Skundo aplinkybės

1. 2021 m. spalio mėn. skundo pateikėjas paprašė Europos duomenų apsaugos valdybos (EDAV) suteikti jam galimybę visuomenei susipažinti su jos parengiamaisiais dokumentais, kuriais remiantis buvo priimtas jos pareiškimas, gairės ir atsakymas Europos Parlamento nariui dėl tarptautinio duomenų perdavimo pagal Bendrąjį duomenų apsaugos reglamentą (BDAR). Tai buvo dokumentų projektai, informaciniai pranešimai ir posėdžių, kuriuose buvo aptariami dokumentai, protokolai.

2. EDAV nustatė 103 dokumentus, patenkančius į skundo pateikėjo ´s prašymo taikymo sritį [1] ^Ji suteikė galimybę visapusiškai susipažinti su 17 iš tų dokumentų, iš dalies susipažinti su 16 dokumentų ir nesuteikė galimybės susipažinti su likusiais dokumentais. Atsisakydama leisti susipažinti su dokumentais EDAV rėmėsi būtinybe apsaugoti savo sprendimų priėmimo procesą ir asmens duomenis. EDAV laikėsi nuomonės, kad nėra viršesnio viešojo intereso atskleisti dokumentus.

3. Skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną. Jis skundėsi, kad EDAV pernelyg plačiai rėmėsi sprendimų priėmimo išimtimi ir kad dokumentų atskleidimą pateisina viršesnis viešasis interesas. Jis taip pat nurodė, kad prašo leisti susipažinti su nuasmenintais dokumentais.

4. Ombudsmenė pradėjo tyrimą ir jos komanda patikrino dokumentus, kurie nebuvo iš dalies arba visiškai atskleisti skundo pateikėjui. Ji taip pat surengė susitikimą su EDAV atstovais [2].

5. Tyrimo metu EDAV iš naujo įvertino dokumentus ir suteikė platesnę galimybę iš dalies susipažinti su dviem dokumentais, kurie buvo pateikti skundo pateikėjui.

6. EDAV teigė, kad tolesnis dokumentų atskleidimas sukeltų nederamą išorinį spaudimą jos valdybos nariams, jei jų nuomonė būtų paskelbta viešai, ir kad tai sukeltų netikrumą ar painiavą visuomenei. Be to, EDAV nurodė, kad informacijos atskleidimas trukdytų jai nuosekliai aiškinti duomenų apsaugos taisykles, trukdytų jos misijai kalbėti vienu balsu ir kištųsi į jos nepriklausomą vaidmenį. EDAV taip pat laikėsi nuomonės, kad tolesnis informacijos atskleidimas atitrauktų dėmesį nuo paskelbtos versijos ir paskatintų suinteresuotuosius subjektus nesilaikyti tos galutinės pozicijos. Galiausiai EDAV tvirtino, kad jos būsimai pozicijai dėl derybų dėl JAV užsienio sąskaitoms taikomų mokestinių prievolių vykdymo akto (FATCA) pakenktų prašomų dokumentų atskleidimas.

Ombudsmeno pasiūlymas dėl sprendimo

7. Peržiūrėjęs aptariamus dokumentus, ombudsmenas nustatė, kad dokumentai, kuriuos iš dalies atskleidė EDAV, arba nepatenka į prašymo taikymo sritį, arba vėliau EDAV juos paskelbė, arba juose išsaugota tik pastabos autoriaus tapatybė, o skundo pateikėjas to neginčija.

8. Dėl visų dokumentų, su kuriais nebuvo leista susipažinti, ombudsmenas nustatė, kad EDAV nesuteikė skundo pateikėjui pakankamai plačios galimybės susipažinti su dokumentais.

