Fait conformément à l'article 4, paragraphe 1, du statut du Médiateur européen ^[1]

Antécédents de la plainte

1. Les fonds de cohésion de l’UE visent à renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale dans l’UE [2]. Pour les fonds de l’UE gérés conjointement par l’UE et ses États membres, un «règlement uniforme»[3] s’applique, à savoir le règlement portant dispositions communes [4] (RPDC). Le RPDC établit que les fonds de l’UE doivent être mis en œuvre conformément aux droits fondamentaux et à la charte des droits fondamentaux de l’UE en particulier [5]. En outre, les annexes du RPDC fixent des «conditions favorisantes» horizontales et thématiques que les États membres doivent remplir pour demander le remboursement par l’UE de leurs dépenses pour les programmes financés par l’UE [6]. L’une des conditions favorisantes horizontales est l’application et la mise en œuvre effectives de la charte.

2. En décembre 2022, la Commission européenne et la Hongrie ont conclu l’accord de partenariat [7] sur le financement de l’Union en faveur de la Hongrie au titre du RDC pour la période 2021-2027 [8]. À cette occasion, la Commission a fait part de ses préoccupations quant au respect par la Hongrie de la condition favorisante horizontale relative à la charte. Plus précisément, en ce qui concerne l’indépendance de la justice, la Commission a estimé que la condition favorisante horizontale serait considérée comme remplie «une fois que la Hongrie aura pris les mesures concernant le pouvoir judiciaire auxquelles elle s’est engagée dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience du pays»[9]. En ce qui concerne la loi sur la protection de l’enfance, la protection de la liberté académique et le droit d’asile, la Commission a estimé que la Hongrie ne remplissait pas la condition favorisante horizontale prévue par la Charte [10].

3. À peu près à la même époque, le Conseil de l'UE, statuant sur proposition de la Commission, a également adopté une décision d'exécution [11] au titre du règlement relatif à la conditionnalité [12]. Concrètement, le Conseil a décidé de suspendre environ 6,3 milliards d'euros de fonds de l'UE attribués à la Hongrie pour la protection du budget de l'UE à la lumière des violations des principes de l'État de droit en matière de marchés publics et d'enquêtes et de poursuites en matière de lutte contre la corruption [13].

4. En décembre 2023, environ un an plus tard, la Commission a conclu que la Hongrie avait mis en œuvre les réformes de son système judiciaire énoncées dans son plan pour la reprise et la résilience [14]. Par conséquent, la Commission a décidé [15] que la Hongrie remplissait désormais la condition favorisante horizontale prévue par la charte au titre du RDC en ce qui concerne l’indépendance de la justice, mettant environ 10,2 milliards d’euros à la disposition de la Hongrie pour demander des remboursements. La Commission a néanmoins maintenu ses préoccupations en ce qui concerne la protection de l’enfance, la liberté académique et le droit d’asile [16]. Les mesures imposées sur la base du règlement relatif à la conditionnalité n’ont pas non plus été levées [17].

5. Dans ce contexte, le plaignant a présenté une demande d’accès du public [18] à la Commission en novembre 2023, demandant des documents «par lesquels les autorités hongroises ont informé la Commission, conformément à l’article 15, paragraphe 3, du [RPDC], qu’elles considéraient qu’une condition favorisante qui n’était pas remplie au moment de l’approbation d’un programme au titre de ce règlement était par la suite remplie». En particulier, le plaignant a demandé l’accès à l’autoévaluation par la Hongrie de son respect de la condition favorisante horizontale de la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice. En outre, le plaignant a demandé l’accès aux échanges entre la Commission et les autorités hongroises sur ces conditions favorisantes, ainsi qu’à tous les documents contenant l’évaluation par la Commission des informations soumises par la Hongrie.  

6. Le plaignant a reçu une première réponse en janvier 2024. La Commission a identifié cinq documents comme relevant du champ d’application de la demande d’accès. Deux de ces documents étaient des lettres (accompagnées de pièces jointes) envoyées par la Hongrie à la Commission. Trois autres documents étaient des lettres envoyées par la Commission aux autorités hongroises. Tous les documents concernaient la condition favorisante horizontale de la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice.

