A PANASZ HÁTTERE

1. 2000-ben a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) megkezdte a külföldi légi járművek által a felszínen harmadik feleknek okozott károkról szóló, 1952. október 7-én Rómában aláírt egyezmény lehetséges korszerűsítésére irányuló munkát. 2004 májusában az ICAO létrehozta az 1952. évi Római Egyezmény korszerűsítésével foglalkozó különleges csoportot (SG-MR). Az Európai Unió nem szerződő fele az ICAO-nak, de a Bizottság megfigyelőként részt vett az ICAO SG-MR munkájában.

2. 2009. május 2-án a montreali diplomáciai konferencián lezárult az ICAO SG-MR munkája, és két új, jelenleg aláírásra váró egyezmény született: a jogellenes beavatkozás esetén a légi járművek által harmadik feleknek okozott károk megtérítéséről szóló egyezmény [1] és a légi járművek által harmadik feleknek okozott károk megtérítéséről szóló egyezmény [2].

3. A légi járművek által jogellenes beavatkozás esetén harmadik feleknek okozott károk megtérítéséről szóló egyezmény (a továbbiakban: az egyezmény) valamennyi aláíró államban bevezeti a légijármű-üzemeltetők objektív felelősségének rendszerét. Ez a felelősség azonban korlátozott. Az e felső határokat meghaladó károkért az áldozatoknak nyújtott kártérítést egy kiegészítő kártérítési alapból, illetve – amennyiben az alapok nem elegendőek – magukból az államokból fizetik ki.

4. Az Európai Unióban nincsenek harmonizált szabályok a légijármű-üzemeltetők harmadik felekkel szembeni felelősségére vonatkozóan. 2004 áprilisában azonban a Tanács elfogadta a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló 2004/80/EK irányelvet [3] (a továbbiakban: az irányelv), amely előírja a tagállamok számára, hogy vállaljanak felelősséget az erőszakos bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséért.

5. A panaszos, aki a légi közlekedési jog ismert brit szerzője, figyelemmel kísérte az ICAO SG-MR munkáját, és arra az álláspontra helyezkedett, hogy az ICAO-javaslatok, amelyek az egyezményhez vezettek, összeegyeztethetetlenek a tagállamok irányelv szerinti kötelezettségeivel. Ezenkívül a panaszos azt állítja, hogy igazságtalan lenne ártatlan feleket, nevezetesen légijármű-üzemeltetőket felelősségre vonni a mások által elkövetett bűncselekményekért.

6. Ezzel összefüggésben a panaszos 2007. február 13-án a Bizottság Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatóságához (DG JFS) fordult, amely az irányelv végrehajtásáért felelős. 2007. február 16-án Frattini alelnök, majd a jogérvényesülésért, szabadságért és biztonságért felelős biztos szóvivője válaszolt a panaszosnak. Válaszában a biztos szóvivője válaszolt a biztoshoz intézett kérdésekre, és kifejtette, hogy a biztos tisztában van az ICAO javaslataival, és szolgálatai rendkívüli érdeklődéssel vizsgálják azokat.

7. 2007 februárja és áprilisa között a panaszos két lezáratlan kérdés tisztázását kérte, nevezetesen azt az időpontot, amikor Frattini alelnök tudomást szerzett az ICAO-javaslatokról, valamint az ICAO-javaslatok és az irányelv közötti nyilvánvaló ellentmondással kapcsolatos véleményét. E levelezés során a panaszos találkozót kívánt szervezni a biztossal vagy a DG JFS főigazgatójával az ügy megvitatása céljából. A Bizottság nem válaszolt ezekre az e-mailekre.

8. 2007. május 16-án a panaszos e-mailt küldött a DG JFS „TREN informations” postafiókjába, amelyben azt kérdezte, hogy „a Bizottság azon tagjai, akik együttműködnek az 1952. évi Római Egyezmény ICAO-tanulmányaival, miért mulasztották el folyamatosan felhívni a figyelmet a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló 2004/80/EK tanácsi irányelv hatására”. A Bizottság 2007. július 24-i válaszában megállapította, hogy az e-mail 2007. július 19-én érkezett meg a JFS Főigazgatósághoz, majd kifejtette az irányelv célját és hatályát. A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága arra is felhívta a panaszos figyelmét, hogy nem foglalkozik az ICAO-val kapcsolatos kérdésekkel.

9. Időközben a panaszos levelezésbe kezdett a Bizottság Közlekedési és Energiaügyi Főigazgatóságával (DG TREN). 2007. június 16-án kelt levelében a panaszos felkérte az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóságot, hogy foglaljon állást azon állításával kapcsolatban, miszerint az egyezménytervezet igazságtalan és összeegyeztethetetlen az irányelvvel. 2007. július 9-én a DG TREN válaszolt a panaszosnak, és tisztázta, hogy felhívta a többi bizottsági szolgálat figyelmét arra a kérdésre, hogy az ICAO SG-MR javaslatai összeegyeztethetetlenek-e az irányelvvel. A Bizottság ezt követően kijelentette, hogy amennyiben az elemzés azt jelzi, hogy lehetséges összeegyeztethetetlenségek állhatnak fenn, ezeket az aggályokat az ICAO SG-MR tudomására hozza.

10. 2007. július 17-én a panaszos csalódottságát fejezte ki amiatt, hogy a Bizottság nem válaszolt azon állítására, hogy az egyezménytervezetben „alapvető igazságtalanság” áll fenn. E tekintetben a panaszos azzal érvelt, hogy a légijármű-üzemeltetők ártatlan felek, és nem vonhatók felelősségre a mások által elkövetett bűncselekményekért. A panaszos véleménye szerint az egyezménytervezet ellentmondott a természeti jog alapvető szabályainak, és sértheti az emberi jogok európai egyezményét is.

