Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen ^[1]

L’affaire concerne le refus de la Commission européenne d’accorder au public l’accès aux formulaires d’évaluation de l’attribution établis pour évaluer les demandes de cofinancement par la Commission des mesures de mise en place d’unités de renseignements passagers pour le traitement des données des dossiers passagers (PNR). La plainte a été déposée par un député au Parlement européen.

En refusant l’accès aux documents demandés, la Commission s’est fondée sur un arrêt du Tribunal relatif aux procédures d’appel d’offres qui reconnaissait l’importance du maintien de la confidentialité des travaux des comités d’évaluation. Dans cette affaire, la Cour a jugé que la divulgation des avis des membres d’un comité d’évaluation compromettrait leur indépendance et porterait ainsi gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution concernée. Le plaignant a estimé que cet arrêt n'était pas applicable à une procédure d'évaluation concernant l'évaluation des demandes de financement présentées par les États membres.

À la suite de l'enquête, la Médiatrice a estimé que le refus de la Commission de divulguer les documents demandés n'était pas justifié. En outre, il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

Contexte de la plainte

1. Le 26 mars 2014, le plaignant, qui est membre du Parlement européen, a demandé l’accès à «tous les documents de la Commission dans lesquels la demande de cofinancement des États membres par la Commission pour la mise en place d’unités de renseignements passagers pour le traitement des données des dossiers passagers (PNR) est évaluée». Le plaignant a spécifiquement demandé des documents contenant des informations sur «l’attribution des points relatifs aux critères d’attribution respectifs et à la motivation spécifique de l’attribution des points». La demande couvrait à la fois les demandes rejetées et celles acceptées.

2. La Commission a accordé un accès partiel aux documents demandés. Elle a identifié les catégories de documents suivantes comme relevant de la demande: (i) le rapport final du comité d’évaluation ISEC – appel à propositions ciblé 2012 sur les dossiers passagers et ses cinq annexes, et (ii) les formulaires d’évaluation de l’attribution pour chaque projet remplis par au moins un expert interne et un expert externe.

3. Le rapport final a été divulgué avec certaines données personnelles expurgées. L’accès à la deuxième catégorie de documents a été refusé parce que, selon la Commission, la divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission. Plus précisément, elle a fait valoir que la divulgation des documents révélerait les points de vue préliminaires et les options stratégiques à l'étude. La Commission a estimé que ses services devaient être libres d’explorer toutes les options possibles lors de l’élaboration d’une décision et ne pas être exposés à des pressions extérieures en ce qui concerne ces points de vue.

4. La plaignante a présenté une demande confirmative [2] dans laquelle elle contestait le refus de divulguer la deuxième catégorie de documents. Dans sa réponse à la demande confirmative, la Commission a confirmé son refus d’accorder l’accès à la deuxième catégorie de documents. La Commission s'est fondée sur l'article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001 ^[3] (qui porte sur la protection du processus décisionnel de la Commission après la fin du processus décisionnel en question). La Commission a souligné que la demande avait été traitée comme une demande formulée par la plaignante à titre privé (et non dans son rôle de députée européenne). Il ajoute que le Parlement peut avoir accès à des informations confidentielles (qui ne peuvent être divulguées au public) si le Parlement en fait la demande officielle.

5. La Commission a expliqué que ces documents faisaient partie de son évaluation préliminaire des demandes de subvention présentées par les États membres dans le cadre de l’appel à propositions ciblé de 2012: Coopération des services répressifs au moyen de mesures visant à mettre en place des unités de renseignements passagers dans les États membres pour la collecte, le traitement, l’analyse et l’échange de données des dossiers passagers (PNR). L'appel a été lancé dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre la criminalité (ISEC) dans le but de soutenir les États membres qui envisageaient volontairement de créer une unité nationale de renseignements passagers pour le traitement des données des dossiers passagers sur la base du droit national.

6. La Commission indique que les propositions des États membres ont été examinées par un comité d'évaluation qui a décidé de recommander ou non une proposition de financement de l'UE. Le comité a fait appel à des experts qui ont procédé à des évaluations détaillées. Au total, 17 propositions ont été soumises à la Commission, dont au moins 16 ont été examinées par au moins une Commission et un expert externe. 14 propositions ont finalement été recommandées pour un cofinancement. Les conclusions du comité d'évaluation de l'ISEC figurent dans le rapport final auquel le plaignant a eu accès.

7. Les formulaires d'évaluation des prix ont été remplis par les experts. Le comité d'évaluation de l'ISEC les a ensuite utilisés lors de ses délibérations préliminaires. La Commission a fait valoir qu'il était très important de protéger les travaux des comités d'évaluation et des experts qui y contribuent contre les pressions extérieures. En effet, la Commission fonde ses décisions sur les avis du comité, qui doivent être objectifs et impartiaux. De l'avis du Conseil, il existe un risque concret, immédiat et raisonnablement prévisible que la divulgation publique des documents de la deuxième catégorie porte gravement atteinte au processus décisionnel du Conseil.

8. La Commission explique que les documents contiennent les avis des experts sur la viabilité de chaque proposition. Les avis ont été donnés dans le cadre du processus d'évaluation et n'étaient pas destinés au public. Il y a un risque réel et non hypothétique que, sachant que les évaluations pourraient être mises à la disposition du public, y compris des entités qui ont soumis les propositions évaluées, les experts soient moins disposés à exprimer librement et franchement leurs opinions dans les évaluations futures, ce qui conduirait à l ' autocensure. En outre, sans ce degré de confidentialité, les experts peuvent être soumis à des ingérences extérieures, ce qui porterait atteinte à leur indépendance et à leur impartialité." En conséquence, il a insisté sur le fait que l ' efficacité des travaux du comité serait gravement compromise, tout comme le processus décisionnel de la Commission.

