Cari colleghi,

E' bello essere qui. Desidero innanzi tutto esprimere i miei più sinceri ringraziamenti per l'invito rivolto a Emer Finnegan, direttore generale del Servizio giuridico del Consiglio, e a Preben Aamann, direttore generale della Comunicazione e dell'informazione.

Nei prossimi venti minuti sarò lieta di condividere i miei pensieri e la mia prospettiva in qualità di difensore civico europeo sui temi chiave del seminario, nonché sulla questione più specifica, ossia l'accesso ai documenti. In seguito, sarò lieto di rispondere alle vostre domande.

Ma prima di farlo, consentitemi di sottolineare l'importanza di eventi come questo per discutere tra di noi e riflettere sul progresso di una buona amministrazione. Il seminario riflette non solo un impegno interno a perfezionare la gestione delle richieste di accesso, ma anche una più ampia volontà da parte delle istituzioni dell'UE di migliorare costantemente le nostre procedure amministrative a vantaggio dei cittadini.

Un tale riflesso di auto-miglioramento risuona in un mondo sempre più caotico e incerto, un mondo in cui molte persone si sentono inascoltate o non rappresentate. Mostra il nostro impegno affinché le istituzioni pubbliche europee continuino a dedicarsi al miglioramento della vita dei cittadini e alla tutela dei loro diritti fondamentali, in questo caso l'accesso del pubblico ai documenti.

I miglioramenti nel trattamento dell'accesso ai documenti e nella fornitura di informazioni svolgono un ruolo particolarmente prezioso nel guadagnare e mantenere la fiducia dei cittadini in una società democratica.

La democrazia, dopo tutto, dipende dal consenso continuo dei governati e tale consenso richiede informazioni e una chiara comprensione di come vengono prese le decisioni.

Non possiamo aspettarci che i cittadini accettino le azioni delle loro istituzioni pubbliche senza essere in grado di scoprire cosa stanno facendo tali istituzioni e perché le loro opinioni non sono state ricercate o prese in considerazione. Per dirla semplicemente, quando vengono prese decisioni importanti, le persone vogliono sapere chi era al tavolo, quali prove sono state prese in considerazione e a nome di chi.

Nella maggior parte dei casi, ritengo che le istituzioni dell'UE facciano un buon lavoro nel fornire informazioni ai cittadini. Ma sappiamo tutti - e come dimostrano le indagini svolte in passato dal mio ufficio - che l'attuale sistema, formalizzato nel 2001 con l'adozione del regolamento n. 1049, è ancora lungi dall'essere perfetto.

Ci sono lacune e crepe crescenti che sono più che visibili e possono influenzare la stabilità dell'intera struttura di trasparenza. E una delle debolezze più evidenti nella stabilità complessiva del quadro 1049 sono senza dubbio le sfide cui devono far fronte quasi tutte le IBOA, naturalmente alcune più di altre, quando si tratta di condividere informazioni e rispondere tempestivamente alle richieste dei cittadini.

Venticinque anni fa il regolamento è stato concepito per un mondo di tracce cartacee, archivi fisici e processi analogici. Venticinque anni dopo, operiamo in un'era in cui i sistemi digitali dominano quasi interamente la nostra vita quotidiana e il nostro lavoro, in cui i negoziati possono avvenire tramite messaggi di testo, in cui la governance si basa sempre più su flussi di dati che non lasciano traccia cartacea tradizionale e in cui le decisioni possono anche essere prese da algoritmi.

Il funzionamento dell'amministrazione dell'UE è cambiato radicalmente e irreversibilmente. Nessuno sta tornando in un mondo basato sulla carta.

Gli strumenti digitali e assistiti dall'IA hanno trasformato il modo in cui vengono prese le decisioni, mentre la governance delle informazioni è passata dall'essere controllata esclusivamente dalle istituzioni a coinvolgere sempre più il mondo delle imprese e i portatori di interessi esterni.

