Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, potpredsjednik nevladine organizacije, podnio je 31. svibnja 2010. Europskoj komisiji pritužbu zbog povrede protiv Poljske. Svoju je pritužbu dopunio s nekoliko poruka elektroničke pošte od 10. srpnja, 10. i 24. kolovoza, 16. rujna, 8. studenoga 2010. i 3. siječnja 2011. Njegova se pritužba odnosila na tekući infrastrukturni projekt izgradnje cestovnog mosta s pristupnim cestama u Torunu (Poljska) („projekt”) koji je trebao biti sufinanciran iz Kohezijskog fonda („Izgradnja sjevernog cestovnog mosta u Torunu s pristupnim cestama”)[1]. Projekt je bio jedno od ulaganja koje je Poljska planirala provesti u okviru operativnog programa „Infrastruktura i okoliš” (programsko razdoblje 2007. – 2013.). Uvršten je kao rezervni projekt na okvirni popis „velikih projekata” u Prilogu Odluci Komisije C(2007)6321 od 7. prosinca 2007. U skladu s člankom 39. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 („Uredba 1083/2006”)[2] „veliki projekti” su projekti precizne gospodarske ili tehničke prirode koji imaju jasno utvrđene ciljeve i čiji ukupni troškovi premašuju 50 milijuna EUR. Poljsko Ministarstvo regionalnog razvoja bilo je upravljačko tijelo projekta.

2. Podnositelj pritužbe tvrdio je da projekt nije u skladu s postupkom procjene utjecaja na okoliš koji se zahtijeva Direktivom Vijeća 85/337 od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš [3], kako je izmijenjena Direktivom 97/11/EZ [4] i Direktivom 2003/35 (u pogledu sudjelovanja javnosti)[5]. Njegovi prigovori protiv Poljske bili su, ukratko, sljedeći. Prvo, poljska nadležna tijela prihvatila su odluku nositelja projekta da glavni projekt podijeli na potprojekte kako bi se izbjegao zahtjev za procjenu utjecaja na okoliš („salami slicing”). Podnositelj pritužbe istaknuo je da, iako su procjene utjecaja na okoliš provedene za potprojekte, nije provedena kumulativna procjena utjecaja na okoliš za cjelokupni projekt. Prema njegovu mišljenju, procjena utjecaja na okoliš provedena je samo u pogledu prve faze ulaganja koja se odnosila na 4,1 km ceste i mosta. Stoga obveza provedbe procjene nije ispunjena jer se smislena procjena o tome je li projekt imao znatan utjecaj na okoliš može provesti samo ako se svi potprojekti promatraju zajedno. Drugo, nisu održana odgovarajuća javna savjetovanja. Potencijalno pogođeni stanovnici područja na kojem se trebala provesti predmetna izgradnja nisu mogli iznijeti svoja stajališta u okviru postupka donošenja odluka. Treće, izvorni prijedlog lokacije mosta bio je izvediviji i jeftiniji od konačno odabrane lokacije. To bi imalo manje negativan utjecaj na okoliš i svakodnevni život stanovnika predmetnog područja. Investicijska varijanta projekta bila bi razorna za prirodni okoliš (dolina Wisla, koja je područje mreže Natura 2000). Podnositelj pritužbe osporio je studiju izvedivosti projekta koju su pripremila poljska tijela i njihovu analizu alternativnih lokacija. Četvrto, postojali su skriveni razlozi za odluku o lokaciji projekta, odnosno politički pritisak i korumpirane prakse. Prema podnositelju pritužbe, zemljište koje je u konačnici odabrano za izgradnju pripadalo je prijateljima određenih donositelja odluka koji su ga prodali ulagatelju. Podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da ne financira projekt sredstvima EU-a. Kako bi potkrijepio svoje prethodno navedene argumente, podnio je velik broj relevantnih znanstvenih radova i tehničkih izvješća.

3. Komisija je registrirala pritužbu pod referentnim brojem CHAP/2010/01685. On mu je 21. i 23. lipnja te 12. kolovoza 2010. poslao elektroničku poštu u kojoj je objasnio, s jedne strane, da predmet rješava Glavna uprava za regionalnu politiku i, s druge strane, da se u vezi s njegovim predmetom provodi savjetovanje s Glavnom upravom za okoliš i Glavnom upravom za mobilnost i promet. U poruci elektroničke pošte od 3. prosinca 2010. Komisija je objasnila da bi, s obzirom na to da su prethodno navedene tri glavne uprave bile uključene u njegov slučaj, to moglo odgoditi postupak koji obično traje godinu dana.

4. Poljska nadležna tijela dostavila su Komisiji 2. i 8. ožujka 2011. pojedinosti projekta i zahtjev za financiranje iz Kohezijskog fonda, u skladu s Uredbom 1083/2006. Komisija je 25. svibnja 2011. donijela odluku upućenu Poljskoj kojom je odobrila gore navedeni zahtjev. U svojoj daljnjoj korespondenciji upućenoj Komisiji podnositelj pritužbe tvrdio je da je ta odluka pogrešna.

5. Komisija je 4. srpnja 2011. podnositelju pritužbe poslala dopis u vezi s njegovom pritužbom zbog povrede CHAP/2010/01685. Ukratko, navela je da je odobrila zahtjev poljskih tijela za sufinanciranje projekta na temelju dokumentacije koju su ta tijela dostavila u skladu s Uredbom 1083/2006. Komisija je objasnila da je dokumentacija o projektu prethodno pregledana u okviru inicijative JASPERS (Zajednička pomoć projektima za europske regije). JASPERS je pružio međunarodno stručno znanje za upravljanje projektima. Budući da je JASPERS dao pozitivno mišljenje o projektu, Komisija nije iznijela primjedbe tijekom postupka donošenja. Komisija je u potpunosti bila svjesna zabrinutosti podnositelja pritužbe u pogledu usklađenosti projekta s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš. Međutim, GU za okoliš odlučio je dati pozitivno mišljenje o projektu nakon što je pažljivo pregledao sve dokumente. Komisija je iz dokumentacije shvatila da je ulaganje u projekt jedino izvedivo rješenje sa stajališta zaštite okoliša, čak i ako je manje gospodarski važno u usporedbi s drugim varijantama ulaganja. To su potvrdili i stručnjaci JASPERS-a. Ukratko, Komisija nije utvrdila nikakvu povredu. Savjetovao je podnositelju pritužbe, „u duhu partnerstva i podijeljenog upravljanja”, da se obrati poljskom Ministarstvu regionalnog razvoja u Poljskoj za daljnja objašnjenja.

6. Podnositelj pritužbe poslao je 17. srpnja 2011. dopis Komisiji u kojem je izrazio svoje razočaranje stajalištima Komisije. Otprilike mjesec dana kasnije obratio se Europskom ombudsmanu.

Predmet istrage

7. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije obrazložila zašto je zaključila njegovu pritužbu zbog povrede. Konkretno, nije zauzeo stajalište o njegovu podnesku da je projekt podijeljen na potprojekte kako bi se izbjegao postupak procjene utjecaja na okoliš („salami slicing”) i da upravljanje projektom nije transparentno.

8. Također je tvrdio da je Komisija odlučila sufinancirati projekt, što nije u skladu s pravom EU-a u području okoliša i pravilima o transparentnosti.

9. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi Komisija trebala bolje objasniti zašto je odlučila i. odbiti njegovu pritužbu zbog povrede i ii. sufinancirati projekt. Nadalje, tvrdio je da bi trebao preispitati i svoju odluku o sufinanciranju projekta.

Istraga

10. Ombudsman je 28. rujna 2011. zatražio od Komisije da podnese mišljenje o pritužbi do 31. prosinca 2011.

11. Podnositelj pritužbe obavijestio je 18. prosinca 2011. pučkog pravobranitelja o novoj činjenici, odnosno da je 14. prosinca 2011. poljska Glavna uprava za zaštitu okoliša donijela odluku o procjeni utjecaja projekta na okoliš. Ombudsman je 21. prosinca 2011. proslijedio komunikaciju podnositelja pritužbe Komisiji i zatražio od nje da uzme u obzir nove informacije u svojem mišljenju o pritužbi.

12. Komisija je 28. ožujka 2012. dostavila svoje mišljenje na engleskom jeziku. Poljski prijevod mišljenja proslijeđen je podnositelju pritužbe na očitovanje koje je dostavio 20. travnja 2012. i dopunio 11. lipnja 2012.

13. Ombudsmanica je 16. srpnja 2012. Komisiji postavila dodatna pitanja. Komisija je naposljetku odgovorila 15. studenoga 2012. Poljski prijevod tog odgovora proslijeđen je podnositelju pritužbe na očitovanje koje je dostavio 14. prosinca 2012.[6] i ponovno 14. siječnja 2013.

14. U međuvremenu su 13. rujna 2012. službe Ombudsmana izvršile uvid u dokumente Komisije [7] u spisu u prostorijama Glavne uprave za regionalnu politiku u prisutnosti predstavnika Glavne uprave za okoliš i Glavne uprave za mobilnost i promet. Izvješće o inspekciji poslano je podnositelju pritužbe i Komisiji 25. listopada 2012.

15. Komisija je 14. veljače 2013. dostavila dodatna očitovanja kojima je priložila presliku konačne odluke koju je poljska Glavna uprava za zaštitu okoliša donijela 26. listopada 2012. Dodatne primjedbe Komisije poslane su podnositelju pritužbe na očitovanje koje je on poslao 19. veljače 2013.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

16. U podnescima koje je iznio tijekom istrage podnositelj pritužbe naveo je i. propuste poljskih tijela koji su doveli do neusklađenosti projekta s pravom EU-a i nacionalnim pravom te ii. skrivene razloge za lokaciju projekta, odnosno da su osobe uključene u projekt podmićene i da je izvršen politički pritisak u vezi s projektom. U svojim primjedbama od 14. prosinca 2012. podnositelj pritužbe predložio je da Ombudsman može naručiti izvješće stručnjaka za pravo okoliša kako bi procijenio prikladnost lokacije odabrane za projekt. U svojim primjedbama od 19. veljače 2013. podnositelj pritužbe predložio je Ombudsmanu da provjeri je li odabir lokacije za projekt bio ekološki i gospodarski opravdan te jesu li poljske vlasti racionalno upotrebljavale sredstva EU-a.