11. 2007. július 26-án a DG TREN azt válaszolta, hogy a DG JFS-szel folytatott konzultációt követően a Bizottság úgy ítélte meg, hogy nem áll fenn összeegyeztethetetlenség a jogellenes beavatkozás esetén a légi járművek által harmadik feleknek okozott károk megtérítéséről szóló egyezményre vonatkozó ICAO-javaslatok és a 2004/80/EK tanácsi irányelv között. Az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság kifejtette továbbá, hogy mindkét eszköz célja a bűncselekmények áldozatai kártérítéshez való jogának biztosítása. Ami a panaszosnak az ICAO SG-MR javaslataiban szereplő „alapvető igazságtalanságra” vonatkozó állítását illeti, az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság felhívta a panaszos figyelmét arra, hogy a légijármű-üzembentartók jelenleg felelősek a légi járművek által harmadik feleknek okozott károkért, általában hibamentes alapon, és hogy az egyezménytervezet célja éppen az volt, hogy jogellenes beavatkozás esetén korlátozza a légijármű-üzembentartók harmadik félként fennálló felelősségét, miközben biztosítja, hogy a károsultak megfelelő kártérítésben részesüljenek. A DG TREN utasította a panaszost, hogy vegye fel a kapcsolatot a DG JFS-szel, ha konkrét kérdései vannak az irányelvvel és az alapvető jogokkal kapcsolatban.

12. 2007. július 30-án a panaszos újabb levelet küldött az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóságnak, amelyben kifejtette az „alapvető igazságtalansággal” kapcsolatos állításait. Az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság 2007. augusztus 29-én válaszolt, és kijelentette, hogy a panaszos levelében felvetett kérdéseket figyelembe fogják venni az ICAO-javaslatokról a tagállamokkal folytatandó jövőbeli megbeszélések során.

13. 2007. augusztus 30-án a panaszos újabb levelet küldött az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóságnak, amelyben i. azt kérdezte, hogy a 2004/80/EK irányelvhez vezető tanácskozások során a bűnelkövetőtől vagy az államtól eltérő feleket azonosítottak-e felelősként a bűncselekmények áldozatainak nyújtott kárenyhítés kifizetéséért; ii. az előző évtizedben bevezettek-e a légijármű-üzemeltetőkre vonatkozó objektív felelősségi rendszereket; és iii. mit jelentett a Bizottság az ICAO-nak ebben a kérdésben.

14. A DG TREN 2007. szeptember 6-án válaszolt ezekre a kérdésekre, és rámutatott, hogy a 2004/80/EK irányelvvel kapcsolatos konkrét kérdéseket közvetlenül a DG JFS-hez kell intézni. A DG TREN jelezte, hogy nem kíván válaszolni a panaszos ugyanezen kérdéssel kapcsolatos további leveleire, mivel úgy véli, hogy a panaszosnak a jogellenes beavatkozás áldozatainak kárenyhítésével kapcsolatos levelei ismétlődő jellegűek.

15. A DG TREN-nel folytatott levelezésével párhuzamosan és annak javaslatával összhangban a panaszos 2007. augusztus 3-án levelet írt Frattini alelnöknek. Közleményében megismételte azt az állítását, hogy alapvető „igazságtalanság” áll fenn, ha ártatlan feleknek, nevezetesen légijármű-üzemeltetőknek kell finanszírozniuk a terrortámadások áldozatainak kártérítését. 2007. szeptember 27-én a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága ideiglenes válasz küldésével visszaigazolta e levél kézhezvételét.

16. 2008. március 31-én a panaszos benyújtotta e panaszt az ombudsmanhoz.

A VIZSGÁLAT TÁRGYA

17. Az ombudsman vizsgálatot indított a panaszos Bizottsággal szembeni állításaival kapcsolatban. Ezek a következők:

1. Az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság tévesen szüntette meg a vele folytatott levelezést.
2. Az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság nem válaszolt megfelelően az általa a levelezésében felvetett kérdésekre.
3. A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága nem válaszolt az általa 2007 februárjában feltett bizonyos kérdésekre.
4. A DG TREN tévesen irányította át a DG JFS-hez.

18. A panaszos azt kéri, hogy a Bizottság:

1. Tekintse át a vele folytatott levelezését.
2. Adjon egységes választ a felvetett kérdésekre.

A VIZSGÁLAT

19. 2008. május 5-én az ombudsman véleménykéréssel együtt továbbította kérelmét a Bizottságnak. A Bizottság 2008. december 8-án nyilvánított véleményt. 2009. április 9-én a panaszos benyújtotta észrevételeit.

AZ OMBUDSMAN ELEMZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEI

Előzetes megjegyzések

20. Előzetesen meg kell jegyezni, hogy a panaszos különböző kérdéseket tett fel az ombudsmannak, amelyek a hivatali visszásság megállapításától függnek. Az ombudsman határozatában annyiban és annyiban foglalkozik ezekkel a kérdésekkel, amennyiben azok a vizsgálat hatálya alá tartoznak, és hivatali visszásságot állapítanak meg.

A. Az az állítás, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság tévesen szüntette meg a panaszossal folytatott levelezést

Az ombudsman elé terjesztett érvek

21. A panaszos kijelentette, hogy a Bizottsággal folytatott levelezésének célja az volt, hogy felhívja a figyelmét az uniós tagállamok meglévő kötelezettségei és az ICAO javaslatai közötti nyilvánvaló ellentmondásra annak érdekében, hogy megállapítsa érvelésének megalapozottságát, és megismerje a Bizottság álláspontját, amelyet később idézni fog az e kérdésekkel kapcsolatos tudományos írásaiban.

