Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Kontekst pritužbe

1. Pritužba se odnosi na transparentnost postupka donošenja odluka u Vijeću EU-a (Vijeće), što dovodi do donošenja godišnjih uredbi kojima se utvrđuju ograničenja ulova, koja se nazivaju „ukupni dopušteni ulovi” (TAC-ovi), za određene riblje stokove. Cilj je TAC-ova, među ostalim, održati riblje stokove na održivim razinama, što je temeljni cilj Uredbe EU-a o zajedničkoj ribarstvenoj politici [2] (Uredba o ZRP-u).[3]

2. Ovaj se predmet odnosi na transparentnost postupka donošenja uredaba o TAC-ovima za sjeveroistočni Atlantik za 2017., 2018. i 2019.

3. Vijeće donosi Uredbu o TAC-u u skladu s postupkom utvrđenim u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU)[4]. U skladu s tim postupkom Europska komisija svake godine priprema prijedlog godišnjih uredaba o TAC-ovima na temelju znanstvenih savjeta savjetodavnih tijela. Prijedlog TAC-a za sjeveroistočni Atlantik obično donosi krajem listopada ili početkom studenoga. Nakon toga nacionalni državni službenici sastaju se tjedno u jednom od „pripremnih tijela” Vijeća [5], Radnoj skupini za unutarnju ribarstvenu politiku, kako bi raspravljali o prijedlogu Komisije. Na temelju tih pripremnih rasprava Odbor stalnih predstavnika (ambasadori u COREPER-u) održava pregovore o prijedlogu otprilike tjedan dana prije sastanka Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo, na kojem ministri koji sudjeluju u sastanku donose konačnu uredbu o TAC-u. To se obično događa sredinom prosinca.

4. Podnositelj pritužbe, organizacija za zaštitu okoliša ClientEarth, svake godine analizira kako su prijedlozi TAC-ova i konačna Uredba o TAC-ovima u skladu sa zahtjevima Uredbe o ZRP-u. Komisija ili Vijeće mogu predložiti ili donijeti TAC-ove koji su u suprotnosti s primjenjivim znanstvenim savjetom samo ako mogu pružiti dokaze da bi poštovanje znanstvenog savjeta predstavljalo ozbiljan društveni i gospodarski rizik za uključene ribarske flote i zajednice.

5. Za svoju godišnju analizu podnositelj pritužbe zahtijeva niz informacija. U tu je svrhu od 2017. do 2019. podnijela nekoliko zahtjeva za javni pristup dokumentima [6] u posjedu Vijeća koji se odnose na postupak donošenja odluka koji je doveo do donošenja Uredbe o TAC-ovima.

6. Vijeće je podnositelju pritužbe objavilo određene dokumente, ali je uskratilo druge dokumente radi zaštite povezanog postupka donošenja odluka primjenom iznimke u skladu s pravom EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001)[7]. Među ostalim dokumentima, Vijeće nije objavilo zapisnike sa sastanaka pripremnih tijela, kao ni informacije o stajalištima koja su države članice zauzele na sastancima Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo, COREPER-a i pripremnih tijela. Podnositelj pritužbe smatra da to znači da nije mogao učinkovito provesti svoju analizu.

7. Nezadovoljni ishodom svojih zahtjeva, podnositelj pritužbe obratio se ombudsmanu 8. travnja 2019.

Istraga  

8. Ombudsmanica je pokrenula istragu o zabrinutosti podnositelja pritužbe da Vijeće:

1) nije zabilježio stajališta država članica izražena na relevantnim sastancima Radne skupine za unutarnju ribarstvenu politiku, Odbora stalnih predstavnika (COREPER) i Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo,

2) propustio omogućiti pravovremeni javni pristup zakonodavnim dokumentima, proaktivno i na zahtjev, i

3) nije uspostavio potpun i korisnicima prilagođen registar dokumenata.

9. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je dokumente Vijeća koji se odnose na postupak donošenja odluka o donošenju godišnjih uredaba o TAC-ovima za 2018. i 2019. Ombudsmanica je također primila pisani odgovor Vijeća o pritužbi i, nakon toga, primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na odgovor Vijeća.

