Skundo aplinkybės

1. Kai prieglobsčio prašantys asmenys atvyksta į ES, valstybės narės privalo jiems sudaryti priėmimo sąlygas. Tai, be kita ko, maistas, drabužiai, apgyvendinimas, taip pat galimybė nepilnamečiams naudotis sveikatos priežiūros ir švietimo paslaugomis. Pagal 1951 m. Ženevos konvenciją [1] priėmimo sąlygos atlieka labai svarbų vaidmenį užtikrinant, kad pabėgėliai galėtų naudotis oriomis gyvenimo sąlygomis.

2. Pastaraisiais metais buvo kritikuojamos blogėjančios priėmimo sąlygos Graikijos Rytų Egėjo jūros salose esančiuose migracijos centruose.[2] Europos Sąjungos prieglobsčio agentūra (EUAA) veikia šiuose centruose ir padeda Graikijos valdžios institucijoms užtikrinti priėmimo sąlygas pagal ES prieglobsčio teisės aktus.

3. 2023 m. spalio mėn. skundo pateikėjas, tyrėjas, paprašė leisti visuomenei susipažinti [3] su „visais dokumentais (įskaitant, be kita ko, ataskaitas, komandiruočių ataskaitas, vizitų vietoje pastabas, vertinimus, posėdžių protokolus, keitimąsi e. laiškais su Graikijos valdžios institucijomis ir (arba) kitomis ES institucijomis, įskaitant priedus), susijusiais su priėmimo sąlygomis Graikijos Lesbo, Samo, Chijo, Koso ir Lero salose esančiose stovyklose ir (arba) sulaikymo centruose ir (arba) jų paminėjimu“ laikotarpiu nuo 2023 m. gegužės 1 d. iki 2023 m. spalio 9 d.

4. EUAA nustatė, kad prašymas leisti visuomenei susipažinti su dokumentais apima 133 dokumentus. Iš šių 133 dokumentų vienas jau buvo viešas [4], dviem buvo keičiamasi informacija su Europos Komisija, o likę 130 dokumentų buvo EUAA dokumentai, kuriuos sudarė vietoje dirbančių darbuotojų ataskaitos ir keitimasis e. laiškais.

5. EUAA atsisakė leisti susipažinti su visais dokumentais, išskyrus dokumentą, kuris jau buvo viešas. Atsisakydama leisti susipažinti su kitais 132 dokumentais, EUAA rėmėsi būtinybe apsaugoti viešąjį interesą, susijusį su visuomenės saugumu,[5] asmens duomenimis [6] ir jos vykdomu bei būsimu sprendimų priėmimu [7].

6. 2024 m. sausio mėn. skundo pateikėjas užginčijo atsisakymą leisti susipažinti su šiais dokumentais (pateikė kartotinę paraišką) ir paprašė EUAA suteikti (dalinę) galimybę susipažinti su dokumentais, išskyrus asmens duomenis. Jis taip pat paprašė EUAA pateikti jam ginčijamų dokumentų sąrašą.

7. Nors EUAA pateikė skundo pateikėjui dokumentų sąrašą (taip pat išsamiai išdėstė kai kuriuos nustatytus priėmimo sąlygų trūkumus), Agentūra paliko galioti savo sprendimą nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentais.

8. Nepatenkintas šiais rezultatais, 2024 m. balandžio mėn. skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną.

Tyrimas

9. Ombudsmenė pradėjo tyrimą dėl to, kaip EUAA nagrinėjo skundo pateikėjo prašymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, įskaitant EUAA atsisakymą atskleisti nagrinėjamus dokumentus, grindžiamą poreikiu apsaugoti visuomenės saugumą ir jos sprendimų priėmimu.

10. Atlikdama tyrimą ombudsmeno tyrimo grupė patikrino 132 nagrinėjamus dokumentus, kuriuos sudarė:

i. 37 dokumentai, kuriuose pateikiama bendra priėmimo sąlygų apžvalga (ketvirtinės šalių ataskaitos ir vietos paramos pareigūnų ataskaitos);

ii. 91 atskirų darbuotojų, dirbančių centrinėje būstinėje ir Rytų Egėjo jūros infrastruktūroje, veiklos ataskaita;

iii. du EUAA vidaus susirašinėjimai e. paštu;

iv. Du EUAA ir Komisijos susirašinėjimai e. paštu.

11. Ombudsmeno tyrimo grupė taip pat išnagrinėjo trečiųjų šalių, su kuriomis EUAA konsultavosi dėl prašymo leisti susipažinti su dokumentais ir kurios prieštaravo informacijos atskleidimui, pastabas. Be to, tyrimo metu ombudsmenas gavo EUAA atsakymą į skundą.

