Kontekst pritužbe

1. Europska komisija objavila je 6. veljače 2024. zakonodavni prijedlog [1] za preinaku Direktive o suzbijanju seksualnog zlostavljanja i seksualnog iskorištavanja djece i materijala koji sadržava seksualno zlostavljanje djece („Direktiva o CAM-u”)[2]. Prijedlogom je, među ostalim, predviđena izmjena članka 8. Direktive o materijalu koji sadržava seksualno zlostavljanje djece. Postojećim člankom u biti se predviđa da države članice mogu odlučiti hoće li se određena kaznena djela utvrđena u Direktivi [3] primjenjivati u kontekstu seksualnih aktivnosti i sporazumnih odnosa među vršnjacima „koji su bliski u dobi i stupnju psihološkog i fizičkog razvoja” ili ako je dijete dosegnulo dob za pristanak na spolni odnos. Komisija je predložila izmjene postojećeg teksta [4] i dodala tri nova stavka koja se odnose na digitalna pitanja i izražavanje suglasnosti.

2. Ubrzo nakon objave prijedloga podnositelj pritužbe podnio je Komisiji zahtjev za javni pristup [5] „svim dokumentima povezanima s preinakom članka 8. („Privremene seksualne aktivnosti”) Direktive 2011/93”. Podnositelj pritužbe želio je razumjeti razloge na kojima se temelji predložena izmjena članka.

3. Komisija je u travnju 2024. podnositelju pritužbe odgovorila da ne posjeduje nijedan dokument obuhvaćen područjem primjene zahtjeva za pristup. Podnositelj pritužbe osporio je tu odluku (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”) tvrdeći da bi donošenje zakonodavnog prijedloga dovelo do velikih izmjena predmetnog članka i da stoga nije mogao „vjerovati” da nema dokumenata povezanih s tom predloženom izmjenom.

4. Nakon odgode i prve intervencije Ombudsmana [6] Komisija je 24. kolovoza 2024. dostavila svoju potvrdnu odluku. Utvrdila je da su tri dokumenta obuhvaćena područjem primjene zahtjeva podnositelja pritužbe za javni pristup:

1) Objavljena verzija zakonodavnog prijedloga kojem je omogućila potpuni pristup;

2) nacrt odgovarajuće odredbe (članak 8.) kojoj je omogućila potpuni pristup; i

3) Interna bilješka Komisije u kojoj se navode informacije o predloženim izmjenama Direktive CSAM, kojima je Komisija omogućila širok pristup, pri čemu su redigirani samo ograničeni osobni podaci [7].

5. Komisija je također navela, „radi cjelovitosti”, upućivanja na dva javno dostupna dokumenta, drugu direktivu i zakonodavni prijedlog druge direktive [8], koji se, prema njezinu mišljenju, „izravno ili neizravno odnose na aspekte izazova povezanih s kaznenim djelima seksualnog zlostavljanja i iskorištavanja djece”. Komisija je navela da bi se tim dokumentima „trebalo riješiti neke od zabrinutosti [podnositelja pritužbe] u pogledu promjena u okviru članka 8. ciljane preinake Direktive 2011/93/EU”.

6. Nezadovoljni potvrđujućom odlukom Komisije, podnositelj pritužbe podnio je novu pritužbu Ombudsmanu u rujnu 2024., tvrdeći da dokumenti koje je dostavila Komisija ne mogu biti svi dokumenti u posjedu Komisije u vezi s preinakom članka 8. Direktive CSAM.

Istraga

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o tome kako je Komisija postupala sa zahtjevom podnositelja pritužbe za pristup, posebno o tome je li utvrdila sve dokumente koji su obuhvaćeni njezinim područjem primjene.

8. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana održao je sastanak s predstavnicima Komisije.

9. Nakon toga Ombudsman je s podnositeljem pritužbe podijelio izvješće o sastanku, a podnositelj pritužbe dostavio je svoje primjedbe.

Izneseni argumenti

10. Podnositelj pritužbe u svojoj je pritužbi u biti tvrdio da bi, s obzirom na važnost pitanja uređenog Direktivom CSAM i prirodu predloženih izmjena, trebalo biti više dokumenata od onih koje je utvrdila Komisija.