7. Après avoir consulté les autorités hongroises sur la divulgation des deux lettres qu’elles ont envoyées, la Commission a donné (partiellement)[19] accès à certaines de leurs pièces jointes et a refusé l’accès aux autres documents dans leur intégralité. Ce faisant, la Commission a fait valoir que la divulgation porterait atteinte à la nécessité de protéger les objectifs des inspections, des enquêtes et des audits [20]. En ce qui concerne ses propres documents, la Commission a accordé un accès complet à un document et a refusé l’accès aux deux autres dans leur intégralité. Elle a fait valoir que ce refus était fondé sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel de l’institution [21] prévue par la législation de l’Union relative à l’accès du public aux documents (règlement 1049/2001).

8. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision (en introduisant une «demande confirmative»), en contestant l’application des exceptions et en se demandant si la Commission avait identifié tous les documents relevant du champ d’application de la demande d’accès. Plus précisément, le plaignant a estimé que sa demande d’accès comprenait également des documents concernant les conditions favorisantes thématiques que la Hongrie ne remplissait pas.

9. En mars 2024, le Parlement européen a saisi la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) d’un recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission relative au respect par la Hongrie de la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice, alléguant des erreurs manifestes d’appréciation, une violation de l’obligation de motivation et un détournement de pouvoir (affaire C-225/24). Cette affaire est actuellement en instance ^[22]. 

10. En l’absence de réponse à leur demande confirmative dans le délai prorogé, qui a expiré en avril 2024, le plaignant s’est adressé au Médiateur.  

L'enquête

11. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la décision implicite de la Commission de refuser l’accès au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

12. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents en cause dans la demande d’accès du plaignant. Le Médiateur a également invité la Commission à donner son avis sur la plainte.

13. La Commission a demandé une réunion [23] avec l'équipe d'enquête du Médiateur. Au cours de la réunion, les représentants de la Commission ont expliqué que la demande d’accès du plaignant avait été «dépassée par les événements», à savoir le recours en annulation du Parlement contre la décision de la Commission de décembre 2023. Elles ont précisé que l’accès privilégié aux documents en cause avait déjà été refusé par la Commission au Parlement en vertu de l’accord-cadre interinstitutionnel [24]. Les autorités hongroises n'avaient consenti à la transmission des documents pertinents ^[25] que dans le cadre du litige.

14. La Commission a également enregistré une nouvelle demande d’accès à des documents concernant l’évaluation des conditions favorisantes thématiques que la Hongrie ne remplissait pas. En juin 2024, la Commission a accordé au plaignant l’accès à l’ensemble des documents identifiés avec des occultations de données à caractère personnel uniquement.

15. En juillet 2024, la Commission a adopté sa décision confirmative concernant la demande d’accès du plaignant. Au stade confirmatif, la Commission a identifié trois autres lettres (envoyées par la Hongrie à la Commission) auxquelles elle a refusé l’accès, à l’exception de deux annexes accessibles au public. La Commission ne s’est plus fondée sur la nécessité de protéger son processus décisionnel, mais a plutôt considéré que les documents étaient couverts dans leur intégralité par les exceptions visant à protéger les procédures juridictionnelles [26] et l’objet d’une enquête.

16. Le plaignant a formulé des observations sur le rapport de la réunion et la décision confirmative de la Commission. Ils ont également indiqué qu’ils considéraient à présent que la Commission avait identifié tous les documents pertinents. L’existence éventuelle d’autres documents pertinents ne fait donc plus partie de l’enquête de la Médiatrice.

Arguments présentés

Protection des procédures judiciaires

17. La Commission a fait valoir que, bien que les documents identifiés ne constituent pas des mémoires, ils ont un lien pertinent avec un litige pendant devant la Cour de justice de l’Union européenne, car ils font partie du dossier judiciaire dans l’affaire C-225/24 introduite par le Parlement. Étant donné que les documents constituent la base de la décision attaquée de la Commission, ils sont annexés au mémoire en défense de la Commission. La divulgation de ces documents «révélerait [...] les positions préliminaires de la Commission et l’appréciation juridique avancée par la Hongrie à cet égard». En conséquence, la Commission a estimé que le principe de l'égalité des armes, la bonne administration de la justice et l'intégrité des procédures judiciaires seraient compromis.  

