Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe konzultantsko je društvo specijalizirano za projekte razvojne pomoći. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) pokrenuo je istragu o sumnjama na nepravilnosti u vezi s projektima koje financira EU i ugovorima dodijeljenima podnositelju pritužbe. Podnositelj pritužbe stoga se smatrao „zainteresiranom osobom” u istrazi OLAF-a u smislu Uredbe 883/2013 [2].

2. OLAF je 31. srpnja 2024. obavijestio podnositelja pritužbe da je zatvorio istragu i da je relevantnim glavnim upravama Europske komisije predstavio financijske i administrativne preporuke u vezi s podnositeljem pritužbe. OLAF je dostavio i informacije o mogućnosti da se podnositelj pritužbe obrati nadzorniku postupovnih jamstava [3].

3. Podnositelj pritužbe podnio je 26. kolovoza 2024. pritužbu voditelju obrade. Osporavao je OLAF-ovu odluku o zatvaranju istrage na temelju sažetka činjenica za koji je tvrdio da sadržava nejasne i nejasne izjave, zbog čega nije mogao iznijeti utemeljene primjedbe.

4. Nadzornik je 9. rujna 2024. zaključio pritužbu kao nedopuštenu. Voditelj obrade objasnio je da je za pritužbu nastupila zastara jer je podnesena nakon roka od mjesec dana nakon završetka istrage. Konkretno, voditelj obrade napomenuo je da je istraga zaključena 22. srpnja 2024. i da je stoga rok za podnošenje pritužbe istekao 23. kolovoza 2024.

5. Podnositelj pritužbe u odgovoru je tvrdio da je OLAF-ov dopis kojim ga je obavijestio o zaključenju istrage poslan 31. srpnja 2024. i da ne sadržava nikakve informacije o tome da je istraga zaključena 22. srpnja 2024.

6. Voditelj obrade objasnio je da se Uredbom 883/2013 [4] utvrđuje jasan rok za podnošenje pritužbe voditelju obrade, koji počinje od datuma zaključenja istrage, a ne od datuma na koji je dotična osoba obaviještena ili saznala za datum zaključenja istrage.

7. Podnositelj pritužbe osporio je odluku nadzornika. Tvrdio je da bi OLAF trebao obavijestiti dotičnu osobu u roku od tjedan dana od završetka istrage i da bi rok od mjesec dana za podnošenje pritužbe nadzorniku trebao početi teći od datuma obavijesti. Osim toga, tvrdio je da je rok od mjesec dana sam po sebi prekratak i da se prema njemu nije postupalo pošteno niti mu je pružena odgovarajuća prilika da se brani.

8. Nezadovoljni načinom na koji su nadzornik i OLAF postupali s tim predmetom, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

9. Ombudsmanica je pokrenula istragu o tome kako je OLAF obavijestio podnositelja pritužbe o zatvaranju istrage i mogućnosti obraćanja nadzorniku.  

10. Istraga se nije odnosila na odluku nadzornika da odbaci pritužbu podnositelja pritužbe kao nedopuštenu jer je Ombudsman smatrao da to nije očito pogrešno. Nadzornik je postupio u skladu s tekstom Uredbe 883/2013. Istraga u vezi s tom pritužbom stoga je bila usmjerena isključivo na djelovanje OLAF-a u tom području.

11. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je spis predmeta. OLAF je u pisanom obliku dao i pojašnjenja o tom pitanju. Odgovor je podijeljen s podnositeljem pritužbe, koji je dostavio primjedbe.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)

12. OLAF je tvrdio da je, s obzirom na to da je podnositelj pritužbe „zainteresirana osoba” u istrazi OLAF-a, trebao znati pravila utvrđena u Uredbi 883/2013, uključujući rokove za podnošenje pritužbe nadzorniku. Podnositelj pritužbe obaviješten je i o tim pravilima u kontekstu prethodne pritužbe voditelju obrade, koja je također proglašena nedopuštenom jer je podnesena prekasno.  

13. Nadalje, OLAF je objasnio da je u svojem dopisu od 31. srpnja 2024. kojim je obavijestio podnositelja pritužbe o zatvaranju istrage obavijestio podnositelja pritužbe o mogućnosti obraćanja nadzorniku i o relevantnim rokovima za podnošenje pritužbe.

14. Osim toga, OLAF je napomenuo da je dopis kojim se podnositelja pritužbe obavješćuje o zaključenju istrage poslan 31. srpnja 2024., ali da je datiran 24. srpnja 2024. Stoga je OLAF smatrao da je podnositelju pritužbe trebalo biti jasno da je istraga zaključena najkasnije do 24. srpnja 2024.

