Contexte de la plainte

1. Le plaignant, qui travaille pour une association tchèque pour la protection des petites et moyennes entreprises, s'est plaint du fait que la Commission n'avait pas divulgué les noms du personnel ayant travaillé sur une enquête en matière d'aides d'État. L'enquête a porté sur la privatisation d'une société tchèque, OKD a.s.

2. Lorsqu’elle a reçu la demande de divulgation, la Commission a informé le plaignant de l’unité qui avait traité l’enquête à la DG Concurrence. Elle a également divulgué le nom du chef de cette unité, mais pas les noms des autres fonctionnaires impliqués dans l’enquête.

3. Le plaignant a ensuite demandé les noms des autres personnes impliquées dans l'affaire. Il a déclaré que la divulgation des noms de ces fonctionnaires lui permettrait d’identifier une éventuelle influence indue de la part de lobbyistes dans le processus menant à l’adoption de la décision en matière d’aides d’État. Le plaignant a déclaré que l'association qu'il représente cherche à faire en sorte que les règles de concurrence, y compris les règles en matière d'aides d'État, soient correctement appliquées.

4. La Commission a répondu qu’aucun document contenant la liste des personnes ayant travaillé sur l’affaire n’existait et que les noms ne pouvaient pas être divulgués pour des raisons de protection des données.  

5. Le plaignant s'est ensuite adressé au Médiateur européen et a contesté le refus de la Commission de lui communiquer les noms de tous les fonctionnaires qui avaient traité l'affaire.

L'enquête

6. Le Médiateur a relevé l’allégation suivante:

La Commission a refusé à tort d'informer le plaignant des noms des fonctionnaires qui avaient traité l'affaire d'aide d'État en question.

7. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu une réponse de la Commission et des observations du plaignant sur la réponse de la Commission. Par la suite, la Commission a envoyé un avis et le plaignant a transmis ses observations sur cet avis.

La Commission a également émis un autre avis, sur lequel le plaignant n'a formulé aucune observation.

Lors de l’enquête, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

8. En outre, le Médiateur a consulté le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) conformément au protocole d'accord entre le Médiateur européen et le CEPD. Le CEPD a rendu un avis fondé sur le résumé du dossier fourni par le Médiateur. Le Médiateur a tenu compte de cet avis du CEPD [1].

Allégation selon laquelle la Commission aurait refusé à tort de divulguer les noms des fonctionnaires concernés

9. Il est utile d'exposer d'abord l'avis du CEPD.

L'avis du Contrôleur européen de la protection des données

10. Le CEPD a déclaré que les noms des fonctionnaires de l'UE sont des données à caractère personnel au sens du règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des données. Il estime que, dans le cas d’une demande telle que celle en cause, l’institution concernée doit procéder à une analyse en trois étapes, conformément à l’article 8 du règlement. Premièrement, elle doit examiner si le plaignant a suffisamment démontré la nécessité de lui transférer les données à caractère personnel. Si tel est le cas, l ' institution doit déterminer si les intérêts légitimes des "personnes concernées" pourraient être compromis par le transfert (dans ce cas, les personnes concernées sont les fonctionnaires de la DG Concurrence). Enfin, dans un troisième temps, l’institution doit procéder à un exercice de mise en balance entre les intérêts de la personne demandant l’accès aux données à caractère personnel et les intérêts légitimes des personnes concernées (fonctionnaires de la DG Concurrence).

11. En ce qui concerne la première étape du test (la nécessité de démontrer que le transfert des données à caractère personnel était nécessaire), le CEPD a déclaré que la charge de la preuve incombe au demandeur, qui doit fournir des "justifications explicites et légitimes" pour obtenir les noms des fonctionnaires [2]. Le CEPD a ensuite fait référence aux situations dans lesquelles un demandeur pourrait être en mesure de démontrer la nécessité pour des raisons étroitement liées à l ' intérêt général de la transparence. Cela pourrait, par exemple, être le cas lorsqu’un journaliste demande l’accès à certaines informations afin de susciter ou de contribuer à un débat d’intérêt public. 

12. En l’espèce, le CEPD a estimé qu’il n’était pas clair pourquoi l’identification de l’unité chargée de l’affaire et du chef d’unité n’était pas suffisante pour établir l’intégrité de la procédure suivie par la Commission et parvenir à une conclusion sur la question de savoir s’il existait une influence indue de la part des lobbyistes. En outre, on ne voit pas très bien comment les données à caractère personnel demandées par les gestionnaires de dossiers individuels pourraient contribuer à la réalisation des objectifs du plaignant, étant donné, en particulier, que, compte tenu de leur statut hiérarchique, l'influence des gestionnaires de dossiers sur la procédure formelle suivie par la Commission semble limitée. En outre, il convient d’examiner s’il existe des éléments de preuve objectifs à l’appui de la suspicion d’influence indue de lobbyistes ou s’il existe simplement une suspicion générale. Le fardeau de la preuve exige que le plaignant démontre la nécessité. Une simple conjecture serait insuffisante. Dans l'ensemble, le CEPD a estimé, sur la base du résumé des faits établi par le Médiateur, que le critère de nécessité ne semblait pas satisfait au moment où il a été consulté par le Médiateur.