La domanda che dobbiamo porci è: un quadro di trasparenza costruito 25 anni fa può ancora garantire la responsabilità nella nostra nuova era digitale e incentrata sull'IA?

Nel corso degli anni la Corte di giustizia dell'UE e il Mediatore europeo hanno sviluppato un corpus sostanziale di giurisprudenza e "difensori civici", in particolare affrontando le nuove sfide giuridiche e fattuali poste dalla digitalizzazione per quanto riguarda l'esercizio del diritto fondamentale di accesso del pubblico.

Dall'interpretazione estensiva di ciò che costituisce un "documento" all'evoluzione dei confini delle sue eccezioni, le sentenze della Corte e le raccomandazioni e i suggerimenti di miglioramento del mio Ufficio hanno cercato di adattare un quadro pre-digitale alle realtà odierne.

Tuttavia, da nessuna parte questo adattamento si è rivelato più controverso, o più conseguente, che nella rivalutazione del concetto stesso di "documento", un termine una volta ritenuto evidente ma ora al centro di alcuni dei dibattiti più significativi nel diritto dell'UE in materia di trasparenza.

Ed è proprio qui che mi concentrerò oggi: su come questo concetto chiave, una volta così semplice, sia diventato un campo di battaglia per determinare la portata e l'efficacia del diritto di accesso nell'era digitale.

Il regolamento definisce un documento in termini scelti deliberatamente per sopravvivere al cambiamento: qualsiasi contenuto – qualunque sia il suo supporto, cartaceo, elettronico, sonoro, di immagine – riguardante una questione relativa alle politiche, alle attività e alle decisioni che rientrano nella sfera di competenza dell'istituzione.

Venticinque anni dopo, questa scelta sembra quasi profetica. La definizione non ha bisogno di essere riscritta. Ciò che è cambiato è tutto ciò che lo circonda: il modo in cui le istituzioni comunicano, il modo in cui memorizzano ciò che sanno e, sempre più spesso al giorno d'oggi, chi o cosa redige le proprie decisioni.

Quindi, cosa conta come documento quando la comunicazione stessa è diventata digitale? Cosa significa accesso quando una decisione è stata modellata, in parte, da una macchina? E, un'altra domanda si apre: come possiamo garantire che le attività dell'UE, siano esse legislative, politiche o puramente amministrative, non siano condotte al di fuori dei documenti documentali e delle relative garanzie, e quindi sfuggire alla responsabilità?

Inizia con il caso più semplice: un messaggio di posta elettronica o un messaggio di testo. Il principio che dobbiamo applicare in modo coerente è che il contenuto decide, non il mezzo. Ma, per applicare questo principio, dobbiamo prima tenere a mente quattro concetti distinti ma essenziali.

Permettetemi di essere chiaro. Il contenuto, la registrazione, la conservazione e l'accesso a un documento sono quattro concetti diversi, sebbene intrinsecamente collegati.

Il contenuto è ciò che è effettivamente scritto (tuttavia si definisce il verbo "scrivere" – a mano, digitando su una tastiera, dettando un messaggio vocale). È la sostanza stessa, ed esiste nel momento in cui viene creata, indipendentemente da qualsiasi cosa un'istituzione decida in seguito di fare con essa. Se tale contenuto sia considerato un "documento" dipende da cosa si riferisce, e questa è una questione giuridica. In altre parole, l’esistenza del contenuto non dipende da alcuna scelta amministrativa, ad esempio se qualcuno abbia deciso di registrarlo formalmente, di conservarlo da qualche parte in un «luogo privato» o di cancellarlo successivamente.

La registrazione è l'atto interno di un'istituzione di depositare tale contenuto nei suoi sistemi di registrazione, una conseguenza del riconoscimento che il contenuto si qualifica come documento, ma mai una condizione preliminare per l'esistenza di un documento.

La conservazione è la questione pratica, separata e di follow-up, di quanto tempo tale contenuto, quando non vi è alcuna decisione di registrarlo come documento, è tenuto a disposizione: per giorni, anni o per niente.

