Sastavljeno u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana[1]

Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, malo njemačko društvo, sudjelovao je u dvama projektima koje je financirao EU (dalje u tekstu: projekt A i projekt B) u okviru Programa za cjeloživotno učenje[2]. Bespovratnim sredstvima EU-a za projekte upravljala je Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA). Pritužba se odnosi na odluku EACEA-e da troškove koje je društvo prijavilo za rad upravljačkog partnera podnositelja pritužbe na projektima A i B proglasi neprihvatljivima za financiranje sredstvima EU-a.

Projekt A

2. Podnositelj pritužbe sudjelovao je u projektu od listopada 2010.

3. U srpnju 2013., nakon dovršetka projekta, EACEA je smatrala da 22 946,87 EUR troškova povezanih s radom upravljačkog partnera podnositelja pritužbe nije prihvatljivo. Podnositelju pritužbe nije isplaćena naknada za posao koji je obavio njegov glavni partner. EACEA je navela da je podnositelj pritužbe podugovarao upravljanje projektom s upravljačkim partnerom, iako takvo podugovaranje nije bilo dopušteno. Osim toga, broj dana prijavljen za podugovoreno „upravljanje projektom” za potrebe podnošenja zahtjeva za troškove nije odgovarao broju dana prijavljenom za „upravljanje projektom” u završnom izvješću[3]. Nadalje, EACEA napominje da podnositelj pritužbe nije dostavio račune za troškove „upravljanja projektom”. Naposljetku, evidencije radnog vremena koje je dostavio podnositelj pritužbe nisu se mogle povezati s projektom te ih je potpisao samo glavni partner (nijedna treća osoba nije ih potvrdila).

4.  U rujnu 2013. podnositelj pritužbe dostavio je dodatne popratne dokumente. Objasnila je i da je njezin upravljački partner stalni izvršni direktor, suvlasnik i suosnivač društva. Stoga je, prema mišljenju podnositelja pritužbe, bio „statutarno osoblje”. Podnositelj pritužbe naveo je da je platio svojem upravljačkom partneru na temelju sati odrađenih na svakom projektu, na temelju ugovora koji je s njim sastavio za svaki projekt. Kada je podnositelj pritužbe potpisao ugovor s upravljačkim partnerom za projekt A, procijenjen je ukupan broj radnih dana potrebnih za taj projekt.

5. Podnositelj pritužbe zatim je objasnio da su za svaki projekt sastavljene zasebne evidencije radnog vremena. Vremenski listovi su skenirani. Skenirane kopije imale su kraticu projekta A napisanu na njima i potpisanu od strane Upravljačkog partnera. Ti su vremenski listovi sadržavali i informacije o aktivnostima provedenima u okviru projekta te su upućivali na relevantni radni paket projekta. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se evidencije radnog vremena stoga jasno mogu pripisati projektu A[4].

6. EACEA je smatrala da troškovi povezani s radom upravljačkog partnera podnositelja pritužbe nisu prihvatljivi. Upravljački partner nije imao fiksnu mjesečnu plaću, a program plaćanja koji je podnositelj pritužbe uspostavio za svaki projekt ne može se smatrati jednakovrijednom „plaći”. EACEA je tvrdila i da podnositelj pritužbe nije dostavio nikakav dokaz o plaćanjima upravljačkom partneru za projekt A.

7. U prosincu 2013. podnositelj pritužbe ponovno je pisao EACEA-i navodeći da u skladu s njemačkim pravom glavni partner „Kommanditgesellschafta” (odnosno „partnerstva”) ne može imati ugovor o radu ili primati fiksnu naknadu. Podnositelj pritužbe zatim je tvrdio da se pravilima o prihvatljivosti troškova osoblja za financiranje u okviru Programa za cjeloživotno učenje ne zahtijeva da naknada bude redovita.

8. U siječnju 2014. EACEA se sastala s podnositeljem pritužbe. Prema EACEA-i, objasnila je da naknadu vlasnicima poduzeća doista može smatrati „troškom osoblja” pod uvjetom da: i) postoji zakonska veza između vlasnika poduzeća i trgovačkog društva; ii. plaćanje vlasniku poduzeća sljedivo je u knjigovodstvu društva; iii. jasno je da se ta plaćanja ne izvršavaju iz dobiti poduzeća; i iv. prijavljeno vrijeme pravilno je evidentirano i opravdano, primjerice sustavom evidencije radnog vremena. EACEA je od podnositelja pritužbe zatražila da dostavi dokumente kojima se dokazuje da bi se naknada isplaćena upravljačkom partneru trebala smatrati „troškom osoblja” u skladu s tim pravilima.