18. Plus précisément, la Commission a déclaré qu’en ce qui concerne l’égalité des armes, «la divulgation exposerait les arguments avancés par la Commission à un débat public et à des critiques susceptibles d’influencer indûment l’issue des procédures juridictionnelles en cours et de perturber l’équilibre vital entre les parties à un litige, étant donné que seule l’institution concernée par une demande d’accès à ses documents, et non toutes les parties à la procédure, serait liée par l’obligation de divulgation». En ce qui concerne la bonne administration de la justice, la Commission a fait valoir que «l’exposition des activités judiciaires à des pressions extérieures, ne serait-ce que dans la perception du public, [...] perturberait la sérénité de la procédure. Cela est d’autant plus vrai que la décision attaquée de la Commission a été vivement critiquée publiquement par diverses ONG et universités».  

19. Le plaignant a soutenu que les documents qui n'ont pas été spécifiquement rédigés pour une procédure judiciaire ne peuvent être couverts par l'exception que s'ils contiennent des positions internes qui ont finalement été ignorées.[27] Selon le plaignant, les documents non divulgués ne contiennent pas de telles positions internes étant donné qu'ils ont été (ou seront) partagés avec la Hongrie et le Parlement. En outre, le plaignant a fait valoir que les documents contenaient probablement des informations factuelles, l’autoévaluation de la Hongrie ou des positions officiellement adoptées (parce qu’elles ont été communiquées à la Hongrie par les voies officielles) par la Commission lors de la préparation de la décision attaquée. Le plaignant a également indiqué que la jurisprudence de l'UE invoquée par la Commission [28] n'étaye pas sa position au stade confirmatif. En particulier, la question en cause dans les affaires citées était de savoir si l’autre partie au litige recevrait l’accès aux documents demandés, alors que, dans le cadre du présent recours devant la Cour de justice, le Parlement recevra ou a déjà reçu les documents.

20. En ce qui concerne les arguments de la Commission sur l’égalité des armes et la sérénité des procédures juridictionnelles, le plaignant a noté que la Commission et le Parlement ont des rôles différents en général et dans ces procédures juridictionnelles spécifiques. Le Parlement, en tant que requérant, exerce un contrôle démocratique sur la Commission, la défenderesse, lorsqu’elle prend ses décisions exécutives. Selon le plaignant, l’un des objectifs du Parlement était d’accroître la transparence de la décision attaquée de la Commission et de «révéler des informations sur la base factuelle de la décision de la Commission, améliorerait la qualité du débat public entourant l’affaire et rendrait en fait moins probable que l’intégrité et la sérénité de la procédure soient compromises par des spéculations et des théories sans fondement».

Protection de l'objet d'une enquête

21. Selon la Commission, la procédure d’évaluation du respect de la condition favorisante horizontale de la Charte doit être considérée comme une «enquête» au sens de la jurisprudence. L’enquête commence lorsque la Commission reçoit l’autoévaluation d’un État membre au titre du RPDC. En l’espèce, une évaluation a été effectuée et clôturée par l’adoption d’une décision de la Commission. Toutefois, étant donné que le Parlement a contesté cette décision, la Commission pourrait être invitée à recommencer son enquête.

22. La Commission a fait valoir que la divulgation des documents demandés porterait gravement atteinte au climat de confiance mutuelle dans lequel elle mène son dialogue bilatéral avec la Hongrie au titre du RDC. Sans une telle coopération de la part des États membres, la Commission ne serait plus en mesure de procéder à ses évaluations au titre du RPDC.

23. La Commission a également considéré que la Hongrie, lorsqu’elle a été consultée, avait suffisamment justifié son objection à la divulgation des documents faisant référence au processus de suivi continu de la Commission au titre du RPDC. 

24. Le plaignant a fait valoir qu’il n’y a pas d’enquête en cours au titre du RDC et qu’il existe plusieurs raisons autres qu’une procédure judiciaire en cours, telles que des modifications de programmes ou des modifications dans un État membre ayant une incidence sur le respect des conditions favorisantes, qui pourraient déclencher la nécessité d’une nouvelle évaluation de la question de savoir si les conditions favorisantes horizontales (ou thématiques) continuent d’être remplies au titre du RDC. Par conséquent, si l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, pouvait être invoquée sur la simple possibilité d’une nouvelle appréciation par la Commission, «aucun document dans ce domaine ne serait jamais rendu public». Étant donné qu’il n’existe pas de présomption générale de confidentialité pour les documents liés aux évaluations de la Commission au titre du RPDC, le plaignant a estimé que la Commission ne pouvait pas se fonder sur la jurisprudence de l’Union [29] en ce qui concerne les documents relatifs à un dossier de concentration pour lequel une telle présomption a été reconnue.