9. Ombudsmenė pripažino, kad skundo pateikėjo prašymas apėmė įvairių rūšių parengiamuosius dokumentus, t. y. dokumentus, susijusius su EDAV gairių rengimu [3], ir dokumentus, susijusius su EDAV pareiškimo [4] ir atsakymo EP nariui rengimu [5]. Ombudsmenė nustatė, kad neaišku, kaip šių parengiamųjų dokumentų atskleidimas galėtų rimtai pakenkti EDAV sprendimų priėmimo procesui, atsižvelgiant į jų pobūdį ir turinį, ir kad EDAV faktiškai ir konkrečiai neįrodė rizikos, kuri kiltų suteikus platesnę galimybę susipažinti su šiais dokumentais.

10. Remdamasis aptariamų dokumentų vertinimu ir išvadomis, ombudsmenas pasiūlė EDAV iš naujo įvertinti skundo pateikėjo prašymą leisti susipažinti su dokumentais ir suteikti kuo platesnę galimybę susipažinti su tais dokumentais, kurie nebuvo atskleisti visi ^[6].

11. Atsakydama į ombudsmenės pasiūlymą dėl sprendimo, EDAV laikėsi savo pozicijos ir atsisakė atskleisti daugiau informacijos. Ji pakartojo pirmiau minėtus argumentus ir, be to, teigė, kad dokumentų projektų versijų atskleidimas pakenktų veiksmingai asmens duomenų apsaugai. EDAV taip pat rėmėsi poreikiu apsaugoti tarptautinius santykius kaip priežastimi pateisinti ginčijamų dokumentų neatskleidimą [7]. ^EDAV nurodė, kad, remiantis jos ankstesne patirtimi, anoniminių dokumentų versijų atskleidimas neužkirstų kelio tam, kad nuomonė būtų priskirta konkrečioms šalims, todėl atskleidimas labai pakenktų jos sprendimų priėmimo procesui. 

12. Skundo pateikėjui buvo pateiktas sprendimo pasiūlymas ir EDAV atsakymas į pasiūlymą, ir jis dar kartą atmetė EDAV pateiktus argumentus, kodėl ji paliko galioti savo sprendimą atsisakyti suteikti prieigą.

Ombudsmeno rekomendacija

13. Savo rekomendacijoje ombudsmenė pakartojo savo nuomonę, kad EDAV nepateikė pakankamai įtikinamų argumentų, kad būtų nustatyta „konkreti ir reali rizika“ jos sprendimų priėmimo procesui. Be to, net jei tokia rizika galėtų būti nustatyta, ombudsmenas, kiek tai susiję su EDAV gairėmis, konstatavo, kad jose pateiktas autoritetingas BDAR aiškinimas, ir, atsižvelgiant į asmens duomenų svarbą ES piliečių ir įmonių gyvenime, yra viršesnis viešasis interesas suteikti platesnį ir tolesnį atskleidimą.

14. Konkrečiau, ombudsmenė nustatė, kad EDAV pateikti argumentai dėl išorės spaudimo, susijusio su parengiamaisiais dokumentais, tebėra neaiškūs ir bendro pobūdžio. Be to, net jei būtų įrodytas tokio išorės spaudimo buvimas, nebuvo aišku, kaip toks spaudimas rimtai pakenktų EDAV gebėjimui laisvai keistis informacija, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad sprendimų priėmimo procesai, po kurių buvo priimtas pareiškimas ir gairės, buvo baigti tuo metu, kai buvo priimtas patvirtinamasis sprendimas. Be to, ombudsmenė nustatė, kad EDAV susirūpinimas, jog dokumentų projektų atskleidimas, nepaaiškinus šių pakeitimų priežasčių, sukeltų painiavą visuomenės akyse arba pakenktų jos autoritetui ar nepriklausomumui, nebuvo pagrįstas.

15. Patikrinus parengiamuosius dokumentus paaiškėjo, kad, kalbant apie pareiškimų projektus ir atsakymų EP nariui projektus, juose daugiausia buvo redakcinių pakeitimų, taip pat tam tikrų teksto dalių paaiškinimų ar supaprastinimo, kurie neatrodė itin jautrūs. Ombudsmenas taip pat pažymėjo, kad jose nepateiktas joks duomenų apsaugos taisyklių aiškinimas ir nepaaiškintos skirtingos nuomonės Valdyboje.

