Décision

dans l’affaire 299/2016/DK concernant l’action de la Commission européenne

L'affaire concernait la manière dont la Commission avait traité une plainte pour infraction concernant la réglementation des intermédiaires d'assurance en Irlande.

Le Médiateur a enquêté sur cette question. Elle note que la Commission a clôturé son enquête en février 2016 en concluant qu’elle ne pouvait identifier aucune violation du droit de l’Union par les autorités irlandaises. La Médiatrice a examiné la correspondance de la Commission et a conclu que celle-ci avait correctement analysé la plainte pour infraction déposée par le plaignant. Elle a donc clos l’affaire en concluant à l’absence de mauvaise administration.

Contexte de la plainte

1. Le contexte de l'affaire remonte à 2005. En juin 2005, le plaignant a déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission européenne. Le principal grief de la plaignante était que la loi irlandaise transposant la directive sur l’intermédiation en assurance (directive 2002/92/CE [1]) dans le droit national prévoyait que toutes les polices d’assurance devaient être qualifiées d’«instruments d’investissement». En conséquence, les vendeurs de polices d’assurance ont dû être reclassés en tant qu’«intermédiaires d’investissement», au lieu de la classification antérieure en tant qu’«intermédiaires d’assurance». En tant que tels, ils devaient se conformer à la législation plus onéreuse conçue pour réglementer la vente de produits d'investissement.

2. En janvier 2006, la Commission a informé le plaignant qu’elle n’envisageait pas d’engager une procédure d’infraction contre l’Irlande au motif qu’il n’était pas possible de prouver qu’une infraction quelconque avait été commise par l’Irlande dans le cadre de la transposition de la directive sur l’intermédiation en assurance.

3. En novembre 2006, le plaignant a déposé une plainte auprès du Médiateur européen. Il alléguait que la Commission n’avait pas dûment enquêté sur sa plainte concernant la transposition prétendument erronée de la directive sur l’intermédiation en assurance en droit irlandais.

4. Le Médiateur a enquêté sur la question. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a constaté que la Commission, en tant que gardienne des traités, était tenue de traiter avec diligence les plaintes présentées par les citoyens concernant d’éventuelles violations présumées du droit de l’Union par les États membres. Le Médiateur a conclu à cet égard que le fait que la Commission n’ait enregistré la plainte du plaignant en tant que plainte pour infraction qu’en janvier 2007, au lieu de juin 2005, date à laquelle elle l’a effectivement reçue, constituait un cas de mauvaise administration. Le Médiateur a donc formulé une remarque critique pertinente.

5. Le Médiateur a également constaté au cours de l'enquête qu'à la suite d'une correspondance abondante entre eux, le plaignant, la Commission et les autorités irlandaises semblaient partager le point de vue selon lequel certains aspects de la législation irlandaise transposant la directive sur l'intermédiation en assurance en droit irlandais n'étaient pas pleinement conformes à la directive sur l'intermédiation en assurance. En particulier, le plaignant et la Commission semblent convenir que l’Irlande a exclu à tort de l’application des règles relatives à l’intermédiation en assurance les établissements de crédit qui agissaient également en tant qu’intermédiaires d’assurance. Les autorités irlandaises se sont donc engagées auprès de la Commission à rectifier les erreurs relevées dans la législation irlandaise et à adopter une nouvelle législation irlandaise pour remédier à ces erreurs en octobre ou novembre 2007.

6. La Commission a également indiqué que, en outre, la question d'une éventuelle surréglementation des intermédiaires en Irlande devrait être réglée par les règles révisées.

7. Il est important de noter que, si la Commission a expressément déclaré que la non-réglementation de certains établissements de crédit (banques) vendant des assurances constituait une violation du droit de l’Union, elle n’a jamais déclaré, ni n’a laissé entendre, que l’éventuelle « surréglementation » des intermédiaires d’assurance constituait une violation du droit de l’Union. La Commission s’est contentée d’indiquer qu’elle avait été informée par les autorités irlandaises qu’elles avaient l’intention de s’attaquer également à l’éventuelle surréglementation des intermédiaires d’assurance lorsqu’elles ont résolu la question de la non-réglementation des établissements de crédit.

8. Dans sa décision du 7 novembre 2007 clôturant l'enquête, le Médiateur a également fait observer que, pour faire en sorte que les préoccupations soulevées par le plaignant soient résolues de manière satisfaisante, la Commission devrait décider soit d'adresser une mise en demeure à l'Irlande en ce qui concerne le respect des obligations qui lui incombent en vertu de la directive sur l'intermédiation en assurance, soit de clore l'affaire au plus tard le 26 janvier 2008 [2].

9. En réponse, en avril 2008, la Commission a informé le Médiateur qu’elle avait adressé une lettre de mise en demeure à l’Irlande le 2 avril 2008 en ce qui concerne le respect des obligations qui lui incombent en vertu de la directive sur l’intermédiation en assurance. La Commission a ajouté qu'elle tiendrait le plaignant informé de toute nouvelle évolution de l'affaire.

10.  En février 2016, le plaignant a déposé une nouvelle plainte auprès du Médiateur. Il a expliqué qu'il avait écrit à la Commission européenne en décembre 2015, lui demandant de tenir la promesse qu'elle avait faite au Médiateur dans sa lettre du 30 avril 2008. Il s’est plaint du fait que, malgré plusieurs courriels de rappel et un appel téléphonique à la Commission, celle-ci ne lui avait pas répondu et ne l’avait donc pas informé de l’état d’avancement de l’affaire.

L'enquête

11.   Le Médiateur a ouvert une enquête sur l'allégation suivante.

Allégation:

La Commission n’a pas traité correctement la plainte pour infraction du plaignant.