17. Međutim, Ombudsman ne može slijediti prijedloge podnositelja pritužbe. Ističe da ga članak 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) ovlašćuje da istraži moguće slučajeve nepravilnosti u postupanju samo u aktivnostima institucija, tijela, ureda i agencija EU-a. Statutom Europskog ombudsmana izričito se predviđa da nijedna radnja bilo kojeg drugog tijela ili osobe ne može biti predmet pritužbe Europskom ombudsmanu. Zbog toga ne može istražiti navodne propuste poljskih vlasti ili pojedinaca u vezi s projektom i njihovom upotrebom sredstava EU-a. Stoga, budući da bi se svaka procjena usklađenosti projekta s pravom zaštite okoliša i provjera upotrebe sredstava EU-a nužno odnosila na relevantne mjere poljskih tijela ili pojedinaca, on ne može slijediti prijedloge podnositelja pritužbe.

A. Navodni propust da se na odgovarajući način obrazloži odluka u vezi s pritužbom podnositelja pritužbe zbog povrede i da se tvrdi da bi Komisija trebala valjano obrazložiti svoju odluku

Argumenti podneseni pučkom pravobranitelju

18. Podnositelj pritužbe shvatio je da ga je Komisija dopisom od 4. srpnja 2011. obavijestila o svojoj odluci da zaključi njegovu pritužbu zbog povrede. Nije se složio sa stajalištem Komisije da Poljska nije prekršila pravo EU-a u području okoliša. U svojoj pritužbi Ombudsmanu tvrdio je da Komisija nije opravdala svoju odluku o zatvaranju njegove pritužbe zbog povrede protiv Poljske i da nije uzela u obzir sve njegove prigovore. Istaknuo je da Komisija nije zauzela stajalište o njegovu podnesku da je projekt podijeljen na potprojekte kako bi se izbjegao postupak procjene utjecaja na okoliš („salami slicing”) te da odabir lokacije projekta nije proizašao iz pouzdane analize alternativa, nego iz koruptivnih praksi. Nadalje je tvrdio da postupak procjene utjecaja na okoliš nije proveden na transparentan način i da nisu održana javna savjetovanja. Također je tvrdio da je Komisiji dostavio opsežne i potpune dokaze u prilog svojim prigovorima protiv Poljske, koje Komisija nije uzela u obzir.

19. Osim toga, naveo je da je, iako ga je Komisija u svojem dopisu od 4. srpnja 2011. obavijestila da je odlučila da ne postoji povreda prava Unije u području okoliša, 14. prosinca 2011. relevantno poljsko tijelo nadležno za okoliš (Glavna uprava za zaštitu okoliša) poništilo procjenu utjecaja na okoliš koju su provela poljska tijela u pogledu projekta 2007. (u daljnjem tekstu: procjena utjecaja na okoliš iz 2007.). Prema podnositelju pritužbe, Komisija je svoju odluku temeljila na dokumentaciji koja je uključivala procjenu utjecaja na okoliš iz 2007.

20. U mišljenju od 28. ožujka 2012. Komisija je navela da pritužba podnositelja pritužbe zbog povrede nije odbijena jer Komisija još nije zaključila spis. Međutim, nakon pažljive analize argumenata podnositelja pritužbe, Komisija nije pronašla dostatne razloge za odgodu odobrenja projekta te ga je stoga odobrila u svibnju 2011. Nadalje, argumenti podnositelja pritužbe nisu bili dovoljan razlog za zaključak da je Poljska prekršila pravo EU-a.

21. Komisija je navela da je na temelju dokumentacije koju su dostavila poljska tijela zaključila da je projekt u skladu s direktivama o okolišu. Komisija je potvrdila da je temeljito procijenila usklađenost projekta s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš i Direktivom o staništima [8] prije nego što je donijela odluku o dodjeli financijske pomoći EU-a. Prema dokumentaciji koju su dostavila poljska tijela, projekt je bio predmet postupka procjene utjecaja na okoliš u dvije faze. Prva procjena utjecaja na okoliš provedena je 2007. (u daljnjem tekstu: procjena utjecaja na okoliš iz 2007.), prije nego što je Wojewoda Kujawsko-Pomorski donijela odluku o okolišnim uvjetima. Druga procjena utjecaja na okoliš provedena je 2009. (u daljnjem tekstu: procjena utjecaja na okoliš iz 2009.), prije izdavanja građevinske dozvole (rješenjem Wojewode Kujawski-Pomorski od 9. listopada 2009.). Oba su postupka uključivala pripremu detaljnih studija o okolišu i savjetovanja s javnošću.

22. Kad je riječ o navodnom rezanju salamija, Komisija je navela sljedeće: "[t] veliki projekt ... uključivao je izgradnju mosta preko rijeke Wisle u Torunu i izgradnju novih pristupnih cesta za povezivanje mosta s postojećim cestovnim sustavom na državnoj cesti br. 1 (ukupno oko 4,1 km). Projekt je stoga samostalno i neovisno ulaganje integrirano u postojeći cestovni sustav. Komisija je svjesna da će grad Torun tražiti dugoročna rješenja za preusmjeravanje tranzitnog prometa s gusto naseljenih područja. Stoga se čini da cijeli prometni sustav, suprotno onomu što tvrdi podnositelj pritužbe, nije jedan projekt u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, nego koncept planiranja koji su razmotrila poljska tijela. Kao drugo, "rezanje salame" odvija se kada je projekt, za koji bi u cjelini bio potreban postupak procjene utjecaja na okoliš, podijeljen na manje dijelove kako bi se izbjegla procjena utjecaja na okoliš. Kako je prethodno navedeno, predmetni projekt bio je predmet procjene utjecaja na okoliš. Stoga Komisija na temelju dostupnih informacija nije mogla utvrditi „salami rezanje” projekta.”

23. Kad je riječ o procjeni alternativa lokaciji projekta, Komisija je predložila da poljska tijela prije donošenja odluke o okolišnim uvjetima temeljito analiziraju lokaciju mosta u okviru postupka procjene utjecaja na okoliš. Rijeka Wisla u Torunu određena je kao područje mreže Natura 2000, a poljska tijela provela su detaljnu procjenu kako bi utvrdila lokaciju mosta koja bi najmanje utjecala na okoliš tih područja. Otkrili su da most treba premjestiti u istočno područje koje je "već bilo snažno degradirano ljudskim aktivnostima".

24. Kad je riječ o poništenju procjene utjecaja na okoliš iz 2007. koje je provela poljska Glavna uprava za zaštitu okoliša (u daljnjem tekstu: poljska Glavna uprava), a koje je provedeno 14. prosinca 2011., Komisija je tvrdila sljedeće. Odluka o poništenju temeljila se na dva razloga: (i) nenadležnost tijela koje je donijelo poništenu odluku i (ii) pogrešan postupovni korak, koji se ipak zahtijevao poljskim pravom koje je tada bilo na snazi i kojim je prenesen članak 6. stavak 3. Direktive o staništima. Komisija je smatrala da poljsko pravo nije u skladu s pravom EU-a te je pokrenut postupak zbog povrede. Slijedom toga, poljska su tijela 2008. donijela novi zakon koji je bio u skladu s pravom EU-a. Budući da je procjena utjecaja na okoliš iz 2007. provedena na temelju starog poljskog (neusklađenog) zakona, nositelj projekta podnio je 2009., neposredno prije izdavanja građevinske dozvole, zahtjev za dodatnu procjenu utjecaja na okoliš na temelju novog (usklađenog) poljskog zakona. Novim poljskim zakonom dopuštena je procjena utjecaja na okoliš u fazi izdavanja građevinske dozvole te je stoga 2009. provedena dodatna procjena utjecaja na okoliš (odnosno procjena utjecaja na okoliš iz 2009.). U procjeni utjecaja na okoliš iz 2009. zaključeno je da projekt neće imati znatan utjecaj na vrste zaštićene na tim područjima. Komisija smatra da je svoju procjenu projekta „temeljila na cjelokupnoj dokumentaciji projekta, uključujući i drugu procjenu utjecaja na okoliš kojom su ispravljeni nedostaci prvog projekta. Budući da ... drugi [EIA]... ispunjava zahtjeve prava EU-a iz Direktive o staništima i Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, Komisija je zaključila da se projektom ne krši pravo EU-a i ... odobrila je odluku o sufinanciranju.”

25. U svojim primjedbama na mišljenje Komisije podnositelj pritužbe ostao je pri svojoj pritužbi. Tvrdio je da je odluka Komisije o nepostojanju povrede bila pogrešna i da je Komisija pogrešno postupila s njegovim spisom. Prema njegovu mišljenju, Komisija nije bila dovoljno pažljiva pri procjeni usklađenosti projekta s propisima o okolišu i nije trebala temeljiti svoje zaključke na svojoj pritužbi zbog povrede isključivo na mišljenju JASPERS-a i stajalištima koja su dostavila tijela Toruna. Istaknuo je da je JASPERS, koji se djelomično može sastojati od dužnosnika Komisije, pomogao poljskim vlastima 2007. u odabiru lokacije za projekt. Ta je lokacija utvrđena na temelju procjene utjecaja na okoliš iz 2007. Međutim, poljska je glavna uprava 2011. poništila procjenu utjecaja na okoliš iz 2007. koja je provedena tri godine prije nego što su JASPERS i Komisija smatrali da su dokazi koje su dostavila poljska tijela (uključujući procjenu utjecaja na okoliš iz 2007.) dostatni za odobrenje projekta.

