Contexte de la plainte

1. Le plaignant est un membre du personnel de l’Autorité européenne de la sécurité aérienne (AESA). En 2014, deux de ses collègues ont fait l’objet d’une inspection dans un État membre afin de contrôler le respect par cet État de la législation de l’UE en matière de sécurité aérienne. Les inspecteurs auraient identifié deux lacunes. Toutefois, seule une des lacunes a conduit à une constatation dans le rapport de contrôle final. Selon le plaignant, un responsable de l’AESA a retiré la deuxième constatation pour des raisons politiques. De l'avis du plaignant, cela équivalait à un grave abus de pouvoir. Il a donc soumis, début août 2014, un rapport de lancement d’alerte à l’OLAF [1]. Grâce à cette procédure, le plaignant était en droit de s’attendre à être protégé contre toute mesure de rétorsion ou toute autre conséquence négative découlant de son signalement de lanceur d’alerte.

2. Après avoir demandé divers éclaircissements au plaignant, l’OLAF l’a informé, à la mi-décembre 2014, qu’en décidant d’ouvrir ou non une enquête, il avait examiné si l’affaire relevait de l’un des domaines d’enquête prioritaires. Elle a indiqué qu’elle avait rejeté l’affaire au motif que l’OLAF n’était pas le seul organisme habilité à traiter cette question; étant donné que des problèmes disciplinaires au sein de l’AESA semblaient se poser, cette question relevait de l’autorité du directeur exécutif de l’AESA. L’OLAF a donc jugé approprié de donner au directeur exécutif de l’AESA la possibilité d’enquêter sur la question. Enfin, l’OLAF a informé le plaignant qu’il avait transmis une copie de sa décision à la direction générale des transports de la Commission européenne (DG MOVE) pour information.

3. Le plaignant s'est ensuite adressé au Médiateur et au président de la Commission pour obtenir de l'aide concernant son grief relatif à l'OLAF [2]. Par la suite, fin janvier 2015, le plaignant a également adressé son grief à l'AESA conformément aux dispositions relatives à la dénonciation des dysfonctionnements [3].

Inspection par le Médiateur du dossier de l'OLAF

4. Le Médiateur a identifié les allégations et allégations suivantes avancées par le plaignant.

Allégations

1. c’est à tort que l’OLAF a décidé de ne pas enquêter sur le rapport d’alerte du plaignant;

2. L’OLAF a pris un temps excessif pour décider s’il convenait d’enquêter sur le rapport de lancement d’alerte.

Créances

L'OLAF devrait:

i) ouvrir une enquête sur la question soulevée par le plaignant; et

ii) lui accorder une protection en tant que lanceur d’alerte.

5. Le Médiateur a ouvert une enquête sur la plainte en procédant à une inspection du dossier de l'OLAF en ce qui concerne le traitement du rapport de dénonciation du plaignant [4]. Le rapport de cette inspection a été transmis au plaignant. Il n'a fait aucun commentaire.

Allégation selon laquelle l’OLAF a décidé à tort de ne pas enquêter sur le rapport d’alerte du plaignant

Évaluation préliminaire du Médiateur avant l'inspection

6. Dans sa lettre d’ouverture informant l’OLAF de l’inspection, la Médiatrice a noté que le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 [5] accordait à l’OLAF un large pouvoir d’appréciation pour décider d’ouvrir ou non une enquête. L’OLAF avait informé le plaignant qu’il avait décidé de ne pas ouvrir d’enquête sur l’affaire signalée, essentiellement parce que a) l’affaire ne relevait pas des priorités de l’OLAF et parce que b) l’OLAF n’a pas la compétence exclusive pour enquêter sur une affaire susceptible d’impliquer des questions disciplinaires.

7. Le Médiateur a estimé que la position de l'OLAF semblait, en principe, conforme à ses pouvoirs discrétionnaires.

8. Toutefois, le Médiateur a également exprimé l'avis préliminaire que la décision de l'OLAF de ne pas enquêter sur l'affaire et de renvoyer la plainte à l'AESA soulevait des préoccupations - peut-être systémiques - en ce qui concerne le traitement par l'OLAF des cas de dénonciation des dysfonctionnements. L’article 22 bis du statut prévoit qu’un lanceur d’alerte doit signaler un cas d’irrégularités graves soit à sa propre institution, soit à l’OLAF. Par conséquent, l’article 22 bis du statut prévoit un choix quant à l’endroit où un lanceur d’alerte peut s’adresser. En l’espèce, le plaignant semble avoir délibérément choisi de contacter l’OLAF, semblant supposer qu’un de ses supérieurs à l’AESA avait chargé ses collègues de manipuler un rapport technique pour des raisons politiques. En outre, le plaignant a émis des doutes quant à la question de savoir s’il s’agissait d’un cas isolé, faisant valoir que la question pouvait poser un problème général. Il a également fait valoir que les instructions pouvaient provenir de l’encadrement supérieur de l’AESA. Toutefois, la décision de l’OLAF de ne pas ouvrir d’enquête sur le rapport d’alerte du plaignant impliquait que le plaignant soulève la question en premier lieu auprès des personnes mêmes qu’il pensait être responsables de la faute grave alléguée.