9. En outre, la Commission a indiqué que, bien que les formulaires d’expertise soient pris en compte par le comité d’évaluation, celui-ci dispose d’une marge d’appréciation quant à l’opportunité de recommander ou non une proposition de financement. Le comité d'évaluation de l'ISEC a exprimé son point de vue définitif dans le rapport final qui a été communiqué au plaignant. Il a insisté sur le fait que le processus décisionnel du comité d'évaluation serait exposé à la pression du public si les avis d'experts étaient rendus publics, par exemple en remettant en question sans fondement son interprétation des évaluations des experts. Le comité doit avoir un «espace de réflexion» et explorer toutes les options avant de faire une recommandation. La publication des formulaires d'experts conduirait à des conclusions injustifiées sur les mérites respectifs des différentes propositions.

10. La Commission a déclaré que sa position était fondée sur l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Sviluppo Globale GEIE/Commission européenne (ci-après «Sviluppo»)^[4], dans lequel le Tribunal a reconnu l’importance de la confidentialité des travaux des comités d’évaluation. Le Tribunal a jugé que la divulgation des avis des membres d’un comité d’évaluation dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres compromettrait leur indépendance, même après que le comité d’évaluation a pris une décision. La Commission a fait valoir que, par analogie, cet argument doit également s’appliquer aux avis des experts, qui font partie de la base des avis du comité d’évaluation. Dans la même affaire, la Cour a reconnu la similitude entre le travail des comités d’évaluation dans les procédures de passation de marchés et celui des jurys de concours EPSO. Les travaux des jurys EPSO et des comités d'évaluation doivent rester confidentiels afin de garantir l'indépendance et l'objectivité.

11. En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, la Commission a fait observer que la plaignante n’avait pas invoqué un tel intérêt dans sa demande confirmative et qu’elle n’avait pas non plus pu identifier d’éventuel intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Il a déclaré que, compte tenu du «rôle primordial du financement de l’UE dans la réalisation des objectifs de l’Union européenne, il est essentiel de garantir l’indépendance et l’efficacité des travaux des comités d’évaluation et des travaux des experts chargés par la Commission d’effectuer des évaluations préliminaires dans ce cadre».

12. Enfin, la Commission a également examiné la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents demandés. Elle a estimé qu’aucun accès partiel significatif ne pouvait être accordé sans porter atteinte au processus décisionnel. En particulier, selon la Commission, " les experts et les comités d ' évaluation ne seraient pas en mesure de prévoir quelles parties des avis des experts seraient divulguées au public". Ceci, à son tour, présente un risque réel d'autocensure ainsi qu'une détérioration de l'impartialité et de l'indépendance des experts et du comité d'évaluation. À cet égard, la Commission s’est référée au point 81 de l’arrêt Sviluppo ^[5].

L'enquête

13. La Médiatrice a d'abord demandé à la plaignante de motiver spécifiquement son point de vue selon lequel les arguments avancés par la Commission n'étaient pas suffisants et que la Commission avait rejeté à tort sa demande. La Médiatrice a demandé à la plaignante de donner son avis sur l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Sviluppo. Le Médiateur a déclaré que, si la présente affaire ne concernait pas le même type de procédure que celle en cause dans l’affaire Sviluppo, l’argument de la Commission selon lequel les conclusions auxquelles le Tribunal est parvenu dans cette affaire devraient s’appliquer par analogie à la présente affaire semblait, à première vue, raisonnable.

14. Dans sa réponse, la plaignante a critiqué la position de la Commission. Elle a fait valoir, tout d’abord, que l’affaire Sviluppo ne pouvait pas être appliquée à la présente affaire parce qu’elle concernait une procédure d’appel d’offres et appliquait une approche suivie dans les affaires concernant les procédures de sélection du personnel. En revanche, la présente affaire concerne une procédure qui n’est pas de nature concurrentielle et dans laquelle les requérantes sont des États membres et non des entités privées. La procédure est donc de nature intergouvernementale, les citoyens ayant un grand intérêt à exercer un contrôle public. Ces différences fondamentales impliquent également que, dans ce cas, il y a moins de risque que les experts soient exposés à des pressions extérieures. Les experts seraient également moins enclins à l'autocensure parce qu'il n'y a aucun risque que leur évaluation puisse nuire à des intérêts privés. Selon le plaignant, le caractère sensible des procédures de sélection et des procédures d'appel d'offres exige plus de discrétion, car elles concernent la réputation de personnes privées et d'entreprises privées. Elle a ajouté que "les experts pourraient se tourner vers l ' autocensure de peur d ' être identifiés comme la personne qui critique ou préfère un certain candidat ou un appel d ' offres par rapport à d ' autres, risquant ainsi de nouer de mauvaises relations avec des particuliers et des entreprises qui pourraient se considérer désavantagés par eux. Pour des raisons similaires, les votes au Parlement européen concernant les personnes physiques ne sont pas sur appel nominal.

15. Deuxièmement, le plaignant a fait valoir que si la Commission voulait protéger les experts, elle aurait pu, en tout état de cause, divulguer les formulaires d'évaluation sans divulguer les noms des experts. Seules leurs fonctions auraient pu être mentionnées.