9. U travnju 2014. EACEA je ponovno zaključila da se troškovi povezani s radom upravljačkog partnera podnositelja pritužbe ne mogu pokriti bespovratnim sredstvima. EACEA je tvrdila da se plaćanja upravljačkom partneru ne mogu smatrati „plaćom” u skladu s pravilima Programa za cjeloživotno učenje[5]. Osim toga, dokaz o bankovnim prijenosima koji je dostavio podnositelj pritužbe nije odgovarao iznosima koji se u knjigovodstvu podnositelja pritužbe nazivaju naknadom.

10. U svibnju 2014. EACEA je organizirala provedbu vanjske revizije projekta A.

Projekt B

11. Podnositelj pritužbe bio je sukorisnik projekta B. Podnositelj pritužbe bio je uključen u projekt od njegova početka 2011.

12. EACEA je troškove povezane s radom upravljačkog partnera podnositelja pritužbe na projektu B u iznosu od 41 475,00 EUR smatrala neprihvatljivima. EACEA se pozvala na popratne dokumente koji se odnose na radni status upravljačkog partnera koje je analizirala u okviru projekta A. EACEA nije pronašla razlog da zauzme drukčije stajalište o plaćanjima izvršenima upravljačkom partneru u okviru projekta B.

13. U prosincu 2014. podnositelj pritužbe obavijestio je EACEA-u da EACEA nije propisno obrazložila svoju odluku. Ustrajala je na tome da jednostavno upućivanje na odluku donesenu u vezi s projektom A nije primjereno. Podnositelj pritužbe zatim je ponovio svoje argumente u vezi s projektom A. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je odluka o odbijanju troškova povezanih s radom njegova upravljačkog partnera bila posebno oštra jer je njegov upravljački partner bio odgovoran za cjelokupnu koordinaciju projekta B. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da je EACEA zanemarila svoj argument da se često postavljana pitanja o financijskim i ugovornim pitanjima koja se primjenjuju na projekte u okviru Programa za cjeloživotno učenje, koja je EACEA objavila u lipnju 2011., podupiru njezino stajalište da se naknada njegova upravljačkog partnera može smatrati „troškom osoblja” koji se pokriva bespovratnim sredstvima.

14. U prosincu 2014. EACEA je odlučila pričekati ishod vanjske revizije projekta A prije donošenja odluke o žalbi u vezi s projektom B.

Relevantno za oba projekta

15. U prosincu 2015. podnositelj pritužbe obavijestio je Ombudsmana da su svi troškovi povezani s radom glavnog partnera podnositelja pritužbe proglašeni neprihvatljivima nakon vanjske revizije projekta A. Međutim, prema podnositelju pritužbe razlozi za odbijanje tih troškova razlikovali su se od onih koje je prethodno iznijela EACEA. Vanjski revizor smatrao je da su se „financijski priručnik”[6] i najčešća pitanja objavljena na internetskim stranicama EACEA-e primjenjivali samo na projekte odabrane 2009. Projekt A odabran je za financiranje 2010. godine.

Istraga

16. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi i utvrdila sljedeće navode i tvrdnje:

Tvrdnja:

EACEA je pogrešno odbacila kao neprihvatljive troškove povezane s radom glavnog partnera podnositelja pritužbe na dvama projektima u okviru Programa za cjeloživotno učenje.

Zahtjevi:

EACEA bi trebala:

(i) prihvaća kao prihvatljive troškove osoblja za upravljanje vlasnicima;

ii. platiti dospjele iznose u projektima A i B s kamatama;

iii. nadoknaditi pravne i putne troškove podnositelja pritužbe te drugu štetu nastalu zbog nepravilnosti u postupanju EACEA-e; i

iv. ispričavam se zbog nepravilnosti u primjeni i poduzimam korake kako bi se takve nepravilnosti u primjeni izbjegle u budućnosti.

17. U prilog svojoj tvrdnji podnositelj pritužbe iznio je sljedeće popratne argumente:

1.1 EACEA je diskriminirala podnositelja pritužbe kao MSP-a.

1.2 EACEA je zloupotrijebila svoje ovlasti i povrijedila načela transparentnosti i legitimnih očekivanja.

1.3 EACEA je povrijedila članak 41. Povelje o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) jer nije djelovala u skladu s načelom dobre uprave.

18. Tijekom istrage ombudsmanica je zaprimila mišljenje EACEA-e o pritužbi, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na mišljenje EACEA-e. U prijedlogu rješenja Europskog ombudsmana uzimaju se u obzir argumenti i mišljenja stranaka.