1. Bilježenje stajališta država članica

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Podnositelj pritužbe

10. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Vijeće nije objavilo dovoljno detaljne zapise o raspravama održanima na relevantnim sastancima radne skupine, COREPER-a i Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo tijekom postupka donošenja odluka koji je doveo do donošenja uredaba o TAC-ovima za 2017. i 2018. Podnositelj pritužbe tvrdio je da, kako bi se poštovala svrha Uredbe 1049/2001 i osigurala njezina učinkovita primjena, institucije Unije moraju sastaviti zapisnike s relevantnih sastanaka. Međutim, Vijeće je izjavilo da nema takvu evidenciju o sastancima radne skupine u 2017. i 2018. Podnositelju pritužbe za 2019. odobren je pristup dokumentima koji sadržavaju „rezultat postupaka” sa sastanaka radnih skupina, u kojima se ne navode stajališta država članica i stoga, prema njegovu mišljenju, nije ispunio svrhu Uredbe 1049/2001.

11. Podnositelj pritužbe napomenuo je da su sastanci relevantnih vijeća za poljoprivredu i ribarstvo [8] zatvoreni za javnost. Podnositelj pritužbe nadalje je napomenuo da se u zapisnicima sa sastanaka Vijeća iz 2016. i 2017. samo navodi da je postignut politički dogovor, ali se u njima ne navode pojedinosti o različitim stajalištima država članica, iznesenim argumentima ili iznesenim dokazima.

12. Podnositelj pritužbe istodobno je potvrdio da postoje dokumenti koji sadržavaju stajališta država članica izražena u različitim točkama postupka donošenja odluka. Konkretno, podnositelj pritužbe uputio je na pisane primjedbe predstavnika pojedinačnih država članica o prijedlogu Komisije nakon (ili prije) sastanaka radne skupine. Podnositelj pritužbe uputio je i na dokumente koje je sastavilo Glavno tajništvo Vijeća i koji sadržavaju mišljenja država članica o prijedlogu Komisije. Ti se dokumenti obično nazivaju „biblijom”.

Vijeće

13. Tijekom inspekcijskog sastanka s istražnim timom Europskog ombudsmana predstavnici Vijeća potvrdili su da su sastanci radnih skupina zabilježeni u dokumentu koji je opisan kao „rezultat postupka”. Navele su da je riječ o administrativnom dokumentu koji je sažet i ne sadržava stajališta pojedinačnih država članica. Predstavnici Vijeća objasnili su da se na sastancima Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo održavaju plenarne rasprave, ali da se na marginama sastanaka održavaju neformalne rasprave. Zapisnici s tih sastanaka Vijeća odražavaju rasprave na plenarnoj sjednici, ali ne i neformalne rasprave. Predstavnici Vijeća potvrdili su da su, kao i ishod dokumenata o postupcima za sastanke radnih skupina, ti zapisnici kratki i da ne sadržavaju različita stajališta država članica.

14. Međutim, predstavnici Vijeća također su potvrdili da postoje dokumenti koji sadržavaju stajališta država članica, kao što su pisane primjedbe koje podnose i različite verzije „biblije” (vidjeti gore). Predstavnici Vijeća objasnili su da Glavno tajništvo obično sastavlja početnu verziju „Biblije” nakon prva tri sastanka radne skupine (do kraja studenoga). Ta se početna verzija zatim ažurira, obično dvaput, kako bi se uzele u obzir nove rasprave u pripremnim tijelima, prije nego što Vijeće za poljoprivredu i ribarstvo donese Uredbu o TAC-ovima, obično u prosincu.

Procjena Europskog ombudsmana

15. Kako bi građani EU-a mogli ostvariti svoje pravo [9] na sudjelovanje u demokratskom procesu EU-a i kako bi se odluke EU-a donosile „što otvorenije i bliže građanima”[10], ključno je da javnost ima pristup različitim opcijama i stajalištima o kojima se raspravlja. Time se zainteresiranim dionicima s relevantnim stručnim znanjem ne omogućuje samo da daju svoj doprinos donositeljima odluka, već se osigurava i da se predstavnici država članica mogu smatrati odgovornima, odvraćajući ih od „krivnje Bruxellesa” za odluke koje su sami donijeli , ili isključivo zaslužni za popularne inicijative EU-a.