16. Kalbant apie gairių projektą, ombudsmenė pažymėjo, kad kai kuriuos projektus sudarė nekonkrečios versijos arba juose buvo redakcinių pakeitimų ir, kaip ir pareiškimų projektuose bei atsakymų EP nariams projektuose, buvo patikslintas arba supaprastintas tekstas ir jie neatrodė itin jautrūs. Kitais atvejais buvo galima nustatyti skirtingas nuomones dėl duomenų apsaugos taisyklių aiškinimo. Tačiau EDAV pripažino, kad šis keitimasis nuomonėmis ar derybos Valdyboje buvo esminis Valdybos veikimo, įskaitant gairių priėmimą, elementas. Ombudsmenas nematė, kaip, jei autorių nuomonės būtų nuasmenintos, tokias pastabas būtų galima priskirti konkrečiam autoriui, visų pirma tais atvejais, kai viešojoje erdvėje nebuvo skirtingų nuomonių. Priešingai, atskleidus šiuos parengiamuosius dokumentus visuomenė galėtų geriau suprasti, kaip buvo pasiektas autoritetingas BDAR aiškinimas. Peržiūrėjus dokumentus taip pat nebuvo nustatyta, kaip jie galėtų sukelti painiavą visuomenei arba kaip būtų pakenkta Valdybos įgaliojimams, nes dokumentai buvo aiškiai pažymėti kaip projektai.

17. Dėl EDAV argumento, kad ginčijamų dokumentų atskleidimas pakenktų tarptautiniams santykiams, ombudsmenas konstatavo, kad EDAV nepateikė jokio pagrindo remtis šia išimtimi.

18. Ombudsmenas neįvertino, ar EDAV rėmimasis išimtimi, susijusia su veiksminga asmens duomenų apsauga, buvo pagrįstas, nes skundo pateikėjas neužginčijo asmens duomenų kupiūravimo jo prašomuose dokumentuose.

19. Taigi ombudsmenas nustatė, kad tai, jog EDAV taiko išimtis, susijusias su jos sprendimų priėmimo procesų ir tarptautinių santykių apsauga, yra netinkamas administravimas. Ji rekomendavo, kad EDAV suteiktų skundo pateikėjui kuo platesnę galimybę susipažinti su prašomais dokumentais [8].

20. Ombudsmenas pateikė EDAV prie rekomendacijos pridėtą atskirą konfidencialų pranešimą, kuriame pateiktas išsamesnis parengiamųjų dokumentų pobūdžio ir turinio vertinimas, atsižvelgiant į išimtis, kuriomis EDAV rėmėsi atsisakydama suteikti galimybę susipažinti su dokumentais.

21. 2023 m. birželio mėn. EDAV savo nuomonėje informavo ombudsmenę, kad ji nusprendė peržiūrėti savo sprendimą dėl skundo pateikėjo prašymo ir suteikti platesnę prieigą prie nustatytų dokumentų, atsižvelgdama į ombudsmenės rekomendaciją. EDAV atskleidė aštuoniolika pareiškimo Nr. 04/2021 projektų, devynias gairių Nr. 2/2020 projekto [10] versijas [9] ir keturias atsakymo EP nariui projekto versijas.[11] Kalbant apie dokumentų dalis, kurios nebuvo atskleistos, EDAV toliau laikėsi pirmiau minėtų argumentų, kad toks atskleidimas rimtai pakenktų jos sprendimų priėmimo procesui. Visų pirma EDAV pabrėžė, jog svarbu, kad jos nariai, atsižvelgiant į jų svarbų vaidmenį rengiant gaires ir pareiškimus, galėtų nepriklausomai ir nerizikuodami patirti išorės spaudimo, be kita ko, iš valstybių narių vyriausybių. Todėl EDAV pabrėžė, kad valdybos nariams reikia sukurti „erdvę mąstyti“, kuri sudarytų sąlygas atvirai diskusijai ir keitimuisi „necenzūruotomis nuomonėmis“.