9. Il est apparu qu’une telle approche risquait de décourager les lanceurs d’alerte et, partant, d’affaiblir l’efficacité des dispositions relatives aux lanceurs d’alerte. Pour ces raisons, la Médiatrice a décidé d’ouvrir une enquête sur cette affaire.

Évaluation finale du Médiateur

10. Cette affaire ne concerne pas le fond du grief du plaignant, mais plutôt la manière dont il a été traité par l’OLAF.

11. Si l’OLAF dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider de ne pas ouvrir d’enquête concernant un cas particulier, il est toutefois clair qu’il devrait motiver toute décision de ce type qu’il prend.

12. Au cours de l'inspection du Médiateur, il est apparu clairement que l'OLAF avait soigneusement examiné s'il convenait d'ouvrir une enquête concernant le rapport du plaignant sur la dénonciation des dysfonctionnements et avait fondé sa conclusion sur des critères objectifs. L’OLAF a bien identifié la question comme étant potentiellement grave et relevant de son propre mandat. Il a en outre conclu que, comme le rapport impliquait peut-être une question disciplinaire, il n'était pas le seul organisme ayant le pouvoir de le traiter. Étant donné que la manipulation par un gestionnaire d’un rapport d’inspection constitue sans doute un grave abus de pouvoir, la position de l’OLAF à cet égard est raisonnable.

13. Plus important encore, d'après les documents examinés, il est devenu évident que la préoccupation du Médiateur quant à l'existence d'un problème systémique potentiel n'était pas étayée.

14. L'analyse préliminaire du Médiateur s'est principalement concentrée sur la décision de l'OLAF de classer l'affaire sans suite. Il est toutefois apparu que l’OLAF n’avait pas clôturé le dossier, mais l’avait transmis à l’AESA pour évaluation. En outre, l’OLAF a demandé à l’AESA de l’informer de son analyse de l’affaire sous-jacente et s’est également réservé le droit d’ouvrir sa propre enquête ultérieurement. Par conséquent, même si l’OLAF avait informé le plaignant qu’il ne traiterait pas l’affaire, il a en fait pris les mesures appropriées pour que l’affaire soit poursuivie et fasse l’objet d’une enquête appropriée.

15. En outre, il est désormais établi que l’OLAF n’a jamais demandé ou invité le plaignant à s’adresser à l’AESA avec son rapport sur la dénonciation des dysfonctionnements; les informations que l’OLAF a transmises à l’AESA ont été correctement anonymisées et n’ont pas permis à l’AESA d’identifier la source du rapport de lancement d’alerte.

16. Le Médiateur note que, bien que le plaignant ait allégué qu’un ou plusieurs de ses supérieurs étaient impliqués dans la manipulation du rapport d’inspection pertinent, rien ne suggérait que le directeur exécutif de l’AESA, auquel l’OLAF a renvoyé l’affaire, était impliqué dans l’irrégularité alléguée. Par conséquent, le Médiateur estime que l'OLAF a agi de manière appropriée en décidant de renvoyer l'affaire au directeur exécutif de l'AESA pour examen et d'exiger de ce dernier qu'il lui fasse rapport.

17. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur conclut que l’OLAF a agi correctement lorsqu’il a traité le rapport de dénonciation du plaignant. Toutefois, le Médiateur juge très regrettable que, dans sa réponse au plaignant, l’OLAF n’ait pas expliqué de manière suffisamment explicite que, bien qu’il ait transféré l’affaire à l’AESA, il n’avait pas définitivement décidé de ne pas poursuivre l’affaire. Le plaignant n’aurait peut-être pas jugé nécessaire de se plaindre auprès du Médiateur s’il avait compris que l’OLAF n’avait pas simplement rejeté l’affaire, mais s’était en fait réservé le droit de s’impliquer directement en fonction de la réponse qu’il recevrait du directeur exécutif de l’AESA.

Allégation selon laquelle l’OLAF a pris trop de temps pour décider s’il convenait d’enquêter sur le rapport de dénonciation des dysfonctionnements

Évaluation préliminaire du Médiateur avant l'inspection

18. Dans sa lettre d’ouverture informant l’OLAF d’une inspection dans cette affaire, la Médiatrice a fait observer que le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 ne prévoit aucun délai spécifique dans lequel l’OLAF doit informer un lanceur d’alerte de sa décision d’ouvrir ou non une enquête. Toutefois, l’article 22 ter du statut prévoit que l’OLAF doit, dans un délai de 60 jours à compter de la réception d’un rapport, informer un lanceur d’alerte du temps nécessaire pour prendre les mesures appropriées. Il est également fait référence à ce délai au point 5.2 des lignes directrices de l’OLAF sur les procédures d’enquête à l’intention du personnel de l’OLAF, datées du 1er octobre 2013.