16. Na temelju tih razmatranja ombudsmanica je u veljači 2018. preporučila [11] da Glavno tajništvo Vijeća sustavno evidentira identitet vlada država članica pri izražavanju stajališta u pripremnim tijelima Vijeća. Smatra da je posebno problematično to što u nekim slučajevima države članice nisu utvrđene kada zauzmu stajalište.

17. Ombudsmanica istodobno uviđa da treba postojati određeni stupanj fleksibilnosti u pogledu vrste dokumenata koji su potrebni kako bi se u obzir uzela raznolikost tema o kojima se raspravlja u različitim vrstama pripremnih tijela.

18. Godišnja uredba o TAC-ovima za sjeveroistočni Atlantik donosi se u vrlo kratkom roku: oko 30 radnih dana. Tijekom tog razdoblja sastanci radnih skupina održavaju se svaki tjedan. Ombudsmanica potvrđuje da bi tjedno sastavljanje opsežnih zapisnika, u kojima se bilježe stajališta država članica, moglo biti nerazmjerno u situaciji u kojoj Glavno tajništvo Vijeća već radi u vrlo kratkim rokovima.

19. U tom kontekstu Ombudsman smatra razumnim da Glavno tajništvo izradi dokumente, posebno u obliku „biblije”, koji obuhvaćaju rasprave (uključujući stajališta pojedinačnih država članica) o nekoliko sastanaka radnih skupina. U dokumentima kao što je „Biblija” daje se sveobuhvatan prikaz različitih stajališta koja su države članice izrazile tijekom pregovora. Upravo je ta vrsta informacija potrebna javnosti i dionicima, kao što je podnositelj pritužbe, kako bi utjecali na postupak donošenja odluka koji je u tijeku. Stoga se u tom konkretnom kontekstu takav pristup čini proporcionalnim i opravdanim.

20. U mjeri u kojoj dokumenti sadržavaju informacije koje odražavaju stajališta država članica, u dokumentu bi trebalo navesti države članice koje zauzimaju navedeno stajalište. Ime se ne smije redigirati pri objavi dokumenta. Kako je detaljnije opisano u nastavku, od posebne je važnosti u kojoj se mjeri ti dokumenti pravodobno stavljaju na raspolaganje.

21. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u vezi s tim aspektom pritužbe.

2. Javni pristup zakonodavnim dokumentima

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Podnositelj pritužbe

22. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Vijeće nije javno objavilo dokumente povezane s donošenjem godišnje uredbe o TAC-ovima dok je postupak donošenja odluka bio u tijeku, i proaktivno i na zahtjev.

23. Podnositelj pritužbe naveo je da je tijekom posljednje tri godine Vijeće u svojem javnom registru dokumenata navelo mnoge dokumente povezane s donošenjem Uredbe o TAC-ovima. Međutim, ti dokumenti (osim prijedloga Komisije) dostupni su javnosti za preuzimanje tek nakon završetka postupka donošenja odluka.

24. Podnositelj pritužbe zabrinut je i zbog toga što je Vijeće namjerno odgodilo odgovor na njegova četiri zahtjeva za javni pristup dokumentima povezanima s donošenjem Uredbe o TAC-ovima za 2019. Podnositelj pritužbe podnio je te zahtjeve u studenome i prosincu 2018., a postupak donošenja odluka bio je u tijeku. Međutim, zbog kašnjenja Vijeća u odgovoru dokumenti su objavljeni tek nakon donošenja konačne uredbe o TAC-ovima za 2019.

25. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se dokumenti povezani s donošenjem Uredbe o TAC-ovima moraju smatrati „zakonodavnim dokumentima” u smislu Uredbe 1049/2001. Takvi dokumenti, kako je tvrdio podnositelj pritužbe, moraju biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri, uz određene iznimke predviđene Uredbom.[12] Nadalje, podnositelj pritužbe tvrdio je da se predmetni dokumenti odnose na mjere usmjerene na zaštitu biološke raznolikosti i stoga predstavljaju „informacije o okolišu”, kako su definirane u „Aarhuškoj uredbi”^[13]. Stoga se svaka iznimka od javnog pristupa predviđena Uredbom 1049/2001 mora tumačiti restriktivno.

Vijeće

26. Vijeće je tvrdilo da se dokumenti povezani s donošenjem Uredbe o TAC-ovima ne mogu smatrati „zakonodavnim dokumentima” u smislu Uredbe 1049/2001. Vijeće je zauzelo stajalište da je Ugovorom iz Lisabona uvedena jasna razlika između zakonodavnih i nezakonodavnih akata. U skladu s UFEU-om [14] akti doneseni nakon „zakonodavnog postupka” mogu se smatrati samo zakonodavnim aktima. Međutim, Uredba o TAC-ovima slijedi zaseban postupak [15] za donošenje „zakonodavnih akata” od onog utvrđenog u Ugovorima. Stoga se dokumenti izrađeni u postupku donošenja Uredbe o TAC-ovima ne mogu smatrati „zakonodavnim” dokumentima.

27. Vijeće je tvrdilo da vrlo tehničke i složene rasprave o odluci o Uredbi o TAC-ovima znače da je potreban drugačiji pristup transparentnosti u usporedbi sa zakonodavnim pitanjima.

28. Tijekom inspekcijskog sastanka predstavnici Vijeća nadalje su tvrdili da bi se objavljivanjem dokumenata, kao što je „biblija”, prije donošenja konačne uredbe o TAC-u ugrozio postupak donošenja odluka koji je u tijeku [16].

29. Kad je riječ o kašnjenju u otkrivanju dokumenata na zahtjev, predstavnici Vijeća izjavili su da je tim koji se bavio zahtjevima za pristup dokumentima imao veliko radno opterećenje tijekom relevantnog razdoblja. Objasnili su da relevantni odjel u Glavnom tajništvu Vijeća treba provesti pojedinačnu procjenu svakog traženog dokumenta te se također savjetuje s relevantnim glavnim upravama kako bi odlučio mogu li se dokumenti objaviti. Stoga Vijeće često ne može odgovoriti na zahtjeve za pristup dokumentima u početnom roku od 15 radnih dana, posebno ako se zahtjevi odnose na velik broj dokumenata.

30. Kad je riječ o proaktivnom otkrivanju tih dokumenata, Vijeće je tvrdilo da njegov Poslovnik, kojim se utvrđuju pravila za proaktivno otkrivanje dokumenata Vijeća, ne sadržava obvezu proaktivnog otkrivanja tih dokumenata.

Procjena Europskog ombudsmana

Priroda dokumenata

31. Kako je prethodno navedeno, Ugovorima EU-a zahtijeva se da se sve odluke EU-a donose „što otvorenije i bliže građanima”.^[17] Taj se zahtjev odražava u Uredbi 1049/2001, koja se temelji na pretpostavci da „otvorenost omogućuje građanima da u većoj mjeri sudjeluju u postupku donošenja odluka i jamči da uprava ima veći legitimitet te da je učinkovitija i odgovornija prema građanima u demokratskom sustavu”.[18] U skladu s tom pretpostavkom „institucije u najvećoj mogućoj mjeri čine dokumente izravno dostupnima javnosti u elektroničkom obliku ili putem registra u skladu s pravilima dotične institucije”.[19] Drugim riječima, svi dokumenti koji su obuhvaćeni definicijom „dokumenta” iz Uredbe 1049/2001, neovisno o njihovoj prirodi, moraju biti izravno dostupni „u mjeri u kojoj je to moguće”. Pristup dokumentima može se ograničiti samo ako se primjenjuje jedno (ili više) izuzeća utvrđenih u Uredbi 1049/2001 [20].

32. Koncept participativne demokracije, kako je prepoznat u Ugovorima EU-a,[21] podrazumijeva da bi informacije trebale biti dostupne javnosti kako bi se zainteresiranim stranama omogućilo da raspravljaju, komentiraju i eventualno kritiziraju ili pozdravljaju zakonodavne i političke opcije koje se razmatraju.