Ombudsmenui pateikti argumentai

12. Skundo pateikėjas teigė, kad EUAA neįrodė rizikos, kurią atskleidimas keltų nurodytiems saugomiems interesams. Jo nuomone, atsižvelgiant į tai, kad jo prašymo leisti susipažinti su dokumentais dalykas, t. y. priėmimo sąlygos, nebūtinai buvo susijęs su neskelbtinais operatyviniais duomenimis, EUAA galėjo padaryti akivaizdžią klaidą taikydama išimtį dėl visuomenės saugumo visiems dokumentams. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad, kalbant apie sprendimų priėmimo apsaugą, atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas, t. y. poreikis užtikrinti priėmimo sąlygų skaidrumą ES finansuojamose migracijos įstaigose, atsižvelgiant į išreikštą susirūpinimą dėl galimų teisių pažeidimų. Galiausiai skundo pateikėjas teigė, kad iš informacijos apie priėmimo sąlygas, pateiktos EUAA kartotiniame etape pateiktame dokumentų sąraše, matyti, kad turėtų būti galima iš dalies susipažinti su dokumentais. 

13. EUAA teigė, kad nebuvo įmanoma leisti visuomenei susipažinti su ginčijamais dokumentais, nes juose buvo neskelbtinos operatyvinės informacijos, neatsiejamai susijusios su informacija apie priėmimo sąlygas. Tuo remdamasi EUAA laikėsi nuomonės, kad išimtis dėl visuomenės saugumo turėtų būti taikoma visiems dokumentams. Be to, dėl savo sprendimų priėmimo apsaugos EUAA laikėsi nuomonės, kad dėl to, jog tai yra vidaus dokumentai, kuriuose pateikiama preliminari informacija ir nuomonės, jų atskleidimas ateityje gali lemti valstybės tarnautojų savicenzūrą. Tai pakenktų Agentūros gebėjimui priimti informacija pagrįstus sprendimus ir sudarytų jai sąlygas daryti nederamą išorės įtaką. EUAA nenustatė viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją.

14. Dėl galimybės iš dalies susipažinti su dokumentais EUAA teigė, kad net pagal teorinį scenarijų, pagal kurį būtų galima suteikti ribotą galimybę susipažinti su dokumentais, dokumentai netektų prasmės dėl reikiamo kupiūravimo masto. Atsakyme į skundą EUAA pridūrė, kad tokiais atvejais dėl dalinio informacijos atskleidimo atsiradusios administracinės naštos (ne)proporcingumas turėtų būti vertinamas atsižvelgiant į palyginti ribotus ES agentūrų išteklius. Ji pabrėžė, kad ji vis dėlto pateikė skundo pateikėjui prasmingą informaciją, pateikdama išsamų kartotinių dokumentų sąrašą.

Ombudsmeno pasiūlymas dėl sprendimo

15. Išnagrinėjęs dokumentus ombudsmenas nebuvo įsitikinęs, kad abi nurodytos išimtys apima visus nagrinėjamus dokumentus. Todėl ji manė, kad EUAA turėtų suteikti visuomenei galimybę susipažinti su šiais dokumentais.

16. Kalbant konkrečiau apie visuomenės saugumo apsaugą, ombudsmenas pabrėžė, kad to, jog dokumentas yra susijęs su migracija ir jame pateikiama su nacionalinėmis valdžios institucijomis dirbančių darbuotojų informacija, nepakanka, kad būtų įrodytas konkretus ir realus pavojus visuomenės saugumui, nes priešingu atveju tai reikštų, kad daugumos dokumentų apie operacijas vietoje nebūtų galima atskleisti.

17. Nagrinėjamu atveju ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad daugumoje dokumentų buvo informacijos, kuri neatrodė neskelbtina. Dalis šios informacijos buvo bendro pobūdžio ir (arba) glausta, o kiti elementai jau buvo viešai žinomi. Tik keliose nedidelės dalies dokumentų (devynių dokumentų) dalyse buvo pateikta išsami informacija apie strateginio planavimo veiklą ir net tais atvejais atrodė įmanoma atskirti neskelbtinas operatyvines įžvalgas nuo informacijos apie priėmimo sąlygas.

18. Kalbant apie sprendimų priėmimo apsaugą, ombudsmenas pažymėjo, kad nors EUAA šalyje vykdoma operacija Graikijoje, to, kad vyksta sprendimų priėmimo procesas arba kad dokumentai yra preliminaraus pobūdžio, nepakanka, kad būtų atsisakyta juos atskleisti. Lieka neaišku, kaip informacijos atskleidimas iš esmės pakenktų Agentūros sprendimų priėmimo procesui. Ombudsmeno nuomone, tik nedidelė riboto skaičiaus dokumentų turinio dalis, jei būtų visiškai atskleista, galėtų pakenkti EUAA santykiams su Graikijos valdžios institucijomis ir turėti įtakos komandiruotų darbuotojų atvirai grįžtamajai informacijai. Ši informacija daugiausia buvo susijusi su valdymo klausimais. Be to, svarbi likusiuose skirsniuose pateiktos informacijos dalis atrodė bendro pobūdžio, tam tikru mastu viešai žinoma ir (arba) pasenusi.