13. En ce qui concerne la deuxième étape du critère (atteinte à l'intérêt légitime), le CEPD a souligné que les aides d'État constituaient un domaine juridique particulièrement sensible. Par conséquent, il pourrait y avoir des intérêts légitimes des gestionnaires de dossiers individuels nécessitant une protection, malgré leur statut professionnel en tant que fonctionnaires. Le CEPD a également déclaré qu'il fallait tenir compte du droit à l'information des personnes concernées (article 11 du règlement sur la protection des données) et du droit d'opposition (article 18 du règlement sur la protection des données). Il convient donc de demander aux gestionnaires de cas individuels avant la divulgation s’il existait une raison spécifique d’exiger la non-divulgation démontrant un risque objectif concret, et non hypothétique, qu’un intérêt protégé puisse être affecté, par exemple en ce qui concerne une action probable du demandeur à leur encontre.

14. En ce qui concerne la troisième étape du test (exercice d'équilibrage), le CEPD a souligné qu'elle ne peut être effectuée que lorsque le plaignant a démontré la nécessité du transfert de données. Les différents intérêts des parties concernées doivent être mis en balance. Ce faisant, l'institution concernée doit tenir compte des principes clés suivants: le principe de proportionnalité, le principe du droit à l'information ainsi que le droit de la personne concernée de savoir.  

Arguments présentés au Médiateur

15. Le plaignant a estimé que l’identité des fonctionnaires qui ont traité l’affaire d’aide d’État devrait être rendue publique afin de permettre au public de s’assurer qu’il n’y a pas eu de lobbying indu dans le processus ayant conduit à l’adoption de la décision relative à l’aide d’État. Cela était nécessaire, a-t-il déclaré, car la décision de la Commission de clore l’enquête en matière d’aides d’État n’avait aucun sens. Il a notamment fait valoir que la Commission avait clôturé son enquête en matière d’aides d’État alors qu’une procédure pénale avait été ouverte en République tchèque concernant l’octroi de l’aide d’État. Il ajoute que les médias tchèques semblent suggérer que les lobbyistes ont influencé l’octroi de l’aide par l’État tchèque. Le plaignant a ensuite déclaré que, sans connaître les noms des fonctionnaires qui avaient travaillé sur l’affaire d’aide d’État, il n’était pas possible d’exclure la possibilité que la Commission ait pu être indûment influencée par des lobbyistes. 

16. En ce qui concerne le critère de nécessité à appliquer en vertu de l’article 8 du règlement sur la protection des données, le plaignant a fait valoir que la Commission aurait pu être indûment influencée par des lobbyistes.  Selon lui, l’appréciation de l’affaire d’aide d’État par la Commission était manifestement erronée. Cela n'aurait pu se produire, a-t-il soutenu, que si ses fonctionnaires étaient incompétents ou si la Commission était influencée par des lobbyistes.  Le plaignant a notamment fait valoir ce qui suit:

• La Commission a fondé ses conclusions sur un avis d'expert présenté par le gouvernement tchèque. Or, l'expert en question avait fait l'objet d'une procédure pénale en République tchèque.
• L'expert n'a pas évalué une partie importante des actifs et des biens de l'entreprise. Cette propriété comprenait le plus grand portefeuille de propriétés résidentielles en Europe centrale.
•  L'acquéreur de la participation de l'État dans l'entreprise privatisée a publié sa propre évaluation de la valeur de l'entreprise peu après la privatisation. Selon cette évaluation, la part de l'État, qui avait été vendue pour environ 151 000 000 EUR, s'élevait désormais à 370 000 000 EUR.
• Le plaignant a souligné la relation entre le directeur général de la DG Concurrence et un ancien commissaire tchèque devenu lobbyiste à Bruxelles pour l’acquéreur d’OKD. Le directeur général travaillait auparavant au cabinet du commissaire. Le plaignant a donc estimé que le directeur général, ou certains fonctionnaires, auraient pu être influencés par des lobbyistes.

18. En ce qui concerne le critère du préjudice à appliquer en vertu de l'article 8 du règlement sur la protection des données, le plaignant a fait valoir que ni lui ni l'association qu'il représentait n'avaient l'intention d'attaquer les fonctionnaires de la Commission concernés de manière illégale ou contraire à l'éthique. Toutefois, cela n’excluait pas la possibilité pour le plaignant d’engager des procédures visant à sanctionner les fonctionnaires concernés pour toute action qui n’était pas conforme aux règles applicables.  La demande de noms n'interférerait pas avec la vie privée ou familiale des fonctionnaires.