Tvrdnja da je EACEA pogrešno odbacila kao neprihvatljive troškove povezane s radom upravljačkog partnera podnositelja pritužbe

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

19. Podnositelj pritužbe tvrdio je da su se troškovi njegova upravljačkog partnera trebali smatrati „troškovima osoblja” u skladu s pitanjem 1.5. najčešćih pitanja o financijskim i ugovornim pitanjima koja se primjenjuju na projekte u okviru Programa za cjeloživotno učenje: „Upravljači i direktori bez ugovora o radu mogu se smatrati troškovima osoblja ako su pravno obvezani s organizacijom (statuti koje imenuje upravni odbor). Vidjeti i pitanje 1.3. za stvarne primitke direktora i rukovoditelja”. EACEA je ta najčešća pitanja objavila na svojim internetskim stranicama u „prostoru za korisnike”. Prema podnositelju pritužbe, oni su trebali biti retroaktivno valjani za projekte od 2009. i pružati jasne smjernice o tome što bi se trebalo smatrati troškovima osoblja u okviru Programa za cjeloživotno učenje. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je postupio u skladu s tim često postavljanim pitanjima. Proizvoljna promjena tumačenja pojma „troškovi osoblja” s retroaktivnim učinkom povrijedila bi načela pravne sigurnosti, legitimnih očekivanja i transparentnosti.

20. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je status njegova upravljačkog partnera definiran u njegovim statutima (na njemačkom jeziku „Gesellschaftsvertrag”)i da situacija njegova upravljačkog partnera stoga odgovara situaciji opisanoj u pitanju 1.5. najčešćih pitanja. Kad je riječ o relevantnoj politici primitaka, statutom je predviđeno da se plaće isplaćuju upravljačkim partnerima na temelju sati/dana rada na projektima društva. Politika primitaka mora se utvrditi odlukom dioničara. Takva je odluka donesena u listopadu 2008. i njome je utvrđena dnevna cijena od 350 EUR za sve projekte ili ugovore kojima doprinose partneri u upravljanju. U odluci dioničara navodi se i da upravljački partneri moraju dostaviti dokaze o vremenu provedenom u radu (radne listove). Stoga su upravljački partneri odgovorni podnositelju pritužbe i članovima Opće skupštine. U skladu s tim, troškovi osoblja upravljačkog partnera u ovom su slučaju u skladu s definicijom troškova osoblja koju je EACEA utvrdila u često postavljanim pitanjima.

21.  Podnositelj pritužbe naveo je da u Njemačkoj 86 % svih društava vodi upravitelj-vlasnici. Neprihvaćanje troškova rada vlasnika poduzeća i upravljačkih partnera značilo bi da sva ta poduzeća ne mogu sudjelovati u projektima u okviru Programa za cjeloživotno učenje. Time bi se diskriminirali njemački MSP-ovi u korist većih organizacija.  

22. Kad je riječ o argumentu EACEA-e da izvršena plaćanja nisu odgovarala iznosima u knjigovodstvenim računima podnositelja pritužbe, podnositelj pritužbe naveo je da sva plaćanja evidentirana u njegovim knjigovodstvenim računima na računu plaća upravljačkih partnera odgovaraju neto iznosima na računima upravljačkih partnera. Iznos PDV-a uključen je u račun PDV-a.

23. U svojem odgovoru Ombudsmanu EACEA je ustrajala na tome da se u svojim često postavljanim pitanjima posebno osvrnula na situaciju vlasnika poduzeća. Napomenuo je da se pitanje 1.5. često postavljanih pitanja posebno odnosi na troškove rukovoditelja i direktora koji nemaju ugovor o radu s predmetnim društvom (omogućuje takve troškove). Osim toga, istaknuo je da se pitanje 1.6. najčešćih pitanja odnosi na situaciju vlasnika društava koji ne primaju fiksnu plaću[7].

24. Budući da se Program za cjeloživotno učenje 2007. – 2014. bližio kraju, najčešća pitanja uklonjena su s web-mjesta EACEA-e u travnju 2014. Međutim, to nije utjecalo na stajalište EACEA-e o prihvatljivosti naknada za upravljanje vlasnicima.

25. EACEA je objasnila da postoji nekoliko načina na koje vlasnici poduzeća, uključujući vlasnike MSP-ova, mogu prijaviti svoje troškove za rad obavljen na projektu Programa za cjeloživotno učenje. Ako vlasnik nema ugovor o radu, u često postavljanom pitanju 1.5. pojašnjava se pod kojim se uvjetima relevantni troškovi smatraju prihvatljivima za bespovratna sredstva. Dodala je da se moraju poštovati i opći kriteriji prihvatljivosti utvrđeni u relevantnom provedbenom pravilu Financijske uredbe[8] i u relevantnim odredbama sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

26. Prema EACEA-i, uložila je sve napore kako bi pronašla način da troškove koje je podnositelj pritužbe prijavio svojem upravljačkom partneru smatra „prihvatljivima”. Međutim, EACEA nije smatrala da su ispunjeni kriteriji prihvatljivosti utvrđeni u provedbenim pravilima Financijske uredbe[9] i sporazumima o dodjeli bespovratnih sredstava[10].