26. Prema podnositelju pritužbe, procjena utjecaja na okoliš iz 2009. nije zamijenila i stoga nije u potpunosti „ispravila” procjenu utjecaja na okoliš iz 2007., kako se činilo da Komisija predlaže u svojem mišljenju, nego ju je samo dopunila. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, to je važno jer se poništenje procjene utjecaja na okoliš iz 2007. koje je provela poljska glavna uprava može održati na snazi nakon žalbe koja je u međuvremenu podnesena istom tijelu nadležnom za okoliš. Prema podnositelju pritužbe, procjena utjecaja na okoliš iz 2009. nije uključivala, na primjer, usporedbu alternativnih varijanti projekta (koje se zahtijevaju pravom EU-a u području okoliša), dok je procjena utjecaja na okoliš iz 2007. uključivala. Podnositelj pritužbe istaknuo je i da ni procjena utjecaja na okoliš iz 2007. ni procjena utjecaja na okoliš iz 2009. nisu uključivale „akustičku analizu” projekta, iako negativno utječu na životne uvjete stanovnika područja u blizini projekta.

27. Osim toga, podnositelj pritužbe smatrao je da je objašnjenje Komisije u pogledu navodnog "salamskog rezanja" zbunjujuće. Smatrao je da u objašnjenju Komisije nije jasno je li procjena utjecaja na okoliš provedena „i. zasebno za projekt uzet kao takav ili ii. za projekt uzet kao dio koncepta planiranja” ili iii. za projekt koji se smatra dijelom postojećeg cestovnog sustava.” Podnositelj pritužbe istaknuo je da je u studiji izvedivosti kojoj je u međuvremenu dobio pristup projekt opisan „u kontekstu drugih ulaganja (planiranih ili postojećih)”. Prema njegovu mišljenju, to je omogućilo da se prikriju izravni/negativni učinci projekta na okoliš i njegov stvarni gospodarski učinak. Nadalje, nije provedena procjena utjecaja na okoliš u vezi s „pozadinskim ulaganjima”.

28. Zadržao je svoje stajalište da odluka o lokaciji projekta nije donesena kao rezultat ispravne analize alternativa, nego kao posljedica korumpiranog ponašanja poljskih dužnosnika. Prema njegovu mišljenju, dio zemljišta koji je u konačnici odabran za lokaciju projekta, a zatim prodan investitoru, pripadao je prijatelju jednog od donositelja odluka. Osim toga, možda su postojali neki politički razlozi za odabir lokacije za projekt.

29. S obzirom na primjedbe podnositelja pritužbe o mišljenju Komisije, ombudsmanica je Komisiji postavila niz pitanja. Komisija je na njih odgovorila 15. studenoga 2012.

30. Komisija je istaknula da su oba postupka procjene utjecaja na okoliš provedena 2007. i 2009. uključivala savjetovanja s javnošću i zainteresiranom javnošću, u skladu s člankom 6. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. Osim toga, odluka o zaštiti okoliša i građevinska dozvola objavljene su u skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive PUO. Također je postojala mogućnost da javnost podnese žalbe na navedene odluke, u skladu s člankom 11.b Direktive o procjeni utjecaja na okoliš.

31. Ombudsmanica je od Komisije zatražila i da objasni zašto nije zaključila pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede ako je, kako je navedeno u mišljenju, odlučila da nije došlo do povrede. Pri pružanju takvog objašnjenja Ombudsman je zatražio od Komisije da posebno uzme u obzir činjenicu da se točkom 8. komunikacija Komisije iz 2002. i 2012. predviđa da bi Komisija trebala izdati službenu opomenu ili zaključiti predmet [9] u roku od jedne godine od datuma evidentiranja pritužbe. Komisija je odgovorila da je 4. srpnja 2011., odnosno nakon isteka jednogodišnjeg roka, podnositelju pritužbe poslala dopis u kojem je objasnila tadašnji status ispitnog postupka. Komunikacijom se doista predviđa da bi, u slučaju prekoračenja roka od jedne godine, Komisija trebala pisanim putem obavijestiti podnositelja pritužbe na njegov zahtjev. Komunikacija ne podrazumijeva pravnu obvezu Komisije da zatvori pritužbu u roku od dvanaest mjeseci, već se u njoj samo navodi da Komisija istražuje pritužbe s ciljem donošenja odluke u roku od godinu dana.

32. Nadalje, Komisija je istaknula, s jedne strane, da je, unatoč činjenici da je bila uvjerena da su navodi podnositelja pritužbe neutemeljeni i da je stoga mogla zaključiti predmet već u srpnju 2011., ostala otvorena zbog odluke poljske glavne uprave od 14. prosinca 2011. o poništenju PUO-a iz 2007. i naknadne žalbe protiv te odluke. Komisija je 30. srpnja 2012. od poljskih tijela zatražila objašnjenje razloga zbog kojih je PUO iz 2007. poništen i daljnjih koraka koje poljska tijela trebaju poduzeti u slučaju odbijanja žalbe. Poljska tijela odgovorila su 14. kolovoza 2012. da se bez obzira na odluku o žalbi stranke i dalje mogu obratiti poljskim upravnim sudovima.

33. Komisija je zatim odlučila zaključiti pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede jer se dotad nije mogla utvrditi ni povreda poljskog nacionalnog prava ni povreda europskog prava. Komisija je smatrala da ne bi bilo dobro pričekati ishod žalbenog postupka pred poljskom Glavnom upravom jer nije jasno koliko će taj postupak trajati. Osim toga, stranke u postupku još uvijek mogu podnijeti žalbu protiv konačne odluke poljske glavne uprave poljskim upravnim sudovima, koji pak mogu potrajati do dvanaest mjeseci da odluče o tom pitanju.

34. U odgovoru na dodatna pitanja Ombudsmana [10] u vezi s taktikama "salami rezanja" ("rezanje teritorija" ili "rezanje na vrijeme"), Komisija je prvo izjavila da se projekt odnosi na izgradnju mosta preko rijeke Wisla u Torunu duljine 540 metara, zajedno s 4,1 km novih pristupnih cesta za povezivanje mosta s postojećim cestovnim sustavom. Projekt je dio onoga što se naziva "istočno poravnanje" ceste broj 1 u Torunu koja, osim Projekta, uključuje i još dvije dionice: Ulica Wschodnia – ulica Grudziądzka i ulica Łódzka – Czerniewice. Ta dva odjeljka nisu dio projekta. Svaki od tih dvaju odjeljaka može i. postojati neovisno jer oba završavaju na čvorištima i ii. razviti se u različitim vremenskim okvirima. Izgradnja mosta i pripadajuće pristupne ceste smatra se prvom fazom istočnog poravnanja ceste br. 1. Projekt je prioritet, dok dva odjeljka nisu i ostaju u fazi planiranja. Nije sigurno kada će, ako uopće, biti razvijeni. Ako se odluči da će se razviti, morat će se procijeniti u skladu s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš. Ta će procjena uključivati procjenu njihovih kumulativnih učinaka na projekt. Suprotno mišljenju podnositelja pritužbe, „istočna trasa” ceste br. 1 u Torunu trenutačno predstavlja samo plan razvoja, a ne jedan projekt u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš.

35. Što se tiče navodnog "salami rezanja" rezanjem na vrijeme, Komisija se složila da bi se na prvi pogled slučaj "salami rezanja" na vrijeme mogao pretpostaviti zbog činjenice da bi plan istočnog poravnanja u budućnosti mogao uključivati, ako i kada se tako odluči, sjevernu i južnu vezu s projektom. Međutim, zapravo nema rezanja na vrijeme jer bi se sve buduće cestovne veze na sjeveru i jugu morale procijeniti u skladu s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš prije izdavanja dozvola za izgradnju, a takva bi procjena uključivala procjenu njihovih kumulativnih učinaka.

36. Nadalje, Komisija je navela da projekt smatra "samostalnim" u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i "velikim projektom" u smislu Uredbe 1083/2006. Komisija je uputila na svoje postupke zbog povrede koji se odnose na poljsko pravo na temelju kojeg je provedena procjena utjecaja na okoliš iz 2007. te je navela da su neusklađene odredbe one kojima se zahtijeva da se procjene utjecaja na okoliš provedu prerano u fazi provedbe projekata, što možda ne omogućuje utvrđivanje svih učinaka predmetnog projekta. Ti postupci zbog povrede prava, na temelju kojih je poljski zakon izmijenjen 2008., zaključeni su 2011. Novim poljskim zakonom uvedena je mogućnost provedbe dodatne procjene utjecaja na okoliš.

37. U odgovoru na daljnje pitanje Ombudsmana o odnosu između procjene utjecaja na okoliš iz 2007. i procjene utjecaja na okoliš iz 2009. Komisija je navela da procjena utjecaja na okoliš iz 2009. nije zamijenila procjenu utjecaja na okoliš iz 2007. U skladu s novim poljskim zakonom, od 2008. prva procjena utjecaja na okoliš mora se provesti prije podnošenja zahtjeva za građevinsku dozvolu. Čak i ako je odluka o okolišu samostalna, poljskim pravom predviđa se naknadna, dopunska procjena utjecaja na okoliš u fazi izdavanja građevinske dozvole u nizu situacija, primjerice na zahtjev nositelja projekta. Dodatna procjena utjecaja na okoliš potpuna je u smislu postupka. Provodi se kada u fazi odluke o okolišu još nisu dostupne određene informacije o projektu koje bi mogle imati utjecaj na okoliš (na primjer, utjecaj određenih tehničkih rješenja na okoliš). To znači da glavni cilj dodatne procjene utjecaja na okoliš nije zamijeniti ili ponovno otvoriti procjenu provedenu u fazi odluke o okolišu, nego je samo dopuniti. Predmetni projekt stoga je podlijegao procjeni utjecaja na okoliš u skladu s poljskim pravnim sustavom prije 2008. i nakon 2008. kojim se Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš prenosi u nacionalno pravo. Nije bilo namjere da se izbjegne procjena utjecaja na okoliš.