16. Troisièmement, le plaignant n'était pas d'accord sur le fait que le processus décisionnel pouvait être sérieusement compromis par la divulgation des documents. La Commission ne devrait pas avoir peur d'un « questionnement infondé ». En cas de «critique non fondée», il serait facile pour la Commission de la rejeter. D'autre part, la Commission devrait se féliciter de tout « questionnement fondé ». En outre, la transparence peut effectivement être considérée comme un moyen d'éviter les pressions extérieures et de permettre de vérifier qu'il n'y a pas eu d'influence indue. Il peut améliorer la qualité de l'expertise. La Commission n’a pas précisé comment un expert pouvait être exposé à une pression extérieure. Ainsi, selon le plaignant, l'appréciation de la Commission est entièrement générale et spéculative.

17. Quatrièmement, le plaignant a déclaré qu’en tout état de cause, la divulgation présentait un intérêt public supérieur. Le public a intérêt à savoir comment les propositions des États membres ont été évaluées. Ainsi, les citoyens peuvent se familiariser avec les mérites et les faiblesses des propositions. Cet intérêt est d'autant plus important dans un domaine où l'UE a alloué beaucoup d'argent et où les droits fondamentaux des citoyens sont en jeu. En outre, afin de demander des comptes à la Commission, il est important de savoir sur quelle base elle a pris sa décision. Par exemple, le public a le droit de savoir si la Commission a invité un groupe d’experts équilibré, composé d’experts dans le domaine de la police, de la justice et du renseignement, ainsi que dans le domaine des droits fondamentaux. Le secret ne peut que soulever des questions quant à l’approche procédurale adoptée par la Commission.

18. Les services du Médiateur ont ensuite procédé à une inspection du dossier de la Commission concernant cette affaire. À la suite de l’inspection, le Médiateur a demandé à la Commission de présenter un avis sur l’allégation et l’allégation suivantes:

1) La Commission a refusé à tort l'accès aux formulaires d'évaluation de l'attribution. Cette allégation était fondée sur les arguments suivants: (i) les arguments avancés par la Commission pour soustraire les documents à l’examen public ne sont pas convaincants, et (ii) il existe un intérêt public à savoir comment la Commission a évalué les demandes des États membres. La manière dont la Commission a évalué les propositions a directement influencé l’élaboration des politiques dans les États membres, ce qui pourrait avoir une incidence grave sur les droits fondamentaux et la vie privée des citoyens.

2) La Commission devrait accorder l'accès aux formulaires d'évaluation de l'attribution.

19. Dans sa lettre à la Commission, la Médiatrice a attiré l'attention de celle-ci sur le fait que, dans sa réponse à la demande confirmative de la plaignante, l'un des arguments sur lesquels elle s'est fondée pour refuser l'accès aux documents demandés était qu'"[i]l existe un risque réel et non hypothétique que, sachant que les évaluations pourraient être mises à la disposition du public, y compris des entités qui ont soumis les propositions évaluées, les experts seraient moins disposés à exprimer leurs opinions librement et franchement dans les évaluations futures, ce qui conduirait à l'autocensure". Le Médiateur a déclaré que cet argument était remis en cause par le fait que les experts savaient que la dernière partie de leur évaluation (intitulée «Conclusion de l’évaluation») pouvait être divulguée aux candidats non retenus en raison d’une note spécifique à cet effet dans les formulaires d’évaluation ^[6]. La Médiatrice a ajouté que, même si le public constitue un public beaucoup plus large que les candidats non retenus, il n’en demeure pas moins que les experts savaient que leurs conclusions pouvaient être vues par d’autres entités que le comité d’évaluation. En outre, si les conclusions de l’évaluation sont mises à la disposition des demandeurs des États membres, il est possible qu’elles soient davantage divulguées en vertu de la législation nationale des États membres en matière de liberté de l’information.

20. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu l'avis de la Commission sur la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à l'avis de la Commission. La recommandation du Médiateur tient compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Allégation de refus injustifié d’accès aux formulaires d’évaluation de l’attribution et à la réclamation y afférente

Arguments présentés au Médiateur

21. Dans son avis, la Commission s’est référée au raisonnement détaillé exposé dans la décision confirmative. La Commission a également déclaré que, contrairement à ce qu'a soutenu le plaignant, la sélection des propositions était de nature concurrentielle.

22. En ce qui concerne le commentaire du Médiateur selon lequel les experts savaient que la section «Conclusion de l'évaluation» pouvait être divulguée aux candidats non retenus, la Commission a noté que la divulgation éventuelle s'appliquait à la partie finale de l'évaluation des experts individuels (ci-après les «conclusions»), et non à l'ensemble de l'évaluation. Par conséquent, les experts ont procédé à leur évaluation en partant de l'hypothèse que toutes les autres sections de l'évaluation ne seraient pas divulguées. La Commission a également souligné qu’en fin de compte, ce ne sont pas les conclusions des évaluations individuelles des experts qui ont été communiquées au comité du programme ISEC et aux candidats non retenus, mais «une version consolidée des 2 (ou 3) évaluations, produite par la DG HOME en tenant compte des évaluations individuelles des experts et des décisions prises par le comité d’évaluation. Ces évaluations consolidées ont été annexées au rapport du comité d’évaluation (en tant qu’«annexe V – conclusions individuelles») et ont déjà été communiquées au plaignant.»