11. Tijekom sastanka s istražnim timom Europskog ombudsmana predstavnici Komisije dali su sljedeća objašnjenja:

i. Kad je riječ o pripremi predmetnog zakonodavnog prijedloga, Komisija je slijedila uobičajeni postupak u skladu sa svojim „Smjernicama za bolju regulativu”[9]. To je uključivalo savjetovanje s raznim službama Komisije. Komisija je istodobno pripremila zakonodavni prijedlog nove direktive o borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji (Direktiva 2024/1385 [10]), čiji se sadržaj u određenoj mjeri preklapao s preinakom Direktive o suzbijanju nasilja nad ženama i nasilja u obitelji. Zbog tog preklapanja činilo se potrebnim uskladiti ta dva prijedloga i prilagoditi zakonodavni prijedlog za preinaku Direktive o sprečavanju pranja novca u pogledu pojma „suglasnost”. Predstavnici Komisije izjavili su da je to usklađivanje provedeno kasno u postupku, što je dovelo do ograničene količine dokumenata za koje je utvrđeno da su obuhvaćeni područjem primjene zahtjeva za pristup;

Ii. Kad je riječ o obradi zahtjeva za pristup podnositelja pritužbe, Komisija je pretražila svoj sustav za upravljanje dokumentima i evidenciju softvera koji se upotrebljava za relevantni interni postupak odobrenja. Osim toga, Komisija je pretražila moguće dokumente i nacrte koji (još) nisu registrirani u relevantnim funkcionalnim poštanskim sandučićima te u zajedničkom pogonu odjela zaduženog za zakonodavni prijedlog. Također se savjetovalo s članovima osoblja koji su radili na prijedlogu;

iii. Komisija predloženu izmjenu članka 8. Direktive o materijalu koji sadržava seksualno zlostavljanje djece ne smatra sadržajnom promjenom, nego pojašnjenjem. Predstavnici Komisije objasnili su da su predložene izmjene u skladu sa stajalištem država članica na nacionalnoj razini i da se njima osigurava da se to stajalište odražava u pravnom okviru EU-a, uz primjenu pristupa kojim se štite djeca.

12. U svojim primjedbama na izvješće sa sastanka podnositelj pritužbe tvrdio je da bi predložene izmjene članka 8. Direktive o materijalu koji sadržava seksualno zlostavljanje djece podrazumijevale znatne pravne posljedice u pogledu, primjerice, širenja materijala koji uključuje djecu. Stoga bi, s obzirom na znatan broj službi Komisije uključenih u postupak, trebalo biti više dokumenata koji odražavaju postupak donošenja odluka koji je doveo do predloženih izmjena.

Procjena Europskog ombudsmana

13. Pravo na javni pristup dokumentima primjenjuje se samo na postojeće dokumente koji su u posjedu dotične institucije EU-a.

14. U skladu sa sudskom praksom EU-a, ako institucija EU-a u odgovoru na zahtjev za javni pristup dokumentima navede da traženi dokument ne postoji, postoji pravna pretpostavka da je takva izjava istinita i točna [11].

15. Ta se pretpostavka može oboriti relevantnim i dosljednim dokazima da traženi dokument postoji i da ga posjeduje dotična institucija EU-a. Međutim, na podnositelju zahtjeva je da podnese takve dokaze [12] koji moraju nadilaziti puko uvjerenje ili sumnju da dokumenti trebaju postojati.

16. U tom je slučaju podnositelj pritužbe naveo da bi predložena izmjena članka 8. Direktive o materijalu koji sadržava seksualno zlostavljanje djece podrazumijevala važnu izmjenu primjenjivog pravnog sustava. Stoga je pretpostavio da je ta promjena morala biti dokumentirana. Slično tome, podnositelj pritužbe tvrdio je da, s obzirom na uključenost različitih službi Komisije u izradu zakonodavnog prijedloga, nije mogao „vjerovati” da ne postoji dokument o predloženoj izmjeni članka 8.

17. S obzirom na prethodno navedeno, argumenti te vrste ne mogu se kao takvi smatrati relevantnim i dosljednim dokazima [13] u smislu sudske prakse prema kojoj dokumenti postoje u vezi s preinakom članka 8. Direktive CSAM. Međutim, podnositelj pritužbe tvrdio je da bi preinaka tog članka mogla dovesti do znatnih izmjena pravnih instrumenata za borbu protiv seksualnog zlostavljanja djece. Ombudsman je stoga smatrao da postoje dostatni i razumni razlozi na temelju kojih se može smatrati da je u ovom slučaju podnositelj pritužbe oborio pretpostavku zakonitosti i istinitosti povezanu s bilo kojom izjavom institucija o nepostojanju zatraženih dokumenata.

18. Ako podnositelj zahtjeva uspije oboriti navedenu pretpostavku zakonitosti, dotična institucija i dalje može dokazati nepostojanje ili neposjedovanje traženih dokumenata pružanjem uvjerljivih objašnjenja na temelju kojih se mogu utvrditi razlozi za takvo nepostojanje ili neposjedovanje [14].