38. Kad je riječ o nedostatku istraživanja alternativnih rješenja i studije provedene o usporedbi mogućih alternativa, Komisija je podsjetila da se člankom 5. stavkom 3. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš zahtijeva da informacije o okolišu uključuju „pregled glavnih alternativa koje je nositelj projekta proučio i naznaku glavnih razloga za taj odabir, uzimajući u obzir učinke na okoliš.” Neke države članice (uključujući Poljsku) uvele su razmatranje alternativa kao obvezni zahtjev procjene utjecaja na okoliš u svoje nacionalno zakonodavstvo, dok su druge nositeljima projekta prepustile da odluče jesu li alternative relevantne za njihove projekte. U skladu sa zahtjevima tadašnjeg poljskog zakona lokacija mosta temeljito je analizirana u okviru postupka procjene utjecaja na okoliš iz 2007. U studiji izvedivosti analizirane su tri alternative za usklađivanje, odnosno Trasa Wschodnia, Trasa Nowomostowa i usklađivanje sa zapadom. Potonje je odbijeno jer nije postignut cilj poboljšanja prometnih uvjeta u Torunu. Uspoređene su prethodne dvije alternative. Trasa Wschodnia , koja zaobilazi najvrjednija staništa, odabrana je na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima kako bi se uklonila vjerojatnost znatnog štetnog utjecaja na ptice i njihova staništa za gniježđenje. Trasa Nowomostowa smatrala se manje povoljnom u pogledu zaštite prirode i kulturne baštine. Nevladine organizacije za zaštitu okoliša koje su sudjelovale u postupku procjene utjecaja na okoliš iz 2007. prihvatile su taj zaključak. Analiza alternativa nije ponovljena za dodatnu procjenu utjecaja na okoliš iz 2009. jer je najpoželjnija alternativa već navedena u procjeni utjecaja na okoliš iz 2007. U okviru procjene utjecaja na okoliš iz 2009. uspostavljene su dodatne mjere ublažavanja i praćenja u pogledu zaštite prirode.

39. U odgovoru na pitanje Ombudsmana koje se odnosi na argument podnositelja pritužbe da nije provedena akustična analiza, Komisija je istaknula da su procjene utjecaja na okoliš iz 2007. i 2009. uključivale analizu mogućih učinaka buke tijekom izgradnje i rada projekta. U tom je pogledu uvedeno nekoliko mjera ublažavanja, uključujući lokaciju, vrstu i veličinu ploča buke i zaštitnih zelenih zona. Osim toga, nositelj projekta bio je obvezan provoditi ex post akustično praćenje i evaluaciju tijekom dana i noći u područjima koja graniče s ulaganjem. Rezultati se moraju dostaviti nadležnom tijelu nakon 18 mjeseci od početka rada projekta.

40. Nadalje, Komisija je u odgovoru na pitanje Ombudsmana u tom pogledu pojasnila da JASPERS nije unutarnji izvor stručnog znanja unutar Komisije, već instrument tehničke pomoći koji je stavljen na raspolaganje 12 država članica koje su pristupile EU-u 2004. i 2007. (a od 2012. i Hrvatskoj) kako bi se poboljšala kvaliteta projekata koji se podupiru sredstvima EU-a. Sjedište mu je u EIB-u, a podupiru ga Europska komisija, EIB, EBRD i Kredietanstalt fuer Wiederaufbau. Pruža neovisne tehničke savjete državama članicama kao doprinos postupku pripreme projekata. Države članice mogu prihvatiti ili odbiti dane savjete. Financijska sredstva Komisije uglavnom se upotrebljavaju za zapošljavanje stručnog osoblja (koje zapošljava EIB) te za financiranje određenih službi za potporu. Ostala tri partnera doprinose u obliku osoblja upućenog u JASPERS. JASPERS ne uključuje stručnjake Komisije. Njegova uprava izvješćuje upravljački odbor u kojem su zastupljene sve partnerske institucije i koji odlučuje o politici i strategiji JASPERS-a.

41. U svojim primjedbama na odgovor Komisije na dodatna pitanja Ombudsmana podnositelj pritužbe ostao je pri svojim ranijim argumentima. Također je obavijestio Ombudsmana da je 26. listopada 2012. poljska glavna uprava odlučila o žalbi u vezi s odlukom koju je sama donijela 14. prosinca 2011. U skladu s odlukom od 26. listopada 2012. procjena utjecaja projekta na okoliš iz 2007. nije bila u potpunosti u skladu s poljskim pravom koje se tada primjenjivalo, ali ta neusklađenost nije bila očita i njome se nije poništila procjena utjecaja na okoliš kao takva. Stoga je poljska glavna uprava ukinula svoje ranije poništenje i zadržala PUO iz 2007. Međutim, podnositelj pritužbe izjavio je da se ne slaže s konačnom odlukom poljske glavne uprave i smatra da su odluku donijeli Komisija i relevantna poljska tijela pod pritiskom. Poljska glavna uprava nije uzela u obzir dokaze koje je dostavila nevladina organizacija podnositelja pritužbe. Podnositelj pritužbe smatra da bi Glavna uprava donijela drukčiju odluku da za projekt nisu dodijeljena financijska sredstva EU-a.

42. Podnositelj pritužbe izjavio je da nije zadovoljan obrazloženjem Komisije o tome zašto je trenutačna lokacija projekta odabrana među drugim alternativnim lokacijama. To je zato što, prema njegovu mišljenju, poljski dokument o alternativnim lokacijama nije bio točan.

43. U svojem konačnom podnesku iz veljače 2013. Komisija se pozvala na odluku poljske Glavne uprave od 14. prosinca 2011. o poništenju PUO-a iz 2007. zbog postupovnih i formalnih nedostataka. Komisija je također obavijestila Ombudsmana da je 26. listopada 2012. navedena odluka ukinuta u žalbenom postupku te je dostavila presliku te odluke. Glavna uprava potvrdila je procjenu utjecaja na okoliš iz 2007. uz dvije manje iznimke koje nisu relevantne za Direktivu o procjeni utjecaja na okoliš. Komisija je istaknula da se, prema mišljenju poljske glavne uprave, projekt temeljio na valjanoj odluci o okolišu donesenoj 2007., koja je bila u skladu s poljskim pravom koje se tada primjenjivalo. Službe Komisije izjavile su da su stoga odlučile zaključiti pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede jer „s obzirom na ishod odluke koju je donijela Glavna uprava nije bilo moguće utvrditi povredu poljskog nacionalnog prava ili prava EU-a.” Komisija je 20. prosinca 2012. podnositelju pritužbe poslala dopis koji prethodi zatvaranju postupka i dostavila mu primjerak tog dopisa.

44. U svojim primjedbama na konačni podnesak Komisije podnositelj pritužbe zauzeo je stajalište da Komisija nije trebala samo provjeriti jesu li nacionalna tijela nadležna za okoliš provela procjenu utjecaja na okoliš, nego i jesu li njezini rezultati zaista osigurali zaštitu područja mreže Natura 2000 i vrsta. Podnositelj pritužbe smatrao je da njegovi rezultati nisu osigurali dostatnu zaštitu.

Ocjena Europskog ombudsmana

Kad je riječ o Komisijinu postupanju s pritužbom podnositelja pritužbe zbog povrede: zaključenje ili obustava istrage

45. Kao opću preliminarnu napomenu, Ombudsmanica podsjeća da je sama Komisija u više navrata prepoznala važnost pritužbi građana u podizanju svijesti o problemima u provedbi prava EU-a u području okoliša. To je bilo tako jer su građani često prve osobe koje su postale svjesne kršenja prava zaštite okoliša do kojih bi moglo doći u blizini njihova doma. Stoga je iznimno važno da Komisija u potpunosti razvije svoj dijalog s podnositeljima pritužbi. To znači da se malobrojna postupovna jamstva koja do sada postoje u korist podnositelja pritužbi u predmetima zbog povrede i koja je sama Komisija odobrila 2002. u svojoj Komunikaciji o odnosima s podnositeljima pritužbi u vezi s povredama prava EU-a (ažuriranoj 2012.) ne bi trebala tumačiti restriktivno. To vrijedi tim više ako se prisjetimo da Komisija ima široku diskrecijsku ovlast [11] kada vodi postupak na temelju članka 258. UFEU-a [12].

46. U ovom je slučaju podnositelj pritužbe Komisiji podnio svoju pritužbu zbog povrede u svibnju 2010. Komisija je u dopisu od 4. srpnja 2011. prvi put obavijestila podnositelja pritužbe o svojem nalazu da Poljska ukratko nije povrijedila pravo EU-a u području okoliša. S obzirom na tekst tog dopisa (sažetog u točki 5.) i činjenicu da je poslan godinu dana nakon podnošenja pritužbe Komisiji, Ombudsmana ne iznenađuje činjenica da je podnositelj pritužbe shvatio da taj dopis predstavlja najavu namjere Komisije da zatvori njegov predmet, a ne objašnjenje trenutačnog stanja njegove pritužbe.

47. Prije svega, razumno je smatrati da se, ako je Komisija već odlučila da ne postoji povreda, ništa više ne može učiniti nego zatvoriti upravni spis pritužbe. Nije jasno koje je daljnje istrage Komisija mogla provesti.

48. Nadalje, točkom 8. Komunikacije predviđa se da Komisija istražuje pritužbe s ciljem donošenja odluke o zatvaranju predmeta ili izdavanju službene opomene u roku od najviše jedne godine od datuma evidentiranja pritužbe. Rok od godinu dana istekao je 4. srpnja 2011.

49. U tom pogledu Ombudsman prima na znanje izjavu Komisije u njezinu odgovoru Ombudsmanu od 15. studenoga 2012. da Komunikacija „ne podrazumijeva pravnu obvezu” da Komisija zaključi pritužbu u roku od 12 mjeseci, već samo navodi da Komisija istražuje pritužbe s ciljem donošenja odluke u roku od godine dana. Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što Komisija koristi takav argument u kontekstu obveza koje je preuzela s obzirom na Komunikaciju koju je izdala. Prema mišljenju Ombudsmana, nakon što je Komisija ograničila svoje diskrecijsko pravo tako što je u Komunikaciji utvrdila relevantna postupovna pravila koja će slijediti pri rješavanju pritužbi zbog povrede, u najmanju je ruku nedosljedno, ako ne i nepošteno, upotrijebiti argument da za to ne postoji pravna obveza. Taj se argument također protivi načelu Patere legem quam ipse fecisti, kojim se zahtijeva da se svako tijelo pridržava vlastitih pravila [13].