22. EDAV laikėsi nuomonės, kad jos darbuotojų ir narių pastabų neįmanoma nuasmeninti, nes vis tiek kiltų rizika, kad bus galima nustatyti autorių. Todėl EDAV laikėsi nuomonės, kad atskleistos informacijos pakako, kad asmenys galėtų suprasti, kaip veikia jos sprendimų priėmimo procesas, susijęs su nagrinėjamais dokumentais. EDAV taip pat sutiko, kad jos darbo tvarkos taisyklės, kuriose nustatytos Valdybos diskusijų konfidencialumo taisyklės, neturi teisinės viršenybės prieš Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001.

23. Skundo pateikėjas nepateikė jokių papildomų pastabų dėl EDAV atsakymo.

Ombudsmeno vertinimas po rekomendacijos pateikimo

24. Ombudsmenė palankiai vertina EDAV sprendimą suteikti daugiau galimybių susipažinti su skundo pateikėjos prašomais dokumentais ir atsižvelgti į ombudsmenės rekomendacijoje pateiktas esmines pastabas. Ji taip pat pažymi, kad EDAV pripažino, jog jos vidaus taisyklės, kuriose numatyta, kad Valdybos svarstymai yra konfidencialūs, nėra informacijos atskleidimo išimtis pagal Reglamentą 1049/2001.

25. Ombudsmenė pažymi, kad EDAV nusprendė neatskleisti visų darbuotojų ir (arba) jos narių pateiktų pastabų dėl pareiškimo Nr. 04/2021, gairių Nr. 2/2020 ir atsakymo Europos Parlamento nariui projekto versijų. EDAV susirūpinimą kėlė tai, kad net jei tos pastabos būtų nuasmenintos, vis tiek būtų galima nustatyti pastabos autorių, pavyzdžiui, vartojant kalbą ar sintaksę, todėl atskleidus pastabas būtų labai pakenkta jos sprendimų priėmimo procesui.

26. Nors ombudsmenė pripažįsta, kad EDAV šiuo klausimu pateikė išsamesnį pagrindimą, ji pažymi, kad EDAV pašalino visas pastabas, neatsižvelgiant į jų konkretų turinį ir pobūdį, kad būtų apsaugotas Valdybos svarstymų procesas. Šiuo atžvilgiu ombudsmenė pažymi, kad kai kurios pastabos yra gana bendro pobūdžio ir kelia redakcinių klausimų, kurie neatrodo jautrūs. Ombudsmenas norėtų priminti, kad EDAV negali sistemingai kupiūruoti tam tikros rūšies informacijos, neįvertinusi jos faktinio turinio. Reikalavimas atlikti prašomų dokumentų individualų vertinimą siekiant nustatyti, ar galima atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais remiantis rizika, kuri turi būti reali ir konkreti, pagrįstai numatoma, o ne hipotetinė, taip pat taikomas galimybės susipažinti iš dalies atveju. Remdamasi šiuo individualiu vertinimu ir nustačiusi tokią riziką, EDAV turi įvertinti, ar esama viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją. Neaišku, ar EDAV atliko tokį individualų rizikos vertinimą dėl kiekvienos iš kupiūruotų pastabų, kad galėtų atskirti tas dalis, kurios keltų didelį pavojų jos sprendimų priėmimo procesui, ir tas, kurios nekeltų tokio pavojaus.

27. Vis dėlto, atsižvelgdamas į tai, kad skundo pateikėjas toliau neginčijo EDAV sprendimo, ir į tai, kad EDAV suteikė platesnę galimybę susipažinti su nustatytais dokumentais, ombudsmenas nusprendė nutraukti bylą.