22. A panaszos azzal érvelt, hogy a levelezés ismétlődő jelleg miatti megszüntetése méltánytalan. Kijelentette, hogy nem kapott indokolással ellátott válaszokat az indokolással ellátott érvekre. Ezért összefoglalja a kapott válaszokat, azonosítja a megválaszolatlan szempontokat, és felkéri az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóságot, hogy kifejezetten válaszoljon rájuk. Azzal, hogy megszakította a vele folytatott levelezést, az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság megtagadta tőle annak lehetőségét, hogy megismerje a levelezésében felvetett kérdésekről a tagállamokkal folytatott megbeszélések eredményét. Ezenkívül a panaszos kifejtette, hogy nem kapott arra utaló jelet, hogy jogi érvelése, amelyet hosszasan kifejtett, téves lenne. Ehelyett az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság csak kopasz ellenlépéseket tett. Így az, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság nem volt hajlandó folytatni a levelezést ezekkel a kérdésekkel kapcsolatban, meghiúsította a Bizottsághoz intézett levelének eredeti célját.

23. Véleményében a Bizottság kifejtette, hogy hat héten belül a DG TREN négy levelet küldött ugyanebben a témában a panaszos levelezésére válaszul, nevezetesen az ICAO SG-MR javaslatainak az irányelvvel való összeegyeztethetőségéről. A panaszosnak az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatósághoz intézett, 2007. augusztus 30-án kelt negyedik levele semmilyen új információt nem tartalmazott. A levelezés ismétlődővé és értelmetlenné vált. A panaszos arra vonatkozó kérdését, hogy az ICAO SG-MR javaslatai összeegyeztethetők-e az irányelvvel, már megfelelően megválaszolták.

24. A Bizottság továbbá azzal érvelt, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság nem tartja magát felkészültnek vagy illetékesnek arra, hogy elméleti vitát folytasson az igazságszolgáltatásról, amennyiben ez a vita nem bír közvetlen jelentőséggel az uniós légi közlekedési politika szempontjából. A DG TREN ezért a helyes hivatali magatartásra vonatkozó szabályzattal összhangban megszüntette a panaszossal folytatott levelezést, és felkérte a panaszost, hogy a 2004/80/EK irányelvvel kapcsolatos konkrét kérdésekkel forduljon az illetékes szolgálathoz, nevezetesen a DG JFS-hez.

25. Észrevételeiben a panaszos azzal érvelt, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság 2007. július 26-i levele sem az igazságtalanság, sem az összeegyeztethetetlenség kérdésében nem volt sem egyértelmű, sem átfogó.

Az ombudsman értékelése

26. A helyes hivatali magatartás európai kódexe [4] 14. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „Nem szükséges átvételi elismervényt és választ küldeni olyan esetekben, amikor a levelek vagy panaszok túlzott számuk, illetve ismétlődő vagy értelmetlen jellegük miatt visszaélésszerűek.” Továbbá az Európai Bizottság személyzetének a nyilvánossággal való kapcsolattartás során tanúsított helyes hivatali magatartására vonatkozó kódex [5], amely a Bizottság eljárási szabályzatának mellékletét képezi, úgy rendelkezik, hogy a levelezésre vonatkozó szabályai „nem alkalmazandók az olyan levelezésre, amely észszerűen helytelennek tekinthető, például azért, mert ismétlődő, visszaélésszerű és/vagy értelmetlen. Ezt követően a Bizottság fenntartja magának a jogot, hogy az ilyen levélváltásokat megszüntesse.”

27. A helyes hivatali magatartás fenti kódexei jogot biztosítanak arra, hogy az állampolgárokkal folytatott levelezést az ismétlődés alapján megszüntessék, de nem fejtik ki, hogy mit jelent az "ismétlődő levelezés". Az „ismételtség” meghatározásakor figyelembe kell venni a levelezés megszüntetéséhez való jog jellegét, mint a Bizottság polgárokkal való levelezésre vonatkozó általános kötelezettsége alóli kivételt. Amint azt az ombudsman korábban megállapította [6], ezt a jogot megszorítóan kell értelmezni.

28. Általánosságban az ombudsman úgy véli, hogy az „ismétlődő levelezés” fogalmát eseti alapon kell meghatározni, figyelembe véve az adott ügy valamennyi körülményét. Az ombudsman azonban fel kívánja hívni a figyelmet arra, hogy a kritériumok nem mennyiségi jellegűek. Például az olyan levelezés, amely egyszerűen megismétli a már felhozott érveket, nem feltétlenül ismétlődő. Sokkal inkább ahhoz, hogy a levelezést a fent említett kódok értelmében ismétlődőnek lehessen tekinteni, lényegében ésszerűtlennek kell lennie.

29. A jelen panasszal összefüggésben meg kell jegyezni, hogy a panaszos 2007. június 16-án észrevételeket tett a DG TREN-nél az ICAO-javaslatoknak az irányelvvel való állítólagos összeegyeztethetetlenségével kapcsolatban. 2007. július 9-én az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság válaszában biztosította a panaszost arról, hogy a Bizottság más szolgálatainak figyelmét is felhívták az összeegyeztethetőség kérdésére, és hogy amennyiben további elemzések esetleges összeférhetetlenséget jeleznek, ezeket az aggályokat az ICAO SG-MR tudomására hozzák.