27. U skladu sa sporazumom o dodjeli bespovratnih sredstava troškovi moraju biti provjerljivi i opravdani[11]. U Priručniku za program za cjeloživotno učenje („Priručnik”) navodi se da potrebni popratni dokumenti uključuju „radne listove koje potpisuju i radnik i odgovorna osoba organizacije i u kojima se navode ime, funkcija i ispunjeni zadaci, upućivanje na aktivnosti plana rada, broj sati po danu i dane u mjesecu koji su dodijeljeni projektu”. Prema EACEA-i, evidencije radnog vremena koje je izvorno dostavio podnositelj pritužbe nisu sadržavale upućivanje na projekt i u njima se često nije navodila poveznica s predmetnim radnim paketom. Osim toga, opis izvršenih zadaća u evidencijama radnog vremena bio je previše nejasan da bi se omogućilo utvrđivanje i provjera projektnih aktivnosti. EACEA je tvrdila da se evidencije radnog vremena ne mogu retroaktivno ispraviti[12]. EACEA stoga nije mogla provjeriti odnose li se evidencije radnog vremena koje je dostavio podnositelj pritužbe na rad obavljen u okviru projekta A. Određeni opisi zadaća u evidencijama radnog vremena doista su se odnosili na sastanke povezane s projektom A. Međutim, u nekima od tih evidencija radnog vremena prijavljeno je više sati od stvarnog trajanja sastanka.

28. EACEA je pristala provesti novu detaljnu analizu troškova podnositelja pritužbe za upravljačkog partnera kako bi utvrdila može li se smatrati da su određeni dani povezani s projektom i stoga prihvaćeni kao prihvatljivi troškovi.

29. U tom je kontekstu EACEA navela da podnositelj pritužbe od samog početka nije dostavio potpune i dosljedne dokazne dokumente, što je dovelo do određene zabune[13]. EACEA je ustrajala na tome da je djelovala otvoreno i transparentno. Analizirala je žalbe podnositelja pritužbe, organizirala sastanak kako bi razjasnila pitanja i podnositelju pritužbe dala dovoljno vremena da dostavi dodatne popratne dokumente. Također je obavijestila podnositelja pritužbe o razlozima odbijanja troškova u svakoj fazi.  Stoga je svoje stajalište o projektu A smatrala opravdanim.

30. Kad je riječ o projektu B, EACEA je napomenula da nije primila račune od podnositelja pritužbe u kojima su navedeni naziv projekta, broj dana provedenih na projektu i razdoblje u kojem je obavljen rad na projektu. Stoga nije mogla povezati prijavljene troškove projekta s knjigovodstvenim računima podnositelja pritužbe. Stoga su troškovi upravljačkog partnera bili neprihvatljivi.

31. Kad je riječ o navodnoj diskriminaciji MSP-ova koju provodi EACEA, EACEA je napomenula da je relevantno pitanje u često postavljanim pitanjima (pitanje 1.5.) uvršteno u često postavljana pitanja kako bi se uzela u obzir činjenica da MSP-ovi mogu koristiti bespovratna sredstva u okviru Programa za cjeloživotno učenje za pokrivanje troškova direktora i rukovoditelja koji ne rade na temelju ugovora o radu. U odgovoru na pitanje objašnjava se da se ti direktori i rukovoditelji mogu smatrati na isti način kao i upravitelji vlasnika koji rade na temelju ugovora o radu, pod uvjetom da su ispunjeni određeni uvjeti. Prema EACEA-i ti uvjeti nisu bili ispunjeni u pogledu upravljačkog partnera podnositelja pritužbe. Troškovi koje je prijavio podnositelj pritužbe nisu odgovarali knjigovodstvenoj računovodstvenoj dokumentaciji podnositelja pritužbe ni popratnoj dokumentaciji. Među ostalim, na temelju popratne dokumentacije EACEA nije mogla povezati broj dana za koje su prijavljeni troškovi sa stvarno odrađenim danima projekta A.

32. EACEA je također napomenula, u pogledu projekata koji će se provoditi u okviru programa Erasmus+ (sljednik LLP-a), da razmatra bi li trebala nadoknaditi troškove osoblja vlasnika MSP-ova koji ne primaju plaću na temelju jediničnih troškova[14].

33. U svojim primjedbama na odgovor EACEA-e podnositelj pritužbe potvrdio je da u zaglavlju relevantnih evidencija radnog vremena nije izvorno uputio na projekt A. Međutim, budući da su u evidencijama radnog vremena kronološki jasno navedene zadaće koje su se obavljale, evidencije radnog vremena jasno su se mogle pripisati tom projektu. Podnositelj pritužbe izjavio je da EACEA nije dostavila predložak vremenskog rasporeda. Jednostavan izostanak upućivanja na naziv projekta u zaglavlju vremenske tablice ne bi trebao dovesti do odbijanja svih troškova. Kad je riječ o izjavi EACEA-e o tome da je prijavljeno više sati od trajanja relevantnih sastanaka, podnositelj pritužbe objasnio je da prijavljeni sati uključuju vrijeme putovanja do i od mjesta održavanja sastanka, što je u skladu s njemačkim pravom. Osim toga, podnositelj pritužbe napomenuo je da je kao sukorisnik dodan projektu A, kojim se zamjenjuje drugi partner, u fazi u kojoj je proračun već utvrđen. Podnositelj pritužbe dovršio je svoje zadaće u okviru projekta A u 87,56 dana, dok je partner kojeg je zamijenio planirao provesti 247 dana na projektu. 

