībai. Turklāt EDAK norādīja, ka izpaušana kavētu tās spēju konsekventi interpretēt datu aizsardzības noteikumus, apdraudētu tās uzdevumu paust vienotu nostāju un ka tā iejauktos tās neatkarīgajā lomā. EDAK arī uzskatīja, ka turpmāka informācijas izpaušana mazinātu uzmanību no publicētās versijas un mudinātu ieinteresētās personas neievērot šo galīgo nostāju. Visbeidzot, EDAK apgalvoja, ka pieprasīto dokumentu izpaušana apdraudētu tās turpmāko nostāju attiecībā uz sarunām par ASV Ārvalstu konta nodokļa atbilstības aktu (FATCA).

Ombuda priekšlikums risinājumam

7. Izskatījis attiecīgos dokumentus, Ombuds konstatēja, ka EDAK daļēji izpaustie dokumenti vai nu neietilpst pieprasījuma tvērumā, vai EDAK tos pēc tam publiskoja, vai arī tie saglabāja tikai komentāra autora identitāti, ko sūdzības iesniedzējs neapstrīd.

8. Attiecībā uz dokumentiem, kas netika izpausti pilnībā, ombude konstatēja, ka EDAK nav nodrošinājusi sūdzības iesniedzējam pietiekami plašu piekļuvi.

9. Ombuds atzina, ka sūdzības iesniedzēja pieprasījums attiecās uz dažāda veida sagatavošanas dokumentiem, proti, dokumentiem, kas saistīti ar EDAK pamatnostādņu [3] izstrādi, no vienas puses, un dokumentiem, kas saistīti ar EDAK paziņojuma [4] un atbildes EP deputātam [5] izstrādi, no otras puses. Ombuds konstatēja, ka nav skaidrs, kā šo sagatavošanas dokumentu izpaušana varētu nopietni kaitēt EDAK lēmumu pieņemšanas procesam, ņemot vērā to raksturu un saturu, un ka EDAK nav faktiski un konkrēti pierādījusi riskus, kas izrietētu no plašākas piekļuves šiem dokumentiem piešķiršanas.

10. Pamatojoties uz savu attiecīgo dokumentu novērtējumu un konstatējumiem, ombude ierosināja EDAK no jauna izvērtēt sūdzības iesniedzēja piekļuves pieprasījumu un piešķirt pēc iespējas plašāku piekļuvi tiem dokumentiem, kas nebija izpausti pilnībā ^[6].

11. EDAK, atbildot uz Ombuda risinājuma priekšlikumu, saglabāja savu nostāju un atteicās sniegt papildu informāciju. Tas atkārtoja iepriekš minētos argumentus un turklāt apgalvoja, ka dokumentu projektu versiju izpaušana kaitētu personas datu efektīvai aizsardzībai. EDAK arī atsaucās uz nepieciešamību aizsargāt starptautiskās attiecības kā iemeslu, lai pamatotu attiecīgo dokumentu neizpaušanu.^[7] EDAK norādīja, ka, pamatojoties uz tās iepriekšējo pieredzi, dokumentu anonimizētu versiju izpaušana nekavētu viedokļu piešķiršanu konkrētām personām un tādējādi izpaušana nopietni kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam. 

12. Risinājuma priekšlikums un EDAK atbilde uz priekšlikumu tika sniegta sūdzības iesniedzējam, un viņš atkal noraidīja EDAK sniegto pamatojumu, saglabājot savu lēmumu atteikt piekļuvi.

Ombuda ieteikums

13. Savā ieteikumā ombude atkārtoja savu viedokli, ka EDAK nav sniegusi pietiekami pārliecinošus argumentus, lai noteiktu “konkrētu un faktisku risku” tās lēmumu pieņemšanas procesam. Turklāt, pat ja šādu risku varētu konstatēt, Ombuds attiecībā uz EDAK pamatnostādnēm konstatēja, ka tajās ir ietverta autoritatīva VDAR interpretācija, un, ņemot vērā personas datu nozīmi ES iedzīvotāju un uzņēmumu dzīvē, pastāv sevišķi svarīgas sabiedrības intereses nodrošināt plašāku un plašāku izpaušanu.