E infine, l'accesso è la scelta istituzionale di divulgare il documento, in tutto o in parte, o meno.

Quattro concetti distinti; quattro diversi potenziali punti di guasto.

Questo potrebbe sembrare ovvio in teoria. In pratica, è stato contestato caso dopo caso. La registrazione istituzionale e la tenuta dei registri sono diventate una vera sfida per il quadro di trasparenza dell'UE.

Molto di ciò che sto per descrivere brevemente riguarda, in sostanza, le istituzioni che trattano l'assenza di un elemento, di solito la registrazione, come se cancellasse gli altri tre. Sembra che un documento sia un documento non per il suo contenuto, ma per il semplice atto di qualcuno che decide di registrarlo.

Gli esempi.

Un giornalista ha chiesto messaggi di testo tra il presidente della Commissione e un amministratore delegato farmaceutico al culmine di una trattativa sui vaccini che tutto il mondo stava guardando. La ricerca che è seguita ha cercato solo ciò che era già stato registrato, vale a dire che era stata progettata per non trovare ciò che gli era stato chiesto di trovare. Il mio ufficio ha constatato una cattiva amministrazione e tale causa è infine pervenuta al Tribunale, il quale ha confermato che le istituzioni non possono privare di ogni contenuto il diritto di accesso ai documenti di cui sono titolari omettendo di registrare la documentazione relativa alle loro attività.

Già quest'anno il mio ufficio ha avviato un'indagine relativa a un messaggio di testo inviato da un capo di Stato al Presidente della Commissione su un negoziato commerciale, un caso che riguarda la questione della scomparsa dei messaggi, della politica in materia di cibersicurezza e della tenuta dei registri contemporaneamente.

Quando le istituzioni considerano la registrazione come una condizione preliminare per la definizione e quindi l'esistenza di un documento, rischiano – almeno per quanto riguarda i messaggi di testo – di creare zone grigie di responsabilità in cui le decisioni critiche non possono lasciare traccia.

Nulla di tutto ciò riguarda la sfiducia nei confronti delle istituzioni e la loro adozione di strumenti digitali moderni. I messaggi che scompaiono sugli smartphone esistono per ragioni reali: la cibersicurezza e la protezione dei funzionari che sono, oggi, obiettivi reali. Il mio ufficio ha sempre sottolineato che trasparenza e sicurezza non sono opposti. Ma il ragionamento non può andare dall'altra parte: un'istituzione non può lasciare che un'architettura di sicurezza decida in silenzio cosa sia un documento in primo luogo. Se il contenuto è pertinente per una politica e un'attività dell'UE o per il processo decisionale, dovrebbe sopravvivere abbastanza a lungo da poter essere valutato, indipendentemente dal canale che ha attraversato.

Si tratta, fondamentalmente, di una questione di responsabilità e di come gestiamo la transizione da un'amministrazione analogica a una digitale e oltre. Un'amministrazione che abbraccia strumenti moderni non può in alcun modo finire per essere meno responsabile. La transizione deve essere dettata da principi.

La conservazione è esattamente il luogo in cui tali principi diventano più concreti. Mantenere i contenuti pertinenti – creati e scambiati in veste ufficiale – per un periodo di tempo ragionevole non è una prudenza burocratica. È ciò che rende possibile la tracciabilità, ciò che rende possibile un'adeguata tenuta dei registri, ciò che rende il comportamento di un'istituzione prevedibile piuttosto che arbitrario e ciò che rende possibile un controllo reale, da parte di questo Ufficio, della Corte di giustizia o del pubblico stesso. Senza di esso, nessuna di queste cose può funzionare, per quanto ben redatta o equipaggiata sia il resto del framework.

