Il contesto

1. Il 26 marzo 2014 il denunciante, che è membro del Parlamento europeo, ha chiesto l ' accesso del pubblico a "tutti i documenti della Commissione in cui è valutata la richiesta degli Stati membri di cofinanziamento da parte della Commissione per la creazione di Unità d ' informazione sui passeggeri per il trattamento dei dati del codice di prenotazione (PNR). "Il denunciante ha chiesto specificamente documenti contenenti informazioni sull 'assegnazione dei punti relativi ai rispettivi criteri di aggiudicazione e sulla motivazione specifica per l ' assegnazione dei punti " .

2. La Commissione ha concesso un accesso parziale alla "Relazione finale del comitato di valutazione ISEC - Invito mirato a presentare proposte sui PNR 2012" e ai suoi cinque allegati. Ha negato l'accesso ai moduli di valutazione dell'aggiudicazione per ciascun progetto (che erano stati compilati da almeno un esperto interno ed un esperto esterno). Essa ha rifiutato l'accesso a tali moduli in quanto, a suo avviso, la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale della Commissione [2].

3. Il denunciante ha impugnato la decisione della Commissione (presentando la cosiddetta «domanda di conferma»), ma la Commissione ha confermato il suo rifiuto di divulgare i moduli di valutazione dell’aggiudicazione [3].

4. La Commissione ha dichiarato che i moduli sono stati compilati da esperti che hanno effettuato valutazioni dettagliate delle proposte di cofinanziamento presentate dagli Stati membri. Il comitato di valutazione per la prevenzione e la lotta contro la criminalità (ISEC) ha poi utilizzato tali valutazioni durante le sue deliberazioni sulle proposte di finanziamento. Il Comitato ha espresso il suo parere definitivo sull'opportunità di raccomandare o meno una proposta di finanziamento alla Commissione nella relazione finale, che la Commissione aveva comunicato al denunciante. La Commissione ha ritenuto che la divulgazione dei moduli di valutazione dell'aggiudicazione comprometterebbe gravemente l'efficacia del lavoro del comitato e il processo decisionale della Commissione.

5. La Commissione ha basato la sua posizione sulla sentenza del Tribunale nella causa Sviluppo Globale GEIE/Commissione europea (di seguito "Sviluppo")^[4], in cui il Tribunale ha riconosciuto l'importanza della riservatezza dei lavori dei comitati di valutazione. La Corte ha stabilito che la divulgazione dei pareri dei membri di un comitato di valutazione nell’ambito di una procedura di gara ne comprometterebbe l’indipendenza, anche dopo che il comitato di valutazione avesse adottato una decisione. La Commissione ha sostenuto che, per analogia, tale argomento deve valere anche per i pareri degli esperti, che fanno parte della base dei pareri del comitato di valutazione. La Commissione non ha individuato alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.

6. Poiché non era soddisfatta della risposta della Commissione, la denunciante ha presentato una denuncia al Mediatore nel novembre 2014. La preoccupazione del denunciante era che la Commissione avesse erroneamente negato l'accesso ai moduli di valutazione dell'aggiudicazione. Il denunciante ha presentato le seguenti argomentazioni: i) le argomentazioni della Commissione per sottrarre i documenti al controllo pubblico non sono convincenti e ii) vi è interesse pubblico a conoscere il modo in cui la Commissione ha valutato le domande degli Stati membri. Secondo il denunciante, il modo in cui la Commissione ha valutato le proposte ha influenzato direttamente l'elaborazione delle politiche negli Stati membri, con un impatto potenzialmente grave sui diritti fondamentali e sulla vita privata dei cittadini.

7. Poiché la Mediatrice non era convinta dal ragionamento della Commissione per negare l'accesso ai documenti richiesti, nel dicembre 2016 ha raccomandato alla Commissione di divulgare i documenti richiesti (con alcune espunzioni dovute a motivi di protezione dei dati)^[5].  

Rifiuto di concedere l'accesso ai moduli di valutazione dell'aggiudicazione

Raccomandazione del Mediatore 

8. Il Mediatore ha ritenuto che la Commissione abbia interpretato erroneamente il significato e la portata della giurisprudenza Sviluppo. Al fine di rifiutare l’accesso, la Commissione avrebbe dovuto dimostrare che è ragionevolmente prevedibile che i valutatori della Commissione sarebbero stati sottoposti a pressioni in caso di divulgazione delle loro valutazioni individuali. Il Mediatore ha fornito una serie di motivi per ritenere che, nel caso in esame, non fosse ragionevolmente prevedibile che tale pressione sarebbe stata esercitata sui valutatori [6].