23. En outre, la Commission a considéré que l’argument du Médiateur selon lequel, si les conclusions de l’évaluation sont mises à la disposition des demandeurs des États membres, il est possible qu’elles puissent être divulguées davantage en vertu de la législation nationale des États membres en matière de liberté de l’information était hypothétique. En tout état de cause, elle a fait valoir que, les documents en cause ayant été rédigés par la Commission, les États membres concernés devraient appliquer leurs règles nationales en matière d’accès aux documents et, selon toute vraisemblance, consulter la Commission dans le cadre de ce processus.

24. Enfin, en réponse à l’argument de la Médiatrice selon lequel les experts étaient conscients que leurs conclusions pourraient être vues par d’autres entités que le comité d’évaluation, la Commission a déclaré que si un accès privilégié était accordé (au comité du programme CIPS/ISEC et aux demandeurs non retenus), cela ne devrait pas être confondu avec un accès public au titre du règlement (CE) no 1049/2001. En outre, la Commission a déclaré que si l'argument du Médiateur était suivi jusqu'à sa conclusion logique, chaque document initialement destiné à être partagé dans un cercle limité devrait être partagé avec le public. La Commission s’est référée à l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Stichting Corporate Europe Observatory/Commission, T-93/11 ^[7], dans lequel le Tribunal a jugé qu’une distribution limitée à un certain groupe prédéterminé ne saurait conduire à la conclusion que les documents distribués devraient être rendus publics.

25. La Commission a conclu qu’elle avait traité correctement la demande d’accès.

26. Dans ses observations sur l'avis de la Commission, la plaignante s'est référée à sa réponse à l'«enquête clarificative» et a réaffirmé que la procédure de sélection en cause en l'espèce n'était pas de nature concurrentielle, étant donné qu'un État membre était en principe éligible à une subvention lorsque son système PNR remplissait certains critères objectifs, indépendamment de la question de savoir si d'autres États membres remplissaient également les conditions requises. Selon le plaignant, "les experts ne seraient donc pas soumis à la pression d ' un tiers dans la même mesure que dans les cas où un seul candidat, une seule proposition ou une seule offre pourrait être retenue, comme c ' était le cas dans l ' arrêt Sviluppo Globale. Par conséquent, l’affaire Sviluppo Globale n’étaye pas le rejet de cette plainte.»

27. Selon le plaignant, la Commission n’a pas démontré l’existence d’un risque réel et non hypothétique d’autocensure dans les évaluations futures si les documents demandés étaient divulgués. Si, lors de l'évaluation des projets, les experts appliquaient correctement les critères objectifs, ils n'auraient aucune raison de recourir à l'autocensure. L'intégrité des experts ne peut être garantie par le secret. Au contraire, un examen public inciterait tout expert à fournir les conseils les plus objectifs et de la meilleure qualité possible.

28. Selon le plaignant, les arguments de la Commission reposent sur la prémisse selon laquelle elle n’a jamais eu l’intention de divulguer les évaluations d’experts concernées. «Cependant, cela ne prouve en soi aucune atteinte à des intérêts protégés, tels que le processus décisionnel. L’observation de la Commission selon laquelle «si l’argument du Médiateur était suivi jusqu’à sa conclusion logique, chaque document initialement destiné à être partagé dans un cercle restreint devrait être partagé avec le public» montre que la Commission n’apprécie pas le fait que, dans le cadre du système de transparence de l’UE, l’ouverture est le point de départ en tout état de cause et que le secret n’est justifié que lorsqu’il protégerait effectivement un intérêt légitime spécifié. Il est évident qu'il existe des cas où des documents peuvent légitimement être refusés au public. Toutefois, il est également évident que, lorsque la Commission ne peut établir l’atteinte effective à un intérêt protégé, des documents doivent être divulgués, malgré toute intention initiale de la Commission.»

29. Le plaignant a souligné que la Commission n'avait pas expliqué pourquoi le risque d'autocensure persisterait si l'identité des experts n'était pas révélée.

30. La plaignante a réitéré ses arguments concernant l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, exposés au paragraphe 17 ci-dessus. Outre ces arguments, le plaignant a également fait référence à la (alors) proposition de directive PNR de l’UE [8] qui proposait de rendre obligatoire la mise en place d’un système de collecte des données PNR. Le plaignant a déclaré que, conformément à la proposition de directive, les États membres ne pourront plus demander le cofinancement des coûts liés à la mise en place d'unités nationales de renseignements passagers par l'intermédiaire du Fonds pour la sécurité intérieure. Selon le plaignant, le public devrait pouvoir participer au débat sur la proposition de directive PNR de l’UE. Étant donné que les formulaires d'évaluation par des experts informeraient le public des critères jugés pertinents pour la mise en place d'un système de collecte des données PNR, l'accès aux formulaires d'évaluation donnerait au public les informations nécessaires pour participer activement au débat. Par conséquent, il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des formulaires d’évaluation des experts.

Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

31. La Médiatrice note que le rapport final du comité d'évaluation et ses annexes ont déjà été divulgués. La présente affaire porte sur la question de savoir si les formulaires d’évaluation de l’attribution, remplis par des experts aux fins de l’évaluation effectuée par le comité d’évaluation, devraient également être rendus publics.

32. La Commission se fonde sur l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Sviluppo ^[9] pour refuser l’accès aux documents demandés.