19. En l'espèce, il semble y avoir eu un malentendu quant à la nature exacte du rapport du plaignant du début du mois d'août 2014. Il est apparu que la page de couverture que le plaignant avait envoyée avec son rapport faisait explicitement référence à l'article 22 quater du statut [6]. Bien que ce fait doive être clarifié, l’OLAF ne semble avoir demandé des éclaircissements à cet égard qu’à la mi-octobre 2014, soit plus de 60 jours après la réception du rapport du plaignant. Quelques jours plus tard, l’OLAF a finalement informé le plaignant qu’il devrait recevoir sa décision sur l’ouverture éventuelle d’une enquête d’ici la mi-novembre 2014. Le délai de 60 jours a donc été respecté à la suite des clarifications.

20. À la mi-novembre 2014, l’OLAF a de nouveau contacté le plaignant pour l’informer qu’il finalisait son avis. L’OLAF a également demandé des éclaircissements supplémentaires. Conformément aux procédures applicables, l'avis élaboré par les services de l'OLAF est ensuite transmis à son directeur général, qui décide de l'approuver ou de le modifier. Le Médiateur a estimé que le fait que cette étape supplémentaire ait pris environ un mois de plus ne semblait pas excessif. Néanmoins, le Médiateur a informé l’OLAF que le temps qu’il a fallu à l’OLAF pour déterminer qu’il devait demander des éclaircissements semblait trop long à première vue.

Évaluation finale du Médiateur

21. En ce qui concerne le prétendu retard dans le traitement du rapport du plaignant sur la dénonciation des dysfonctionnements, les représentants de l’OLAF ont expliqué lors de l’inspection que le rapport du plaignant avait été enregistré au début du mois d’août 2014. Toutefois, en raison d’un retard administratif causé par la période des vacances d’été, il n’a été confié à un gestionnaire de dossiers qu’à la fin du mois d’août 2014.

22. Les représentants de l’OLAF se sont excusés pour tout inconvénient causé au plaignant à cet égard et ont demandé aux services du Médiateur d’en informer le plaignant, ce qu’ils ont fait.

23. Étant donné que l’OLAF a reconnu l’existence d’un retard et s’est excusé pour ce retard, et que le plaignant n’a formulé aucune observation, le Médiateur ne voit aucun motif justifiant de poursuivre l’affaire.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur la clôture par la conclusion suivante:

En transmettant la question soulevée par le plaignant à l’AESA pour une première évaluation, l’OLAF a traité de manière appropriée le rapport de dénonciation du plaignant. En outre, il n’existe aucun motif justifiant des enquêtes supplémentaires en ce qui concerne le retard pris par l’OLAF dans l’enquête sur l’affaire.

Le plaignant et l'OLAF seront informés de cette décision.

Remarque complémentaire

En ce qui concerne de futurs cas similaires, l’OLAF pourrait envisager d’informer les lanceurs d’alerte de manière plus explicite que sa décision de ne pas prendre de mesures immédiates, mais de transmettre d’abord un cas à une autre institution ou à un autre organe de l’UE pour évaluation, n’implique pas que l’OLAF a rejeté l’affaire dans son ensemble, mais devrait plutôt être considérée comme constituant une première étape appropriée dans l’évaluation du grief signalé par le lanceur d’alerte.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 11 août 2015

[1] En effet, en vertu de l’article 22 bis du statut, un lanceur d’alerte peut signaler les irrégularités présumées soit à l’institution dans laquelle il travaille, soit à l’OLAF.

[2] Dans sa plainte auprès du Médiateur, le plaignant s’est également plaint contre l’AESA. Il a allégué que, contrairement aux procédures internes de l’Agence, l’AESA avait manipulé les résultats d’une inspection technique en supprimant une constatation dans le rapport final. Toutefois, étant donné que l’AESA a par la suite commencé à traiter son rapport de dénonciation des dysfonctionnements, le plaignant a informé le Médiateur qu’il souhaitait abandonner sa plainte contre l’AESA pour le moment. Néanmoins, il se réserve le droit de s'adresser à nouveau au Médiateur à l'avenir si les suites données par l'AESA à son rapport s'avéraient insatisfaisantes.

[3] Article 22 bis du statut.

[4] Cela a été fait conformément à l’article 3, paragraphe 2, du statut du Médiateur européen.

[5] Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).

[6] L’article 22 quater du statut prévoit, entre autres, une procédure de réclamation pour les lanceurs d’alerte qui ne sont pas satisfaits de la manière dont leur signalement a été traité, ou qui ont eux-mêmes été traités à la suite de leur signalement.