14. Konkrētāk, Ombuds konstatēja, ka EDAK izvirzītie argumenti par ārēja spiediena esamību saistībā ar sagatavošanas dokumentiem joprojām ir neskaidri un vispārīgi. Turklāt, pat ja šāda ārēja spiediena esamība būtu jāpierāda, nebija skaidrs, kā šāds spiediens nopietni apdraudētu EDAK spēju brīvi apmainīties ar informāciju, jo īpaši ņemot vērā to, ka lēmumu pieņemšanas procesi, kuru rezultātā tika pieņemts paziņojums un pamatnostādnes, bija beigušies līdz apstiprinoša lēmuma pieņemšanai. Turklāt ombude konstatēja, ka EDAK bažas par to, ka dokumentu projektu izpaušana, nepaskaidrojot šo izmaiņu iemeslus, radītu neskaidrības sabiedrības acīs vai ka tā apdraudētu tās autoritāti vai neatkarību, nav pamatotas.

15. Sagatavošanas dokumentu pārbaude parādīja, ka attiecībā uz paziņojumu projektiem un atbilžu projektiem EP deputātam tajos galvenokārt bija ietvertas redakcionālas izmaiņas, kā arī dažu teksta daļu precizējumi vai vienkāršošana, kas nešķiet īpaši sensitīvi. Ombude arī norādīja, ka tie neietver nekādu datu aizsardzības noteikumu interpretāciju un neatspoguļo atšķirīgus viedokļus kolēģijā.

16. Attiecībā uz pamatnostādņu projektu ombude norādīja, ka daži projekti ietver tīras versijas vai redakcionālas izmaiņas un, tāpat kā paziņojumu projekti un atbilžu projekti EP deputātam, precizē vai vienkāršo tekstu un nešķiet īpaši sensitīvi. Citos gadījumos bija iespējams konstatēt atšķirīgus viedokļus par datu aizsardzības noteikumu interpretāciju. Tomēr EDAK atzina, ka šī viedokļu apmaiņa vai sarunas kolēģijā bija kolēģijas darbības “būtisks elements”, tostarp pamatnostādņu pieņemšana. Ombuds nesaskatīja, kā, ja autoru viedokļi tiktu anonimizēti, šādus komentārus varētu attiecināt uz konkrētu autoru, jo īpaši, ja publiski nav atšķirīgu viedokļu. Gluži pretēji, šo sagatavošanas dokumentu publiskošana ļautu sabiedrībai labāk saprast, kā tika panākta autoritatīva VDAR interpretācija. Pārskatot dokumentus, netika arī konstatēts, kā tie varētu radīt neskaidrības sabiedrībai vai kā būtu apdraudētas padomes pilnvaras, jo dokumenti bija skaidri apzīmēti kā projekti.

17. Attiecībā uz EDAK argumentu, ka attiecīgo dokumentu izpaušana kaitētu starptautiskajām attiecībām, ombude konstatēja, ka EDAK nav sniegusi nekādu pamatojumu, lai atsauktos uz šo izņēmumu.

18. Ombuds nebija novērtējis, vai EDAK paļaušanās uz izņēmumu attiecībā uz personas datu efektīvu aizsardzību bija pamatota, jo sūdzības iesniedzējs nebija apstrīdējis personas datu aizklāšanu viņa pieprasītajos dokumentos.

19. Tādējādi ombude konstatēja, ka tas, ka EDAK piemēro izņēmumus savu lēmumu pieņemšanas procesu un starptautisko attiecību aizsardzībai, ir administratīva kļūme. Viņa ieteica EDAK piešķirt sūdzības iesniedzējam pēc iespējas plašāku piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem [8].

20. Ombuds nosūtīja EDAK atsevišķu konfidenciālu piezīmi, kas pievienota ieteikumam un kas ietvēra detalizētāku novērtējumu par sagatavošanas dokumentu būtību un saturu, ņemot vērā izņēmumus, uz kuriem EDAK atsaucās, lai liegtu piekļuvi.