E c'è un punto su cui credo fermamente che non possiamo scendere a compromessi. Una volta che un documento, o un contenuto, è stato richiesto o la decisione sull'accesso impugnata, deve essere conservato – automaticamente e indipendentemente da ciò che l'istituzione conclude in ultima analisi sull'opportunità di divulgarlo. Solo allora la questione dell'accesso a tale documento può essere discussa, impugnata, riesaminata. Quello che non dovrebbe mai accadere è che quel documento semplicemente cessi di esistere mentre il dibattito, la revisione è in corso.

Non può essere una buona amministrazione se finiamo con zone prive di responsabilità - quando, sia per progettazione che per caso, nulla sopravvive abbastanza a lungo per essere controllato. Un'amministrazione che può rendere la propria condotta non revisionabile, in base ai tempi delle proprie impostazioni di registrazione o conservazione, non è responsabile in alcun senso significativo.

E poiché ci stiamo concentrando sull'impatto della tecnologia, devo anche attirare la vostra attenzione su un'altra domanda, che stiamo solo iniziando ad affrontare: cosa succede all'accesso quando una decisione, o una bozza, o una sintesi, è stata prodotta con l'aiuto dell'IA?

Qui, le lacune sono più forti. Il regolamento è stato adottato partendo dal presupposto che i "documenti" che rientrano nel suo campo di applicazione sono generati dall'uomo. Non è più del tutto così. Il processo decisionale assistito dall'IA, ad esempio il trattamento automatizzato dei visti o gli strumenti normativi algoritmici, non può generare alcun "documento" recuperabile.

Quando gli algoritmi aiutano a redigere leggi o prendere decisioni normative, a volte non esiste alcun "documento" da richiedere. E poiché la giurisprudenza della Corte conferma che gli estratti di banche dati contano come documenti solo laddove esistono ricerche preprogrammate, gli output di IA che non lasciano una registrazione fissa possono esulare completamente dall'ambito di applicazione del regolamento.

Il mio ufficio non ha ancora ricevuto una denuncia specifica al riguardo. Ma non ne abbiamo aspettato uno. Nell’indagine sul modo in cui la Commissione decide di utilizzare l’intelligenza artificiale, la Corte ha concluso che la trasparenza e la partecipazione del pubblico non possono essere un ripensamento incentrato sui sistemi di IA, ma devono essere progettati fin dall’inizio.

Le istituzioni devono sapere, ed essere in grado di spiegare, perché uno strumento di IA ha prodotto l'output che ha prodotto. Il personale deve essere addestrato a mettere in discussione i suggerimenti dell'IA, non semplicemente autorizzato a confermarli. E se l'IA ha assistito in una decisione o in una risposta, il pubblico dovrebbe essere informato, non sepolto in una nota a piè di pagina, ma dichiarato chiaramente: ricerca, redazione, o qualcosa di più.

Questo è chiaramente un lavoro in corso, ma è importante essere consapevoli.

Quindi, tutto finora è stato di reagire bene quando qualcuno chiede.

Ma un'altra soluzione importante al problema del carico di lavoro e delle risorse per quanto riguarda l'accesso ai documenti è il secondo tema chiave di oggi: la trasparenza proattiva.

Negli ultimi anni, abbiamo visto l'elaborazione delle politiche dell'UE espandersi in una varietà di nuovi settori o in vecchi settori in modi nuovi: difesa, quadro commerciale internazionale, sicurezza energetica e alimentare, sovranità digitale, tutti settori a cui le persone tengono profondamente e in cui vogliono avere voce in capitolo. Il risultato è stato – e continuerà ad essere – un aumento della domanda di informazioni.

Riconosco che, proprio come per l'IA, vale a dire una maggiore accessibilità, anche questo ha reso più difficile il tuo lavoro. Ma è importante non perdere di vista il quadro più ampio. Quello che facciamo in quanto istituzioni dell'UE è fondamentale per difendere i diritti dei cittadini e la vita democratica della nostra Unione.