25. En outre, le plaignant a estimé que la Commission n’avait pas démontré en quoi la divulgation des documents identifiés porterait atteinte à l’objectif de l’enquête. Lorsqu’il a été consulté, le gouvernement hongrois n’a pas mentionné que la divulgation compromettrait sa volonté de coopérer au titre du RDC. En outre, selon le plaignant, la Hongrie est tenue par le devoir de coopération loyale et a un intérêt financier à démontrer qu’elle remplit les conditions favorisantes prévues par le RDC. En effet, si les autorités hongroises décidaient de cesser de coopérer avec la Commission, l’objectif de l’enquête de la Commission au titre du RDC ne serait pas compromis: «la Commission a la possibilité d’adopter une décision alléguant le non-respect de la condition favorisante, auquel cas aucun montant de l’UE n’est versé pour les objectifs spécifiques concernés, de sorte que l’utilisation efficace et efficiente du soutien de l’Union n’est pas menacée». 

26. Le plaignant a également noté que la Commission avait divulgué plusieurs documents, contenant des échanges avec les autorités hongroises, en réponse à leur demande d’accès parallèle concernant les conditions favorisantes thématiques au titre du RDC, sans considérer que la confiance mutuelle pouvait être compromise.

Intérêt public supérieur justifiant la divulgation

27. La Commission a fait valoir que les allégations générales du plaignant concernant la nécessité d’un «débat public» et les références à la transparence ne sont pas suffisantes pour conclure à l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents en cause. Elle a fait valoir qu’elle s’était acquittée de son obligation de motivation en publiant un communiqué de presse [30] concernant sa décision attaquée de décembre 2023. En outre, la divulgation publique «déplacerait l’appréciation de la légalité de la décision de la Commission dans un débat parallèle dans la sphère publique affectant la sérénité de la procédure judiciaire dans l’affaire C-225/24».

28. En revanche, le plaignant a déclaré que le litige en cours étayait le point de vue selon lequel il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. L’indépendance de la justice est la «pierre angulaire même de l’État de droit» et «la transparence est d’autant plus urgente dans le cas de la Hongrie que deux institutions de l’Union ont adopté des positions opposées». De l’avis du plaignant, la divulgation «permettrait aux citoyens de mieux s’informer sur la question et de se forger leur propre opinion avant même que la Cour ne rende son arrêt». La formation d’un tel avis éclairé pourrait être importante pour les citoyens hongrois, les citoyens hongrois ou les entreprises qui envisagent de se déplacer, ainsi que pour les juges et les procureurs d’autres pays de l’UE traitant de la question de la coopération judiciaire avec la Hongrie. En outre, le plaignant a estimé que les échanges avec la Commission avaient probablement eu une incidence sur les réformes législatives de la Hongrie et que les citoyens devraient avoir la possibilité de s’informer des considérations qui sous-tendent l’action législative visant à exercer leurs droits démocratiques. Le plaignant a également fait référence à la nécessité de préserver la confiance des citoyens dans l’UE à la lumière des rapports des médias suggérant un «accord» entre la Commission et le gouvernement hongrois [31].

Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

Protection des procédures judiciaires

29. Les documents demandés par le plaignant comprennent des échanges entre la Commission et les autorités hongroises concernant le respect par la Hongrie, en vertu du RDC, de la condition favorisante horizontale de la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice. L’inspection du Médiateur a montré que les documents contenaient l’autoévaluation de la Hongrie, les questionnaires formels envoyés par la Commission aux autorités hongroises et les réponses officielles des autorités hongroises compétentes à ces questions. Comme la Commission l’a indiqué dans sa décision confirmative, ces échanges constituent la base de la décision de la Commission de décembre 2023 qui est actuellement contestée devant la CJUE. La Commission a fait valoir que les documents ne pouvaient pas être rendus publics pour protéger ces procédures judiciaires en cours.

30. Pour que l’exception relative aux procédures juridictionnelles prévue par le règlement no 1049/2001 s’applique, les documents en cause doivent soit être établis aux fins d’une procédure juridictionnelle spécifique, soit avoir un lien pertinent [32] avec une telle procédure en cours. La jurisprudence de l’Union exige également qu’une institution de l’Union démontre que la divulgation des documents demandés porterait atteinte à cette procédure juridictionnelle. Plus précisément, l'exception vise à protéger le principe de l'égalité des armes, d'une part, et la bonne administration de la justice et l'intégrité des procédures judiciaires, d'autre part [33].