19. Tijekom istrage Komisija je navela da je njezina služba zadužena za pripremu predmetnog zakonodavnog prijedloga saznala za preklapanje s drugim zakonodavnim prijedlogom u kasnoj fazi postupka [15]. Predmetne službe Komisije zatim su odlučile uskladiti tekst tih dvaju prijedloga kako bi se osigurala dosljednost u pogledu pojma „privola”. U tom je kontekstu izmijenjen članak 8. Direktive CSAM nakon usmene razmjene mišljenja među uključenim službama Komisije. U tom pogledu nisu sastavljeni nikakvi drugi dokumenti osim nacrta prijedloga, uključujući zapisnike s usmene razmjene. 

20. Komisija je dostavila i informacije o tome kako je obradila zahtjev podnositelja pritužbe za pristup. Konkretnije, Komisija je navela da je pretražila dokumente zabilježene u njezinim sustavima za upravljanje dokumentima i njihovo odobravanje. Osim toga, tražila je moguće relevantne poruke e-pošte i nacrte dokumenata te se savjetovala s članovima osoblja koji su bili uključeni u pripremu zakonodavnog prijedloga. To nije dovelo do utvrđivanja bilo kojeg dodatnog dokumenta koji bi bio obuhvaćen zahtjevom podnositelja pritužbe za pristup.

21. Ombudsmanica smatra uvjerljivim objašnjenja koja je Komisija dala o postupku izrade zakonodavnog prijedloga. Osim toga, Ombudsmanica smatra da je Komisija provela temeljitu pretragu kako bi utvrdila relevantne dokumente. To se pretraživanje posebno odnosilo na moguće poruke e-pošte i nacrte dokumenata. Nema razloga sumnjati da je Komisija doista provela to pretraživanje niti da je ono dovelo do utvrđivanja dodatnih dokumenata.

22. Međutim, kako je prethodno navedeno, Ombudsman smatra razumnim očekivanje da će zakonodavna promjena, posebno u kontekstu preinake, biti propisno dokumentirana. Ombudsmanica stoga izražava žaljenje zbog toga što Komisija u svojoj potvrđujućoj odluci podnositelju pritužbe nije pružila detaljnija objašnjenja o razlogu zbog kojeg u ovom konkretnom slučaju nije postojao nijedan dokument. Iako je Komisija te informacije dostavila tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana te je naknadno pristala podijeliti ih s podnositeljem pritužbe (izvješće sa sastanka), Ombudsman smatra da bi pružanje takvih informacija i/ili objašnjenja u fazi potvrđujuće odluke omogućilo podnositelju pritužbe da bolje razumije zašto ne postoje dodatni dokumenti.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman smatra da je primjereno zaključiti ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage nisu opravdane.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho

Europski ombudsman

Strasbourg, 15. travnja 2025.

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2024%3A60%3AFIN

[2] Direktiva 2011/93/EU o suzbijanju seksualnog zlostavljanja i seksualnog iskorištavanja djece i dječje pornografije: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2011/93/oj/eng

[3] Na primjer, „proizvodnja, stjecanje ili posjedovanje materijala koji uključuje djecu koja su navršila dob za pristanak na spolni odnos ako je taj materijal proizveden i posjeduje se uz pristanak te djece i samo za privatnu uporabu uključenih osoba, u mjeri u kojoj radnje nisu uključivale zlostavljanje”.

[4] Na primjer, brisanje upućivanja na „supružnike koji su bliski dobi i stupnju psihološkog razvoja ili zrelosti”.

[5] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[6] Vidjeti predmet 1436/2024/MAG https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/66947

[7] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Uredbe 1049/2001.

[8] Direktiva 2012/29/EU o uspostavi minimalnih standarda za prava, potporu i zaštitu žrtava kaznenih djela: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2012/29/oj/eng i Prijedlog direktive o suzbijanju nasilja nad ženama

žene i nasilje u obitelji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0105 (Direktiva 2024/1385: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32024L1385).

[9] Smjernicama za bolju regulativu utvrđena su načela koja Europska komisija slijedi pri pripremi novih inicijativa i prijedloga te pri upravljanju postojećim zakonodavstvom i njegovoj evaluaciji:

https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation_en

[10] Vidjeti bilješku 8.

[11] Vidjeti presudu Općeg suda od 23. travnja 2018., predmet T‑468/16, Verein Deutsche Sprache protiv Komisije, točke 34.–35.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=201394&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2400999

[12] Idem, Verein Deutsche Sprache protiv Komisije, stavak 35.

[13] Vidjeti presudu Općeg suda od 25. rujna 2018., Psara i drugi protiv Komisije, predmeti od T‑639/15 do T‑666/15 i T‑94/16, točka 33. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918688

[14] Vidjeti presudu Suda od 20. rujna 2019. u predmetu T‑433/17, Dehousse protiv CJUE-a, točka 49.; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=217989&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1138335

[15] Vidjeti upućivanja na predmetne zakonodavne prijedloge u bilješci 8.