Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe konzultantsko je društvo specijalizirano za projekte razvojne pomoći. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) pokrenuo je istragu o sumnjama na nepravilnosti u vezi s projektima koje financira EU i ugovorima dodijeljenima podnositelju pritužbe. Podnositelj pritužbe stoga se smatrao „umiješanom osobom” u istrazi OLAF-a u smislu Uredbe 883/2013 [2].

2. OLAF je 31. srpnja 2024. obavijestio podnositelja pritužbe da je zaključio istragu i da je relevantnim glavnim upravama Europske komisije dostavio financijske i administrativne preporuke koje se odnose na podnositelja pritužbe. OLAF je dostavio i informacije o mogućnosti da se podnositelj pritužbe obrati nadzorniku postupovnih jamstava [3].

3. Podnositelj pritužbe podnio je 26. kolovoza 2024. pritužbu nadzorniku. Pobijao je OLAF-ovu odluku o zatvaranju istrage na temelju sažetka činjenica za koji je tvrdio da sadržava nejasne i nejasne izjave, zbog čega nije mogao iznijeti utemeljene primjedbe.

4. Nadzornica je 9. rujna 2024. zaključila da je pritužba nedopuštena. Nadzornica je objasnila da je pritužba zastarjela jer je podnesena nakon isteka roka od mjesec dana nakon završetka ispitnog postupka. Konkretno, nadzornica je napomenula da je ispitni postupak zaključen 22. srpnja 2024. te je stoga rok za podnošenje pritužbe istekao 23. kolovoza 2024.

5. Podnositelj pritužbe odgovorio je da je dopis OLAF-a kojim ga se obavješćuje o zaključenju istrage poslan 31. srpnja 2024. i da ne sadržava informacije o tome da je istraga zaključena 22. srpnja 2024.

6. Nadzornica je objasnila da se Uredbom 883/2013 [4] utvrđuje jasan rok za podnošenje pritužbe nadzorniku, koji počinje od datuma zaključenja istrage, a ne od datuma na koji je dotična osoba obaviještena ili saznala za datum završetka istrage.

7. Podnositelj pritužbe osporio je odluku nadzornika. Tvrdio je da bi OLAF trebao obavijestiti umiješanu osobu u roku od tjedan dana od zaključenja istrage te da bi rok od mjesec dana za podnošenje pritužbe nadzorniku trebao početi teći od datuma obavijesti. Osim toga, tvrdio je da je rok od mjesec dana sam po sebi prekratak i da se prema njemu nije postupalo pravedno niti mu je pružena odgovarajuća mogućnost da se brani.

8. Nezadovoljan načinom na koji su se nadzornik i OLAF bavili tim pitanjem, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

9. Ombudsmanica je pokrenula istragu o tome kako je OLAF obavijestio podnositelja pritužbe o zaključenju istrage i mogućnosti obraćanja nadzorniku.  

10. Istraga se nije odnosila na odluku nadzornika da odbaci pritužbu podnositelja pritužbe kao nedopuštenu jer je ombudsmanica smatrala da to nije očito pogrešno. Nadzornica je djelovala u skladu s tekstom Uredbe 883/2013. Istraga te pritužbe stoga je bila usmjerena isključivo na radnje OLAF-a u tom području.

11. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je spis predmeta. OLAF je dostavio i pisana pojašnjenja o tom pitanju. Odgovor je podijeljen s podnositeljem pritužbe, koji je dostavio primjedbe.

Argumenti podneseni pučkom pravobranitelju

Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)

12. OLAF je tvrdio da je podnositelj pritužbe, s obzirom na to da je „umiješana osoba” u OLAF-ovoj istrazi, trebao znati pravila utvrđena u Uredbi 883/2013, uključujući rokove za podnošenje pritužbe nadzorniku. Podnositelj pritužbe obaviješten je i o tim pravilima u kontekstu prethodne pritužbe nadzorniku, koja je također proglašena nedopuštenom jer je podnesena prekasno.  

13. Nadalje, OLAF je objasnio da je u dopisu od 31. srpnja 2024. kojim je obavijestio podnositelja pritužbe o zaključenju istrage obavijestio podnositelja pritužbe o mogućnosti obraćanja nadzorniku i o relevantnim rokovima za podnošenje pritužbe.

14. Osim toga, OLAF je napomenuo da je dopis kojim se podnositelja pritužbe obavješćuje o zaključenju istrage poslan 31. srpnja 2024., ali da je od 24. srpnja 2024. Stoga je OLAF smatrao da je podnositelju pritužbe trebalo biti jasno da je istraga zaključena najkasnije do 24. srpnja 2024.