33. Uredbom 1049/2001 predviđa se da se ne samo akti koje je donio zakonodavac Unije nego i, općenitije, dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni tijekom postupaka donošenja akata koji su pravno obvezujući za države članice moraju smatrati „zakonodavnim dokumentima” i moraju biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri, podložno primjenjivim iznimkama.^[22] Tu širu definiciju zakonodavnih dokumenata potvrdio je Sud EU-a u presudi iz 2018.:

„iz članka 12. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 [...] proizlazi da se ne samo akti koje je donio zakonodavac Unije, nego i, općenitije, dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni tijekom postupaka donošenja akata koji su pravno obvezujući u državama članicama ili za njih, trebaju kvalificirati kao „zakonodavni dokumenti” i stoga, podložno člancima 4. i 9. te uredbe, moraju biti izravno dostupni”. [23]

34. Uredbe o godišnjim TAC-ovima pravno su obvezujuće za države članice. Ombudsman stoga smatra da su dokumenti koji se odnose na donošenje Uredbe o godišnjim TAC-ovima obuhvaćeni širokom definicijom „zakonodavnih dokumenata” iz Uredbe 1049/2001 te bi stoga, podložno primjenjivim iznimkama, trebali biti izravno dostupni.

35. Osim toga, Ombudsman se slaže sa stajalištem podnositelja pritužbe da predmetni dokumenti sadržavaju informacije o okolišu u smislu Aarhuške uredbe.

36. U Aarhuškoj uredbi informacije o okolišu definirane su kao sve informacije u pisanom, vizualnom, zvučnom, elektroničkom ili bilo kojem drugom materijalnom obliku o mjerama (uključujući administrativne mjere), kao što su politike, zakonodavstvo, planovi, programi, sporazumi o okolišu i aktivnosti koje utječu ili bi mogle utjecati na okoliš ili ga zaštititi, kao što je biološka raznolikost.

37. Budući da je jedan od glavnih ciljeva Uredbe o TAC-ovima održavanje ribljih stokova na održivoj razini, mora se smatrati da je riječ o mjeri namijenjenoj zaštiti biološke raznolikosti. Dokumenti koji se odnose na postupak donošenja odluka koji je doveo do donošenja godišnje uredbe o TAC-ovima stoga sadržavaju informacije o mjeri koja bi mogla utjecati na biološku raznolikost. Jasno se smatraju „informacijama o okolišu” u okviru definicije iz Aarhuške uredbe.

38. Ombudsmanica napominje da je cilj Aarhuške uredbe osigurati da se informacije o okolišu postupno stavljaju na raspolaganje i šire u javnosti na najširi mogući način. Svrha je toga promicanje učinkovitijeg sudjelovanja javnosti u postupku donošenja odluka, čime se povećava odgovornost donošenja odluka i doprinosi svijesti javnosti i potpori donesenim odlukama.^[25]

39. U tu se svrhu Aarhuškom uredbom predviđa da se iznimka iz Uredbe 1049/2001, prema kojoj se pristup dokumentu može odbiti ako bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije ^[26], mora tumačiti restriktivno kad je riječ o informacijama o okolišu.^[27] Javni interes koji se ostvaruje otkrivanjem zatraženih informacija trebalo bi uzeti u obzir ^[28], s ciljem promicanja veće transparentnosti informacija o okolišu.

40. Stoga je činjenica da dokumenti sadržavaju važne informacije o okolišu dovoljan razlog za zaključak da bi ih trebalo pravodobno objaviti.

Pravodoban pristup dokumentima

41. Javnost može djelotvorno sudjelovati u postupku donošenja odluka samo ako su relevantni dokumenti pravodobno izravno dostupni.