33. Dans l’arrêt Sviluppo, le Tribunal a jugé que c’est à juste titre que la Commission a refusé d’accorder au public l’accès aux grilles d’évaluation établies par chaque membre d’un comité d’évaluation dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres. L’appel d’offres en question visait à sélectionner un prestataire de services chargé d’assister les autorités douanières et fiscales du Kosovo. L’un des soumissionnaires a été informé que son offre n’avait pas été retenue parce qu’une autre offre était plus «économiquement avantageuse». La moyenne des points qui lui ont été attribués par le comité d’évaluation et la moyenne des points attribués au soumissionnaire retenu lui ont été communiquées.

34. La Commission a fait valoir que la divulgation des évaluations individuelles établies par chaque membre d’un comité d’évaluation porterait gravement atteinte à son processus décisionnel, dès lors qu’elle remettrait en cause la liberté d’expression des membres du comité d’évaluation. La divulgation de leurs points de vue individuels compromettrait donc l'indépendance et l'objectivité du processus d'évaluation dans de futurs cas similaires.

35. En adoptant ce point de vue, le Tribunal a considéré que les processus décisionnels impliqués dans les procédures d’appel d’offres étaient très similaires à ceux impliqués dans les procédures de sélection du personnel des institutions de l’Union, car ils impliquent tous deux une évaluation comparative des candidats afin de faire un choix entre eux sur la base de critères spécifiques. Le Tribunal a pris acte du fait que l’article 6 de l’annexe 3 du statut, qui régit ces procédures de sélection, dispose que les délibérations des jurys sont secrètes.

36. La Médiatrice estime toutefois que la Commission interprète de manière erronée le sens et la portée de la jurisprudence Sviluppo. La jurisprudence Sviluppo n’établit aucune présomption générale selon laquelle l’accès devrait être refusé à toute une catégorie de documents. Le Médiateur est également d’avis que les faits de l’espèce sont sensiblement différents des faits ayant donné lieu à l’arrêt Sviluppo, dans une mesure telle qu’il ne saurait être soutenu, même sur la base d’une appréciation individuelle de chacun des documents demandés, que la divulgation des documents porterait gravement atteinte aux processus décisionnels de la Commission. Enfin, le Médiateur estime qu’il existe, en tout état de cause, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents.

37. L’article 42 de la charte des droits fondamentaux garantit le droit des citoyens de l’Union d’accéder aux documents des institutions. Le règlement 1049/2001 lui-même indique expressément que son objectif est de donner le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents des institutions de l’Union. Dans le même temps, certains intérêts publics et privés devraient être protégés par des exceptions à ce droit et les institutions de l’Union devraient être en mesure d’accomplir leurs missions.  Toute exception doit être à la fois appropriée et nécessaire et, dès lors qu’elle déroge au principe général de l’accès le plus large possible aux documents, elle doit être interprétée et appliquée strictement. Il est toutefois en principe loisible à une institution de l’Union de fonder sa décision de rejet d’une demande d’accès à des documents sur des présomptions générales qui s’appliquent à certaines catégories de documents, des considérations de même nature étant susceptibles de s’appliquer aux demandes de divulgation portant sur des documents de même nature. S’il n’existe pas de présomption générale de refus d’accès aux documents, il appartiendra à la Commission d’inspecter chaque document et de décider s’il y a lieu d’accorder l’accès.

38. La jurisprudence relative aux présomptions générales est essentiellement dictée par la nécessité impérieuse d’assurer le bon fonctionnement des procédures administratives ou judiciaires en cause et de garantir que leurs objectifs ne sont pas compromis. Ainsi, une présomption générale peut être reconnue au motif que l’accès aux documents intervenant dans certaines procédures administratives ou judiciaires est incompatible avec le bon déroulement de ces procédures et avec le risque que celles-ci soient compromises, étant entendu que les présomptions générales garantissent que l’intégrité du déroulement de la procédure peut être préservée en limitant l’intervention de tiers. L’application de règles spécifiques prévues par un acte juridique relatif à une procédure menée devant une institution de l’Union aux fins de laquelle les documents demandés ont été produits est l’un des critères de reconnaissance d’une présomption générale [10].

39. La Cour de justice a reconnu l’existence de présomptions générales selon lesquelles l’accès aux documents doit être refusé dans cinq situations, à savoir dans des affaires concernant: les pièces du dossier administratif relatives à une procédure de contrôle des aides d’État [11]; les documents échangés entre la Commission et les parties notifiantes ou des tiers dans le cadre d'une procédure de contrôle des concentrations [12]; les mémoires déposés par une institution dans le cadre d'une procédure [13]; les documents relatifs à une procédure en manquement au cours de la phase précontentieuse de cette procédure [14]; et les pièces d’un dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE [15].

40. Le Tribunal a reconnu l’existence de présomptions générales dans quatre situations supplémentaires, à savoir dans des affaires concernant: les offres présentées par les soumissionnaires dans le cadre d'une procédure de passation de marché public en cas de demande d'accès présentée par un autre soumissionnaire [16]; les documents relatifs à une procédure «EU Pilot»[17]; les documents transmis par les autorités nationales de concurrence à la Commission conformément à l'article 11, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1/2003 [18]; et les documents détenus par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) en vertu du règlement REACH concernant les quantités de produits chimiques produites ou importées [19].