31. Les documents en cause ne sont pas des mémoires [34], nonobstant le fait qu’ils ont été annexés au mémoire en défense de la Commission dans l’affaire C-225/24. Le fait que des documents fassent partie du dossier judiciaire ne suffit pas en soi à appliquer l’exception. La Commission est tenue de démontrer un risque réel ou spécifique pour la procédure judiciaire découlant de la divulgation qui est raisonnablement prévisible et non hypothétique. Pour les documents qui ne sont pas établis aux fins d’une procédure juridictionnelle spécifique, la CJUE a déclaré que ce risque pourrait se produire «si les parties bénéficiaient d’un accès privilégié aux informations internes appartenant à l’autre partie et étroitement liées aux aspects juridiques de la procédure en cours»[35].

32. Si la Médiatrice reconnaît que les documents en cause présentent un lien pertinent avec la procédure engagée par le Parlement, elle ne considère pas que la Commission ait démontré que leur divulgation porterait atteinte au principe de l’égalité des armes ou à l’intégrité de la procédure juridictionnelle concernée.  

33. En ce qui concerne l’égalité des armes, le Médiateur note que le Parlement, l’«autre partie», dispose déjà d’un accès privilégié aux documents demandés dans le cadre de la procédure judiciaire. La divulgation de ces documents dans le cadre de la présente demande d’accès ne donnerait donc pas au Parlement, en tant que requérant dans la procédure, un avantage supplémentaire. La justification habituelle pour invoquer l’exception relative à la procédure juridictionnelle – éviter qu’une partie ait accès aux informations internes de l’autre partie – n’est donc pas applicable dans la situation en cause.

34. En outre, la Commission ne soutient pas que la divulgation l’obligerait à se défendre contre des points de vue divergents sur le plan interne [36] qui perturberaient l’équilibre vital entre les parties au litige.

35. Au lieu de cela, la Commission affirme que la divulgation des documents aurait une incidence sur l’égalité des armes en exposant ses arguments (et non ceux du Parlement) à «un débat public et à des critiques susceptibles d’influencer indûment l’issue» de la présente procédure. En ce qui concerne la bonne administration de la justice et l’intégrité des procédures juridictionnelles, la Commission a également affirmé que la divulgation «exposerait les activités judiciaires à des pressions extérieures, ne serait-ce que dans la perception du public » et que sa décision «a été très critiquée publiquement par diverses ONG et universités».

36. L’examen des documents par l’équipe d’enquête du Médiateur a toutefois montré que les documents contenaient une quantité considérable d’informations factuelles fournies par les autorités hongroises en réponse aux questions posées par la Commission. Ils ne contiennent que des «positions» ou des «évaluations» limitées, en particulier en ce qui concerne la Commission. En outre, étant donné que les documents ont été échangés entre la Commission et les autorités hongroises, par des canaux officiels, il est clair qu’ils ne sont ni des «documents purement internes »[37] ni qu’ils contiennent des positions juridiques internes sur des questions litigieuses. La série de questions posées par la Commission, auxquelles la Hongrie a répondu, a constitué la base factuelle de l’appréciation de la Commission dans sa décision attaquée de décembre 2023, qui a été publiée pendant un certain temps par la Commission. Par conséquent, la Médiatrice n’est toujours pas convaincue de la manière dont la capacité de la Commission à défendre sa décision devant le Tribunal serait entravée par la mise à la disposition du public des documents demandés.

37. La Cour a déclaré au contraire que la divulgation de documents «qui contiennent des éléments constituant la base factuelle de l’exercice par la Commission de ses compétences [...] peut s’avérer nécessaire pour atteindre les objectifs»[38] du règlement no 1049/2001. En effet, le Médiateur est d’avis que «les citoyens de l’Union ont [...] l’intention de comprendre comment et pour quelles raisons l’administration prend ses décisions»[39], même si – et sans doute encore plus quand – ces décisions sont ensuite contestées devant la Cour.

38. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur n’est pas convaincu que la Commission était fondée à refuser l’accès aux documents, qui contiennent la base factuelle de la décision attaquée, afin de protéger la procédure juridictionnelle du débat public et des critiques et de protéger les juges contre une «influence indue». Lorsqu’elle statue sur la légalité de la décision de la Commission, l’indépendance des juges de la CJUE est garantie par d’autres moyens.