In tali circostanze, investire pesantemente in una cultura della trasparenza proattiva può non solo rendere le istituzioni più aperte e responsabili agli occhi dei cittadini, ma anche contribuire a ridurre l'onere amministrativo di trattare le richieste di accesso.

È importante che le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE anticipino richieste ricorrenti o prevedibili. Ad esempio, se un'istituzione riceve regolarmente richieste per gli stessi tipi di documenti, dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di pubblicarli in modo proattivo anziché trattare ripetutamente le singole richieste.

Sono lieto di dire che nel corso degli anni abbiamo assistito a progressi reali su questo fronte, in particolare in seno alla Commissione e al Consiglio.

Ma oltre agli aspetti positivi, abbiamo anche visto alcuni casi sconcertanti in cui una maggiore trasparenza, e forse una trasparenza più proattiva, era giustificata ma non fornita.

Ad esempio, il mio ufficio si è occupato di un'indagine in cui la Commissione ha rifiutato di fornire l'accesso a vari documenti relativi alla valutazione dei piani nazionali di due Stati membri nell'ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Ha sostenuto che la divulgazione potrebbe compromettere la politica finanziaria, monetaria o economica non solo dell'UE ma anche degli Stati membri interessati. Tuttavia, quando sono stati consultati dalla Commissione, i due paesi non avevano individuato alcun rischio. In seguito hanno inoltre fornito al denunciante i documenti relativi ai loro piani del dispositivo per la ripresa e la resilienza in risposta alle richieste di accesso nazionali.

Più di recente, abbiamo avuto un caso in cui la Commissione si è rifiutata di seguire la nostra raccomandazione per l'eventuale divulgazione di una relazione da parte di una piattaforma di social media di dimensioni molto grandi sulla sua conformità alle norme digitali dell'UE. Ci sono stati diversi problemi con il modo in cui è stata gestita questa richiesta di accesso, ma ciò che è interessante notare nel contesto di questa discussione è che la piattaforma in questione aveva reso pubblica la relazione, anche se con modifiche, al momento in cui abbiamo formulato la nostra raccomandazione.

Riconosco che diverse istituzioni o organizzazioni possono avere opinioni diverse sulla divulgazione, ma questi tipi di incongruenze dovrebbero giustificare una revisione delle attuali pratiche di trasparenza.

È difficile per i cittadini comprendere, ad esempio, perché i documenti già pubblicati altrove non siano divulgati dalle istituzioni dell'UE, in modo proattivo o in risposta a una richiesta di accesso.

E in effetti, ciò richiede non solo un cambiamento di politica, ma anche un cambiamento di mentalità. In alcune situazioni, la mia impressione è che la trasparenza sia vista come un ostacolo all'azione, che in qualche modo comprometterà il processo decisionale o la capacità delle istituzioni o degli Stati membri di trovare un compromesso.

Dobbiamo ricordare che, all'interno della nostra Unione democratica, la trasparenza è ciò che consente effettivamente di agire. È ciò che garantisce che il processo legislativo sia fatto non solo per i cittadini, ma con loro. È ciò che alla fine dà legittimità al processo legislativo.

Il regolamento (CE) n. 1049/2001 si è dimostrato resiliente. Ma la resilienza non è la stessa cosa dell'efficacia. Un quadro che ora è diventato fortemente dipendente da contenziosi caso per caso per decidere se un messaggio di testo è un documento, se un output dell'IA è accessibile o come dovrebbe essere spiegata una decisione assistita dall'IA, non è un quadro giuridico su cui i cittadini possono fare affidamento con qualsiasi grado di certezza.

Pertanto, prima di rispondere alle vostre domande, consentitemi di soffermarmi su un aspetto cruciale del futuro dell'accesso ai documenti: la necessità di rivedere il regolamento.

Riconosco che questo punto di vista può essere alquanto controverso, ma credo che sia giunto il momento di discutere.