15. Međutim, OLAF je priznao da u dopisu kojim je podnositelja pritužbe obavijestio o zatvaranju istrage nije jasno naveo datum zaključenja istrage, odnosno 22. srpnja 2024. OLAF je potvrdio da bez tih informacija podnositelj pritužbe nije mogao znati da je rok za podnošenje pritužbe bio od 22. srpnja 2024. do 23. kolovoza 2024. Nadalje, OLAF je napomenuo da bi, čak i da je istraga zaključena 24. srpnja 2024., datum dopisa podnositelju pritužbe, rok za obraćanje nadzorniku i dalje bio 26. kolovoza 2024., datum na koji je podnositelj pritužbe podnio pritužbu nadzorniku.

16. Međutim, OLAF je napomenuo da bi se, čak i da se podnositelj pritužbe obratio nadzorniku u roku od mjesec dana od datuma zaključenja istrage, neke tvrdnje koje je istaknuo i dalje smatrale nedopuštenima. To je zato što se, u skladu s Uredbom 883/2013, podnositelj pritužbe mora obratiti nadzorniku u roku od mjesec dana od saznanja za predmetne činjenice, a u svakom slučaju najkasnije mjesec dana nakon završetka istrage. Budući da je podnositelj pritužbe već bio obaviješten o određenim činjenicama u ožujku 2024., sve tvrdnje povezane s tim činjenicama smatrale bi se podnesenima prekasno.

17. Stoga je OLAF priznao da je, zbog toga što nije naveo datum zaključenja istrage i s obzirom na to da je nadzornik doslovno tumačio pravila, podnositelj pritužbe bio spriječen podnijeti pritužbu nadzorniku u primjenjivom roku, ali samo za dio svojih zahtjeva.

18. Iako je OLAF naglasio važnost pravodobnog obavješćivanja kako bi se osiguralo da se osobe na koje se odnosi istraga OLAF-a mogu obratiti nadzorniku u primjenjivom roku, napomenuo je da, u skladu s Uredbom 883/2013, ne postoji utvrđeni rok za obavješćivanje dotične osobe o zatvaranju istrage ako OLAF daje preporuke.[5] U tom slučaju, ako je OLAF dao preporuke, o tome je i dalje obavijestio podnositelja pritužbe u roku od šest radnih dana.

19. Osim toga, OLAF je napomenuo da mu je podnositelj pritužbe 26. kolovoza 2024. poslao e-poruku koja je odražavala pritužbu nadzorniku. OLAF je podnositelju pritužbe odgovorio 19. rujna 2024. Iako je OLAF priznao da se njegov odgovor ne može smatrati jednakovrijednim odluci nadzornika, napomenuo je da je još uvijek pružio detaljan odgovor na navode podnositelja pritužbe.

Podnositelj pritužbe

20. Podnositelj pritužbe napomenuo je da datum dopisa, 24. srpnja 2024., nije datum zaključenja ispitnog postupka. Tvrdio je da OLAF, time što ga nije obavijestio o datumu zaključenja istrage, nije postupio u skladu s načelima dobre uprave. Time joj je uskraćena mogućnost obraćanja nadzorniku.

21. Nadalje, podnositelj pritužbe tvrdio je da se OLAF-ov odgovor podnositelju pritužbe od 19. rujna 2024. ne može smatrati jednakovrijednim odluci neovisnog tijela kao što je nadzornik. OLAF ne može sam nadzirati svoju usklađenost s postupovnim jamstvima osoba na koje se istraga odnosi.

Procjena Europskog ombudsmana

22. Ova istraga odnosi se isključivo na djelovanje OLAF-a. Međutim, budući da su te mjere povezane s mogućnošću obraćanja nadzorniku postupovnih jamstava, najprije je potrebno utvrditi ulogu nadzornika. Nadzornik je osnovan kako bi osobama na koje se odnose istrage OLAF-a osigurao poseban i neovisan mehanizam za osporavanje navodnih kršenja njihovih postupovnih jamstava. U skladu s primjenjivim zakonodavstvom pritužbe nadzorniku mogu podnijeti samo dotične osobe i moraju se podnijeti u roku od mjesec dana od saznanja za relevantne činjenice, a u svakom slučaju najkasnije mjesec dana nakon završetka istrage.[6]

23. Kako bi taj važan neovisni mehanizam pravne zaštite bio relevantan za one na koje se odnose OLAF-ove istrage, OLAF ih mora pravodobno obavijestiti o postojanju nadzornika i imati sve relevantne informacije potrebne za podnošenje pritužbe.