30. 2007. július 17-én kelt levelében a panaszos elégedetlenségét fejezte ki amiatt, hogy nem kapott választ azon állítására, amely szerint az ICAO javaslatai igazságtalanok voltak, és hogy a Bizottság még nem jutott következtetésre az összeegyeztethetetlenség kérdésében, annak ellenére, hogy az egyezménytervezetnek az irányelvvel való összeegyeztethetetlensége három éve nyilvánvaló volt számára. A DG TREN 2007. július 26-án kelt levelében kifejtette a panaszosnak, hogy a DG JFS-szel folytatott konzultációt követően a Bizottság álláspontja az volt, hogy az egyezménytervezet összeegyeztethető az irányelvvel, és hogy az „alapvető igazságtalanság” állítása megalapozatlan, mivel a légijármű-üzemeltetők már vétkesség nélkül felelősek a harmadik feleknek okozott károkért. Ezen általános javaslaton túl az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság jelezte, hogy a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága hatáskörrel rendelkezik a polgári jogi eszközök és az alapvető jogok általános kérdéseinek kezelésére.

31. 2007. augusztus 30-án kelt levelében a panaszos ragaszkodott ahhoz a jogához, hogy az általa felvetett kérdésekkel kapcsolatban érdemi választ kapjon. Konkrét kérdéseket tett fel, és állításait további érvekkel támasztotta alá. 2007. szeptember 6-i válaszában a DG TREN megjegyezte, hogy a Bizottság nem tárt fel semmilyen összeegyeztethetetlenséget az egyezménytervezet és az irányelv között, és hogy az irányelvvel kapcsolatos konkrét kérdéseket a DG JFS-hez kell intézni.

32. Az ombudsman úgy véli, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság helyesen azonosította a panaszos fő állításait, nevezetesen azt, hogy az egyezménytervezet összeegyeztethetetlen az irányelvvel és alapvetően igazságtalan, és egyértelműen kifejtette az üggyel kapcsolatos álláspontját. A panaszos levelezése csak olyan érveket és kérdéseket vetett fel, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódtak fő állításainak alátámasztásához, és kizárólag arra irányultak. Ebben az összefüggésben levelezése a helyes hivatali magatartás fent említett kódexei értelmében ismétlődővé vált.

33. Az ombudsman ezért megállapítja, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság nem követett el hivatali visszásságot, amikor arról tájékoztatta a panaszost, hogy miután arra a következtetésre jutott, hogy levelezése a fent említett kódexek értelmében ismétlődő jellegű, nem fog válaszolni az e kérdésekkel kapcsolatos további leveleire. Ez a megállapítás nem érinti az ombudsmannak az alábbi második állításra vonatkozó értékelését.

34. Következésképpen semmi nem indokolja a panaszos ezzel kapcsolatos azon állítását, hogy a Bizottságnak felül kellene vizsgálnia az ugyanezen kérdésekkel kapcsolatban vele folytatott levelezését. Meg kell azonban jegyezni, hogy a DG JFS 2008. augusztus 13-án és 2009. február 25-én kelt leveleiben ugyanezekkel a kérdésekkel kapcsolatban folytatta levelezését a panaszossal. 2009. július 28-i utolsó levelében a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága tájékoztatta a panaszost a montreali diplomáciai konferencia eredményeiről, és csatolta a 2004/80/EK irányelv tagállami végrehajtásáról szóló bizottsági jelentéseket [7]. Ebben a levélben a DG JFS rámutatott, hogy a Bizottság már válaszolt a panaszos valamennyi érdemi kérdésére, és levelezésének ismétlődő jellege miatt megszüntet minden további, ugyanezekkel a kérdésekkel foglalkozó levélváltást.

B. Az az állítás, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság nem válaszolt megfelelően az általa a levelezésében felvetett kérdésekre

Az ombudsman elé terjesztett érvek

35. Az ombudsmanhoz benyújtott panaszában a panaszos azzal érvelt, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság nem válaszolt megfelelően a levelezésében felvetett kérdésekre. Különösen azt állította, hogy válaszai hiányosak, nem megfelelőek, és kopasz ellentámadásokból állnak. A panaszos továbbá azt állította, hogy nem találta meggyőzőnek a Bizottság álláspontját, és hogy nem kapott indokolással ellátott ellenérvet a közzétett álláspontja mellett.

36. A panaszos továbbá azzal érvelt, hogy az ombudsmanhoz benyújtott panaszának nem célja annak meghatározása, hogy kinek van igaza az alapvető vitában, nevezetesen a) hogy az ICAO-javaslatok összeegyeztethetők-e az irányelvvel, és b) az ártatlan felek mások által elkövetett bűncselekményekért való felelősségre vonására vonatkozó javaslatban rejlő igazságtalansággal kapcsolatban. A cél inkább az volt, hogy elismerjék a vita globális jelentőségét és jelentőségét az uniós polgárok számára. A panaszos Bizottsággal folytatott levelezésének célja az volt, hogy gyakorlati értelmet és hatást adjon az Európai Unió működéséről szóló szerződés 24. cikkének (az EK-Szerződés korábbi 21. cikkének), amely láthatóan támogatja a kölcsönös tiszteleten alapuló kötelékeket, amelyeknek egyesíteniük kell a polgárokat és az Európai Unió intézményeit.

37. Véleményében a Bizottság elismerte a kérdések fontosságát, de azzal érvelt, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság érdemben válaszolt az uniós politikához kapcsolódó kérdésekre. A Bizottság különösen azt állította, hogy a DG JFS-szel folytatott konzultációt követően a DG TREN egyértelmű választ adott arra a kérdésre, hogy az ICAO SG-MR javaslatai összeegyeztethetetlenek-e az irányelvből eredő tagállami kötelezettségekkel, és hogy egyértelműen úgy ítélte meg, hogy a Bizottság véleménye szerint azok teljes mértékben összeegyeztethetők. Ezenkívül az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság jelezte, hogy az ICAO javaslatai nem voltak igazságtalanok, és céljuk a légijármű-üzemeltetők jogellenes beavatkozás esetén fennálló felelősségének korlátozása volt.