42. Na inspekcijskom sastanku istražni tim Ombudsmana potvrdio je da postoje dokumenti koji se odnose na donošenje Uredbe o TAC-ovima za 2018. i 2019., barem od kraja studenoga nadalje. Ti dokumenti (posebno „Biblija”) pružaju sveobuhvatan pregled različitih stajališta koja su države članice izrazile tijekom pregovora. Upravo je ta vrsta informacija potrebna javnosti i dionicima, kao što je podnositelj pritužbe, kako bi utjecali na postupak donošenja odluka koji je u tijeku.

43. Istodobno, istražni tim Ombudsmana potvrdio je da, dok je postupak donošenja odluka bio u tijeku, Vijeće nije stavilo na raspolaganje različite dokumente povezane s donošenjem uredaba o TAC-ovima za 2018. i 2019.[29] Umjesto toga, dokumenti su sustavno označeni kao „LIMITE”, što znači da su dokumenti interni i ne smiju biti izravno dostupni javnosti. Od primatelja dokumenata koji nose oznaku „LIMITE” očekuje se da osiguraju da se takvi dokumenti ne otkrivaju izvan Vijeća.

44. Kao što je Ombudsman već naglasio,[30] ograničenja pristupa zakonodavnim dokumentima trebala bi biti i iznimna i ograničena na ono što je apsolutno nužno. Klasifikacija LIMITE trebala bi se primjenjivati samo na one dokumente koji su u trenutku procjene obuhvaćeni jednom od iznimaka predviđenih Uredbom 1049/2001.

45. Ombudsmanica napominje i da, s obzirom na vrlo kratko razdoblje tijekom kojeg se donosi Uredba o godišnjim TAC-ovima, postupak podnošenja zahtjeva za javni pristup u skladu s Uredbom 1049/2001 nije prikladan za osiguravanje potrebne razine transparentnosti. Čak i ako bi Vijeće odobrilo pristup dokumentima u početnom roku od 15 radnih dana, to bi osobama koje traže dokumente otežalo njihovo učinkovito sudjelovanje u postupku donošenja odluka jer su se stajališta možda promijenila u međuvremenu. Ako Vijeće produlji rok za dodatnih 15 radnih dana ili ako prvotno odbije odobriti pristup (a podnositelj zahtjeva zatraži od Vijeća da preispita svoju odluku), postupak donošenja odluka završio bi prije konačnog odobravanja pristupa.

46. Ombudsmanica stoga smatra da postupak donošenja odluka koji dovodi do donošenja Uredbe o TAC-ovima može biti dovoljno transparentan samo ako Vijeće proaktivno stavi na raspolaganje relevantne dokumente, u skladu s člankom 12. Uredbe 1049/2001. To bi značilo da bi takvi dokumenti bili izravno dostupni javnosti u trenutku njihove distribucije ili ubrzo nakon toga.

47. Vijeće je tvrdilo da bi otkrivanje dokumenata, kao što je „biblija”, prije donošenja konačne uredbe o TAC-ovima ugrozilo postupak donošenja odluka koji je u tijeku. Stoga se pozvala na odgovarajuću iznimku iz Uredbe 1049/2001 ^[31] kako bi uskratila pristup dokumentima.

48. Europski ombudsman nije uvjeren u taj argument. Ključno je za demokratska prava građana EU-a da se zainteresiranim građanima ili drugim dionicima omogući da izraze svoja stajališta o različitim opcijama o kojima se raspravlja u kontekstu donošenja odluka u EU-u, posebno o pitanjima okoliša. ^[32] Vijeće nije dokazalo da bi otkrivanje predmetnih dokumenata negativno utjecalo na postupak donošenja odluka, produljilo ga ili otežalo.^[33]

49. Argument Vijeća, prema kojem se Komisija i države članice već savjetuju s glavnim dionicima u području ribarstva tijekom postupka donošenja odluka, ne jamči dovoljnu transparentnost. Njime se ne osigurava da svi zainteresirani članovi javnosti ili drugi dionici mogu učinkovito sudjelovati u raspravi.

50.  S obzirom na navedeno ombudsmanica smatra da sustavna klasifikacija dokumenata povezanih s postupkom donošenja godišnjih uredaba o TAC-ovima za 2018. i 2019. koju provodi Vijeće kao LIMITE predstavlja nepravilnost u postupanju. Stoga daje odgovarajuću preporuku u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana.