15. Međutim, OLAF je priznao da u dopisu kojim je podnositelja pritužbe obavijestio o zaključenju istrage nije jasno naveo datum zaključenja istrage, odnosno 22. srpnja 2024. OLAF je potvrdio da bez tih informacija podnositelj pritužbe nije mogao znati da je rok za podnošenje pritužbe trajao od 22. srpnja 2024. do 23. kolovoza 2024. Nadalje, OLAF je napomenuo da bi, čak i da je istraga zaključena 24. srpnja 2024., datum dopisa podnositelju pritužbe, rok za obraćanje nadzorniku i dalje bio 26. kolovoza 2024., datum na koji je podnositelj pritužbe podnio pritužbu nadzorniku.

16. Međutim, OLAF je napomenuo da bi se, čak i da se podnositelj pritužbe obratio nadzorniku u roku od mjesec dana od datuma zaključenja istrage, neke od tvrdnji koje je iznio i dalje smatrale nedopuštenima. Naime, u skladu s Uredbom 883/2013 podnositelj pritužbe mora se obratiti nadzorniku u roku od mjesec dana od saznanja za predmetne činjenice, a u svakom slučaju najkasnije mjesec dana nakon zaključenja istrage. Budući da je podnositelj pritužbe već bio obaviješten o određenim činjenicama u ožujku 2024., sve tvrdnje povezane s tim činjenicama smatrale bi se prekasno podnesenima.

17. Stoga je OLAF priznao da je, zbog toga što nije naveo datum zaključenja istrage i s obzirom na to da je nadzornik doslovno tumačio pravila, podnositelj pritužbe bio spriječen podnijeti pritužbu nadzorniku u primjenjivom roku, ali samo za dio svojih zahtjeva.

18. Iako je OLAF naglasio važnost pravodobnog obavješćivanja kako bi se osiguralo da se osobe umiješane u istragu OLAF-a mogu obratiti nadzorniku u primjenjivom roku, napomenuo je da, u skladu s Uredbom 883/2013, ne postoji rok za obavješćivanje umiješane osobe o zaključenju istrage ako OLAF daje preporuke.[5] U tom slučaju, ako je OLAF dao preporuke, i dalje je obavijestio podnositelja pritužbe u roku od šest radnih dana.

19. Osim toga, OLAF je napomenuo da mu je podnositelj pritužbe 26. kolovoza 2024. poslao e-poruku koja je odražavala pritužbu nadzorniku. OLAF je podnositelju pritužbe odgovorio 19. rujna 2024. Iako je OLAF priznao da se njegov odgovor ne može smatrati jednakovrijednim odluci nadzornika, napomenuo je da je i dalje detaljno odgovorio na navode podnositelja pritužbe.

Podnositelj pritužbe

20. Podnositelj pritužbe napomenuo je da datum dopisa, 24. srpnja 2024., nije datum zaključenja ispitnog postupka. Tvrdio je da OLAF, time što ga nije obavijestio o datumu završetka istrage, nije djelovao u skladu s načelima dobre uprave. Time mu je uskraćena prilika da se obrati voditelju obrade.

21. Nadalje, podnositelj pritužbe tvrdio je da se odgovor OLAF-a podnositelju pritužbe od 19. rujna 2024. ne može smatrati jednakovrijednim odluci neovisnog tijela kao što je nadzornik. OLAF ne može sam nadzirati poštovanje postupovnih jamstava osoba umiješanih u istragu.

Ocjena Europskog ombudsmana

22. Ta se istraga odnosi isključivo na djelovanje OLAF-a. Međutim, budući da su te mjere povezane s mogućnošću obraćanja nadzorniku postupovnih jamstava, najprije je potrebno utvrditi ulogu nadzornika. Nadzornik je osnovan kako bi osobama na koje se odnose istrage OLAF-a osigurao poseban i neovisan mehanizam za osporavanje navodnih kršenja njihovih postupovnih jamstava. U skladu s primjenjivim zakonodavstvom pritužbe nadzorniku mogu podnijeti samo dotične osobe i moraju se podnijeti u roku od mjesec dana od saznanja za relevantne činjenice, a u svakom slučaju najkasnije mjesec dana nakon završetka istrage.[6]

23. Kako bi taj važan neovisni mehanizam pravne zaštite bio relevantan za one na koje se odnose istrage OLAF-a, OLAF ih mora pravodobno obavijestiti o postojanju nadzornika i imati sve relevantne informacije potrebne za podnošenje pritužbe.