38. A Bizottság azzal érvelt, hogy a panaszos 2007. július 17-i levele nem vetett fel további kérdéseket, csupán azt hangsúlyozta, hogy az irányelvvel való összeegyeztethetőség és az alapvető igazságtalanság két külön kérdés. Azzal érvelt továbbá, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság 2007. július 26-i válasza választ adott mind az ICAO SG-MR javaslatainak az irányelvvel való összeegyeztethetőségére, mind pedig az állítólagos „alapvető igazságtalanságra”.

39. A Bizottság azzal érvelt, hogy 2007. július 30-i levelében a panaszos csak egy további kérdést tett fel, amelyben tájékoztatást kért a 2004/80 irányelvnek az ICAO javaslataira gyakorolt hatásáról szóló, az ICAO-nak címzett bizottsági jelentések tartalmáról. 2007. augusztus 29-én a DG TREN azt válaszolta, hogy a panaszos által felvetett kérdéseket figyelembe fogják venni az ICAO SG-MR javaslatainak a tagállamokkal való megvitatásakor.

40. Ami a panaszos azon kérdését illeti, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság tudott-e bármilyen kivételről azon javaslat alól, hogy valaha is csak a bűnözőket vagy az államokat jelölték-e meg felelősként a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséért, és hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság tudott-e az előző évtizedben bevezetett vétkesség nélküli felelősségi rendszerekről, a Bizottság azt válaszolta, hogy ezek nem az EU légi közlekedési politikájával kapcsolatos kérdések, és nem érintik a Bizottság azon véleményét, hogy az ICAO SG-MR javaslatai nem összeegyeztethetetlenek az irányelvvel, és alapvetően nem is igazságtalanok. Ezért az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság nem volt abban a helyzetben, hogy a panaszosnak részletes értékelést adjon jogi érveléséről, mivel ez túllépné a Közösség hatáskörét és szakértelmét ebben a kérdésben. Végül az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság 2007. augusztus 29-i válasza hangsúlyozta, hogy a panaszos véleményét figyelembe fogják venni a tagállamokkal e kérdésről folytatott további megbeszélések során.

41. Végül a Bizottság azzal érvelt, hogy a panaszos 2007. augusztus 30-i levele pontosan ugyanazokat a kérdéseket ismételte meg, mint amelyeket a 2007. július 30-i levelében már felvetett. Az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság 2007. szeptember 6-i válasza megismételte, hogy az ICAO SG-MR javaslatai nem összeegyeztethetetlenek az irányelvvel. Egyértelművé tette, hogy a két eszköz összeegyeztethetősége miatt a Bizottság szolgálatai nem vetették fel ezt a kérdést az ICAO SG-MR összefüggésében. Az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság tovább pontosította, hogy a légijármű-üzemeltetők harmadik felek felelősségére vonatkozó szabályok nem közösségi hatáskörbe, hanem a nemzeti jogba tartoznak, és hogy a Bizottság nem rendelkezik szisztematikus áttekintéssel a harmadik felek felelősségére vonatkozó világszintű szabályokról. Az összeegyeztethetőségre vagy az emberi jogokra vonatkozó további kérdéseket a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatóságához kell intézni.

42. Észrevételeiben a panaszos vitatta, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság 2007. július 26-i levele „egyértelmű válasz” lenne arra az állításra, hogy az ICAO javaslatai összeegyeztethetetlenek az irányelvvel és igazságtalanok. Ami az összeegyeztethetetlenség kérdését illeti, az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság válasza egyáltalán nem volt egyértelmű, mivel kijelentette, hogy még meg kell határozni, hogy a javasolt egyezmény „kedvezőbbnek” tekinthető-e, mint az irányelv szerinti kártérítés. Máskülönben a két rendszer együtt létezne, választási lehetőséget adva az áldozatnak. Az igazságtalanság kérdésében a panaszos azzal érvelt, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság válasza az egyezménytervezetnek a légijármű-üzemeltetőkre gyakorolt előnyére hivatkozik, de semmit nem mond a légijármű-használókkal (utasokkal és teherszállítókkal) szembeni igazságtalanságról.

Az ombudsman értékelése

43. Az EUMSZ 24. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a]z Unió minden polgára a [hivatalos] nyelvek egyikén írhat [...] bármely intézménynek [...], és ugyanazon a nyelven kaphat választ”. A helyes hivatali magatartás európai kódexe 12. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy „[a] tisztviselőnek szolgálatkésznek, korrektnek, udvariasnak és a nyilvánosság számára hozzáférhetőnek kell lennie. Levelezés, telefonhívások és e-mailek megválaszolásakor a tisztviselőnek törekednie kell arra, hogy a lehető legsegítőkészebb legyen, és a lehető legteljesebb mértékben és legpontosabban válaszoljon a feltett kérdésekre.„A megfelelő ügyintézés elve megköveteli továbbá, hogy az uniós intézmények lehetőséget adjanak a polgároknak arra, hogy az uniós fellépés valamennyi területén kifejtsék álláspontjukat, és nyilvánosan megosszák véleményüket.[8] A fentiekből következik, hogy az intézmények kötelesek megfelelő választ adni a polgároktól kapott levelekre.