21. EDAK 2023. gada jūnija atzinumā informēja Ombudu, ka tā ir nolēmusi pārskatīt savu lēmumu par sūdzības iesniedzēja pieprasījumu un piešķirt plašāku piekļuvi identificētajiem dokumentiem saskaņā ar Ombuda ieteikumu. EDAK pilnībā izpauda astoņpadsmit Paziņojuma Nr. 04/2021 projekta versijas,[9] Pamatnostādņu Nr. 2/2020 projekta deviņas versijas [10] un četras atbildes Eiropas Parlamenta deputātam projekta versijas.[11] Attiecībā uz tām dokumentu daļām, kas netika izpaustas, EDAK saglabāja iepriekš minētos argumentus, ka šāda izpaušana nopietni kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam. Jo īpaši EDAK uzsvēra, ka, ņemot vērā tās locekļu nozīmīgo lomu pamatnostādņu un paziņojumu izstrādē, ir svarīgi, lai viņi varētu paust savu viedokli neatkarīgi un bez riska tikt pakļautiem ārējam spiedienam, tostarp no dalībvalstu valdību puses. Tāpēc EDAK uzsvēra, ka ir jāizveido “telpa pārdomām” kolēģijas locekļiem, kas ļautu atklāti diskutēt un apmainīties ar “necenzētiem atzinumiem”.

22. EDAK uzskatīja, ka nav iespējams anonimizēt tās darbinieku un locekļu komentārus, jo joprojām pastāvētu risks, ka autoru varētu identificēt. Tādējādi EDAK uzskatīja, ka sniegtā informācija ir pietiekama, lai personas varētu saprast, kā darbojas tās lēmumu pieņemšanas process saistībā ar attiecīgajiem dokumentiem. EDAK arī vienojās, ka tās reglamentam, kurā paredzēti noteikumi par Kolēģijas apspriežu konfidencialitāti, nav juridiska pārākuma pār Regulu 1049/2001.

23. Sūdzības iesniedzējs nesniedza papildu piezīmes par EDAK atbildi.

Ombuda novērtējums pēc ieteikuma

24. Ombude atzinīgi vērtē EDAK lēmumu nodrošināt lielāku piekļuvi sūdzības iesniedzēja pieprasītajiem dokumentiem un pievērsties būtiskiem komentāriem, ko ombude izteikusi savā ieteikumā. Viņa arī norāda, ka EDAK atzina, ka tās iekšējie noteikumi, kas paredz, ka kolēģijas apspriedes ir konfidenciālas, nav izņēmums no izpaušanas saskaņā ar Regulu 1049/2001.

25. Ombuds norāda, ka EDAK nolēma pilnībā neizpaust visus personāla līmenī un/vai tās locekļu izteiktos komentārus par Paziņojuma 04/2021, Pamatnostādņu 2/2020 un atbildes EP deputātam projektu versijām. EDAK pauda bažas par to, ka pat tad, ja šīs piezīmes būtu anonimizētas, joprojām būtu iespējams identificēt piezīmes autoru, piemēram, izmantojot valodu vai sintaksi, un tādējādi izpaušana nopietni kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam.

26. Lai gan ombude atzīst, ka EDAK šajā sakarā sniedza detalizētāku pamatojumu, viņa norāda, ka EDAK pilnībā rediģēja visus komentārus neatkarīgi no to konkrētā satura un rakstura, lai aizsargātu kolēģijas apspriežu procesu. Šajā sakarā ombuds norāda, ka vairāki komentāri ir diezgan vispārīgi un rada redakcionālus apsvērumus, kas nešķiet sensitīvi. Ombuds vēlas atgādināt, ka EDAK nevar sistemātiski rediģēt konkrēta veida informāciju, neizvērtējot tās faktisko saturu. Prasība veikt pieprasīto dokumentu individuālu novērtējumu, lai noteiktu, vai piekļuvi var atteikt, pamatojoties uz risku, kam ir jābūt reālam un konkrētam, saprātīgi paredzamam, nevis hipotētiskam, ir piemērojama arī daļējas piekļuves gadījumā. Pamatojoties uz šo individuālo novērtējumu un ja šāds risks ir konstatēts, EDAK ir jānovērtē, vai pastāv sevišķas sabiedrības intereses informācijas izpaušanā. Nav skaidrs, vai EDAK veica šādu individuālu riska novērtējumu attiecībā uz katru no aizklātajām piezīmēm, lai tā varētu nošķirt tās daļas, kas radītu nopietnu risku tās lēmumu pieņemšanas procesam, un tās, kas neradītu nopietnu risku.

