LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. À l'automne 2007, le requérant, citoyen allemand, avait l'intention de voyager en avion de Madagascar à l'Allemagne en passant par Paris. Cependant, le vol de correspondance d'Air France entre Paris et Berlin a été annulé, apparemment à la suite d'une grève. Selon le plaignant, Air France n'a fourni aucune aide utile. Il devait donc rentrer chez lui par le train. Par la suite, le plaignant a demandé le remboursement du prix du billet de train. Il a également demandé à être indemnisé. Selon le plaignant, ces allégations ont été rejetées par Air France.

2. Le plaignant a ensuite contacté le Luftfahrtbundesamt («LBA»), l'Office fédéral allemand de l'aviation. La LBA a informé le plaignant qu’il pourrait avoir droit à une indemnisation en vertu du règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91 [1] (ci-après le «règlement no 261/2004») et a transmis son cas à la direction générale de l’aviation civile française (DGAC), qui serait compétente pour traiter la question. Le plaignant n'ayant reçu ni accusé de réception ni réponse de la DGAC, il s'est adressé à cette autorité en envoyant, le 18 juin 2008, un courrier électronique rédigé en anglais. À ce moment-là, trois mois s'étaient écoulés depuis que la DGAC avait été saisie de l'affaire. Selon le plaignant, ce courriel est resté sans réponse.

3. Le 18 juin 2008, le requérant a demandé conseil à la LBA. Dans sa réponse du 19 juin 2008, la LBA a informé le plaignant qu’il pourrait envisager de contacter la direction générale de l’énergie et des transports de la Commission européenne (ci-après la «DG TREN»).

4. Le 24 juin 2008, le plaignant s'est adressé à la DG TREN pour demander de l'aide. Une copie de ce courriel a été envoyée à la DGAC.

5. Le 30 juillet 2008, la DG TREN a répondu en présentant ses excuses pour le retard intervenu. La DG TREN a expliqué que le règlement (CE) n° 261/2004 obligeait les États membres à mettre en place des organismes chargés de faire appliquer la législation, dont la tâche principale était de traiter les plaintes des passagers aériens et de veiller à ce que les droits de ces derniers soient dûment respectés. Elle a ajouté qu’elle considérait que la Commission ne devrait intervenir que s’il existait un ensemble d’affaires montrant qu’un État membre n’exécute pas le règlement (CE) no 261/2004. La DG TREN note qu’elle organise régulièrement des réunions avec les autorités nationales désignées pour faire appliquer le règlement (CE) no 261/2004, afin de garantir le respect des droits des passagers aériens. Ces autorités comprennent, entre autres, la LBA et la DGAC. Si des difficultés surgissaient au cours de ce processus, comme dans le cas du plaignant, la Commission chercherait une solution bilatérale avec l'État membre concerné et son organisme chargé de l'application. La DG TREN a conclu en déclarant que le retour d’information du plaignant lui était précieux et que son cas, ainsi que de nombreux autres, offrait des exemples pratiques qui étayeraient son travail par des éléments de preuve. Elle a ajouté qu'une masse critique de données était nécessaire avant que des procédures d'infraction puissent être lancées. Elle a ajouté qu'elle apprécierait donc que le plaignant puisse tenir la Commission informée de l'évolution de la situation.

6. Dans sa réponse envoyée le 25 août 2008, le plaignant a remercié la DG TREN pour ces informations. Il souligne toutefois qu’à ce moment-là, près d’un an s’est écoulé depuis que les problèmes avec Air France se sont posés et que la plainte a été transmise à la DGAC il y a près de six mois. Le plaignant a ajouté qu'il semblait y avoir un problème général, étant donné que le site Web de la DGAC semblait être conçu uniquement pour les utilisateurs français et que les conseils sur la façon de naviguer et les formulaires de plainte n'étaient disponibles qu'en français. Il a également souligné les difficultés qu'il a rencontrées lorsqu'il a téléphoné à la DGAC en raison du fait que l'opérateur ne parlait pas anglais. Le plaignant a en outre souligné qu'il n'y avait pas d'adresse électronique de contact exacte. Les citoyens ont été informés d'utiliser la formule « prenom.nom@aviation-civile.gouv.fr » pour les e-mails. Le plaignant a demandé comment établir un contact si le nom de l'employé n'était pas connu ou si cette personne ne travaillait plus pour la DGAC. Il a ajouté qu'il avait écrit à la personne qui lui avait été indiquée par la LBA, à qui le présent courriel avait également été copié.

