Kontekst pritužbe

1. U srpnju 2022. podnositelj pritužbe, talijanski odvjetnik i akademik, podnio je zahtjev za javni pristup[1] dokumentima u posjedu Europske komisije. Zatraženi dokumenti odnosili su se na financijske informacije o rashodima, tijelima korisnicima i djelovanjima provedenima u okviru projekta „Potporaintegriranom upravljanju granicama i migracijama u Libiji” koji financira EU (dalje utekstu „projekt SIBMILL”).

2. Projekt SIBMILL financira se iz Kriznog uzajamnog fonda za Afriku, financijskog instrumenta kojim se podupiru djelovanja povezana s temeljnim uzrocima nezakonitih migracija i boljim upravljanjem migracijskim tokovima.[2] Projekt SIBMILL pokrenut je 2017. s ciljem jačanja kapaciteta relevantnih libijskih tijela u područjima upravljanja granicama i migracijama, uključujući graničnu kontrolu i nadzor. Projekt je uključivao dvije faze, koje je provelo talijansko Ministarstvo unutarnjih poslova.

3. Komisija je na zahtjev podnositelja pritužbe odgovorila u studenome 2022. U njemu je utvrđeno da je 59 dokumenata obuhvaćeno područjem primjene zahtjeva. Omogućila je ograničen pristup četirima dokumentima (uz redigiranje osobnih podataka) koji se sastoje od popratnih poruka e-pošte, ali je u potpunosti odbila pristup preostalih 55 dokumenata, tvrdeći da bi otkrivanje tih dokumenata ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu javne sigurnosti i međunarodnih odnosa EU-a, kao i privatnost osoba navedenih u dokumentima.

4. Komisija je objasnila da sporni dokumenti sadržavaju detaljne informacije o aktivnostima izgradnje kapaciteta i tehničke pomoći koje je Italija provela kako bi pružila potporu nadležnim libijskim tijelima u sprečavanju i suzbijanju krijumčarenja migranata i trgovine ljudima. Otkrivanje takvih informacija ugrozilo bi zaštitu javnog interesa u pogledu javne sigurnosti. To bi bilo štetno i za odnose EU-a s državama članicama i libijskim vlastima, što bi moglo ugroziti sposobnost EU-a i drugih partnera da pruže potporu ugroženim migrantima u Libiji.

5. Podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da preispita svoju odluku (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”) u studenome 2022.

6. Komisija je potvrdila primitak ponovnog zahtjeva i izjavila da će odgovoriti u primjenjivim rokovima prije 16. siječnja 2023. Zatim je obavijestila podnositelja pritužbe da zbog potrebe za provođenjem savjetovanja neće moći odgovoriti na vrijeme. Nakon što je poslao podsjetnik na koji Komisija nije odgovorila, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u lipnju 2023.

Istraga

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o propustu Komisije da odgovori na ponovni zahtjev koji je podnio podnositelj pritužbe.

8. Tijekom istrage i s obzirom na ustrajno kašnjenje, istražni tim Ombudsmana pregledao je predmetne dokumente. Nakon pregleda dokumenata Ombudsman je predložio rješenje kojim bi se Komisiji omogućio najširi mogući pristup dokumentima, posebno financijskim informacijama o projektu.

9. Komisija je nakon vrlo velikog kašnjenja odgovorila na ponovni zahtjev i, nekoliko tjedana kasnije, na prijedlog Ombudsmana za rješenje. Ombudsmanica je primila primjedbe podnositelja pritužbe na odgovor Komisije.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

10. Nakon što je njezin istražni tim pregledao dokumente, Ombudsmanica je smatrala da je Komisija trebala odobriti djelomičan pristup tim dokumentima s informacijama o načinu financiranja projekta SIBMILL.