50. S druge strane, točno je da je u Komunikaciji kao opće pravilo predviđen rok od jedne godine. To znači da mogu postojati iznimke i da će Komisiji možda trebati više vremena da istraži predmet kako bi došla do zaključka da bi ga trebalo zatvoriti ili da bi trebalo izdati službenu opomenu. Međutim, ako je potrebno produljiti ispitni postupak, Komisija bi trebala objasniti zašto je to tako.

51. Međutim, u ovom slučaju ispitni postupak nije produljen. Dostupni dokazi zapravo pokazuju da Komisija uopće nije nastavila istraživati pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede nakon što je 4. srpnja 2011. zaključila da nije bilo povrede. Doista, u spisu koji su pregledale službe Ombudsmana nije bilo dokumenata (kao što su dokumenti koji svjedoče o činjenici da su uspostavljeni kontakti s poljskim vlastima) koji pokazuju da je između srpnja 2011. i datuma mišljenja Ombudsmanu (ožujak 2012.) Komisija poduzela bilo kakve mjere kako bi razjasnila navode podnositelja pritužbe o povredi. Stoga, iako Komisija nije istraživala predmet, još uvijek nije zaključila spis.

52. U svojim kasnijim podnescima Ombudsmanu Komisija je iznijela ideju da je, unatoč činjenici da je do srpnja 2011. već bila uvjerena u nepostojanje povrede, obustavila zaključenje predmeta do 20. prosinca 2012., odnosno do datuma dopisa koji prethodi zatvaranju, zbog toga što je konačna odluka poljskog tijela nadležnog za okoliš o PUO-u iz 2007. bila u tijeku. Ombudsmanica napominje da obustava administrativne predsudske istrage nije posebno predviđena u Komunikaciji. Smatra da bi zatvaranje spisa nakon što Komisija utvrdi da nije bilo povrede poboljšalo administrativnu učinkovitost, dok obustava istrage to ne čini.

53. Međutim, s druge strane, Ombudsman može prihvatiti da bi u ovom slučaju načelo uzajamnog poštovanja i lojalne suradnje koje je institucijama EU-a i državama članicama EU-a nametnuto člankom 4. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji [14] moglo zahtijevati od Komisije da iznimno obustavi zatvaranje predmeta do završetka postupka pred poljskim tijelom nadležnim za okoliš i isteka roka za podnošenje žalbe poljskom sudu na njegovu odluku. Međutim, čini se da takav razlog za suspenziju nije postojao u očima Komisije između srpnja i 21. prosinca 2011. Naime, iz pregledanih dokumenata spisa ne proizlazi da je Komisija znala da je u tijeku postupak koji bi mogao dovesti do poništenja PUO-a iz 2007. prije nego što su je Ombudsman (i podnositelj pritužbe) 21. prosinca 2011. obavijestili o poništenju PUO-a iz 2007. u prvostupanjskom postupku. Komisija stoga nije objasnila zašto nije zatvorila spis između 4. srpnja 2011. i 21. prosinca 2011.

54. Nadalje, čak i ako bi se odluka Komisije o obustavi zatvaranja pritužbe mogla i iznimno opravdati na temelju prethodno navedenog načela uzajamnog poštovanja i lojalne suradnje (argument koji Komisija nije iznijela), Ombudsmanica se pita zašto je Komisija tek 30. srpnja 2012. napisala dopis poljskim nadležnim tijelima u kojem se raspitala „o razlozima zbog kojih je odluka o okolišu poništena.” Iz toga slijedi da do datuma odgovora poljskih nadležnih tijela na prethodno pitanje (14. kolovoza 2012.) suspenzija nije bila potkrijepljena jer Komisija očito nije raspolagala informacijama na temelju kojih bi mogla procijeniti mogu li poljska tijela za pravnu zaštitu na neki način dovesti u pitanje njezine nalaze o nepostojanju povrede od 4. srpnja 2011.

55. Čini se i da je objašnjenje [15] koje su poljska nadležna tijela dostavila 14. kolovoza 2012. Komisiji pružilo dovoljno razloga za odluku o zatvaranju predmeta.

56. S obzirom na prethodno navedeno, Ombudsman smatra da Komisija nije mogla uvjerljivo objasniti zašto nije zaključila predmet zbog povrede CHAP/2010/01685 nakon što je u srpnju 2011. utvrdila nepostojanje povrede, nego je odlučila obustaviti istrage zbog povrede do 20. prosinca 2012., datuma na koji je poslala dopis koji prethodi zatvaranju postupka. To je bio slučaj nepravilnosti u postupanju.

U pogledu odluke Komisije da nije došlo do povrede prava EU-a

57. Ombudsman ističe da je Komisija u svojim podnescima Ombudsmanu jasno navela da je već do srpnja 2011. bila uvjerena da ne postoji povreda prava Unije. Naime, Komisija je u svojem dopisu od 4. srpnja 2011. zaključila da nije bilo povrede. Međutim, taj je zaključak trebao biti popraćen objašnjenjem mjera koje je poduzeo kako bi provjerio usklađenost projekta s pravom EU-a u području okoliša. U svojem dopisu od 4. srpnja 2011. Komisija se nije trebala ograničiti samo na tvrdnju da je JASPERS potvrdio takvu usklađenost. Ombudsmanica također ističe da Komisija u tom dopisu nije odgovorila na glavnu zabrinutost podnositelja pritužbe u pogledu usklađenosti projekta s pravom EU-a u području okoliša, odnosno na njegove navode o i. "salamskom rezanju"; ii. neopravdanog odabira lokacije za projekt; iii. nedostatak javnih savjetovanja. Iz toga slijedi da Komisija u svojem dopisu od 4. srpnja 2011. nije ispunila svoju obvezu da pravilno opravda svoj zaključak o nepostojanju povrede [16].

58. Takvo nedovoljno objašnjenje odluke o nepostojanju povrede odražava ono što je Ombudsman mogao utvrditi tijekom pregleda dokumenata koje su provele njegove službe, odnosno da se mjere koje je Komisija poduzela u pogledu procjene usklađenosti projekta s pravom EU-a u području okoliša nakon registracije pritužbe CHAP/2010/01685 u svibnju 2010. uopće nisu odnosile na navode podnositelja pritužbe u njegovoj pritužbi zbog povrede kao takve, nego samo na Komisijinu procjenu poljskog zahtjeva za sufinanciranje sredstvima EU-a u skladu s Uredbom 1083/2006. Ombudsman svoj zaključak temelji na sljedećim mjerama utvrđenima tijekom uvida u spis.

59. Prvo, provedeno je interno savjetovanje između uključenih glavnih uprava i službi, odnosno Glavne uprave za zapošljavanje, Glavne uprave za mobilnost i promet, Glavnog tajništva, Glavne uprave za proračun, Glavne uprave za okoliš i Glavne uprave za regionalnu politiku pod njezinim vodstvom. Savjetovanje je imalo vlastiti referentni broj i bilo je naslovljeno: „Savjetovanje o zahtjevu za veliki projekt i o nacrtu odluke Komisije o velikom projektu „Izgradnja cestovnog mosta u Torunu s pristupnim cestama”. Počelo je 23. ožujka 2011. Savjetovanje je uključivalo dokumentaciju koju je Poljska dostavila Komisiji, uključujući, među ostalim, procjene utjecaja na okoliš iz 2007. i 2009., studiju izvedivosti, financijsku analizu i dokumentaciju povezanu s kupnjom zemljišta za projekt [17].

60. Druga mjera odnosila se na kontakte Komisije s JASPERS-om. Podnositelj pritužbe u tom je pogledu tvrdio da se Komisija nije trebala osloniti na JASPERS u svojoj procjeni usklađenosti s propisima o okolišu jer JASPERS nije bio neovisan o Komisiji i stoga nije mogao pružiti neovisno stručno znanje. Međutim, Komisija je 15. studenoga 2012. u svojem odgovoru na daljnje pitanje Ombudsmana uvjerljivo objasnila zašto to nije tako (točka 40. gore).

61. Treće, uvid u spis pokazao je da je predstavnik Komisije pregledao lokaciju projekta (podnositelj pritužbe komentirao je tu činjenicu u pritužbi protiv EIB-a koju je podnio Ombudsmanu [18]).

62. Ombudsmanica smatra da su te tri mjere bile primjerene u okviru postupka koji se odnosi na procjenu poljskog zahtjeva za sufinanciranje u skladu s Uredbom 1083/2006. Međutim, oni nisu bili dovoljni u okviru istrage pritužbe zbog povrede u kojoj je podnositelj pritužbe iznio konkretne pritužbe i zabrinutosti koje su zahtijevale zasebno razmatranje i zaseban odgovor Komisije. Kako je navedeno u točki 45. ovog mišljenja, Komisija ima široku diskrecijsku ovlast pri odlučivanju hoće li pokrenuti postupak zbog povrede obveze pred Sudom u skladu s člankom 258. UFEU-a, a ta diskrecijska ovlast podnositeljima pritužbe ne daje pravo da od Komisije zahtijevaju bilo kakav konkretan rezultat nakon predsudske faze. Međutim, mogu očekivati da će Komisija, u okviru svojih administrativnih aktivnosti u predsudskoj fazi, primijeniti dovoljan stupanj pažnje pri odlučivanju o tome koja je mjera najprikladnija za rješavanje njihove pritužbe kako bi se utvrdilo je li došlo do povrede te pri procjeni ishoda tih istražnih radnji.