41. Il est important de reconnaître qu'une catégorie entière de documents bénéficie d'une présomption générale de refus d'accès. Cela signifie que l’institution publique à laquelle il est demandé de divulguer des documents relevant de cette catégorie n’a pas à fournir d’explications concrètes, fondées sur le contenu des documents demandés ou sur le contexte pertinent, pour justifier les raisons pour lesquelles la divulgation peut être refusée. Au contraire, si une présomption générale s’applique, il appartient à la personne qui demande l’accès de réfuter la présomption générale ou, à titre subsidiaire, de faire valoir qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

42. Il ressort toutefois d’une lecture attentive de l’affaire Sviluppo que le Tribunal n’a pas jugé qu’il existe une présomption générale selon laquelle la catégorie de documents en cause dans l’affaire Sviluppo, à savoir les évaluations individuelles des évaluateurs dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres, relève de l’une des exceptions énoncées à l’article 4 du règlement no 1049/2001. Contrairement à toutes les affaires précitées, la jurisprudence Sviluppo ne fait aucune référence à la jurisprudence relative aux présomptions générales. Elle ne prévoit pas non plus expressément l’existence d’une présomption générale en ce qui concerne la catégorie de documents en cause, dans l’arrêt Sviluppo, précité. En fait, le terme «présomption générale» n’est pas mentionné dans l’affaire Sviluppo. Ce n'est pas surprenant. L’argumentation dans l’affaire Sviluppo est fondée sur une analogie. Le Tribunal a relevé dans l’affaire qu’il existe une règle dans les procédures de sélection du personnel selon laquelle les délibérations du jury doivent être secrètes afin d’éviter toute ingérence dans les travaux du jury. Il n’existe pas de règle juridique imposant le secret pour les travaux des comités d’évaluation qui évaluent les offres . Le Tribunal décide ensuite, par analogie, que les comités d’évaluation doivent également être protégés contre les pressions extérieures. Cette déclaration de la Cour n’implique toutefois pas qu’il existe une présomption générale selon laquelle l’accès à ces documents devrait être refusé. En effet, une présomption générale n’a jamais été reconnue sur la seule base d’une analogie avec une règle s’appliquant à une procédure complètement différente. Tout au plus, le Tribunal a-t-il fait valoir que la raison d’être du secret des jurys s’appliquait également à l’examen concret des documents en cause dans l’affaire Sviluppo.

43. S’il n’existe pas de présomption générale de refus d’accès, il appartiendra à la Commission d’inspecter chaque document individuel et de décider s’il y a lieu d’accorder l’accès. Le résultat de cette analyse dépendra du contenu spécifique des documents et du contexte spécifique dans lequel ils ont été produits et existent. Plus précisément, en l’espèce, la Commission serait tenue de démontrer, afin de refuser l’accès, qu’il est raisonnablement prévisible que des pressions seraient exercées sur les évaluateurs de la Commission si leurs évaluations individuelles étaient divulguées.

44. Il existe des raisons très convaincantes pour lesquelles il n’est pas raisonnablement prévisible qu’une telle pression sera exercée sur les évaluateurs dans un cas comme celui de l’espèce.

45. Dans l’affaire Sviluppo, le Tribunal examinait les appréciations des évaluateurs dans le cadre d’un appel d’offres où il y avait plusieurs soumissionnaires privés concurrents et un lauréat. Il est raisonnablement prévisible que les soumissionnaires perdants voudront peut-être faire pression sur les évaluateurs pour qu'ils améliorent leurs soumissions et déclassent d'autres soumissions. En effet, la société sollicitant l’accès du public dans l’affaire Sviluppo était un soumissionnaire perdant qui cherchait à annuler l’attribution de l’appel d’offres à un concurrent (en introduisant un recours en annulation devant le Tribunal).

46. En l’espèce, toutefois, les États membres n’étaient pas en concurrence les uns avec les autres pour le financement. Ils ont tous obtenu un financement s'ils ont atteint le seuil de 65 points sur 100 fixé par la Commission pour obtenir un financement, dans les limites du budget alloué. Bien que leur note totale ait, semble-t-il, déterminé le montant du financement qu'ils ont obtenu, les notes des candidats concurrents n'ont pas eu d'incidence sur leur financement. Ainsi, les États membres n’étaient pas en concurrence les uns avec les autres et n’étaient pas incités à faire pression pour réduire les scores des autres États membres.

47. Même si les États membres peuvent obtenir un certain avantage en améliorant leurs propres notes, leur situation ne peut être comparée à celle des soumissionnaires privés. Les États membres sont tenus, en vertu des traités eux-mêmes, de coopérer sincèrement avec l'Union et ses institutions. L’article 4, paragraphe 3, TUE dispose ce qui suit:

«En vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent mutuellement et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des tâches qui découlent des traités.

Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l'Union.

Les États membres facilitent l'accomplissement des missions de l'Union et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union."

Il serait inconcevable, dans une Union de droit, fondée sur ce devoir de coopération loyale entre les États membres et l’Union, de fonder un refus d’accorder l’accès du public à un document, limitant ainsi le droit d’accès aux documents, qui est un droit fondamental en vertu du droit de l’Union, sur la possibilité qu’un État membre interfère avec le bon fonctionnement d’une institution de l’Union. Adopter une telle approche reviendrait à accepter que de telles actions d'un État membre puissent être tolérées. Si une telle ingérence devait se produire, elle devrait être traitée de manière appropriée, en particulier par la Commission, qui a le devoir spécifique d’agir en tant que gardienne des traités.

48. En résumé, une dérogation par une institution de l’Union à un droit fondamental, tel que le droit d’accès du public aux documents, ne peut jamais être justifiée sur la base de la perspective (prétendue) qu’un État membre agisse illégalement.