11. Pregled dokumenata pokazao je da se mogu grupirati u pet širokih kategorija:

• 1. Priopćavajuća izvješća: 23 dokumenta koja su opisna izvješća o trenutačnom stanju projekta.
• 2. Bilješke o prijenosu/pokrivena slova: 13 dokumenata, od kojih su četiri već djelomično otkrivena javnosti.
• 3. Financijska izvješća: šest dokumenata koji se sastoje od tablica u kojima je prikazana raščlamba troškova projekta, bilo godišnje bilo tijekom duljeg razdoblja.
• 4. Računovodstveni dokumenti: 11 dokumenata izravno preuzetih iz računovodstvenog sustava Komisije (kao što su nalozi za plaćanje, zaglavlja računa ili kreditne operacije).
• 5. Ostali dokumenti: četiri dodatna dokumenta kao što su ažuriranja programa, ugovorni dokumenti ili druga izvješća koja ne pripadaju nijednoj od prethodno navedenih kategorija.[3]

12. Ombudsmanica je smatrala da bi se znatan dio dokumenata mogao otkriti javnosti, posebno bilješke za slanje i popratna pisma koja nisu sadržavala osjetljive informacije, kao i računovodstvene dokumente. U skladu s općim načelom da javnost ima pravo znati kako se troši novac EU-a, predložila je da Komisija u financijskim izvješćima objavi barem glavne proračunske linije za stvarne rashode. Također je rekla da bi se mogao odobriti djelomičan pristup ključnim informacijama u drugim dokumentima.

13. Ombudsmanica je stoga predložila da Komisija ponovno razmotri svoje stajalište o zahtjevu podnositelja pritužbe kako bi se omogućio najširi mogući pristup dokumentima koji sadržavaju financijske informacije [4].

14. Nakon prijedloga Ombudsmana o rješenju Komisija je u lipnju 2024. odgovorila na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe. Komisija je i dalje odbijala odobriti pristup opisnim izvješćima (prethodna kategorija 1.), ali je pristala dati širok djelomičan pristup ostalim dokumentima, uz redigiranje osobnih podataka i brojeva bankovnih računa.

15. Komisija je izjavila da opisna izvješća sadržavaju pojedinosti o aktivnostima provedenima u okviru projekta, uključujući nabavu i tehničku potporu nacionalnim dionicima. Ustrajao je na tome da bi, s obzirom na političku i institucionalnu situaciju u Libiji, otkrivanje dokumenata moglo ugroziti javnu sigurnost jer bi se krijumčarima i drugim počiniteljima omogućilo da utvrde izazove s kojima se projekt suočava, njihove uzroke i korektivne mjere poduzete kako bi ih se ispravilo i iskoristilo u njihovu korist. Zaključio je da postoji razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski rizik da bi otkrivanje (određenih dijelova) predmetnih dokumenata ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu javne sigurnosti i međunarodnih odnosa.

16. Komisija je zatim u kolovozu 2024. odgovorila na prijedlog Ombudsmana za rješenje[5] Osim argumenata iznesenih u odgovoru na ponovni zahtjev, Komisija je zaključila da je odobrila najširi mogući pristup dokumentima, posebno dokumentima koji sadržavaju financijske informacije.

17. Podnositelj pritužbe pozdravio je rješenje koje je Ombudsman predložio i odluku Komisije da širokoj javnosti omogući pristup financijskim izvješćima i ukupnom iznosu javne potrošnje povezane s projektom. Prihvatili su razloge zbog kojih nisu objavili brojeve bankovnih računa. Međutim, izrazili su zabrinutost da bi se mogao odobriti veći pristup opisnim izvješćima, posebno s obzirom na ključna pitanja i izazove povezane s usklađenošću s temeljnim pravima u provedbi projekta i mjerama ublažavanja koje su donesene za njihovo rješavanje.

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

O razini odobrenog pristupa

18. Ombudsmanica pozdravlja pozitivan odgovor Komisije na njezin prijedlog rješenja i širok djelomičan pristup koji je Komisija sada dala spornim dokumentima. Napominje da je Komisija provela sve konkretne prijedloge iz svojeg prijedloga rješenja i odobrila širok djelomičan pristup financijskim informacijama sadržanima u dokumentima.