63. Ombudsmanica smatra da se čini da je Komisija pomiješala dva administrativna postupka: rješavanje pritužbe podnositelja pritužbe zbog povrede prava i rješavanje poljskog zahtjeva u skladu s Uredbom 1083/2006. Čak i ako je postupak u skladu s Uredbom 1083/2006 u određenoj mjeri obuhvaćao neka od pitanja istaknutih u pritužbi podnositelja pritužbe zbog povrede obveze, on, kao što je pokazao pregled dokumenata, nije uključivao sva ta pitanja (među ostalim, nije obuhvaćao tvrdnju o „salamskom rezanju”). Zbog toga Komisija svoj zaključak o pritužbi zbog povrede obveze nije trebala temeljiti isključivo na ishodu postupka na temelju Uredbe 1083/2006. Prema mišljenju Ombudsmana, radi administrativne dosljednosti i jasnoće, Komisija je trebala odvojiti svoju procjenu u skladu s Uredbom 1083/2006 od svoje procjene pritužbe podnositelja pritužbe u vezi s kršenjem prava EU-a u području okoliša od strane Poljske. Kao rezultat toga, prije nego što je 4. srpnja 2011. došla do zaključka da nije bilo povrede, Komisija je trebala na odgovarajući način riješiti pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede tako da, na primjer, sve svoje pritužbe podnese poljskim tijelima i zatraži objašnjenje. Komisija to nije učinila do datuma na koji je podnositelj pritužbe podnio pritužbu Europskom ombudsmanu.

64. Međutim, Ombudsman je zadovoljan što je njegova istraga potaknula Komisiju da ispravi navedeni propust. Naime, uvid u dokumente pokazao je da je tijekom istrage Ombudsmana Komisija u nekoliko navrata od poljskih tijela zatražila pojašnjenja u vezi s konkretnim pritužbama podnositelja pritužbe protiv Poljske. Također se obratila JASPERS-u i OLAF-u.

65. Taj novi pristup vidljiv je u odgovorima Komisije Europskom ombudsmanu. U svojem iscrpnom odgovoru od 15. studenoga 2012. na različita pitanja Ombudsmana Komisija je pravilno objasnila zašto smatra da u vezi s projektom nije korištena nikakva taktika "salami rezanja". U svojem pitanju Komisiji, koje se temelji na relevantnoj sudskoj praksi [19], Ombudsman je razlikovao dvije taktike: "rezanje na vrijeme" i "rezanje teritorija". Komisija je uvjerljivo objasnila da je projekt samostalan projekt i da su ulaganja koja je podnositelj pritužbe nazvao „osnovnim ulaganjima” samo neodređeni projekti koji nisu bili u stvarnom odnosu s projektom.

66. Osim toga, Komisija je u svojem odgovoru od 15. studenoga 2012. detaljno objasnila razloge koje su poljska nadležna tijela navela za lokaciju koja je u konačnici odabrana za projekt i zašto je s ekološkog stajališta bila bolja od druge dvije mogućnosti. Komisija je usporedila dokaze koje je dostavio podnositelj pritužbe s dokazima koje su dostavila poljska tijela pri podnošenju zahtjeva za sufinanciranje u skladu s Uredbom 1083/2006. Ti su dokazi uključivali, na primjer, procjene utjecaja na okoliš iz 2007. i 2009., mišljenje nevladine organizacije za zaštitu okoliša kao odgovor na javno savjetovanje provedeno 2007. i izvješće o procjeni utjecaja na okoliš dviju uspoređenih alternativa za lokaciju projekta (Trasa Nowomostowa i Trasa Wschodnia) koje je u ožujku 2006. izradio stručnjak kojeg je imenovalo poljsko Ministarstvo zaštite okoliša. U tom pogledu Ombudsman ističe da, čak i ako je, kako tvrdi podnositelj pritužbe, drugo izvješće pokazalo različita stajališta, to ne znači da je Komisija nužno trebala smatrati da su poljska tijela bila očito pogrešna kada su se oslonila na izvješće o procjeni utjecaja na okoliš iz ožujka 2006. Ukratko, podnositelj pritužbe ostao je pri svojem stajalištu tijekom cijele istrage da je Komisija bila pogrešna jer je poljska službena dokumentacija o alternativama za lokaciju projekta bila nedostatna, ali nije dokazao da je Komisija prilikom ispitivanja takve dokumentacije postupala s krajnjom nepažnjom.

67. U svojem odgovoru od 15. studenoga 2012. Komisija je detaljno objasnila i procjene utjecaja na okoliš iz 2007. i 2009. te njihov odnos. Ombudsmanica ne smatra da je Komisija u srpnju 2011. mogla doći do drukčijeg zaključka od onog da nije bilo povrede, čak i da je primijetila iste propuste u procjeni utjecaja na okoliš iz 2007. koje je poljska glavna uprava utvrdila 14. prosinca 2011. Međutim, u svojoj odluci o žalbi od 14. prosinca 2012. (stranice 11. – 16.) poljska glavna uprava zaključila je da su, čak i ako je procjena utjecaja na okoliš iz 2007. bila zahvaćena određenim aspektima (iako nije bilo očite povrede relevantnih pravila), ti nedostaci ispravljeni u procjeni utjecaja na okoliš iz 2009. i da potonja procjena utjecaja na okoliš nikad nije dovedena u pitanje.

68. Kad je riječ o zahtjevu za sudjelovanje javnosti u skladu s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš, Komisija je u svojem odgovoru od 15. studenoga 2012. navela da je taj zahtjev ispunjen. Ombudsman u tom pogledu ističe da je dokumentacija o procjeni utjecaja na okoliš iz 2007., koju su pregledale njegove službe, uključivala stajališta Poljskog društva za zaštitu ptica iz 2006. Nadalje, tijekom pregleda dokumenata službe Ombudsmana provjerile su izvješće o konačnim zaključcima EIB-a, poslano podnositelju pritužbe 29. srpnja 2011., u kojem je Banka na stranici 10. detaljno opisala javna savjetovanja koja su održana u vezi s projektom [20].

69. Nadalje, Komisija je u svojem odgovoru od 15. studenoga 2012. iznijela uvjerljiva objašnjenja kako bi pokazala da je, suprotno stajalištima podnositelja pritužbe u tom pogledu, u pogledu projekta provedena akustična analiza.

70. S obzirom na prethodno navedeno i na temelju uvida u spis i odgovora koje mu je Komisija dala tijekom istrage, Ombudsman zaključuje da u Komisijinoj ocjeni nije bilo očite pogreške zbog koje je zaključila da Poljska nije prekršila pravo EU-a u području okoliša. U tom pogledu i kao odgovor na završne primjedbe podnositelja pritužbe (prethodno navedena točka 44.) Ombudsman naglašava i regulatornu prirodu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, koja sadržava samo postupovna pravila i ne sadržava materijalne zahtjeve u pogledu projekata koje treba ocijeniti [21].

71. Ombudsman stoga smatra da daljnje istrage nisu opravdane u pogledu obrazloženja odluke Komisije da nije došlo do povrede prava EU-a. S tim u vezi nisu opravdane daljnje istrage tvrdnje podnositelja pritužbe da bi Komisija trebala objasniti zašto je odlučila zaključiti pritužbu zbog povrede. Međutim, utvrđenje nepravilnosti u postupanju iz točke 56. ovog mišljenja, koje se očito ne može ispraviti u ovoj fazi, opravdava kritičku primjedbu koju će Ombudsman iznijeti u nastavku pri zatvaranju predmeta.

B. Navodna pogrešna odluka Komisije o sufinanciranju projekta i tvrdnja i. da bi trebalo pružiti bolje objašnjenje zašto je Komisija odlučila sufinancirati projekt i ii. da bi tu odluku trebalo preispitati

Argumenti podneseni pučkom pravobranitelju

72. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije trebala sufinancirati projekt na temelju Uredbe 1083/2006 iz sljedećih razloga. Prvo, projekt nije bio u skladu s i. Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš i ii. povezanom sudskom praksom kojom se zabranjuje „rezanje salamije” projekata. Drugo, izvorni prijedlog lokacije projekta bio je izvediviji i jeftiniji, dok je o lokaciji odabranoj za projekt odlučeno nakon što su zainteresirane strane podmitile poljske dužnosnike. Projekt se temeljio i na političkim razlozima. Treće, odluka Komisije donesena je tri mjeseca nakon što su poljska tijela podnijela zahtjev za sufinanciranje. Dvojbeno je da su se tijekom tako kratkog razdoblja mogli razjasniti svi problemi povezani s projektom koje je prijavio podnositelj pritužbe.

73. Komisija je u svojem mišljenju opisala postupak sufinanciranja velikih projekata. Člancima 40. i 41. Uredbe 1083/2006 utvrđuje se da države članice moraju Komisiji dostaviti informacije o velikim projektima, uključujući i. informacije o prirodi ulaganja i njegovu opisu, financijskom opsegu i lokaciji; ii. rezultate studija izvedivosti; i iii. analizu utjecaja na okoliš. Državama članicama u toj zadaći pomaže skupina stručnjaka okupljena u okviru inicijative JASPERS. Komisija ocjenjuje prijavu velikog projekta s obzirom na čimbenike iz članka 40. Uredbe 1083/2006. U skladu s člankom 41. Uredbe 1083/2006, Komisija donosi odluku o velikom projektu što je prije moguće, a najkasnije tri mjeseca nakon što država članica ili upravljačko tijelo podnesu zahtjev, pod uvjetom da je podnesen u skladu s člankom 40. Uredbe 1083/2006.

74. Kad je riječ o projektu, Komisija je navela da su ga poljske vlasti 2. prosinca 2010. neslužbeno predstavile Komisiji u Bruxellesu. Prisutni su bili predstavnici GU-a ENV, GU-a REGIO i JASPERS-a. Poljska nadležna tijela dostavila su projekt „formalno” 2. ožujka 2011. Njegova je dopuštenost zatim potvrđena 8. ožujka 2011., nakon ponovnog podnošenja dokumentacije o okolišu. Nakon što je poštovala interni postupak Komisije za velike projekte, uključujući zahtjev za provođenje savjetovanja među službama, Komisija je 25. svibnja 2011. odobrila sufinanciranje projekta u obveznom roku od tri mjeseca.