12.  La Médiatrice a mené son enquête en contactant d'abord la Commission pour obtenir des copies de la correspondance entre la plaignante et la Commission. Elle a ensuite analysé cette correspondance.

Allégation de non-traitement approprié d’une plainte pour infraction

Arguments analysés par le Médiateur

13.  Dans sa correspondance avec le plaignant, la Commission a noté que celui-ci lui avait adressé une nouvelle plainte pour infraction en septembre 2015. La Commission l’a enregistrée sous la référence CHAP(2015) 02728. En novembre 2015, la Commission a informé le plaignant qu’elle avait enquêté sur l’affaire, mais qu’elle n’avait trouvé aucun nouvel «élément» dans la nouvelle plainte pour infraction du plaignant qui aurait justifié la réouverture de son dossier. Selon la Commission, le problème actuel du plaignant était que la Banque centrale d'Irlande avait estimé qu'il ne satisfaisait plus aux exigences du règlement sur l'intermédiation en assurance, la loi par laquelle l'Irlande a transposé la directive sur l'intermédiation en assurance. La Commission a souligné qu’elle n’était pas habilitée à intervenir dans une affaire opposant une autorité nationale de surveillance (la Banque centrale d’Irlande) à un intermédiaire (le plaignant). La Commission a conseillé au plaignant de s'adresser à l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles s'il souhaitait porter plainte contre la Banque centrale d'Irlande. Enfin, la Commission a souligné que la directive sur l'intermédiation en assurance serait bientôt remplacée par une nouvelle directive, la directive sur la distribution d'assurances. La Commission a informé le plaignant qu’elle clôturerait la plainte à moins que le plaignant ne fournisse, dans un délai de quatre semaines, des informations supplémentaires qui changeraient sa position.

14.  Par lettre du 29 février 2016, la Commission a écrit au plaignant qu’en l’absence de réponse de sa part dans les quatre semaines susmentionnées, elle avait clôturé sa plainte pour infraction CHAP(2015) 02728.

Évaluation du Médiateur

15.  La Médiatrice note que le 20 janvier 2016, la directive sur la distribution d’assurances a été adoptée en remplacement de la directive sur l’intermédiation en assurance. Cette nouvelle directive est entrée en vigueur en février 2016. La Médiatrice note que la Commission ne peut recourir à la procédure d’infraction pour enquêter sur le respect du droit de l’Union qu’en ce qui concerne le droit tel qu’il est actuellement. La question de savoir si l’Irlande n’a pas apporté de modifications à la législation irlandaise en 2008, comme l’affirme le plaignant, devient donc sans objet.

16.  Rien dans le dossier de plainte ne prouve que le plaignant ait pris des mesures en ce qui concerne ses griefs entre 2008 et 2015, lorsqu’il a déposé une nouvelle plainte pour infraction auprès de la Commission.

17.  Le Médiateur saisit cette occasion pour noter que l'engagement pris par les autorités irlandaises en 2007 à l'égard de la Commission, à savoir qu'elles rectifieraient certaines erreurs relevées dans la législation irlandaise, concernait uniquement la question de la non-réglementation des établissements de crédit en Irlande à l'époque. Si les autorités irlandaises ont également informé la Commission qu’elles saisiraient l’occasion offerte par le réexamen de la législation irlandaise visant à remédier à la non-réglementation des établissements de crédit pour traiter la question de la surréglementation éventuelle des intermédiaires d’assurance, cela ne signifie pas qu’il y aurait eu violation du droit de l’Union si les autorités irlandaises n’avaient pas traité la question de la surréglementation éventuelle des intermédiaires d’assurance [3].

18.  Dans ce contexte, la Médiatrice fait observer qu’en règle générale, si les États membres ne sont pas autorisés à ignorer les exigences minimales énoncées dans la législation de l’Union, rien ne les empêche de «surréglementer» leur législation nationale afin d’offrir aux consommateurs un niveau de protection plus élevé que celui strictement nécessaire pour se conformer au droit de l’Union. Ainsi, si l’Irlande avait choisi de maintenir un niveau de réglementation des intermédiaires d’assurance plus élevé que nécessaire, cela n’aurait donné lieu à aucune violation du droit de l’Union par l’Irlande.

19.  En ce qui concerne la directive de 2016 sur la distribution d’assurances, la Médiatrice note que la nouvelle directive établit un niveau élevé de protection des consommateurs en imposant des exigences strictes pour la distribution d’assurances et les intermédiaires d’assurance. Dans le même temps, la directive prévoit expressément que les États membres sont autorisés à maintenir ou à introduire des dispositions plus strictes afin de protéger les clients. En d’autres termes, le droit à la «plaque d’or» est expressément énoncé dans la nouvelle directive. Cela signifie que même si l’Irlande impose des normes plus élevées que les normes minimales imposées en vertu de la directive, ces normes plus élevées ne pourraient jamais constituer une violation du droit de l’Union. Une infraction au droit de l’Union ne pourrait se produire que si l’Irlande n’imposait pas au moins les normes minimales aux intermédiaires d’assurance (comme c’était le cas lorsque, en 2005-2008, elle n’avait pas veillé à ce que les établissements de crédit respectent les règles de l’Union).

20.  Le Médiateur note enfin que la Commission a correctement conseillé au plaignant de porter son litige individuel avec la Banque centrale irlandaise en ce qui concerne le respect du droit irlandais devant l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, qui est l'organe le plus approprié pour entendre ses griefs individuels. Ces conseils pratiques sont judicieux.

21.  À la lumière de ce qui précède, le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration de la part de la Commission.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit [4]:

Le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration de la part de la Commission.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Strasbourg, le 27/10/2016