Protection de l'objet d'une enquête

39. Selon la CJUE, «une procédure structurée et formalisée de la Commission ayant pour objet de recueillir et d’analyser des informations afin de permettre à l’institution de prendre position dans le cadre de ses fonctions prévues par les traités UE et FUE»[40] peut être considérée comme une enquête. Par conséquent, il est raisonnable que la Commission examine son évaluation des conditions favorisantes au titre du RDC dans le cadre d’une enquête aux fins du règlement (CE) no 1049/2001.

40. Comme la Commission l’a indiqué dans sa décision confirmative, son évaluation et, partant, son enquête au titre du RPDC ont pris fin avec l’adoption de sa décision attaquée de décembre 2023. S’appuyant sur le point de vue de la CJUE dans l’affaire Commission/Éditions Odile Jacob [41], la Commission a fait valoir qu’elle pouvait «être appelée à reprendre ses activités d’enquête en vue de l’adoption éventuelle d’une nouvelle décision». Par conséquent, la Commission estime que l’objectif de son enquête au titre du RDC devrait continuer à être protégé et renvoie également à ses consultations des autorités hongroises à cet égard. Le Médiateur souhaite formuler trois observations concernant l’application par la Commission de l’exception relative à la protection d’une enquête aux documents demandés.

41. Premièrement, il importe de distinguer le cas d’espèce de l’arrêt invoqué par la Commission. Dans l’affaire Commission/Éditions Odile Jacob, les documents concernaient des notes internes qui faisaient partie d’un dossier de contrôle des concentrations. Comme indiqué précédemment, le Médiateur ne considère pas les documents demandés comme des documents internes. En outre, une présomption générale de confidentialité [42] a été reconnue pour les documents faisant partie d’un dossier de contrôle des concentrations. Une telle présomption de confidentialité n’a pas été reconnue pour le type de documents en cause en l’espèce.

42. Deuxièmement, les tâches de la Commission au titre du RPDC impliquent un exercice de suivi continu. Comme l’a souligné le plaignant, plusieurs circonstances autres que des procédures juridictionnelles, telles que des modifications de programme [43] ou des modifications dans un État membre ayant une incidence sur le respect des conditions favorisantes [44], peuvent déclencher la réévaluation par la Commission du respect des conditions favorisantes. La Médiatrice estime qu’il serait disproportionné d’exclure le contrôle public des mesures proposées par les États membres pour remédier aux préoccupations et/ou de la manière dont la Commission a évalué le respect de ces conditions jusqu’à la fin du cadre financier pluriannuel actuel sur la base de la simple possibilité d’une nouvelle évaluation par la Commission.

43. En tout état de cause, l’enquête de la Commission sur le respect par la Hongrie des conditions favorisantes horizontales de la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice est devenue sans objet [45] et la perspective d’une nouvelle appréciation trop hypothétique [46] pour être prise en compte. En particulier, si les informations factuelles contenues dans les documents demandés peuvent rester pertinentes, l’appréciation de la Commission – qui n’est incluse dans les documents que dans une mesure très limitée – devrait être remplacée pour tenir compte du point de vue de la Cour et des informations factuelles plus récentes.

44. Enfin, la Médiatrice estime qu’il est peu probable que la divulgation des documents nuise au climat de confiance mutuelle entre la Commission et un État membre au titre du RDC. Les traités de l’UE [47] établissent un devoir de coopération loyale entre les institutions de l’UE et les États membres. En outre, et comme l’a mentionné le plaignant, les États membres ont une forte incitation financière à fournir à la Commission les informations demandées, étant donné que le RPDC établit que les dépenses d’un État membre «ne sont pas remboursées par la Commission tant que celle-ci n’a pas informé l’État membre du respect des conditions favorisantes»[48]. De l’avis de la Médiatrice, la divulgation des documents demandés ne porterait donc pas atteinte à l’objectif des enquêtes de la Commission au titre du RPDC.

45. Dans l’ensemble, le Médiateur n’est pas convaincu que la Commission était fondée à invoquer l’exception pour protéger les objectifs des enquêtes. 