75. Projekt je imao koristi od pomoći inicijative JASPERS, koja je u razdoblju od lipnja 2009. do siječnja 2011. revidirala sljedeće dokumente: i. nacrt zahtjeva za bespovratna sredstva koji su pripremili poljsko Ministarstvo regionalnog razvoja i Ministarstvo infrastrukture; ii. studiju izvedivosti; iii. izvješća o procjeni utjecaja na okoliš (netehnički sažetak iz 2007. i dva izvješća iz 2009.); i iv. izvješća s javnih savjetovanja priložena zahtjevu. JASPERS je također održao niz sastanaka s poljskim vlastima. Dala je pozitivno mišljenje o projektu i to je mišljenje bilo jedan od dokumenata koje je Komisija analizirala prije davanja konačnog odobrenja poljskog zahtjeva za sredstva EU-a. JASPERS je u svojem mišljenju utvrdio da je okolišna dokumentacija priložena zahtjevu za sufinanciranje sredstvima EU-a pokazala i. da je proveden postupak procjene utjecaja na okoliš u dvije faze, prvo, prije donošenja odluke iz 2007. o okolišnim uvjetima lokacije projekta i, drugo, prije izdavanja građevinske dozvole iz 2009.; ii. poštovan je članak 6. stavak 3. Direktive o staništima; i iii. tijekom razvoja velikog projekta razmotrene su tri alternativne lokacije (zapadni, središnji i istočni Torun). GU ENVIRON također je pozitivno ocijenio projekt.

76. U svojem odgovoru na dodatna pitanja Ombudsmana Komisija je pojasnila da u svojim odlukama o velikim projektima ne odobrava projekte kao takve, već samo utvrđuje maksimalni doprinos iz fondova EU-a. Načelo "podijeljenog upravljanja" primjenjuje se na strukturne fondove i stoga je upravljačko tijelo na nacionalnoj razini prvenstveno odgovorno za osiguravanje usklađenosti velikog projekta s primjenjivim pravom EU-a i nacionalnim pravom. Komisija je objasnila da, u skladu s člankom 60. Uredbe 1083/2006, samo „procjenjuje veliki projekt, prema potrebi savjetujući se s vanjskim stručnjacima, uključujući EIB, s obzirom na čimbenike iz članka 40., njegovu usklađenost s prioritetima dotičnog operativnog programa ili više njih, njegov doprinos postizanju ciljeva tih prioriteta i njegovu usklađenost s drugim politikama Unije.” Odluke Komisije o sufinanciranju velikog projekta ne potvrđuju ni izričito ni implicitno usklađenost velikog projekta s pravnom stečevinom EU-a. Međutim, Komisija provjerava usklađenost s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš i Direktivom o staništima.

77. Prije nego što je 25. svibnja 2011. odobrila sufinanciranje projekta, Komisija je ocijenila cjelokupnu dokumentaciju pripremljenu u okviru procjena utjecaja na okoliš iz 2007. i 2009. Prema mišljenju Komisije, s obzirom na to da je dodatna procjena utjecaja na okoliš iz 2009., koja je provedena prije izdavanja građevinske dozvole, dopunila procjenu utjecaja na okoliš iz 2007. u svim aspektima, uključujući pitanja zaštite prirode, Komisija je zaključila da je projekt sam po sebi u skladu s pravom EU-a u području okoliša. U odgovoru na pitanje Ombudsmana o mjerama koje je Komisija namjeravala donijeti u slučaju prihvaćanja poništenja PUO-a iz 2007., Komisija je ukratko navela da će, ako se poništenje potvrdi i ako za projekt ne postoji valjana odluka o okolišu ili građevinska dozvola te stoga nije u skladu s relevantnim poljskim zakonodavstvom, Komisija istražiti postoje li razlozi za obustavu ili povlačenje financiranja EU-a iz projekta, u skladu s člancima 92., 99. i 100. Uredbe 1083/2006.

78. Kao odgovor na zahtjev Ombudsmana da Komisija odgovori na argument podnositelja pritužbe o koruptivnom ponašanju u vezi s projektom, Komisija je objasnila da je 3. kolovoza 2012. zatražila od poljskog Ministarstva regionalnog razvoja (upravljačkog tijela projekta) je li prethodno obavijestila OLAF o svim slučajevima sumnje na prijevaru ili je zatražila od OLAF-a da pokrene službene istrage. Poljsko ministarstvo odgovorilo je da nije bilo slučajeva sumnje na prijevaru u vezi s projektom u pogledu prihvatljivih troškova. Naime, dva dužnosnika ureda gradonačelnika Toruna osuđena su za loše upravljanje u vezi s prodajom zajedničkog zemljišta na kojem se trebao izgraditi pristupni put do mosta. Međutim, troškovi nastali pri stjecanju zemljišta ne čine prihvatljive rashode za sufinanciranje projekta sredstvima EU-a. Naposljetku, okružni tužitelj u Gdanjsku odlučio je odbaciti optužbe koje su podnesene nakon pritužbe zbog nepravilnosti u postupanju i lošeg upravljanja u pripremi prijave projekta.

79. Komisija je nadalje obavijestila Ombudsmana da je 14. rujna 2012. OLAF obaviješten o pritužbi zbog povrede kako bi mogao ispitati navode podnositelja pritužbe o prijevari u vezi s prijavom projekta, odabirom lokacije i prodajom zajedničkog zemljišta. Obaviješću od 15. studenoga 2012. OLAF je obavijestio službe Komisije da je odbacio slučaj uz obrazloženje da informacije nisu obuhvaćene njegovim „prioritetima istražne politike”. Navela je da se čini da navodi o prijevari koje je iznio podnositelj pritužbe nisu utjecali na sufinancirane rashode te da su ih poljska tijela kaznenog progona i pravosudna tijela već razmotrila. Komisija je zaključila da, ako tijekom provedbe projekta nastanu nove okolnosti, kao što je kršenje prava EU-a, Komisija ima pravna sredstva za obustavu ili povlačenje financiranja EU-a iz projekta, u skladu s člancima 92., 99. i 100. Uredbe 1083/2006.

80. U svojim primjedbama od 14. prosinca 2012. (ponovno objavljenima u siječnju 2013.) podnositelj pritužbe potvrdio je da poljski regionalni tužitelj u Gdanjsku u međuvremenu nije pronašao dokaze o korupciji ili neekonomičnom upravljanju u vezi s projektom. Podnositelj pritužbe smatra da bi tužitelj i poljska glavna uprava donijeli različite odluke da projekt nije financiran sredstvima EU-a.

Ocjena Europskog ombudsmana

81. Na početku Ombudsmanica s odobrenjem prima na znanje detaljan način na koji je Komisija u svojim različitim podnescima Ombudsmanu objasnila postupak obrade zahtjeva za strukturne fondove općenito, a posebno postupak koji se primjenjuje u vezi s projektom.

82. Nadalje, ističe da je prvi argument koji je podnositelj pritužbe iznio u prilog razmatranoj tvrdnji zapravo bio obuhvaćen njegovom drugom tvrdnjom, obrađenom u odjeljku "A" Ombudsmanove odluke. Ombudsman smatra da njegovi nalazi u prethodnim točkama 59. – 70. opravdavaju zaključak da je Komisija primijenila dovoljan stupanj pažnje kada je na temelju dokumentacije koju su dostavila poljska tijela odlučila da nije došlo do povrede prava EU-a u području okoliša. Konkretno, kao što je to navedeno u točki 60. ovog mišljenja, Komisija se s pravom oslonila na ocjenu JASPERS-a, uz ocjenu koju su njezine vlastite službe provele u okviru savjetovanja među službama. Nadalje, konačnom odlukom poljske glavne uprave od 26. listopada 2012. da se projekt temeljio na valjanoj odluci o okolišu, koja je bila u skladu s poljskim pravom, potvrđeno je da je Komisija pravilno prihvatila poljsku dokumentaciju o usklađenosti s propisima o okolišu kao dio zahtjeva za financiranje [22].

83. Drugi argument podnositelja pritužbe, koji se odnosi na skrivene razloge (prijevara i politički pritisak) koji stoje iza lokacije koja je u konačnici odabrana za projekt, dostavljen je Komisiji u e-poruci podnositelja pritužbe od 31. svibnja 2010. (registriranoj kao CHAP/2010/01685) i ponovljen u daljnjoj korespondenciji. Kad je riječ o tom argumentu, ombudsmanica smatra da je bilo razumno da Komisija smatra da su informacije o alternativama za lokaciju projekta i objašnjenje zašto je odabrana konkretna lokacija, dostavljene zajedno s poljskim zahtjevom za sredstva, bile dovoljne (vidjeti prethodnu točku 66.) kako bi se opravdala lokacija projekta.

84. Međutim, s druge strane, Ombudsman ne vidi zašto se, s obzirom na ozbiljnost argumenta podnositelja pritužbe, Komisija nije obratila OLAF-u prije nego što je pozitivno odgovorila na poljski zahtjev kako bi uklonila sve moguće sumnje. Nadalje, uvidom u spis nije utvrđeno da je Komisija ispitala poljska tijela o argumentu podnositelja pritužbe prije nego što je pristala na sufinanciranje. Ombudsmanica smatra da je zakonski rok za obradu poljskog zahtjeva za sufinanciranje, čak i ako je bio samo tri mjeseca, bio dovoljan da se Komisija raspita o tom pitanju (treći argument podnositelja pritužbe). Komisija je to učinila tek tijekom istrage Europskog ombudsmana. Kontaktirao je OLAF 14. rujna 2012., a poljska tijela 3. kolovoza 2012.[23]. Ombudsmanica će u tom pogledu iznijeti dodatnu primjedbu u nastavku.

85. Međutim, kako je Komisija objasnila u svojim podnescima od 15. studenoga 2012. i 14. veljače 2013., ishod njezinih kontakata s OLAF-om i poljskim tijelima nije potvrdio drugi argument podnositelja pritužbe. Sam podnositelj pritužbe obavijestio je Ombudsmana u svojim očitovanjima od 14. prosinca 2012. da poljski regionalni državni odvjetnik nije utvrdio nepravilnosti.