19. La Commission a maintenu son refus de divulguer l’identité des fonctionnaires concernés.

20. Elle a d’abord indiqué qu’il n’existait aucun document énumérant les noms de tous les fonctionnaires ayant travaillé sur l’affaire. Elle a indiqué que la composition d'une équipe impliquée dans une affaire est enregistrée par voie électronique dans le système de gestion des affaires de la Commission. Cela ne concerne toutefois que les fonctionnaires de la DG Concurrence, mais pas les fonctionnaires consultés dans d’autres services, par exemple le service juridique.

21. La Commission a ensuite indiqué qu’elle avait déjà informé le plaignant de l’identité de l’unité ayant traité l’affaire et du nom du chef de cette unité. En ce qui concerne les autres membres de l'équipe, le règlement sur la protection des données s'oppose à la divulgation. Par nature, les données à caractère personnel, y compris les noms, sont considérées comme sensibles dans l’ordre juridique de l’UE. Cela est étayé par l’inclusion de dispositions spécifiques protégeant les données à caractère personnel dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 16), la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (article 8) et la législation spécifique (le règlement sur la protection des données et la directive 95/46). Le règlement 1049/2001 sur la transparence contient également une disposition spécifique concernant la protection des données à caractère personnel [article 4, paragraphe 1, point b)].

22. La Commission a ensuite noté qu’en vertu de l’article 8 du règlement sur la protection des données, les données à caractère personnel ne peuvent être fournies que si le destinataire démontre la nécessité du transfert de données et s’il n’y a aucune raison de penser que les intérêts légitimes de la personne concernée pourraient être lésés. 

23. En ce qui concerne le critère de nécessité, la Commission s’est référée à l’arrêt rendu dans l’affaire Bavarian Lager. Selon l'arrêt, la requérante doit établir qu'il existe une "justification expresse et légitime ou tout argument convaincant afin de démontrer la nécessité du transfert de ces données à caractère personnel".[3] De l'avis de la Commission, la plaignante n'avait fourni aucun argument convaincant justifiant la nécessité de la divulgation. 

24. La Commission a déclaré que la DG Concurrence applique des normes éthiques élevées dans le but, entre autres, de veiller à ce que les décisions ne soient pas prises sur la base d’une influence indue ou d’un conflit d’intérêts. Elle a en outre souligné que les affaires traitées par la DG sont complexes. En outre, les membres des équipes chargées des dossiers qui élaborent les projets de décisions de la Commission sur les affaires d’aides d’État sont soumis aux règles relatives à l’indépendance et aux conflits d’intérêts énoncées dans le statut des fonctionnaires de l’UE. Les projets de décisions élaborés par les équipes chargées des dossiers à la DG Concurrence sont soumis à l'examen de la hiérarchie de la DG Concurrence ainsi que d'autres services de la Commission. En fin de compte, les décisions sont adoptées par le collège des commissaires dans son ensemble et non par des fonctionnaires de la DG Concurrence. Ce système de contre-pouvoirs étendus offre une protection suffisante contre le risque de lobbying inapproprié et de conflits d'intérêts. En outre, les décisions de la Commission peuvent être contestées devant la Cour.

25. Selon la Commission, le fait que le plaignant n’ait pas été satisfait de l’issue de l’enquête dans l’affaire d’aide d’État ne suggère pas, en soi, qu’il y ait eu une influence indue en jeu ou que l’affaire ait été mal traitée. Une déclaration non étayée et très générale, affirmant que la Commission aurait pu mal gérer une affaire d’aide d’État, et une insinuation selon laquelle il aurait pu y avoir eu une influence indue de la part de lobbyistes, sans aucune indication plus spécifique à cet égard, ne répondaient pas au critère d’une justification légitime ou d’un argument convaincant requis par l’arrêt Bavarian Lager.

26. La Commission n’a pas compris le lien établi entre la fonction antérieure de directeur général de la concurrence au sein du cabinet d’un ancien commissaire de nationalité tchèque, dont le mandat avait été d’une durée limitée, et la prétendue nécessité d’obtenir les noms des fonctionnaires qui avaient traité l’affaire d’aide d’État.

27. En ce qui concerne la question d’un préjudice potentiel aux intérêts légitimes des fonctionnaires concernés, la Commission a fait valoir que la non-divulgation des noms de ses fonctionnaires travaillant sur certains projets ou enquêtes est une mesure qui contribue à préserver leur indépendance et leur sécurité, en rendant plus difficile pour les parties prenantes externes de les contacter directement et, partant, de les influencer ou, éventuellement, de les menacer.