49. La Médiatrice note que la Commission n’a fourni aucun élément de preuve ou argument selon lequel des pressions indues seraient exercées sur ses évaluateurs par des sources autres que les États membres. Comme indiqué ci-dessus, en l’absence d’une présomption générale selon laquelle l’accès peut être refusé, un refus d’accès doit être fondé sur des arguments et des éléments de preuve concrets et spécifiques démontrant qu’il est au moins raisonnablement prévisible que le préjudice allégué (en l’espèce, pour les processus décisionnels de la Commission) se produira.  Néanmoins, le Médiateur convient qu'il est effectivement possible que des tiers, tels que le plaignant, puissent critiquer les évaluations de la Commission s'ils avaient accès aux évaluations. La Médiatrice note, à cet égard, qu’il y a eu une opposition importante au financement par la Commission des systèmes PNR nationaux avant l’adoption de la directive PNR. Il convient toutefois de souligner que les juridictions de l’Union ne considèrent pas que l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 (protection des processus décisionnels d’une institution) s’applique si la divulgation du document ne ferait qu’entraîner une «pression extérieure» sur les processus décisionnels d’une institution. Les pressions externes chercheront souvent à améliorer la prise de décision (par exemple, en signalant les erreurs réelles dans la prise de décision et en faisant corriger ces erreurs). Les pressions extérieures ne seront réputées déclencher l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 que si elles sont «indues». Tel serait le cas si des pressions externes étaient exercées pour faire pression sur un jury de sélection afin qu'il admette un candidat ou pour faire pression sur un comité d'évaluation afin qu'il attribue des points plus élevés à une soumission non méritante. Il ne saurait être soutenu que la pression qui pourrait être exercée par les acteurs de la société civile, qui pourraient critiquer les efforts de la Commission en matière de financement des PNR, relève de cette catégorie.

50. En effet, le fait qu’une telle pression extérieure puisse émaner de groupes de la société civile (si l’accès était accordé) justifie (si une telle justification était nécessaire) l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation (voir points 53 à 59 ci-dessous).

51. Il convient également de noter qu’il est très peu probable qu’une pression extérieure indue ait une incidence sur une procédure d’évaluation donnée, à moins que la procédure en question ne soit en cours ou soumise à une procédure de réexamen ou à une procédure judiciaire susceptible de conduire à la réouverture de la procédure. Il n'est guère utile de tenter de changer les points de vue des évaluateurs, par des pressions extérieures indues, si le processus décisionnel en question est définitivement terminé.

52. En ce qui concerne la question de savoir si les évaluateurs pourraient être amenés à faire preuve de retenue dans leurs évaluations s’ils craignaient que leurs points de vue individuels (positifs ou négatifs) ne soient révélés à l’avenir, une fois les procédures définitivement terminées, cela peut être facilement résolu en occultant simplement les noms des évaluateurs (tout en publiant les évaluations).  

53. Il reste à examiner s’il existe, en tout état de cause, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

54. La plaignante fait valoir, dans ses observations finales au Médiateur, qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents parce que le public a un intérêt à participer à un processus législatif (sur l’adoption de la directive PNR) et que la divulgation des documents en cause contribuerait à renforcer sa capacité à participer à ce processus.

55. Il convient de souligner qu’il ne saurait être reproché à la Commission, à ce stade, de ne pas avoir tenu compte de cet argument lorsqu’elle a initialement refusé l’accès aux documents, étant donné que cet argument n’a été avancé par le plaignant que lorsque l’enquête du Médiateur était en cours. La Médiatrice souligne toutefois que ses procédures ne sont pas analogues aux procédures juridictionnelles, où la seule question à l’examen (dans une affaire d’accès aux documents) est de savoir si la décision de l’institution refusant l’accès était valide. Le Médiateur est parfaitement en droit de demander à une institution de prendre en considération, dans le cadre d’une enquête du Médiateur, des arguments supplémentaires quant aux raisons pour lesquelles un document devrait être divulgué.

56. Il convient également de préciser que si le processus législatif concernant la directive PNR est désormais terminé (la directive a été adoptée en avril 2016), cela ne signifie pas que la Commission ne devrait pas à présent évaluer si ce prétendu intérêt public supérieur aurait été pertinent pendant la période au cours de laquelle la procédure législative en question était en cours. Faire autrement reviendrait à permettre à la Commission d’éviter l’application d’une dérogation fondée sur l’intérêt public en refusant simplement d’accorder l’accès jusqu’à ce que l’intérêt public en question se soit atténué.

57. Selon le plaignant, "le public devrait pouvoir participer au débat sur la proposition de directive PNR de l ' UE. Étant donné que les formulaires d ' évaluation des experts informeront le public des critères qui ont été jugés pertinents pour la mise en place d ' un système de collecte des données PNR, l ' accès aux formulaires d ' évaluation donnera au public les informations nécessaires pour participer activement au débat> >. Par conséquent, selon le plaignant, il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des formulaires d’évaluation des experts.

58. De toute évidence, l’évaluation des demandes de financement PNR n’est pas elle-même un «processus législatif». Toutefois, il est tout à fait raisonnable que le plaignant, un député au Parlement européen qui a été étroitement impliqué dans le dossier législatif en question, fasse valoir que les documents demandés auraient été pertinents, aux côtés de nombreux autres «documents de référence», dans le débat législatif sur la directive PNR et que le public en avait besoin pour participer à ce débat.