34. Kad je riječ o projektu B, podnositelj pritužbe tvrdio je da je EACEA-i dostavio svu relevantnu dokumentaciju[15]. EACEA je trebala obavijestiti podnositelja pritužbe u slučaju da neki dokumenti nedostaju, kao što je to učinila za druge projektne partnere. Podnositelj pritužbe dostavio je Europskom ombudsmanu i relevantne financijske dokumente:  i. računi za projekt B; ii. izvatke iz računa koji se odnose na plaćanja upravljačkom partneru; iii) izvode bankovnog računa kako bi se prikazali prijenosi relevantnih iznosa upravljačkom partneru. Podnositelj pritužbe pojasnio je da su projektu B naplaćeni samo neto iznosi.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do prijedloga rješenja

35. EACEA je u svojem odgovoru Ombudsmanu potvrdila da se načela i smjernice iz najčešćih pitanja o financijskim i ugovornim pitanjima koja se primjenjuju na projekte u okviru Programa za cjeloživotno učenje doista primjenjuju na projekt A.

36. EACEA se stoga slaže da se upravljački partner podnositelja pritužbe može „pridružiti” članu osoblja, kako je opisano u često postavljanim pitanjima, te da se troškovi povezani s radom upravljačkog partnera mogu smatrati troškovima osoblja ili „pridružiti” troškovima osoblja, pod uvjetom da se poštuju određeni kriteriji u vezi s tim troškovima.

37. Stoga, suprotno stajalištu podnositelja pritužbe, EACEA ne isključuje troškove povezane s radom upravljačkih partnera MSP-ova na projektima. Umjesto toga, ona samo podvrgava plaćanja za takve troškove određenim razumnim uvjetima čiji je cilj osigurati opravdanost plaćanja. Ti se troškovi mogu pokriti samo ako se utvrdi i provjeri da je rad obavljen na konkretnom projektu o kojem je riječ te ako se utvrdi i provjeri da je naknada za taj rad povezana s tim konkretnim radom. Takvi su uvjeti važni kako bi se osiguralo pravilno korištenje javnog novca EU-a. Ombudsmanica prepoznaje i podupire taj razboriti pristup potrošnji javnog novca.

38. EACEA je tvrdila da se, prvenstveno na temelju nedostataka u evidencijama radnog vremena i knjigovodstvenim računima podnositelja pritužbe, prijavljeni troškovi ne mogu utvrditi i provjeriti. Kad je riječ o projektu A, EACEA tvrdi 1) da se u evidencijama radnog vremena ne upućuje na projekt A, 2) da nema poveznica s radnim paketima, 3) da su zadaće previše nejasno opisane i 4) da su poveznice s knjigovodstvenim računima nedostatne.

39. Međutim, EACEA je pokazala spremnost da se uključi u pitanje mogu li se određeni troškovi, nakon preispitivanja, smatrati prihvatljivima. U svojem odgovoru Ombudsmanu naveo je sljedeće: „[...] obvezuje se da će ponovno ocijeniti dokumente s obrazloženjem i provjeriti može li se dio troškova koje je [podnositelj pritužbe] prijavio za rad [njegova upravljačkog partnera] prihvatiti kao prihvatljiv” za projekt A. Ombudsman pohvaljuje EACEA-u zbog tog konstruktivnog stava.

40. EACEA je stoga zatražila od vanjskih revizora da pregledaju dokumentaciju koju je dostavio podnositelj pritužbe.

41. Vanjski revizor dao je svoje izvješće o projektu A nakon što je EACEA odgovorila Ombudsmanu u ovom predmetu. Ombudsmanica napominje da vanjski revizor zapravo nije pregledao dokumentaciju koju je dostavio podnositelj pritužbe. Umjesto toga, iznio je zaseban i nov razlog za odbijanje troškova rada upravljačkog partnera podnositelja pritužbe: Vanjski revizor smatra da su se „financijski priručnik” i najčešća pitanja objavljena na internetskim stranicama EACEA-e primjenjivali samo na projekte odabrane 2009., dok je projekt A odabran za financiranje 2010.

42. Ombudsmanica ne zauzima stajalište o tome primjenjuju li se najčešća pitanja na projekt odabran 2010. Naime, ona ne smatra da je ta točka ključna za rješavanje tog pitanja. Rješavanje problema podrazumijeva jednostavno provjeru je li dokumentacija koju je dostavio podnositelj pritužbe dovoljna za opravdanje prijavljenih troškova. EACEA se obvezala da će to učiniti. Ombudsman stoga smatra da podnositelj pritužbe ima legitimno očekivanje da će EACEA zadržati svoja stajališta u tom pogledu te će stoga poštovati svoju obvezu provedbe detaljne analize troškova povezanih s upravljačkim partnerom. Bilo bi razumno da EACEA provede ili je provela tu detaljnu analizu kako bi utvrdila jesu li barem neki troškovi upravljačkog partnera podnositelja pritužbe prihvatljivi za financiranje sredstvima EU-a.