24. Kako je objasnio OLAF, kad izdaje preporuku u istrazi, u primjenjivom pravnom okviru nije utvrđen rok za obavješćivanje umiješane osobe o zaključenju istrage. Postoji poseban rok samo u slučajevima u kojima nisu dane preporuke.[7]

25. To u praksi znači da osoba umiješana u istragu OLAF-a može saznati za zaključenje istrage OLAF-a tek nakon isteka roka za obraćanje nadzorniku, zbog čega se on u potpunosti ne može obratiti nadzorniku nakon zatvaranja istrage. To upućuje na šire pitanje u pogledu postupovnih jamstava u istragama OLAF-a.[8]

26. U ovom predmetu OLAF je 31. srpnja 2024. obavijestio podnositelja pritužbe o zaključenju istrage u roku za obraćanje nadzorniku. Međutim, kako je potvrdio OLAF, obavijest nije sadržavala datum završetka istrage, nego samo datum potpisivanja dopisa, odnosno 24. srpnja 2024. Taj se datum pojavio tri puta u dopisu i, razumljivo, naveo je podnositelja pritužbe da vjeruje da je to datum završetka ispitnog postupka. Stoga podnositelj pritužbe nije raspolagao svim potrebnim i točnim informacijama za podnošenje dopuštene pritužbe nadzorniku, odnosno u roku.

27. Znanje stvarnog datuma zaključenja istrage bilo je ključno kako bi se podnositelj pritužbe mogao obratiti nadzorniku u roku. Podnositelj pritužbe u konačnici se obratio nadzorniku tri dana nakon isteka roka. Stoga je neosporno da je izostanak informacija o tome kada je istraga zaključena utjecao na sposobnost podnositelja pritužbe da se obrati nadzorniku.  

28. Ta se situacija lako mogla izbjeći jednostavnim uključivanjem stvarnog datuma zaključenja ispitnog postupka u dopis kojim se podnositelja pritužbe obavješćuje o zaključenju ispitnog postupka. U tom kontekstu Ombudsman smatra da OLAF-ovo neobavješćivanje podnositelja pritužbe o datumu zaključenja istrage predstavlja nepravilnost u postupanju.

29. Iako je OLAF odgovorio na dopis podnositelja pritužbe od 26. kolovoza 2024., koji je odražavao pritužbu nadzorniku, te je podnositelju pritužbe pružio korisna pojašnjenja, Ombudsman smatra da se to u ovom slučaju ne može smatrati dostatnim pravnim lijekom. Nadzornik je posebno osnovan kako bi djelovao kao neovisan mehanizam za rješavanje pritužbi protiv OLAF-a. Stoga OLAF-ova ocjena pritužbe ne može zamijeniti ocjenu nadzornika. 

30. Međutim, Ombudsman smatra da ne postoji odgovarajuća preporuka za rješavanje tih nepravilnosti u postupanju. Kako je prethodno navedeno, opseg istrage bio je ograničen na radnje OLAF-a jer je Ombudsman utvrdio da nadzornica nije bila očito pogrešna kad je pritužbu odbacila kao nedopuštenu. Ombudsman će ipak iznijeti prijedlog OLAF-u kako bi se spriječila slična situacija u budućnosti. 

Zaključak

Na temelju istrage ombudsmanica zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazom:

Budući da nije obavijestila podnositelja pritužbe o datumu završetka istrage, Europska agencija za borbu protiv prijevara (OLAF) postupila je nepravilno.

Podnositelj pritužbe i OLAF bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlog za poboljšanje

OLAF bi trebao osigurati da pri obavješćivanju umiješane osobe o zaključenju istrage pruža pravodobne, jasne i iscrpne informacije o mogućnosti obraćanja nadzorniku. To uključuje navođenje datuma završetka ispitnog postupka.

Teresa Anjinho
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 19. rujna 2025.

[2] Uredba (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/883/oj/eng, članak 2. stavak 5.: ‚umiješana osoba’ znači svaka osoba ili gospodarski subjekt osumnjičen za prijevaru, korupciju ili bilo koju drugu nezakonitu aktivnost kojom se šteti financijskim interesima Unije i koji je stoga predmet istrage Ureda”.

[3] Nadzornik postupovnih jamstava ispituje pritužbe koje su podnijele osobe umiješane u istrage koje provodi OLAF, posebno u pogledu OLAF-ove usklađenosti s postupovnim jamstvima i pravilima koja se primjenjuju na istrage. Više informacija dostupno je ovdje: https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees_en

[4] Članak 9.b stavak 2. druga alineja Uredbe (EU, Euratom) 2020/2223 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. prosinca 2020. o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2223/oj. 

[5] članak 11. Uredbe 883/2013; Članak 29. Smjernica OLAF-a o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a: https://anti-fraud.ec.europa.eu/guidelines-investigations-olaf-staff_en.

[6] Članak 9.b stavak 3. Uredbe 883/2013.

[7] članak 11. Uredbe 883/2013; Članak 29. OLAF-ovih Smjernica o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a.

[8] Ombudsmanica je to pitanje postavila u kontekstu trenutačne evaluacije Uredbe o OLAF-u kao pitanje koje zakonodavci trebaju riješiti.