44. Az a kérdés, hogy egy intézmény megfelelő választ ad-e, a kérdés hátterétől és körülményeitől függ. Általánosságban elmondható, hogy az intézményeknek pontosan és teljes körűen foglalkozniuk kell azokkal a kérdésekkel, amelyekre a polgárok felhívják a figyelmüket, és amelyekre a polgárok ésszerűen számíthatnak válaszra. Mindazonáltal, hacsak a körülmények meg nem követelik, ahogy az rendes esetben a hivatalos közigazgatási eljárás esetében is történik, ez nem követeli meg az intézményektől, hogy válaszoljanak a levelezésben felvetett valamennyi érvre vagy pontra. Hasonlóképpen, az intézmények nem kötelesek válaszolni a hatáskörükbe és szakértelmükbe nem tartozó kérdésekre, és nem kötelesek elméleti megbeszéléseket folytatni. Ilyen esetekben azonban ésszerű erőfeszítéseket kell tenniük annak érdekében, hogy tájékoztassák a polgárokat az érintett kérdések kezelésének alternatív módjairól.

45. Ami a jelen állítást illeti, és anélkül, hogy érdemben foglalkozna a panaszos által felhozott érvekkel és a Bizottság válaszaival, egyértelműen megállapítható, hogy a panaszos részletes észrevételeket tett, amelyek gyakran megjelentek a közzétett munkákban, két fő állításának alátámasztására, nevezetesen, hogy az egyezménytervezet összeegyeztethetetlen az irányelvvel, és hogy igazságtalan a légijármű-üzemeltetőkkel szemben.

46. A Bizottság az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóságon keresztül és a JFS Főigazgatósággal folytatott konzultációt követően kialakította az összeegyeztethetetlenség és az igazságtalanság kérdéseivel kapcsolatos álláspontját, és azt egyértelművé tette a panaszos számára. Amellett, hogy tájékoztatást nyújtott, például arról, hogy a Bizottság „tudott-e olyan jogi rendszerről, amely hibátlan korlátlan felelősséget ró a légi járművekre harmadik felek által okozott károkért”, a Bizottság nem tartotta szükségesnek a panaszos érveinek részletes cáfolatát.

47. Tekintettel a panaszos és az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság közötti levelezés összefüggéseire, valamint az adott szakpolitikai területet szabályozó szakpolitikai megfontolásokra, úgy tűnik, hogy a Bizottság megfelelően és kielégítően válaszolt a panaszos kérdéseire. Figyelemre méltó, hogy az EU megosztja hatáskörét a tagállamokkal a légi közlekedés területén. Ugyanakkor az EU csak korlátozott hatáskörrel rendelkezik a polgári jog és a polgári jogi felelősség harmonizációja terén. Ezenkívül a panaszos által az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatósággal folytatott levelezésében felvetett kérdéseket a folyamatban lévő nemzetközi tárgyalások keretében is megvitatták. Erre a tárgyalásra az ICAO – egy olyan nemzetközi szervezet, amelynek az EU nem tagja – égisze alatt került sor, és azt a tagállamok folytatták le, és a Bizottság segítette az uniós hatáskörbe tartozó kérdésekben.

48. Az ombudsman megállapítja, hogy a fent vázolt körülmények között a Bizottságnak továbbítania kell a tagállamok számára a hozzá beérkező és általa relevánsnak ítélt információkat, és adott esetben visszajelzést és/vagy tájékoztatást kell nyújtania a polgárok számára. A jelen ügyben azonban a megfelelő ügyintézés nem követeli meg a Bizottságtól, hogy miután kialakította álláspontját, részletes vitát folytasson a panaszos által a fő állításainak alátámasztására felhozott valamennyi érvről. Tekintettel a szóban forgó levelezés sajátos körülményeire, a Bizottság magatartása megfelelt a lojális együttműködés kötelezettségének is [9].

49. A fenti megfontolások fényében az ombudsman megállapítja, hogy a panaszos második állításával kapcsolatban nem történt hivatali visszásság.

C. Állítás, hogy a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága nem válaszolt a panaszos által 2007 februárjában feltett bizonyos kérdésekre

Az ombudsman elé terjesztett érvek

50. 2007. február 13-án a panaszos felvette a kapcsolatot Frattini alelnökkel, hogy kérdéseket tegyen fel a jelenlegi vizsgálattal kapcsolatban. 2007. február 16-án Frattini alelnök szóvivője válaszolt a panaszosnak. Kifejti többek között, hogy a biztos tisztában van az ICAO javaslataival, és hogy szolgálatai nagy érdeklődéssel vizsgálják azokat.

51. A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatóságával 2007 februárja és májusa között folytatott levelezésében, valamint az ombudsmanhoz benyújtott panaszában a panaszos azzal érvelt, hogy a Bizottság nem válaszolt az alábbi két kérdéssel kapcsolatos e-mailjeire: egyrészt az az időpont, amikor Frattini alelnök tudomást szerzett az ICAO-javaslatokról, másrészt pedig az az időpont, amikor tudomást szerzett az ICAO-javaslatok és az irányelv közötti „nyilvánvaló” konfliktusról.

52. Ezzel párhuzamosan a panaszos e-mailt küldött a „TREN informations” postafiókba. 2007. július 24-én a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága (Polgári Jogi Osztály) válaszolt az e-mailre, és elemezte a 2004/80 tanácsi irányelv céljait, célkitűzéseit és működését.