Intérêt public supérieur justifiant la divulgation

46. Comme indiqué aux points 38 et 45 ci-dessus, le Médiateur estime que la Commission n’a pas suffisamment étayé le fait que les documents demandés sont couverts par les exceptions invoquées. Ainsi, à proprement parler, il n’est pas nécessaire d’apprécier l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Le Médiateur souhaite néanmoins faire part de certaines observations sur l’intérêt public des documents demandés. 

47. La charte des droits fondamentaux est au cœur des fondements de l’Union fondés sur les principes de la démocratie et de l’état de droit [49]. En ce qui concerne l’utilisation de fonds importants de l’Union, le RPDC détermine explicitement [50] que cette utilisation doit être conforme aux droits fondamentaux et à la charte. En outre, l’indépendance de la justice est une composante essentielle de l’état de droit. À ce titre, il est essentiel d’informer le public des actions de la Commission et des autorités hongroises visant à protéger les intérêts financiers de l’UE et à garantir le respect de l’état de droit.

48. Compte tenu de la nature des documents en cause et de leur pertinence pour le budget de l’Union, les mesures proposées par les États membres pour respecter ces conditions suscitent un intérêt public considérable, de même que la manière dont la Commission évalue leur respect. Comme expliqué en ce qui concerne l’application des exceptions susmentionnées, le Médiateur ne peut souscrire à l’avis de la Commission selon lequel l’accès du public aux documents «transformerait l’appréciation de la légalité de la décision [attaquée] de la Commission en un débat parallèle dans la sphère publique affectant la sérénité des procédures juridictionnelles».

49. En outre, le Médiateur estime que le communiqué de presse mentionné par la Commission est trop limité sur le fond pour satisfaire l'intérêt public. Selon le plaignant, la décision attaquée de la Commission elle-même était accessible au public dans le registre public de la Commission pendant un certain temps avant d’être supprimée [51]. Le Médiateur note qu’une décision très similaire adressée à la Pologne [52] est néanmoins accessible au public. Bien que la publication de la décision attaquée ne fasse pas partie de l’enquête de la Médiatrice, elle espère que la Commission envisagera de (re)publier la décision à la lumière de l’intérêt public important attaché aux conditions favorisantes prévues par le RPDC.

50. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que le refus de la Commission d’accorder un large accès du public aux documents en cause constituait un cas de mauvaise administration. Elle formule donc une recommandation correspondante ci-après.

Recommandation

Sur la base de l'enquête menée sur cette plainte, le Médiateur adresse à la Commission la recommandation suivante:

La Commission européenne devrait revoir sa position sur la demande d’accès en vue d’accroître considérablement l’accès, en tenant compte des considérations de la Médiatrice partagées dans la présente recommandation.

La Commission et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l’article 4, paragraphe 2, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 13 mai 2025.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 13/02/2025

 

[1] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Pour de plus amples informations, voir: https://ec.europa.eu/regional_policy/2021-2027_en.

[3] Pour de plus amples informations, voir: https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode/common-provisions-regulation_en.  

[4] Règlement (UE) 2021/1060 du 24 juin 2021 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile, migration et intégration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1060/oj.

[5] Article 9, paragraphe 1, du règlement 2021/1060.

[6] Article 15 du règlement (UE) 2021/1060.

[7] Voir: https://commission.europa.eu/publications/partnership-agreement-hungary-2021-2027_en.

[8] Pour de plus amples informations, voir: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_22_7801.

[9] ibid. Pour une vue d’ensemble, voir: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/741581/IPOL_BRI(2023)741581(ANN01)_EN.pdf#page=8 et https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273. Les plans pour la reprise et la résilience des États membres ont fait l’objet d’un accord avec la Commission et ont été approuvés par le Conseil dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), un programme de financement temporaire de l’UE créé en réaction à la pandémie de COVID-19 et aux conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie (voir: https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility_en).

[10] ibid.

[11] Décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil du 15 décembre 2022 relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit en Hongrie, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[12] Règlement (UE) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.FRG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[13] Pour de plus amples renseignements, voir: https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[14] Pour de plus amples renseignements, voir: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_6465.

[15] Décision de la Commission relative à l’approbation et à la signature de l’évaluation par la Commission, conformément à l’article 15, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/1060, du respect de la condition favorisante horizontale «3. Application et mise en œuvre effectives de la charte des droits fondamentaux» en ce qui concerne les défaillances de l’indépendance de la justice en Hongrie du 13 décembre 2023, C(2023) 9014, disponible sur demande à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2023)9014&lang=fr.   