28. La Commission a fourni un exemple d’une autre affaire d’aide d’État impliquant un club de football dans laquelle les supporters de ce club auraient harcelé le fonctionnaire sur les réseaux sociaux. Dans le même cas, un fonctionnaire d’un État membre a reçu des menaces réelles. Par conséquent, la Commission avait des raisons de supposer que la divulgation de ces informations personnelles au grand public pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes des gestionnaires de dossiers.

Évaluation du Médiateur

29. La question est de savoir si le critère prévu à l’article 8 du règlement sur la protection des données est rempli afin que les données demandées soient divulguées. Le Médiateur est parvenu à la conclusion que le critère n'était pas rempli en l'espèce.

30. Le Médiateur remarque tout d'abord que les noms des fonctionnaires ne peuvent être considérés comme particulièrement sensibles ou privés. En deuxième lieu, il y a lieu de relever que la prise de décision objective, indépendante et impartiale est l’une des pierres angulaires sur lesquelles repose l’administration de l’Union. Dans ce contexte, il est important que le lobbying soit transparent. À l'heure où la légitimité de l'administration de l'UE est remise en question, une transparence accrue est l'une des clés pour gagner la confiance des citoyens. Dans ce contexte, l’administration de l’UE ne devrait pas fixer un seuil trop élevé pour considérer que le critère prévu à l’article 8 du règlement sur la protection des données est rempli dans des cas comme celui-ci. Le critère doit être appliqué raisonnablement de manière à permettre aux personnes intéressées, y compris les journalistes, les représentants d’associations ou de groupes d’intérêt et les membres du grand public, de s’assurer de l’intégrité d’une décision donnée et d’être en mesure de contribuer à mettre au jour un lobbying excessif ou inapproprié. Lors de l’application de l’article 8 du règlement sur la protection des données, la Commission devrait, de l’avis du Médiateur, avoir l’esprit ouvert quant à ce que le citoyen estime raisonnablement nécessaire.

32. La Médiatrice note également le souci très compréhensible de la Commission de protéger son personnel contre les pressions indues. D'autre part, le Médiateur estime qu'il ne faut pas considérer qu'un seul cas malheureux signifie qu'en général, les noms des fonctionnaires ne peuvent pas être divulgués.

33. Nonobstant ce qui précède, le Médiateur estime, dans l'ensemble, qu'il est compréhensible que la Commission ait refusé de divulguer les noms des fonctionnaires en l'espèce. L’article 8 du règlement sur la protection des données a été adopté par le législateur de l’Union et les critères qu’il établit doivent être interprétés d’une manière qui donne à cette disposition un effet utile. Si la simple affirmation qu’une décision est erronée suffisait à rendre l’administration susceptible de divulguer les noms des fonctionnaires ayant participé à cette décision, cela reviendrait à priver de sens le critère de nécessité prévu à l’article 8.

34. En l’espèce, il ne fait aucun doute que le plaignant considère que la décision en matière d’aides d’État en cause est erronée. Cependant, il semble qu'il s'agisse d'une question de spéculation lorsque le plaignant affirme que la décision était le résultat soit d'une incompétence, soit d'un lobbying excessif ou inapproprié. Le Médiateur estime que la simple spéculation ne remplit pas le critère de nécessité prévu à l’article 8 du règlement sur la protection des données. En outre, il est très difficile de voir que les circonstances factuelles alléguées par le plaignant ont un quelconque rapport avec le critère de nécessité au titre de l’article 8. En conséquence, le Médiateur estime qu’en l’espèce, le plaignant n’a pas établi, comme l’exige l’article 8 du règlement sur la protection des données, «la nécessité de faire transférer les données». Compte tenu de cette constatation, il n’est pas nécessaire de prendre position sur la question de savoir si, ou dans quelle mesure, la divulgation des données à caractère personnel (noms) des fonctionnaires concernés porterait atteinte à leurs intérêts légitimes. 

35. Dans ce contexte, le Médiateur estime que l ' enquête n ' a pas révélé de cas de mauvaise administration de la part de la Commission. Le Médiateur souligne toutefois que la Commission ne devrait pas appliquer l’article 8 du règlement sur la protection des données de manière restrictive lorsque des noms de fonctionnaires sont en cause.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration de la part de la Commission.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Strasbourg, le 19/12/2016

Emily O'Reilly

Médiateur européen

[1] Le CEPD a été consulté au même moment que le Médiateur a invité la Commission à présenter un avis sur la plainte. Par conséquent, le CEPD n'avait pas à sa disposition l'avis de la Commission et les observations du plaignant sur cet avis.

[2] Voir l’arrêt dans l’affaire C-28/08, Commission/Bavarian Lager, point 78.

[3] Affaire C-28/08, Commission/Bavarian Lager, point 78.