43. Ombudsmanica se slaže s EACEA-om, kako je predstavljena u njezinu odgovoru Ombudsmanu, da je prihvatljivost relevantnih troškova potrebno utvrditi na temelju smjernica iz često postavljanih pitanja[16] i Priručnika, zajedno s relevantnim odredbama sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i općim kriterijima prihvatljivosti utvrđenima u provedbenim pravilima Financijske uredbe.

44. U relevantnim odredbama sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava^[17] i općim kriterijima prihvatljivosti utvrđenima u provedbenim pravilima Financijske uredbe^[18] navodi se da se troškovi moraju moći utvrditi i provjeriti[19]. Osim toga, kad je riječ o općim kriterijima prihvatljivosti, u Priručniku se navodi sljedeće: „Rashodi se moraju evidentirati u računovodstvenom sustavu na temelju odgovarajuće popratne dokumentacije u trenutku nastanka troškova. Dokumenti nastali nakon razdoblja u kojem su nastali troškovi bit će proglašeni neprihvatljivima”. U Priručniku se navode i primjeri potrebnih popratnih dokumenata.[20]

45. Podnositelj pritužbe potvrđuje da evidencija radnog vremena izvorno nije sadržavala kraticu projekta A u naslovu; akronim je dodan u kasnijoj fazi. Ombudsmanica se ne slaže da bi zbog nepostojanja izričitog upućivanja na određeni projekt troškovi opisani u relevantnim evidencijama radnog vremena trebali automatski i uvijek biti neprihvatljivi. I dalje je moguće da će, unatoč nepostojanju izričitog upućivanja na projekt u naslovu evidencije radnog vremena, troškovi biti dovoljno prepoznatljivi i provjerljivi. Ombudsmanica napominje da se čini da neki radni listovi sadržavaju barem izričita upućivanja na projekt A u opisu obavljenog posla (na primjer sastanak o projektu A) ili na posebni radni paket. Stoga bi se barem neki troškovi mogli smatrati, nakon pažljivog i uravnoteženog preispitivanja, prepoznatljivima i provjerljivima unatoč nepostojanju izričitog upućivanja na projekt u naslovu evidencija radnog vremena.

46. Kad je riječ o sastanku iz prethodnog stavka, ombudsmanica napominje da je podnositelj pritužbe prijavio više sati od stvarnog trajanja sastanka. Ombudsmanica smatra da bi bilo primjereno da EACEA u kontekstu svoje obveze provedbe detaljne analize troškova povezanih s upravljačkim partnerom procijeni argument podnositelja pritužbe da su sati prijavljeni za taj sastanak uključivali vrijeme provedeno na putu. Ako se takvo vrijeme putovanja ne može u dovoljnoj mjeri dokazati aktualnim dokazima, EACEA bi trebala razmotriti barem uzimanje u obzir vremena provedenog na samom sastanku.

47. EACEA bi također trebala pažljivo razmotriti objašnjenje podnositelja pritužbe da se plaćanja upravljačkom partneru razlikuju od odgovarajućih unosa u njegovim knjigovodstvenim računima zbog odbitaka za poreze (odnosno neto i bruto naknade).

48. Osim toga, unosi u knjigovodstvene račune podnositelja pritužbe sadržavaju broj računa. To upućuje na to da se, u skladu s Priručnikom, „troškovi [se] evidentiraju u računovodstvenom sustavu na temelju odgovarajućih popratnih dokumenata”.  To treba provjeriti.

49. Kad je riječ o projektu B, EACEA je obustavila svoju procjenu troškova do Ombudsmanove procjene u vezi s projektom A. Stoga bi bilo korisno i dosljedno provesti sličnu reviziju troškova nastalih u okviru projekta B.

50. Ombudsmanica prima na znanje napore EACEA-e da bude fleksibilna i pronađe razumno rješenje. S obzirom na daljnji razvoj događaja i dodatna pojašnjenja, Ombudsmanica smatra da je razumno da EACEA ponovno procijeni troškove podnositelja pritužbe.

Preliminarni zaključak

51. Ombudsmanu se u ovoj fazi čini da odluka EACEA-e da odbije sve troškove upravljačkog partnera podnositelja pritužbe nije dosljedna. U skladu sa svojom misijom da traži pravedne ishode pritužbi, ombudsmanica poziva EACEA-u da ponovno razmotri prihvatljivost troškova povezanih s radom upravljačkog partnera podnositelja pritužbe, i u projektu A i u projektu B, te da podnositelju pritužbe isplati iznose za koje je utvrđeno da ispunjavaju uvjete za financiranje sredstvima EU-a, uključujući kamate, ako je primjenjivo.