3. Cjelovitost i dostupnost registra

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

51. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je registar dokumenata Vijeća nepotpun i nije prilagođen korisnicima. Konkretno, podnositelj pritužbe utvrdio je nekoliko dokumenata povezanih s donošenjem Uredbe o TAC-ovima koji nisu uključeni u registar i/ili ih je teško pronaći jer nemaju „međuinstitucionalni kodeks”.[34] Konkretno, podnositelj pritužbe uputio je na ishod dokumenata o postupcima, zapisnika sa sastanaka radnih skupina i relevantnih neslužbenih dokumenata [35] koje je dostavila Komisija.

52. Podnositelj pritužbe također je naveo da registar ne omogućuje nužno pripadnicima javnosti da identificiraju dokumente kojima traže pristup. Iako su dokumenti navedeni u registru prema internom broju i naslovu dokumenta, mnogi dokumenti imaju isti naslov (uglavnom onaj iz prijedloga Komisije).

53. Na inspekcijskom sastanku predstavnici Vijeća objasnili su da su obično svi „standardni dokumenti” (dokumenti ST) navedeni u registru dokumenata Vijeća i da bi trebali imati međuinstitucijski kodeks. Ishod dokumenata o postupcima, u kojima se bilježe sastanci radne skupine, nema međuinstitucijski kodeks jer se o različitim zakonodavnim i/ili nezakonodavnim predmetima (s različitim međuinstitucijskim kodeksima) može raspravljati na jednom sastanku.

Procjena Europskog ombudsmana

54. Tijekom inspekcije istražni tim Europskog ombudsmana potvrdio je sljedeće:

• Nekoliko dokumenata povezanih s donošenjem uredaba o TAC-ovima za 2018. i 2019. ne sadržava međuinstitucijski kodeks, zbog čega ih je vrlo teško pronaći u registru. To uključuje dokumente kao što su određeni neslužbeni dokumenti Komisije [36], svi ishodi sudskih dokumenata radne skupine i neke verzije „biblije”[37].
• Vijeće upotrebljava „radne dokumente” (za razliku od dokumenata ST) koji nemaju zaseban upis u registar dokumenata. Umjesto toga, Glavno tajništvo Vijeća tromjesečno i za svaku radnu skupinu objavljuje dokument ST u javnom registru koji sadržava popis radnih dokumenata koje je Glavno tajništvo dostavilo radnoj skupini tijekom relevantnog razdoblja. Nadalje, radni dokumenti nemaju međuinstitucijski kod koji ih povezuje s određenim predmetom.
• Nazivi dokumenata navedenih u registru često imaju samo naziv prijedloga Komisije, što znači da je teško znati o čemu se radi.

55. Ombudsmanica je već zauzela stajalište da je potpun i pristupačan javni registar ključan za transparentnost. [38] Kako bi se javnosti omogućilo potpuno ostvarivanje prava na pristup dokumentima, svi dokumenti koji su izrađeni i/ili proslijeđeni pripremnim tijelima trebali bi biti navedeni u javnom registru, neovisno o njihovu formatu i o tome jesu li potpuno ili djelomično dostupni ili uopće nisu dostupni. Osim toga, kako bi se javnosti omogućio pristup tim dokumentima, oni moraju biti lako dostupni na internetskim stranicama Vijeća. Javnost može dobiti odgovarajući pregled rasprava u pripremnim tijelima samo putem potpunog i pristupačnog registra dokumenata.

56. Ombudsmanica je stoga predložila da „Vijeće u svojem javnom registru navede sve vrste dokumenata, neovisno o njihovu formatu i o tome jesu li potpuno ili djelomično dostupni ili uopće nisu dostupni”. Ombudsmanica potvrđuje svoj nalaz i povezani prijedlog koji je već iznesen.

Preporuka

Na temelju istrage o toj pritužbi ombudsmanica Vijeću daje sljedeću preporuku:

Vijeće bi trebalo proaktivno objavljivati dokumente povezane s donošenjem Uredbe o TAC-ovima u trenutku njihova prosljeđivanja državama članicama ili što je prije moguće nakon toga.