9. Per quanto riguarda la questione se i valutatori possano essere indotti a esercitare moderazione nelle loro valutazioni se temono che le loro opinioni individuali (positive o negative) possano essere rivelate in futuro, dopo la conclusione definitiva delle procedure, il Mediatore ha ritenuto che ciò possa essere facilmente risolto semplicemente omettendo i nomi dei valutatori (pubblicando le valutazioni).

10. Infine, il Mediatore ha ritenuto che vi fosse, in ogni caso, un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti. Ciò in quanto, come sostenuto dal denunciante, il pubblico ha interesse a partecipare a un processo legislativo (relativo all’adozione della direttiva PNR [7]) e la divulgazione dei documenti in questione sarebbe servita a rafforzare la sua capacità di partecipare a tale processo. Il Mediatore ha riconosciuto che il denunciante ha sollevato tale argomentazione dopo che la Commissione aveva rifiutato l'accesso ai documenti e mentre l'indagine del Mediatore era in corso. Essa non poteva quindi contestare alla Commissione di non aver tenuto conto di tale argomento nel negare l’accesso ai documenti in questione. Tuttavia, la Mediatrice ha invitato la Commissione a prendere in considerazione tale argomentazione aggiuntiva nel rispondere alla raccomandazione della Mediatrice.

11. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha ritenuto che la Commissione avesse sbagliato a non divulgare i documenti richiesti e ha formulato la seguente raccomandazione alla Commissione:

"La Commissione dovrebbe divulgare i documenti richiesti tenendo conto delle espunzioni proposte per motivi di protezione dei dati."

12. Nel suo parere sulla raccomandazione del Mediatore, la Commissione ha mantenuto la sua posizione. Ha contestato la conclusione del Mediatore secondo cui la Commissione interpreta erroneamente il significato e la portata della giurisprudenza Sviluppo. Essa ha ritenuto che, sebbene la causa Sviluppo riguardasse procedure di appalto, essa si applicasse per analogia agli inviti a presentare proposte, in quanto i rischi connessi sono simili.

13. La Commissione ha inoltre mantenuto la sua posizione secondo cui, all’epoca dei fatti, essa aveva correttamente invocato e applicato l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale.

14. La Commissione ha aggiunto che, "per quanto riguarda la raccomandazione della Mediatrice secondo cui i servizi della Commissione tengono conto di eventuali cambiamenti nelle circostanze di fatto e/o di diritto intervenuti dopo l'adozione della direttiva PNR dell'UE nell'aprile 2016, la Commissione ricorda rispettosamente che, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE, una persona può presentare una nuova domanda di accesso relativa a documenti ai quali gli è stato precedentemente negato l'accesso. Tale domanda impone all’istituzione di esaminare se il precedente diniego di accesso rimanga giustificato alla luce di un mutamento della situazione di diritto o di fatto intervenuto nel frattempo.”

15. La Commissione ha concluso che la sua decisione di non concedere l'accesso ai documenti richiesti non costituiva un caso di cattiva amministrazione. Ha invitato il denunciante a presentare una nuova domanda di accesso ai documenti alla luce delle nuove circostanze.

16. Nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, la denunciante ha affermato che la Commissione non aveva presentato alcuna nuova argomentazione che potesse giustificare la mancata divulgazione dei documenti richiesti. Concorda con le opinioni espresse dal Mediatore nella raccomandazione e con le conclusioni del Mediatore. Ha aggiunto che la Commissione non può semplicemente respingere la richiesta del Mediatore di prendere in considerazione, nell’ambito di un’indagine, ulteriori argomenti sui motivi per cui i documenti dovrebbero essere divulgati, facendo riferimento al diritto dei cittadini di presentare una nuova domanda di accesso. Il denunciante ha chiesto al Mediatore di decidere che la Commissione dovesse divulgare i documenti richiesti.

Valutazione del Mediatore dopo la raccomandazione

17. La Mediatrice osserva che la sua raccomandazione si basava sul fatto che la Commissione, quando inizialmente ha rifiutato l'accesso ai documenti, non giustificava adeguatamente il motivo per cui ai documenti dovesse applicarsi un'eccezione all'accesso. La Commissione, basandosi su una lettura erronea ed eccessivamente ampia della sentenza Sviluppo, ha erroneamente ritenuto che esistesse una presunzione generale di non divulgazione in circostanze in cui tale presunzione generale non poteva esistere (cfr. punti 21-52 della raccomandazione del Mediatore). Il Mediatore continua a ritenere che questa incapacità della Commissione di giustificare il motivo per cui i documenti non hanno potuto essere divulgati costituisca una cattiva amministrazione.