53. 2007. augusztus 3-án a panaszos folytatta levelezését a JFS Főigazgatósággal. 2007. szeptember 27-én ideiglenes levelet küldtek a panaszosnak. 2008. június 18-án a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága válaszolt a panaszosnak, mivel az ombudsman időközben megindította a jelen panasszal kapcsolatos vizsgálatát. Először is elnézést kért a 2007. szeptember 27-i ideiglenes intézkedésről szóló levelét követő késedelemért. Ezt követően kifejtette, hogy a Bizottság 2004 májusi megalakulása óta megfigyelőként részt vett az ICAO SG-MR-ben, és tájékoztatást nyújtott az ICAO jogi bizottságának 2008. áprilisi ülésén az egyezménytervezettel kapcsolatban az ICAO-ban bekövetkezett fejleményekről. A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága kifejtette, hogy ezek a kérdések elsősorban a tagállamok hatáskörébe tartoznak, és hogy a Bizottság mindig is arra ösztönözte a tagállamokat, hogy vegyenek részt az egyezménytervezetben. A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága különösen arra mutatott rá, hogy a Polgári Igazságügyi Osztály nem foglalkozott az ICAO-val kapcsolatos szakpolitikai kérdésekkel. A DG JFS ezt követően kifejtette a 2004/80 irányelv hatályát és jellegét, és kijelentette, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatósággal folytatott konzultációt követően úgy ítélte meg, hogy az irányelv teljes mértékben összeegyeztethető az egyezménytervezettel, és hogy mindkét rendszer párhuzamosan létezhet.

54. 2008. december 8-i véleményében a Bizottság azzal érvelt, hogy a DG JFS a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló 2004/80/EK tanácsi irányelv végrehajtásának nyomon követéséért felelős bizottsági szolgálat, és hogy a DG JFS 2007. július 24-i válaszában a Bizottság releváns információkat adott a panaszosnak az irányelv céljairól és hatályáról.

55. 2009. április 9-i észrevételeiben a panaszos azt állította, hogy nem kapott választ valamennyi kérdésére.

56. 2009. július 28-án a DG JFS utoljára vette fel a kapcsolatot a panaszossal. Levelében a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága csatolta az irányelv alkalmazásáról szóló bizottsági jelentés egy példányát, és tájékoztatta a panaszost az ICAO montreali miniszteri konferenciáján elért eredményekről, amely lezárta az új egyezményekről folytatott tárgyalásokat. Ezenkívül a DG JFS megállapította, hogy az összeegyeztethetetlenség vagy az igazságtalanság kérdését sem a tagállamok nem vetették fel Montrealban, sem – a Bizottságnak a Tanács részére történő jelentéstétele keretében – a Tanácson belül.

Az ombudsman értékelése

57. Az ombudsman úgy véli, hogy vizsgálata során a Bizottság foglalkozott a panaszos két megválaszolatlan kérdésével, nevezetesen azzal, amikor Frattini biztos tudomást szerzett az ICAO javaslatairól és azoknak az irányelvvel való összeegyeztethetetlenségéről. A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága 2008. június 18-án kelt levelében, miután elnézést kért a panaszos levelére való késedelmes válaszadásért, kifejtette, hogy a Bizottság megfigyelőként részt vett az ICAO SG-MR munkájában annak 2004. májusi létrehozása óta. Ebből arra lehet következtetni, hogy a Bizottság már 2004-ben tudott az ICAO-javaslatokról. Ugyanebben a levélben a DG JFS kifejtette, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatósággal folytatott konzultációt követően úgy ítélte meg, hogy az egyezménytervezet „teljes mértékben összeegyeztethető” az irányelvvel.

58. Az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság kezdetben nem válaszolt a fent említett kérdésekre. Tekintettel azonban a jelen vizsgálat megindítását követően a panaszosnak megküldött válasz tartalmára, valamint a válasz késedelmes megküldése miatti bocsánatkérésére, az ombudsman úgy véli, hogy ezzel az állítással kapcsolatban további vizsgálat nem indokolt.

D. Az az állítás, hogy a DG TREN tévesen irányította át a panaszost a DG JFS-hez, valamint a kapcsolódó állítás, amely szerint a Bizottságnak egységes választ kellene adnia a felvetett kérdésekre

Az ombudsman elé terjesztett érvek

59. A panaszos azzal érvelt, hogy joga van a Bizottság „holisztikus válaszához”, és hogy nem irányíthatják egyik igazgatóságtól a másikhoz. Annak ellenére, hogy így kezelték, a panaszos kijelentette, hogy e szorosan kapcsolódó kérdésekről igyekezett két külön igazgatósággal egyszerű módon kommunikálni.

60. Véleményében a Bizottság kifejtette, hogy a DG TREN az ICAO-val fenntartott kapcsolatokért felelős bizottsági szolgálat, és hogy figyelemmel kíséri az ICAO SG-MR munkáját. Ezért a panaszos helyesen fordult a DG TREN-hez az ICAO SG-MR javaslataival kapcsolatos aggályaival.

61. A Bizottság megállapította továbbá, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság 2007. július 26-i válasza „holisztikus választ” adott a panaszos azon aggályaira, hogy az ICAO SG-MR javaslatai igazságtalanok és összeegyeztethetetlenek az irányelvvel. A válaszlevél a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatóságával együttműködésben készült, és kielégítő választ adott a panaszos által az ICAO SG-MR javaslataival kapcsolatban felvetett kérdésekre.

62. Végezetül a Bizottság kifejtette, hogy a DG TREN nem irányította át a panaszost a DG JFS-hez, de úgy ítélte meg, hogy válaszai megfelelően foglalkoztak az ICAO-javaslatok kérdésével. A DG TREN ezt követően felkérte a panaszost, hogy a 2004/80/EK tanácsi irányelvvel vagy az igazságszolgáltatással vagy az emberi jogokkal kapcsolatos egyéb kérdésekkel közvetlenül az irányelv végrehajtásáért és a kapcsolódó ügyekért felelős szolgálathoz, jelen esetben a DG JFS-hez forduljon. A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatóságával való koordináció a levelezés során végig biztosított volt.