24. Kako je objasnio OLAF, kada izdaje preporuku u istrazi, u primjenjivom pravnom okviru ne postoji rok za obavješćivanje dotične osobe o zatvaranju istrage. Poseban rok postoji samo u slučajevima u kojima nisu dane preporuke.[7]

25. To u praksi znači da osoba na koju se odnosi OLAF-ova istraga može saznati za zaključenje OLAF-ove istrage tek nakon isteka roka za obraćanje nadzorniku, zbog čega se u potpunosti ne može obratiti nadzorniku nakon zatvaranja istrage. To upućuje na šire pitanje u pogledu postupovnih jamstava u istragama OLAF-a.[8]

26. U ovom predmetu OLAF je obavijestio podnositelja pritužbe o zaključenju istrage 31. srpnja 2024. u roku za obraćanje nadzorniku. Međutim, kako je potvrdio OLAF, obavijest nije sadržavala datum zaključenja istrage, nego samo datum potpisivanja dopisa, odnosno 24. srpnja 2024. Taj se datum pojavio tri puta u dopisu i, razumljivo, naveo podnositelja pritužbe da vjeruje da je to bio datum završetka ispitnog postupka. Stoga podnositelj pritužbe nije imao sve potrebne i točne informacije za podnošenje dopuštene pritužbe voditelju obrade, odnosno u roku.

27. Poznavanje stvarnog datuma zaključenja ispitnog postupka bilo je ključno kako bi se podnositelj pritužbe mogao obratiti voditelju obrade u roku. Podnositelj pritužbe naposljetku se obratio nadzorniku tri dana nakon isteka roka. Stoga je neosporno da je nepostojanje informacija o tome kada je istraga zaključena utjecalo na mogućnost podnositelja pritužbe da se obrati voditelju obrade.  

28. Ta se situacija lako mogla izbjeći jednostavnim uključivanjem stvarnog datuma zatvaranja ispitnog postupka u dopis kojim se podnositelja pritužbe obavješćuje o zatvaranju ispitnog postupka. U tom kontekstu ombudsmanica smatra da OLAF-ovo neobavješćivanje podnositelja pritužbe o datumu zaključenja istrage predstavlja nepravilnost u postupanju.

29. Iako je OLAF odgovorio na dopis podnositelja pritužbe od 26. kolovoza 2024., koji je odražavao pritužbu podnesenu nadzorniku, i pružio korisna pojašnjenja podnositelju pritužbe, Ombudsman smatra da se to u ovom slučaju ne može smatrati dostatnim pravnim lijekom. Nadzornik je posebno osnovan kako bi djelovao kao neovisan mehanizam za rješavanje pritužbi protiv OLAF-a. Stoga OLAF-ova ocjena pritužbe ne može zamijeniti onu nadzornika. 

30. Međutim, Ombudsman smatra da ne postoji odgovarajuća preporuka za rješavanje tih nepravilnosti u postupanju. Kako je prethodno navedeno, opseg istrage bio je ograničen na djelovanje OLAF-a jer je Ombudsman utvrdio da nadzornik odbacivši pritužbu kao nedopuštenu nije očito pogriješio. Ombudsman će ipak dati prijedlog OLAF-u kako bi se spriječila slična situacija u budućnosti. 

Zaključak

Na temelju istrage Europski ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazom:

Budući da nije obavijestila podnositelja pritužbe o datumu zaključenja istrage, Europska agencija za borbu protiv prijevara (OLAF) postupila je nepravilno.

Podnositelj pritužbe i OLAF bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlog za poboljšanje

OLAF bi trebao osigurati da pri obavješćivanju dotične osobe o zatvaranju istrage pruža pravodobne, jasne i iscrpne informacije o mogućnosti obraćanja nadzorniku. To uključuje navođenje krajnjeg datuma ispitnog postupka.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 19. rujna 2025.

[2] Uredba (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/883/oj/eng, članak 2. stavak 5.: „dotična osoba” znači svaka osoba ili gospodarski subjekt za kojeg se sumnja da je počinio prijevaru, korupciju ili bilo koju drugu nezakonitu aktivnost kojom se šteti financijskim interesima Unije i koji je stoga predmet istrage Ureda”.

[3] Nadzornik postupovnih jamstava ispituje pritužbe koje su podnijele osobe uključene u istrage koje provodi OLAF, posebno u pogledu OLAF-ove usklađenosti s postupovnim jamstvima i pravilima koja se primjenjuju na istrage. Više informacija dostupno je na: https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees_en

[4] Članak 9.b stavak 2. druga alineja Uredbe (EU, Euratom) 2020/2223 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. prosinca 2020. o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2223/oj. 

[5] Članak 11. Uredbe 883/2013; članak 29. OLAF-ovih Smjernica o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a: https://anti-fraud.ec.europa.eu/guidelines-investigations-olaf-staff_en.

[6] Članak 9.b stavak 3. Uredbe 883/2013.

[7] Članak 11. Uredbe 883/2013; članak 29. OLAF-ovih Smjernica o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a.

[8] Ombudsmanica je to pitanje postavila u kontekstu trenutačne evaluacije Uredbe o OLAF-u kao pitanje koje zakonodavci trebaju riješiti.