19. Galiausiai ombudsmenė priminė, kad ankstesniame tyrime dėl šiame skunde nagrinėjamų įrenginių ji pabrėžė pagarbos pagrindinėms teisėms svarbą ir paragino užtikrinti didesnį šių įrenginių skaidrumą. Atsižvelgdama į tai, ji paragino EUAA priimant sprendimą dėl galimo informacijos atskleidimo kruopščiai suderinti savo sprendimų priėmimo proceso apsaugą su šiuo viešuoju interesu.

20. Atsižvelgdamas į visa tai, ombudsmenas pasiūlė sprendimą [8], kad EUAA turėtų persvarstyti savo poziciją dėl šio prašymo leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, kad visuomenei būtų suteikta gerokai didesnė galimybė susipažinti su nagrinėjamais dokumentais.

21. Savo atsakyme EUAA sutiko suteikti skundo pateikėjui labai plačią prieigą prie 130 iš 132 dokumentų, pašalindama tik asmens duomenis ir ribotą informaciją, kad apsaugotų viešąjį interesą, susijusį su visuomenės saugumu ir sprendimų priėmimo procesu.

22. Skundo pateikėjas buvo patenkintas šiuo rezultatu ir daugiau pastabų nepateikė.

Ombudsmeno vertinimas po to, kai buvo pateiktas pasiūlymas dėl sprendimo

23. Ombudsmenė palankiai vertina teigiamą EUAA atsakymą į jos pasiūlymą dėl sprendimo ir suteiktą plačią prieigą, kuri, jos nuomone, išsprendė skundą. Ombudsmenė palankiai vertina konstruktyvų EUAA dalyvavimą atliekant šį tyrimą.

24. Atsižvelgdamas į tai, ombudsmenas užbaigia bylą pateikdamas dvi pastabas. Pirma, ombudsmenas pripažįsta dokumentų, kuriuos EUAA pateikė skundo pateikėjui kartotiniame etape, sąrašo išsamumo lygį. Ji laikosi ilgalaikės nuomonės, kad nustatytų dokumentų sąrašų pateikimas yra esminė atsakymo į prašymus leisti susipažinti su dokumentais [9] dalis, ir ragina EUAA tai padaryti pradiniame etape ateityje.

25. Antra, ombudsmenė palankiai vertina tai, kad EUAA nustatė dokumentus, visų pirma susijusius su keitimusi e. laiškais. Kaip ne kartą pažymėjo ombudsmenas [10], iš Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 aiškiai matyti, kad lemiamas dokumento elementas nėra jo laikmena ar registracija institucijos dokumentų valdymo sistemoje.[11] Veikiau svarbus yra dokumento turinys ir tai, ar jis susijęs su „politika, veikla ir sprendimais“, už kuriuos institucija yra atsakinga.[12] Todėl EUAA praktika šiuo atveju atitiko Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 ir turėtų būti tęsiama ateityje.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Europos Sąjungos prieglobsčio agentūra sutiko su ombudsmeno pasiūlymu dėl sprendimo, kuriuo skundo pateikėjui suteikiama plati galimybė visuomenei susipažinti su ginčijamais dokumentais.

Skundo pateikėjas ir EUAA bus informuoti apie šį sprendimą.

Emily O'Reilly
Europos ombudsmenė

2024 m. lapkričio 5 d., Strasbūras

[1] Konvencija dėl pabėgėlių statuso, skelbiama adresu https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Žr., pavyzdžiui, Graikijos nacionalinės žmogaus teisių komisijos 2021 m. ataskaitą, kurią galima rasti adresu https://ennhri.org/wp-content/uploads/2021/07/Greek-National-Report.pdf

[3] Pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Ombudsmeno sprendimas byloje OI/3/2022/MHZ, paskelbtas adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792

[5] Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto pirmą įtrauką.

[6] Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies b punktą.

[7] Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą.

[8] Sprendimo pasiūlymą galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/solution/195012

[9] Žr. bylą 1129/2023/OAM, sprendimą galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/194082

[10] Byla 1316/2021/MIG, paskelbta adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678

[11] Reglamento 1049/2001 3 straipsnio a punktas.

[12] Byla 211/2022/TM, paskelbta adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/157768