27. Tomēr, ņemot vērā to, ka sūdzības iesniedzējs vairs neapšaubīja EDAK lēmumu, un tā kā EDAK nodrošināja plašāku piekļuvi identificētajiem dokumentiem, Ombuds ir nolēmis lietu slēgt.

28. Ombuds arī vēlas pieminēt, ka lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzība pret mērķtiecīgu ārēju spiedienu var būt atteikuma iemesls tikai tad, ja šāda spiediena esamība ir “noteikti pierādīta” un ir pierādījumi par “pamatoti paredzamu risku, ka pieņemamais lēmums tiktu būtiski ietekmēts minētā ārējā spiediena dēļ”. Šis Tiesas konstatējums ir piemērojams neatkarīgi no tā, vai attiecīgie dokumenti ir vai nav daļa no likumdošanas procesa un vai dokuments ir vai nav galīgs [12].

29. Ombuds paļaujas, ka EDAK, turpmāk saskaroties ar pieprasījumiem par piekļuvi dokumentiem, nodrošinās, ka tā ievēro judikatūru un ka, ja tā vēlas piemērot izņēmumu attiecībā uz izpaušanu, tā nosaka riskus, ko rada visa dokumenta vai tā daļu izpaušana, tostarp iekšējos komentārus, individuāli un katrā gadījumā atsevišķi, lai noteiktu, vai šāds risks ir reāls un faktisks, paredzams, nevis tikai hipotētisks.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombuds slēdz šo lietu ar šādu secinājumu:

Tā kā EDAK piešķīra plašāku piekļuvi, Ombuds ir nolēmis lietu slēgt.

Sūdzības iesniedzējs un EDAK tiks informēti par šo lēmumu.

Emily O ́Reilly
Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2023. gada 31. oktobrī

[1] Izmeklēšanas gaitā atklājās, ka sākotnējā un apstiprinošajā posmā netika novērtēti sagatavošanas dokumenti, kas saistīti ar vienu no abiem EDAK paziņojumiem. Ombuds mudināja EDAK uzskatīt šos 141 dokumentus par atsevišķu publiskas piekļuves pieprasījumu.

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/156600

[3] EDAK Pamatnostādnes 2/2020 par “Regulas 2016/679 46. panta 2. punkta a) apakšpunktu un 46. panta 3. punkta b) apakšpunktu attiecībā uz personas datu nosūtīšanu starp EEZ un ārpus EEZ esošām publiskām iestādēm un struktūrām”

[4] EDAK paziņojums 04/2021 “Starptautiskie nolīgumi, kas ietver nosūtīšanu”

[5] atbilde pieejama šeit: https://edpb.europa.eu/system/files/2021-07/edpb_letter_out2021-0119_intveld_igas.pdf

[6] Plašāku informāciju par sūdzības kontekstu, pušu argumentiem un ombuda veikto izmeklēšanu, lūdzu, skatiet ombuda risinājuma priekšlikuma pilnajā tekstā.  

[7] Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešais ievilkums.

[8] Sīkāku informāciju par ombuda novērtējumu viņa ieteikumā skatīt ombuda ieteikuma pilnajā tekstā, kas pieejams šeit: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167856

[9] EDAU piešķīra daļēju piekļuvi atlikušajai paziņojuma projekta versijai, rediģējot visus komentārus, kuros norādīts autors.

[10] EDAU piešķīra daļēju piekļuvi atlikušajām 32 tā pamatnostādņu projekta versijām, rediģējot visus komentārus, kuros norādīts autors.

[11] EDAU piešķīra daļēju piekļuvi pārējām 4 EP deputātam adresētā atbildes projekta versijām, aizklājot visus komentārus, kuros norādīts autors.

[12] Vispārējās tiesas 2014. gada 9. septembra spriedums lietā T-516/11 MasterCard un citi / Komisija ir saistīts ar pētījumu, kas jāveic pēc uzaicinājuma iesniegt piedāvājumus, un ietver arī dokumentu projektu versijas. Sk. 15., 70.–71. punktu https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=157442&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=350441.