19. Komisija ostaje pri svojem stajalištu da se pristup opisnim izvješćima (prethodna kategorija 1.) mora odbiti na temelju potrebe za zaštitom javnog interesa u pogledu javne sigurnosti i međunarodnih odnosa EU-a. Na temelju pregleda opisnih izvješća Ombudsman potvrđuje da ona sadržavaju osjetljive i detaljne informacije o projektu SIBMILL, kao što su osjetljivi operativni podaci o upravljanju granicama, raspoređivanje talijanskih službenika na terenu, vrsta plovila kojima se koristi libijska obalna straža i natječaji za kupnju osjetljive tehnologije. S obzirom na to, Ombudsmanica smatra da stajalište Komisije da bi otkrivanje dokumenata dovelo do rizika za javnu sigurnost nije očito pogrešno.

20. Ombudsmanica prima na znanje argumente podnositelja pritužbe u pogledu javnog interesa da sazna kako Komisija prati temeljna prava u projektima koje financira EU u Libiji. Međutim, na zaštitu javnih interesa u pogledu javne sigurnosti i međunarodnih odnosa EU-a ne može utjecati nijedan drugi javni interes na temelju zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima.^[6] Stoga se argumenti podnositelja pritužbe ne mogu uzeti u obzir u tom kontekstu.

21. Ombudsmanica stoga smatra da su Komisijin odgovor na njezin prijedlog rješenja i širi pristup spornim dokumentima riješili pritužbu.

O kašnjenjima

22. Ombudsmanica primjećuje znatno kašnjenje koje je Komisija imala u ovom slučaju. U skladu s Uredbom 1049/2001 institucija EU-a trebala bi u roku od 15 radnih dana od registracije ponovnog zahtjeva odobriti pristup traženom dokumentu ili u pisanom odgovoru navesti razloge za potpuno ili djelomično odbijanje. Rok od 15 radnih dana može se produljiti za dodatnih 15 radnih dana u iznimnim okolnostima.[7]

23. U tom je slučaju Komisiji trebalo više od 17 mjeseci da donese odluku o ponovnom zahtjevu podnositelja pritužbe.

24. Ovaj je predmet stoga još jedan primjer znatnih i sustavnih kašnjenja s kojima se Komisija suočava u rješavanju ponovnih zahtjeva, za koje je ombudsmanica smatrala da predstavljaju nepravilnosti u postupanju.[8] Ombudsman je već pozvao Komisiju da riješi sustavna kašnjenja u tom području i da poštuje rokove iz Uredbe 1049/2001.

25. Ombudsmanica najoštrije kritizira znatno kašnjenje Komisije u odgovoru na zahtjev podnositelja pritužbe.

Zaključci

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključcima:

Pristankom na pružanje šireg djelomičnog pristupa traženim dokumentima Komisija je riješila pritužbu.

Ombudsmanica duboko žali zbog kašnjenja Komisije u odgovaranju na zahtjev podnositelja pritužbe (17 mjeseci u fazi preispitivanja). Ustraje u tome da nepoštovanje rokova koje je zakonodavac utvrdio u Uredbi 1049/2001 ne može biti dobro upravljanje. Ponovno poziva Komisiju da prioritetno poboljša postupanje sa zahtjevima za javni pristup te je upućuje na preporuku iz svoje strateške istrage OI/2/2022/OAM.

Podnositelj pritužbe i Europska komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 15. listopada 2024.

[1] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Iz Kriznog uzajamnog fonda za Afriku (2015. – 2022.) izdvojeno je 5 milijardi eura za financiranje projekata u 26 afričkih zemalja u trima regijama: Sahel i jezero Čad, Rog Afrike i sjeverna Afrika. Za više informacija posjetite: https://trust-fund-for-africa.europa.eu/our-mission/objective-and-governance_en

[3] Zbroj svih dokumenata ne odgovara broju dokumenata koje je utvrdila Komisija (59) jer je pretraga pokazala da su neki dokumenti duplikati.

[4] Cjeloviti tekst prijedloga Europskog ombudsmana za rješenje dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/193753

[5] Odgovor Komisije dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/193754  

[6] Vidjeti članak 4. stavak 1. Uredbe 1049/2001.

[7] Članak 8. Uredbe 1049/2001.

[8] Preporuka o vremenu koje je Europskoj komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima (strateška istraga OI/2/2022/OAM), dostupna na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661