Vijeće i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o toj preporuci. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana Vijeće šalje detaljno mišljenje do 27. siječnja 2020.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 25. listopada 2019.

 

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Uredba (EU) br. 1380/2013 o zajedničkoj ribarstvenoj politici: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] Više informacija o TAC-ovima: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] Članak 43. stavak 3. UFEU-a.

[5] Vijeće podupiru Odbor stalnih predstavnika vlada država članica Europske unije (COREPER) i više od 150 visokospecijaliziranih radnih skupina i odbora, poznatih kao „pripremna tijela Vijeća”. Ta tijela obuhvaćaju posebna područja ili teme politika i, među ostalim, pripremaju stajališta Vijeća. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/pripremna tijela/.

[6] U skladu s pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima. Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.

[8] Sastanci Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo održani su 12. i 13. prosinca 2016., 11. i 12. prosinca 2017. te 17. i 18. prosinca 2018.

[9] Članak 1. i članak 10. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

[10] Članak 15. stavak 2. UFEU-a.

[11] Preporuka Europskog ombudsmana u predmetu OI/2/2017/TE o transparentnosti zakonodavnog postupka Vijeća: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/89518.

[12] Članak 12. stavak 2. Uredbe 1049/2001.

[13] Uredba 1367/2006 o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] Članak 289. UFEU-a.

[15] Na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a.

[16] Pritom se pozvao na iznimku iz članka 4. stavka 3. Uredbe 1049/2001.

[17] Članak 1. i članak 10. stavak 3. UEU-a.

[18] Uvodna izjava 2. Uredbe 1049/2001.

[19] Članak 12. stavak 1. Uredbe 1049/2001.

[20] Članak 4. Uredbe 1049/2001.

[21] Članak 1. stavak 2. i članak 10. stavak 3. UEU-a.

[22] Članak 12. stavak 2. i uvodna izjava 6. Uredbe 1049/2001.

[23] Presuda Suda (veliko vijeće) od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, C-57/16, točka 85.: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hr.

[24] Članak 2. stavak 1. točka (d) podtočke i. i iii. Uredbe 1367/2006.

[25] Presuda Suda (veliko vijeće) od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, C-57/16, točka 98.: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hr.

[26] Članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001.

[27] članak 6. stavak 1. druga rečenica Uredbe 1367/2006; vidjeti i presudu Suda (veliko vijeće) od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, C-57/16, točka 100.: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hr.

[28] Vidjeti bilješku br. 27.

[29] Ti dokumenti koje je Vijeće stavilo na raspolaganje bili su dokumenti, kao i prijedlog Komisije, koji se moraju staviti na raspolaganje u skladu s poslovnikom Vijeća, vidjeti članak 11. stavke 3. i 5., Prilog II.

[30] Tematsko izvješće Europskog ombudsmana u strateškoj istrazi OI/2/2017/TE o transparentnosti zakonodavnog postupka Vijeća, točka 36., dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921.

[31] Članak 4. stavak 3.

[32] Presuda Suda (veliko vijeće) od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, C-57/16, točka 101.: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hr.

[33] Presuda Suda (veliko vijeće) od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, C-57/16, točka 108.: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hr.

[34] Međuinstitucijskim kodom dokumenti se povezuju s određenim spisom, čime se olakšava njihovo pretraživanje ili pronalaženje.

[35] Neslužbeni dokument odnosi se na neslužbeni dokument podnesen tijekom pregovora u svrhu postizanja dogovora o spornim pitanjima, a da pritom ne predstavlja nužno stajalište autorskog tijela (Komisija, predsjedništvo Vijeća ili pojedinačne države članice).

[36] Brojevi dokumenata: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT i ST 14649 2018 INIT.

[37] Brojevi dokumenata: ST 14385 2018 INIT i ST 14385 2018 REV 1.

[38] Tematsko izvješće Europskog ombudsmana u strateškoj istrazi OI/2/2017/TE o transparentnosti zakonodavnog postupka Vijeća, točka 28., dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921