Abbiamo un regolamento che ora è vecchio di un quarto di secolo e che è stato progettato per un ambiente di dati che è cambiato oltre il riconoscimento. Anche l'elaborazione delle politiche dell'UE si è evoluta in modi che sarebbe stato difficile prevedere all'inizio del secolo.

E mentre gran parte della legge può ancora apparire buona sulla carta, dobbiamo ammettere che non funziona come dovrebbe. Ho già parlato delle sfide legate alle nuove tecnologie, ma ci sono altri problemi.

Ad esempio, le indagini svolte dal mio ufficio mostrano che i termini legali per il trattamento delle richieste di accesso e delle domande di conferma sono spesso persi. Quando e se l'accesso è finalmente concesso, i documenti ottenuti possono spesso essere obsoleti, per i giornalisti, per gli accademici e per i cittadini che vogliono avere voce in capitolo nel processo decisionale dell'UE. Questa non è né una buona amministrazione né un bene per una supervisione efficace.

Vi è anche la questione del modo in cui vengono utilizzate le eccezioni. Il regolamento 1049 prevede una serie di eccezioni per negare o negare parzialmente l'accesso a determinati documenti. Queste esistono per validi motivi, ma sono spesso interpretate in modo troppo ampio. In precedenti indagini del Mediatore, abbiamo visto le istituzioni dell'UE utilizzare argomentazioni vaghe, astratte e infondate per applicare le eccezioni. Le abbiamo anche viste utilizzare argomentazioni che sono già state respinte dalla Corte di giustizia, come quella secondo cui la divulgazione comporterebbe pressioni esterne o interpretazioni errate da parte del pubblico.

Aggiungo inoltre che, nell’attuale sistema, l’onere che grava sui cittadini per ottenere i documenti a cui hanno diritto sta diventando sempre più irragionevole . Le istituzioni gestiscono ancora troppo spesso le richieste attraverso la lente della gestione del rischio, richiedendo ai cittadini di trovare e/o citare sentenze di tribunali precedenti, i risultati delle indagini del Mediatore e gli orientamenti istituzionali interni solo per presentare il loro caso.

Ciò non è in linea con lo spirito della legge e non aumenta la trasparenza. Non dovrebbe essere necessario diventare un esperto di diritto dell'UE per chiedere effettivamente l'accesso ai documenti in possesso dell'amministrazione dell'UE. O di essere subordinato alla presentazione di una denuncia al Mediatore o di proporre un ricorso dinanzi al Tribunale. Entrambe le rotte sono dispendiose in termini di tempo, di risorse e giuridicamente complesse.

Nel complesso, il nostro sistema oggi manca disperatamente di chiarezza, non solo per i singoli, ma anche per le istituzioni che lottano tra le sfide dell'interpretazione e della governance.

Abbiamo bisogno di norme più chiare, più complete e più moderne: norme adattate alla tecnologia odierna e al modo in cui vengono effettivamente prese le decisioni, norme che sanciscono il buon governo e la trasparenza proattiva come norma piuttosto che come eccezione.

So che alcune persone sono riluttanti a riaprire questa legislazione, temendo che un regolamento riveduto possa imporre obblighi più onerosi e difficili da rispettare o comportare un sistema meno trasparente di quello attuale. Questi timori sono comprensibili, ma sottovalutano anche i costi a lungo termine di mantenere le cose uguali: il prezzo in costante aumento che paghiamo per l'inerzia.

Per citare uno dei padri fondatori dell'Europa, Jean Monnet: "L'ovvietà e la necessità, quando si incontrano, non dovrebbero lasciare spazio a esitazioni o tregua."

Penso che siamo effettivamente giunti al punto in cui la necessità di una riforma è diventata sia necessaria che ovvia. E in tali circostanze, non dobbiamo temere un dibattito legislativo. Dovremmo invece cogliere l'opportunità di costruire un quadro di trasparenza nuovo e migliorato, che metta al centro i cittadini e il loro diritto all'informazione.

Grazie. Attendo con interesse le vostre domande e la discussione.