[16] Pour de plus amples renseignements, voir: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_6465.

[17] Décision de la Commission du 13 décembre 2023 relative à la réévaluation, à l’initiative de la Commission, du respect des conditions énoncées à l’article 4 du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 à la suite de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil du 15 décembre 2022 concernant la Hongrie, disponible à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en. En décembre 2024, la Commission a maintenu son point de vue selon lequel les mesures ne peuvent pas encore être levées, voir: Décision de la Commission du 16 décembre 2024, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, concernant une notification écrite de la Hongrie au titre de l’article 2, paragraphe 2, de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil du 15 décembre 2022, disponible à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Tant que la Hongrie n’a pas répondu à toutes les préoccupations relatives à l’état de droit dans le cadre du régime de conditionnalité, elle ne peut pas non plus demander de décaissements au titre de la facilité pour la reprise et la résilience.  

[18] En vertu du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[19] Un document a été divulgué avec des occultations de données à caractère personnel uniquement [en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001]. Comme le plaignant ne conteste pas ces expurgations, elles ne relèvent pas de la présente enquête.

[20] Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[21] Article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001.

[22] Recours introduit le 25 mars 2024 – Parlement/Commission, affaire C-225/24, voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CN0225.

[23] Le compte rendu de la réunion est disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/inspection-report/en/196933.

[24] Accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, JO L 304 du 20.11.2010, p. 47, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02010Q1120%2801%29-20180207.

[25] Conformément à l'article 2.1 de l'annexe II de l'accord-cadre.

[26] Article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[27] Se référant à l’arrêt du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T‑18/15, points 65 et 73: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 et arrêt du 28 septembre 2022, Leino-Sandberg/Parlement, T‑421/17 RENV, points 50 à 54: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[28] Arrêt du 24 janvier 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Commission, T-602/22: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=FR; Arrêt du 29 octobre 2020, Intercept Pharma/EMA, C-576/19 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-576/19&language=FR. 

[29] Arrêt du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[30] Disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_6465.

[31] Voir: https://www.politico.eu/newsletter/brussels-playbook/commissioner-hints-at-eu-deal-to-give-orban-billions/.

[32] Voir, par exemple, arrêt Veritas/Commission, précité, point 58.

[33] Arrêt du 6 février 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Commission, T‑485/18, point 38: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES. Voir également: arrêt dans l’affaire T‑18/15, Philip Morris/Commission, point 56; Arrêt Leino-Sandberg/Parlement, précité, point 38.

[34] Pour lesquels il existe une présomption générale de confidentialité pendant que les procédures judiciaires pertinentes sont en cours (voir: Arrêt du 21 septembre 2010, Suède et API/Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, point 94: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=C-514/07%20P).

[35] Arrêt Veritas/Commission, précité, point 58. Voir également: Arrêt Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Commission, précité, point 42.

[36] Arrêt Philip Morris/Commission, T‑18/15, point 73; Arrêt Leino-Sandberg/Parlement, précité, point 51.

[37] Arrêt du 26 juillet 2023, Troy Chemical Company/Commission, T‑662/21, point 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.   

[38] Arrêt Philip Morris/Commission, T‑18/15, point 73; Arrêt du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T-796/14, point 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[39] Conclusions de l’avocat général Kokott du 3 mars 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, point 48: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84222&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2304636.

[40] Arrêt du 7 septembre 2017, France/Schlyter, C-331/15 P, point 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[41] Arrêt Commission/Éditions Odile Jacob, précité, point 130.

[42] Ibidem, point 123.

[43] Article 15, paragraphe 2, du règlement 2021/1060.

[44] Article 15, paragraphe 6, du règlement 2021/1060.

[45] Arrêt du 14 septembre 2022, Pollinis France/Commission, T‑371/20 et T‑554/20, point 56: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=fr comme confirmé dans l’arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=C-726/22%20P. 

[46] Ibidem, point 57.

[47] Article 4, paragraphe 3, TUE. Voir également: Arrêt Pollinis France/Commission, précité, point 113.  

[48] Article 15, paragraphe 6, du règlement 2021/1060.

[49] Préambule de la Charte.

[50] Article 9, paragraphe 1, du règlement 2021/1060.

[51] Voir: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2023)9014&lang=fr.

[52] Voir: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2024)1441&lang=fr.