86. Osim toga, Ombudsman napominje da je Komisija u svojem dopisu poljskom Ministarstvu regionalnog razvoja od 30. srpnja 2012.[24] istaknula da pozitivna odluka o projektu ne jamči da će projekt primiti sufinanciranje EU-a jer rashodi moraju biti u skladu s nacionalnim pravom i pravom EU-a tijekom cijelog trajanja operacije. Zapravo, u svojem podnesku Ombudsmanu od 14. veljače 2013. Komisija je zadržala pravo suspendirati ili povući sufinanciranje EU-a iz projekta, u skladu s člancima 92., 99. i 100. Uredbe 1083/2006, „ako se tijekom provedbe projekta pojave nove okolnosti.”

87. S obzirom na prethodno navedeno, Ombudsmanica smatra da prvi, drugi i treći argument podnositelja pritužbe nisu bili dovoljni kako bi se dokazalo da je odluka Komisije o sufinanciranju projekta bila pogrešna. Stoga se njegova tvrdnja i tvrdnje ne mogu potkrijepiti.

88. Naposljetku, Ombudsman napominje da je podnositelj pritužbe u svojim očitovanjima od 14. prosinca 2012. i 14. siječnja 2013. izrazio uvjerenje da na konačnu odluku poljske glavne uprave i odluku poljskog državnog odvjetnika u Gdanjsku o navodnoj korupciji u vezi s projektom nije utjecao zakon, nego velika financijska ulaganja EU-a u projekt koji je u tijeku, zbog čega su te odluke postale nepovratne. Međutim, takva osuda nije potkrijepljena nikakvim dokazima ili argumentima koje je iznio podnositelj pritužbe. Osim toga, zbog razloga navedenih u točki 17. ovog mišljenja, to pitanje nije obuhvaćeno mandatom Europskog ombudsmana.

C. Zaključci

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećom kritičkom napomenom iznesenom u vezi s prvom tvrdnjom:

Komisija nije mogla uvjerljivo objasniti podnositelju pritužbe zašto nije zaključila predmet zbog povrede CHAP/2010/01685 nakon što je u srpnju 2011. utvrdila da nije došlo do povrede prava EU-a, nego je odlučila obustaviti istrage zbog povrede do 20. prosinca 2012., datuma na koji je poslala dopis koji prethodi zatvaranju postupka. To je slučaj nepravilnosti u postupanju.

Kad je riječ o drugoj tvrdnji i svim trima tvrdnjama, Ombudsman zaključuje da se one ne mogu prihvatiti.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Daljnja napomena

Pri obradi zahtjeva za sufinanciranje na temelju Uredbe 1083/2006 Komisija bi mogla razmotriti sve moguće navode o prijevari ili korupciji odmah nakon njihova podnošenja, a svakako prije donošenja konačne odluke o predmetnom zahtjevu za sufinanciranje.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 17. svibnja 2013.

[1] Projekt se financirao i zajmom Europske investicijske banke (EIB), kojem se podnositelj pritužbe obratio s pritužbom u tom pogledu. Budući da podnositelj pritužbe nije bio zadovoljan načinom na koji je Banka postupila s njegovom pritužbom, podnio je pritužbu Ombudsmanu protiv Banke. Potonja pritužba nosi referentni broj 48/2012/MHZ. Ombudsman je 19. veljače 2013. donio odluku o toj pritužbi.

[2] SL 2006., L 210, str. 25.

[3] SL 1985., L 175, str. 40.

[4] Direktiva Vijeća 97/11/EZ od 3. ožujka 1997. o izmjeni Direktive 85/337/EEZ o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, SL 1997., L 73, str. 5.

[5] Direktiva 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu, SL 2003., L 156, str. 17.

[6] Podnositelj pritužbe dostavio je zajednička opažanja u pogledu ove pritužbe i pritužbe 48/2012/MHZ protiv Europske investicijske banke.

[7] Pretraga se odnosila na dokumente koje je Komisija klasificirala kao povjerljive. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Odluke Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom, SL 1994 L 113, str. 15.) i provedbenim odredbama koje je donio Europski ombudsman i koje su zadnje izmijenjene 3. prosinca 2008., ni podnositelj pritužbe ni javnost nemaju pristup povjerljivim dokumentima koje su službe Europskog ombudsmana dobile tijekom inspekcije.

[8] Direktiva 85/337/EEZ o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, SL 1991., L 216, str. 40., kako je izmijenjena direktivama 97/11/EZ, 2003/31/EZ.

[9] Točka 8. Komunikacije Komisije Vijeću i Europskom parlamentu Ažuriranje postupanja u odnosima s podnositeljem pritužbe u pogledu primjene prava Unije (COM/2012/154 final), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0154:FIN:EN:PDF

[10] Ombudsmanica je uputila na "Studiju o izvješću o primjeni i učinkovitosti Direktive o procjeni utjecaja na okoliš" (lipanj 2009., str. 140., objavljenu na: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/eia_study_june_09.pdf) i postavila sljedeće pitanje:

„U svojim primjedbama podnositelj pritužbe smatra da se u mišljenju Komisije ne pojašnjava je li procjena utjecaja na okoliš provedena i. zasebno za projekt uzet kao takav ili ii. za projekt uzet kao dio „koncepta planiranja” ili iii. za projekt koji se smatra dijelom postojećeg cestovnog sustava. U tom pogledu istaknuo je da je u studiji izvedivosti projekta, kojoj je imao pristup, projekt opisan u kontekstu drugih ulaganja (planiranih ili postojećih). Prema njegovu mišljenju, to je omogućilo da se prikriju izravni učinci projekta na okoliš i njegov stvarni gospodarski učinak. Osim toga, nije provedena procjena utjecaja na okoliš u pogledu pozadinskih ulaganja. Prema shvaćanju Ombudsmana, mogli bi postojati različiti načini podjele projekta na potprojekte kako bi se izbjegli zahtjevi za procjenu utjecaja na okoliš („salami slicing”), na primjer: (a) rezanje područja (ako isti nositelj projekta pokrene istu aktivnost na dva susjedna zemljišta) ili; (b) vremensko skraćivanje (kada jedno postrojenje započne djelatnost neposredno ispod praga procjene utjecaja na okoliš, a kasnije proširi djelatnost i, kao posljedica toga, dosegne ili produlji prag procjene utjecaja na okoliš). Komisija je u svojem mišljenju navela da je projekt neovisno ulaganje, ali da je povezan s postojećim ili planiranim ulaganjima u cestovni sustav. S obzirom na primjedbe podnositelja pritužbe, to bi moglo upućivati na taktiku rezanja salame (a) ili (b). Može li Komisija zauzeti detaljno stajalište o tom pitanju u pogledu konkretnog predmetnog projekta?”

[11] Pobijanje odluke o nepokretanju postupka nije moguće na temelju članka 263. ili članka 265. UFEU-a. Vidjeti predmet 48/65 Lütticke protiv Komisije [1966.] ECR 19; Predmet 247/87 Star Fruit protiv Komisije [1989.] ECR 291, stavci 10. do 14.

[12] Člankom 258. UFEU-a predviđa se: „Ako Komisija smatra da država članica nije ispunila neku obvezu iz Ugovorâ, o tom pitanju daje obrazloženo mišljenje nakon što dotičnoj državi pruži priliku da se očituje.

Ako dotična država ne postupi u skladu s mišljenjem u roku koji je odredila Komisija, Komisija može uputiti predmet Sudu Europske unije.”

[13] Vidjeti, po analogiji, spojene predmete T-79/89 T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 i T-104/89 BASF AG V Commission [1992.] ECR II-315, stavak 78.

[14] Sud Europske unije pozvao se na to načelo u kontekstu postupka zbog povrede na temelju članka 258. UFEU-a (tadašnji članak 226. UEZ-a). Vidjeti predmet C-10/00 Komisija protiv Italije [2002.] ECR I-2357, stavak 88. Člankom 4. stavkom 3. UEU-a predviđa se da se države članice suzdržavaju od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva Unije.

[15] Ovaj su dokument pregledale službe Europskog ombudsmana. Komisija ga je smatrala povjerljivim.

[16] Kao izravna posljedica članka 296. UFEU-a, obveza obrazlaganja svojstvena je svakoj fazi postupka donošenja odluka na razini EU-a, kao i svakom upravnom postupku pred institucijom, agencijom ili tijelom EU-a. U skladu s člankom 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, obveza obrazlaganja bitan je aspekt prava na dobru upravu.

[17] „Napomena za (...) Predmet: „Savjetovanje o zahtjevu za veliki projekt i o nacrtu odluke Komisije o velikom projektu Izgradnja cestovnog mosta u Torunu s pristupnim cestama CCI 2011PL161PR006”, dokument koji su pregledale službe Ombudsmana i koji je Komisija smatrala povjerljivim.

[18] Vidjeti bilješku 1.

[19] Predmet C-392/96 Komisija protiv Irske [1999.] ECR-I-05901, stavak 76. „[...] [n] uzimajući u obzir kumulativne učinke projekata u praksi znači da svi projekti određene vrste mogu biti izuzeti od obveze provedbe procjene ako bi zajedno mogli imati značajne učinke na okoliš u smislu članka 2. stavka 1. [Direktive 85/337]”.

[20] Taj je dokument bio dio dokaza u drugom predmetu protiv Europske investicijske banke (48/2012/MHZ).

[21] Predmet C-420/11 Leth, mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott od 8. studenoga 2012., točka 3.

[22] "Duży projekt Wniosek o potwierdzenie wkładu finansowego na mocy Art. 39-41 Rozporządzenia (WE)NR 1083/2006", dokument pregledan od strane službi Ombudsmana i klasificiran od strane Komisije kao povjerljiv.

[23] Dokumenti koje su pregledale službe Europskog ombudsmana i koji su klasificirani kao povjerljivi: E-poruka GU-a REGIO poljskom Ministarstvu regionalnog razvoja od 3. kolovoza 2012. i odgovor od 7. kolovoza 2012.

[24] Ovaj su dokument pregledale službe Europskog ombudsmana. Komisija ga je okvalificirala povjerljivim.