63. Észrevételeiben a panaszos megjegyezte, hogy „panaszában nem használta az »átirányítás« szót”, de fenntartotta, hogy a Bizottság azon állítása, miszerint „holisztikus választ” adott, fenntarthatatlan, mivel az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság igyekezett megmagyarázni a légi közlekedési politika előmozdításában betöltött szerepe és a DG JFS eltérő szerepe közötti különbséget az összeegyeztethetőség vagy az alapvető jogok tekintetében.”

Az ombudsman értékelése

64. A helyes hivatali magatartás európai kódexe [10] 22. cikkének (4) bekezdése és az Európai Bizottság személyzetének a nyilvánossággal való kapcsolattartás során tanúsított helyes hivatali magatartására vonatkozó kódex [11], amely a Bizottság eljárási szabályzatának mellékletét képezi, előírja, hogy amennyiben a Bizottság valamely szervezeti egysége olyan kérdést kap, amelynek megválaszolására nem rendelkezik hatáskörrel, a kérelmezőt az illetékes szervezeti egységhez kell irányítania.

65. Ebből az alkalomból az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság az ICAO égisze alatt részt vett az egyezménytervezetről folytatott tárgyalásokon. A DG TREN úgy vélte, hogy válaszai foglalkoztak az egyezménytervezettel kapcsolatos kérdésekkel. Úgy ítélte meg, hogy a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága feladata, hogy a) az emberi jogok európai egyezményének fényében tájékoztatást nyújtson a büntetőjogi felelősség kérdéseiről, és b) tanácsot adjon a 2004/80 irányelv értelmezésével és a tagállamok általi végrehajtásával kapcsolatban.

66. Következésképpen a DG TREN azáltal, hogy utasította a panaszost, hogy forduljon a DG JFS-hez az emberi jogok európai egyezményével, valamint a 2004/80 irányelv értelmezésével és végrehajtásával kapcsolatos kérdésekben, a fenti kódexekben foglalt szabályoknak megfelelően járt el. Ezért nem áll fenn hivatali visszásság.

67. Ami a panaszos kapcsolódó állítását illeti, miszerint a Bizottságnak egységes választ kell adnia, úgy tűnik, hogy mind az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság, mind a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága konzultált egymással a panaszos kérdéseire a levelezésükben adott válaszok kidolgozása során. Következésképpen ez az állítás nem fogadható el.

E. Következtetések

E panasz kivizsgálása alapján az ombudsman a következő következtetéssel zárja le a panaszt:

A panaszos állításaival kapcsolatban nem merült fel hivatali visszásság.

A panaszos állításai nem fogadhatók el.

TOVÁBBI MEGJEGYZÉS

A légi járművek által jogellenes beavatkozás esetén harmadik feleknek okozott károk megtérítéséről szóló egyezmény jelenleg aláírásra vár. Végrehajtása az uniós jogrendben fontos jogi kérdéseket fog felvetni az uniós légiközlekedési politika keretében.

Az ombudsman fel kívánja hívni a Bizottság figyelmét arra, hogy a Lisszaboni Szerződés módosítását követően az intézmények feladatköre kibővült: „...megfelelő eszközökkel lehetőséget biztosítanak a polgároknak és az érdekképviseleti szervezeteknek arra, hogy az Unió valamennyi tevékenységéről véleményt nyilvánítsanak és azokat nyilvánosan megosszák.”[12] E tekintetben az ombudsman hálás lenne, ha tájékoztatást kapna arról, hogy a Bizottság miként kívánja biztosítani a konzultáció és a párbeszéd lehetőségét az érintett területen.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Kelt Strasbourgban, 2010. május 18-án.

---

[1] A "jogellenes beavatkozás" a légi közlekedésben a repülőgépen vagy repülőgéppel elkövetett terrortámadásokat jelenti.

[2] Az egyezmények szövege és megerősítésük állapota a következő címen található: http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_42_en.pdf, http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_43_en.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_UICC.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_GRC.pdf.

[3] A Tanács 2004/80/EK irányelve (2004. április 29.) a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről, HL L 261., 2004.8.6., 15. o.

[4] Elérhető az európai ombudsman honlapján: http://www.ombudsman.europa.eu

[5] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[6] Az európai ombudsmannak az Európai Bizottság ellen benyújtott 1437/2006/(WP)BEH sz. panasszal kapcsolatos vizsgálatát lezáró határozata, 80–108. pont.

[7] A Bizottság jelentése a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak a bűncselekmények áldozatairól szóló 2004/80/EK tanácsi irányelv alkalmazásáról (COM(2009)170 végleges), valamint a bűncselekmények áldozatairól szóló 2004/80/EK tanácsi irányelv alkalmazásáról szóló, a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak címzett bizottsági jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum (COM(2009)170 végleges) (SEC(2009)495).

[8] Lásd e tekintetben az Európai Unióról szóló szerződés 11. cikkének (1) bekezdését a Lisszaboni Szerződés módosítását követően.

[9] Az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkének (3) bekezdése a Lisszaboni Szerződéssel történt módosítását követően a következőképpen rendelkezik: „A lojális együttműködés elvének megfelelően az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.”

[10] Elérhető az európai ombudsman honlapján: http://www.ombudsman.europa.eu

[11] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[12] Az Európai Unióról szóló szerződés 11. cikkének (1) bekezdése.