59. Le Médiateur a consulté des copies des documents et les a examinés attentivement. Comme on pouvait s'y attendre, les documents examinent le fonctionnement d'un système PNR et abordent des questions pertinentes telles que les mesures de protection des données. Il est raisonnable de considérer que de telles informations seraient pertinentes dans le cadre d’un débat législatif sur l’adoption d’un système PNR de l’Union.

60. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que la Commission a eu tort de ne pas divulguer les documents demandés et recommande qu'ils soient rendus publics dès maintenant.

61. Le Médiateur prend note de l’argument du plaignant selon lequel le public a le droit de savoir si la Commission a invité un groupe d’experts équilibré (voir point 17 ci-dessus). Le plaignant a déclaré que si la Commission voulait protéger les experts, elle aurait pu garder leur nom secret et au moins divulguer leurs fonctions.

62. Après avoir examiné les formulaires d’évaluation de l’attribution, le Médiateur peut confirmer que les fonctions des experts n’étaient indiquées nulle part dans les formulaires. Seuls leurs noms ont été mentionnés. L'Ombudsman a toutefois noté qu'il pourrait être approprié de ne pas divulguer les noms des évaluateurs afin d'exclure toute possibilité qu'ils se sentent sous pression lorsqu'ils font leurs évaluations.

63. Les noms des experts constituent en tout état de cause des données à caractère personnel. L’article 8 du règlement (CE) no 45/2001 [20] dispose que «[...] les données à caractère personnel ne sont transférées que [...] b) si le destinataire établit la nécessité du transfert des données et s’il n’y a aucune raison de supposer qu’il pourrait être porté atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée» (soulignement ajouté). Il appartenait donc au plaignant de présenter des motifs établissant que la divulgation des noms des experts était nécessaire. La plaignante n’a mentionné aucun motif dans sa demande d’accès aux documents ou dans la demande confirmative.

Conclusion

Recommandation

Sur la base de l'enquête menée sur cette plainte, le Médiateur adresse à la Commission la recommandation suivante:

La Commission devrait publier les documents demandés en tenant compte des occultations proposées pour des raisons de protection des données.

La Commission et le plaignant seront informés de cette recommandation.  Conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 31 mars 2017. L’avis circonstancié pourrait consister en l’acceptation de la recommandation et en une description de la manière dont elle a été mise en œuvre.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 20/12/2016

 

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Une demande confirmative est un recours.

[3] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

L’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001 est libellé comme suit: «[l]’accès à un document contenant des avis destinés à un usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation».

[4] Arrêt du Tribunal du 22 mai 2012, Sviluppo Globale GEIE/Commission européenne, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Arrêt Sviluppo Globale GEIE/Commission européenne, précité, ECLI:EU:T:2012:245. Le paragraphe 81 se lit comme suit (traduit du français): «La divulgation partielle des grilles d’évaluation en question comporterait toujours ce danger, en ce sens qu’il serait difficile pour les personnes concernées de prévoir quelles parties de leurs avis pourraient, par la suite, être divulguées au public.»

[6] La note indique ce qui suit: "Veuillez noter que ce texte sera envoyé au comité du programme CIPS/ISEC afin d'obtenir l'avis des représentants des États membres de l'UE, ainsi qu'aux candidats non retenus pour justifier le rejet de leurs propositions de projet."

[7] Arrêt du Tribunal du 7 juin 2013, Stichting Corporate Europe Observatory/Commission, T-93/11, ECLI:EU:T:2013:308 (confirmé sur pourvoi, affaire C-399/13 P), points 36 à 39.

[8] Cette directive a été adoptée: Directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière (JO 2016, L 119, p. 132).

[9] Arrêt Sviluppo Globale GEIE/Commission européenne, précité, ECLI:EU:T:2012:245.

[10] Voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 11 juin 2015, McCullough/Cedefop, T-496/13, ECLI:EU:T:2015:374, point 91 et jurisprudence citée; voir également, en ce sens, conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Conseil/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:325, point 75.

[11] Voir arrêt de la Cour de justice du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, ECLI:EU:C:2010:376, point 61.

[12] Voir arrêts de la Cour de justice du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, ECLI:EU:C:2012:393, point 123, et Commission/Agrofert Holding, C-477/10 P, ECLI:EU:C:2012:394, point 64.

[13] Voir arrêt de la Cour de justice du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, ECLI:EU:C:2010:541, point 94.

[14] Voir arrêt de la Cour de justice du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, ECLI:EU:C:2013:738, point 65.

[15] Voir arrêt de la Cour de justice du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‐365/12 P, ECLI:EU:C:2014:112, point 93.

[16] Voir arrêts du Tribunal du 29 janvier 2013, Cosepuri/EFSA, T‐339/10 et T‐532/10, ECLI:EU:T:2013:38, points 100 et 101; et du 21 septembre 2016, Secolux/Commission, T‐363/14, ECLI:EU:T:2016:521, point 48.

[17] Voir arrêt du Tribunal du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission, T-306/12, actuellement sous pourvoi, ECLI:EU:T:2014:816, point 63.

[18] Voir arrêt du Tribunal du 12 mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commission, T-623/13, ECLI:EU:T:2015:268, point 64.

[19] Voir arrêt du Tribunal du 23 septembre 2015, ClientEarth et International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, ECLI:EU:T:2015:675, points 174, 176 et 177.

[20] Règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1).