52. Ombudsmanica smatra da je prerano za rješavanje zahtjeva podnositelja pritužbe za naknadu troškova i štete (zahtjev br. 3) i njegova zahtjeva za ispriku (zahtjev br. 4).

53. Kad je riječ o tvrdnji podnositelja pritužbe da bi EACEA trebala poduzeti mjere za izbjegavanje sličnih problema u budućnosti, Ombudsmanica napominje da je EACEA izjavila da razmatra mogućnost nadoknade, na temelju jediničnih troškova, troškova osoblja vlasnika MSP-ova koji ne primaju plaću kako bi se bolje zadovoljile potrebe MSP-ova.

54. Na temelju prethodno navedenog Europski ombudsman podnosi sljedeći prijedlog rješenja, u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana.

Prijedlog rješenja

Ombudsmanica predlaže da EACEA:

ponovno razmatra prihvatljivost troškova povezanih s radom upravljačkog partnera podnositelja pritužbe, i u projektu A i u projektu B, te podnositelju pritužbe isplaćuje iznose za koje je utvrđeno da ispunjavaju uvjete za financiranje sredstvima EU-a, uključujući kamate.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 19. rujna 2016.

 

Prilog:

Bilješka 8.:

Članak 172.a stavak 1. provedbenih pravila Financijske uredbe iz 2002.: „Prihvatljivitroškovi su stvarno nastali troškovi korisnika bespovratnih sredstava koji ispunjavaju sve sljedeće kriterije:

nastali su tijekom trajanja djelovanja ili programa rada, osim troškova povezanih sa završnim izvješćima i potvrdama o reviziji;

- navedeni su u procijenjenom ukupnom proračunu djelovanja ili programa rada;

potrebni su za provedbu djelovanja ili programa rada koji je predmet bespovratnih sredstava;

mogu se utvrditi i provjeriti, posebno ako su evidentirani u računovodstvenoj evidenciji korisnika i utvrđeni u skladu s primjenjivim računovodstvenim standardima zemlje u kojoj korisnik ima poslovni nastan i u skladu s uobičajenom praksom troškovnog računovodstva korisnika;

- u skladu su sa zahtjevima primjenjivog poreznog i socijalnog zakonodavstva,

- razumni su, opravdani i u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja, posebno u pogledu ekonomičnosti i učinkovitosti".

Bilješka 10.:

Članak II.14.1. odgovarajućih sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava:

„Prihvatljivitroškovi aktivnosti su stvarno nastali troškovi korisnika koji ispunjavaju sljedeće uvjete:

kriteriji:

nastali su tijekom trajanja aktivnosti kako je navedeno u članku 1.2.2. sporazuma, uz iznimku troškova povezanih sa završnim izvješćima i izvješćima vanjske revizije o financijskim izvještajima i povezanoj računovodstvenoj dokumentaciji aktivnosti;

povezani su s predmetom sporazuma i navedeni su u procijenjenom ukupnom proračunu djelovanja;

potrebni su za provedbu aktivnosti koja je predmet bespovratnih sredstava;

mogu se utvrditi i provjeriti, posebno ako su evidentirani u računovodstvenoj evidenciji korisnika i utvrđeni u skladu s primjenjivim računovodstvenim standardima zemlje u kojoj korisnik ima poslovni nastan i u skladu s uobičajenom praksom troškovnog računovodstva korisnika;

- u skladu su sa zahtjevima primjenjivog poreznog i socijalnog zakonodavstva,

- razumni su, opravdani i u skladu sa zahtjevima dobrog financijskog upravljanja, posebno u pogledu ekonomičnosti i učinkovitosti.

Računovodstveni postupci i postupci unutarnje revizije korisnika moraju omogućiti izravno usklađivanje prijavljenih troškova i prihoda povezanih s djelovanjem s odgovarajućim računovodstvenim izvještajima i popratnom dokumentacijom.”

 

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Taj program obuhvaća nekoliko potprograma i djelovanja, uključujući djelovanje Leonardo da Vinci koje obuhvaća projekte u sektoru strukovnog obrazovanja i osposobljavanja.

[3] 36 dana prema ugovoru i 65,56 dana navedeno u završnom izvješću.

[4] U okviru svoje žalbe podnositelj pritužbe ponovno je podnio evidencije radnog vremena u kojima je dodao naslov s relevantnom akronimom projekta l.

[5] EACEA je tvrdila da su plaćanja upravljačkom partneru uključena u „ostale troškove” kao „Einkünfte aus Gewerbebetrieb”, koji je prema njemačkom Zakonu o porezu na dohodak dohodak od samostalnog rada. Iako se isplate upravljačkom partneru nazivaju "primici od rada" (na njemačkom "Vergütung"), one se ne mogu smatrati plaćom u skladu s pravilima Programa za cjeloživotno učenje. EACEA je tvrdila da se naknada upravljačkog partnera treba smatrati prihodom od samostalnog rada jer je ugovor između podnositelja pritužbe i upravljačkog partnera ugovor o uslugama (na njemačkom „Dienstleistungsvertrag”).