28. Ombudsmenas taip pat norėtų paminėti, kad sprendimų priėmimo proceso apsauga nuo tikslinio išorės spaudimo gali būti atsisakymo priežastis tik tuo atveju, jei tokio spaudimo realumas yra „tvirtai nustatytas“ ir yra įrodymų, kad yra „pagrįstai numatoma rizika, kad dėl to išorės spaudimo bus padarytas didelis poveikis sprendimui, kurį reikia priimti“. Ši Teisingumo Teismo išvada taikoma neatsižvelgiant į tai, ar nagrinėjami dokumentai yra teisėkūros proceso dalis, ar ne, ir į tai, ar dokumentas yra galutinis [12].

29. Ombudsmenas tikisi, kad ateityje susidūrusi su prašymais leisti susipažinti su dokumentais EDAV užtikrins, kad būtų laikomasi teismų praktikos ir kad tais atvejais, kai ji siekia taikyti atskleidimo išimtį, ji atskirai ir kiekvienu konkrečiu atveju nustatytų riziką, kylančią dėl viso dokumento ar jo dalių, įskaitant vidaus pastabas, atskleidimo, kad nustatytų, ar tokia rizika yra reali ir reali, numatoma, o ne vien hipotetinė.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Kadangi EDAV suteikė platesnę prieigą, ombudsmenas nusprendė nutraukti bylą.

Skundo pateikėjas ir EDAV bus informuoti apie šį sprendimą.

Emily OʹReilly
Europos ombudsmenė

Strasbūras, 2023 m. spalio 31 d.

[1] Tyrimo metu paaiškėjo, kad pradiniame ir patvirtinamajame etapuose nebuvo įvertinti jokie parengiamieji dokumentai, susiję su vienu iš dviejų EDAV pareiškimų. Ombudsmenė paragino EDAV šiuos 141 dokumentą laikyti atskiru prašymu leisti visuomenei susipažinti su dokumentais.

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/156600.

[3] EDAV gairės Nr. 2/2020 dėl „Reglamento 2016/679 46 straipsnio 2 dalies a punkto ir 46 straipsnio 3 dalies b punkto dėl asmens duomenų perdavimo tarp EEE ir ne EEE valdžios institucijų ir įstaigų “

[4] EDAV pareiškimas Nr. 04/2021 dėl tarptautinių susitarimų, įskaitant duomenų perdavimą

[5] Atsakymą galima rasti čia: https://edpb.europa.eu/system/files/2021-07/edpb_letter_out2021-0119_intveld_igas.pdf

[6] Daugiau informacijos apie skundo aplinkybes, šalių argumentus ir ombudsmeno tyrimą rasite visame ombudsmeno pasiūlymo dėl sprendimo tekste.  

[7] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka.

[8] Daugiau informacijos apie ombudsmenės rekomendacijoje pateiktą ombudsmenės vertinimą rasite išsamiame ombudsmenės rekomendacijos tekste, kurį galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167856

[9] EDAPP suteikė galimybę iš dalies susipažinti su likusia pareiškimo projekto versija, pašalindamas visas pateiktas pastabas, kuriose nurodomas autorius.

[10] EDAPP suteikė galimybę iš dalies susipažinti su likusiomis 32 gairių projekto redakcijomis, pašalindamas visas pateiktas pastabas, kuriose nurodomas autorius.

[11] EDAPP suteikė galimybę iš dalies susipažinti su likusiomis keturiomis atsakymo Parlamento nariui projekto versijomis, pašalindamas visas pastabas, kuriose nurodytas autorius.

[12] 2014 m. rugsėjo 9 d. Bendrojo Teismo sprendimas byloje T-516/11 MasterCard ir kt. prieš Komisiją yra susijęs su tyrimu, kuris buvo paskelbtas paskelbus konkursą ir kuriame taip pat pateikiami dokumentų projektai. Žr. 15, 70–71 punktus. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=157442&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=350441.