18. La Mediatrice sottolinea che tale constatazione di cattiva amministrazione esiste indipendentemente dal fatto che l'obbligo di divulgare i documenti possa essere ulteriormente rafforzato da un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

19. La Mediatrice concorda in effetti sul fatto che la Commissione non avrebbe potuto tenere conto delle nuove argomentazioni del denunciante relative a un interesse pubblico prevalente alla divulgazione quando ha inizialmente rifiutato di concedere l'accesso ai documenti. Tuttavia, non vi sarebbe alcuna giustificazione per non tenere debitamente conto di tali nuovi argomenti, relativi a un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, nel rispondere alla raccomandazione del Mediatore. Il Mediatore sfrutta questa opportunità per sottolineare ancora una volta che le sue procedure non sono analoghe ai procedimenti giudiziari, in cui l'unica questione in esame (in un caso di accesso ai documenti) sarebbe se la decisione iniziale dell'istituzione di rifiutare l'accesso fosse valida. Al contrario, il Mediatore ha perfettamente il diritto di chiedere a un’istituzione di prendere in considerazione anche, in risposta a una raccomandazione del Mediatore, nuovi argomenti sui motivi per cui un documento dovrebbe essere divulgato, come argomenti relativi a un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. In tal modo, e quindi prendendo in considerazione il passare del tempo invece di insistere su un approccio burocratico e legalistico, che può scoraggiare i cittadini, la Commissione dimostrerebbe un livello più elevato di consapevolezza dei cittadini e di amicizia con i cittadini.

Conclusione

Sulla base dell'indagine su questa denuncia, il Mediatore la archivia con la seguente constatazione:

Il rifiuto della Commissione di divulgare i documenti richiesti (con i nomi dei valutatori espunti) costituisce un caso di cattiva amministrazione.

Il denunciante e la Commissione saranno informati di tale decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 13/07/2017

[1] I dati del codice di prenotazione (PNR) sono informazioni fornite dai passeggeri durante la prenotazione e la prenotazione dei biglietti e al momento del check-in sui voli, nonché raccolte dai vettori aerei per i propri scopi commerciali. Contiene diversi tipi di informazioni, come le date di viaggio, l'itinerario di viaggio, le informazioni sul biglietto, i dettagli di contatto, l'agente di viaggio attraverso il quale è stato prenotato il volo, i mezzi di pagamento utilizzati, il numero di posto e le informazioni sul bagaglio. I dati sono conservati nei database di prenotazione e controllo delle partenze delle compagnie aeree.

[2] Il processo decisionale delle istituzioni è tutelato dall’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

[3] La Commissione si è basata sull’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, che recita: "[l]'accesso a un documento contenente pareri per uso interno nell'ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata è rifiutato anche dopo l'adozione della decisione se la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione."

[4] Sentenza del Tribunale del 22 maggio 2012, Sviluppo Globale GEIE/Commissione europea, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Per ulteriori informazioni sul contesto della denuncia, sulle argomentazioni delle parti e sull'indagine del Mediatore, si rimanda al testo integrale della raccomandazione del Mediatore disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/it/74249/html.bookmark

[6] Il Mediatore ha affermato che, a differenza degli offerenti privati concorrenti in una procedura di gara, nel caso di specie gli Stati membri non erano in concorrenza tra loro e non avevano alcun incentivo a esercitare attività di lobbying per ridurre i punteggi degli altri Stati membri. In ogni caso, anche se gli Stati membri avrebbero potuto ottenere un certo vantaggio nel migliorare i loro punteggi, una deroga da parte di un’istituzione dell’Unione al diritto fondamentale di accesso del pubblico ai documenti non può mai essere giustificata sulla base della (presunta) prospettiva che uno Stato membro agisca illegalmente. Inoltre, la Commissione non ha fornito alcuna prova o argomentazione del fatto che sarebbero state esercitate pressioni indebite sui valutatori da fonti diverse dagli Stati membri. Infine, una volta che il processo decisionale si è definitivamente concluso (e non è soggetto a revisione o a procedimenti giudiziari), è difficile prevedere in che modo il processo di valutazione possa essere influenzato da indebite pressioni esterne.

[7] La direttiva è stata ora adottata: Direttiva (UE) 2016/681 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, sull’uso dei dati del codice di prenotazione (PNR) a fini di prevenzione, accertamento, indagine e azione penale nei confronti dei reati di terrorismo e dei reati gravi (GU 2016, L 119, pag. 132).