[6] Iako nije u potpunosti jasan, Ombudsman razumije da se taj pojam odnosi na Priručnik za Program za cjeloživotno učenje.

[7] „Dnevni troškovi osoblja moraju se izračunati na temelju godišnje plaće koju plaća trgovačko društvo i knjižiti u godišnjim financijskim izvještajima, podijeljeno s brojem radnih dana (vidjeti prethodno pitanje 1.2.). Naravno, trošak mora biti jednak tržišnoj vrijednosti za zadaće koje se obavljaju u zemlji tog partnera (dokaz je potrebno dostaviti). Agencija može zatražiti godišnje financijske izvještaje kao popratni dokument.”

[8] Članak 172.a stavak 1. Uredbe Komisije (EZ, Euratom) br. 2342/2002 od 23. prosinca 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (sada članak 126. stavak 2. Financijske uredbe iz 2012.).

[9] Članak 172.a stavak 1. provedbenih pravila Financijske uredbe iz 2002. Za relevantne odredbe vidjeti Prilog.

[10] Članak II.14.1. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava

[11] Članak II.14.1. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Za relevantne odredbe vidjeti Prilog.

[12] Odjeljak 2.2.2. Priručnika o LLP-u glasi kako slijedi:

Pravodobna rekodacija troškova: Troškovi se moraju evidentirati u računovodstvenom sustavu na temelju odgovarajuće popratne dokumentacije u trenutku nastanka troškova. Dokumenti nastali nakon razdoblja u kojem su nastali troškovi bit će proglašeni neprihvatljivima.

[13] Iz podnesaka podnositelja pritužbe i EACEA-inih podnesaka čini se da je podnositelj pritužbe do ožujka 2014. EACEA-i dostavio:

1) račune koje je izdao glavni partner podnositelja pritužbe (u ukupnom neto iznosu od 22 946,87 EUR/bruto od 27 308,78 EUR),

2) evidencije radnog vremena;

2) preliminarne interne izvatke računa koji se odnose na plaćanje upravljačkom partneru (na njemačkom jeziku 'Vergütung an Mitunernehmer §15EStG - Naknada supoduzetnicima),

3) izvadci bankovnog računa Upravljačkog partnera s ciljem potvrde prijenosa traženih iznosa na njegov bankovni račun za sva tri računa (plaćanje bruto iznosa).

4) objašnjenje podnositelja pritužbe kako bi se opravdalo zakašnjelo plaćanje posljednjeg računa projekta; kako je objašnjeno, taj je račun podmiren nakon što je EACEA obavijestila podnositelja pritužbe da EACEA prihvaća samo troškove koji su plaćeni prije završnog plaćanja doprinosa EU-a kao prihvatljive.

5) osobnu izjavu ovlaštenog računovođe podnositelja pritužbe u kojoj se objašnjava da su računi upravljačkog partnera podnositelja pritužbe evidentirani kao računi osoblja u knjigovodstvenim računima. Međutim, prema EACEA-i, iznos knjiženja nije se spominjao kao naknada.

EACEA je u veljači 2014. od podnositelja pritužbe zatražila dodatne dokumente:

6) Ispis iz knjigovodstvenog sustava podnositelja pritužbe koji prikazuje u kojim su računima evidentirani svi računi Upravljačkog partnera;

7) Porezna prijava podnositelja pritužbe,

8) Dokazi kao što su bankovni izvodi, ispisi računa itd. kojima se dokazuje da je podnositelj pritužbe platio socijalno osiguranje upravljačkog partnera podnositelja pritužbe.

Kako je navela EACEA, ti su dokumenti zaprimljeni u ožujku 2014.  

[14] U skladu s člankom 124. stavkom 5. Financijske uredbe iz 2012.

[15] Podnositelj pritužbe posebno je spomenuo: Kipovi društva podnositelja pritužbe (na njemačkom „Gesellschaftsvergrag”), odluka dioničara o naknadi partnerima (na njemačkom „Gesellschafterbeschluss über Vergütungen der Geschäftsführer”) i preslike knjigovodstvenih računa.

[16] Pitanja 1.5. i 1.6. najčešćih pitanja

[17] Članak II.14.1. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava

[18] Članak 172.a stavak 1. provedbenih pravila Financijske uredbe iz 2002.,

[19] Odjeljak 2.2.2. Priručnika

[20] „Popisi radnog vremena koje su potpisali i radnik i odgovorna osoba u organizaciji u kojima se navode ime, funkcija i izvršeni zadaci, upućivanje na aktivnosti iz plana rada, broj sati dnevno i dana mjesečno dodijeljenih projektu”