7. Le 21 octobre 2008, le plaignant a envoyé un rappel à la Commission.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

8. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a formulé les allégations suivantes:

1. La Commission n’a pas traité correctement sa plainte et n’a pas veillé à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) no 261/2004.
2. La Commission n’a pas répondu à ses courriels des 25 août et 21 octobre 2008.

9. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) n° 261/2004.

L'ENQUÊTE

10. La plainte a été déposée le 5 novembre 2008. Le 19 novembre 2008, le Médiateur a ouvert une enquête et a demandé à la Commission de rendre un avis sur la plainte.

11. La Commission a transmis son avis le 31 mars 2009. Le 14 avril 2009, le Médiateur a transmis une copie de cet avis au plaignant et l'a invité à formuler des observations. Aucune observation écrite n'a été reçue du plaignant. Toutefois, le plaignant a formulé un certain nombre de commentaires à l'occasion d'une conversation téléphonique avec le Bureau du Médiateur, qui a eu lieu le 23 juin 2009.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DE L'OMBUDSMAN

Remarque liminaire

12. Il semble approprié d'examiner simultanément les deux allégations et la demande.

A. Défaut allégué de traiter correctement une plainte, de veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) n° 261/2004 et de répondre à deux courriels

Arguments présentés au Médiateur

13. Le plaignant alléguait que la Commission avait omis a) de traiter correctement sa plainte, b) de veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) n° 261/2004 et c) de répondre à ses courriels des 25 août et 21 octobre 2008. Il a affirmé que la Commission devrait veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) n° 261/2004.

14. Dans son avis, la Commission a souligné que, comme le prévoit l'article 16 du règlement (CE) n° 261/2004, la tâche de faire appliquer le règlement (CE) n° 261/2004 incombait aux États membres. Elle a expliqué que l’organisme d’exécution le mieux placé pour traiter une affaire serait celui de l’État membre dans lequel l’incident a eu lieu. La Commission a en outre souligné que le règlement (CE) n° 261/2004 ne lui avait pas explicitement conféré de pouvoir de recours. Selon la Commission, son rôle était de contrôler la bonne mise en œuvre du règlement par les États membres, mais elle n’avait pas le droit de servir de médiateur dans le règlement des plaintes individuelles.

15. La Commission a déclaré qu’elle contrôlait les États membres pour s’assurer qu’ils appliquaient correctement le règlement et qu’elle n’intervenait que lorsqu’il apparaissait qu’une administration nationale omettait à plusieurs reprises d’assurer l’application correcte du règlement. Elle a en outre expliqué que, selon la jurisprudence des juridictions communautaires, elle n'était pas tenue d'engager une action contre un État membre, à moins que la pratique administrative violant le droit communautaire ne revête un caractère général ou persistant.

16. La Commission souligne que la DG TREN reçoit environ 2 300 demandes d’informations ou d’actions dans le domaine des droits des passagers chaque année, dont la plupart concernent le règlement (CE) n° 261/2004. Dans la grande majorité des cas, une réponse est fournie dans un délai de 15 jours ouvrables, comme le prévoit le code de bonne conduite administrative de la Commission. La DG TREN s’est excusée du fait qu’il n’avait pas été possible de respecter ce délai en l’espèce et a expliqué que cela était dû à un nombre impressionnant de demandes de passagers. Elle a toutefois ajouté que les courriels des 25 août et 21 octobre 2008 n'étaient pas le premier contact du plaignant avec la DG TREN.

17. La Commission a souligné que lorsque le plaignant l'a contacté pour la première fois, il a été informé de ses droits, de l'autorité nationale compétente pour traiter son cas et du rôle de la Commission dans ce processus. La DG TREN a analysé le cas du plaignant et en a immédiatement informé la DGAC, l’organisme national chargé de l’application en France. Dans sa réponse, la DGAC a confirmé qu'elle examinait le cas du plaignant. Selon la Commission, une solution satisfaisante a finalement été trouvée. Au total, la DG TREN a contacté la DGAC à quatre reprises et a écrit pour informer le plaignant à trois reprises. La Commission a fait valoir qu'elle s'était assurée, dès le début, que les autorités françaises traitaient le cas du plaignant de manière appropriée et qu'elles tenaient le plaignant informé.

18. La Commission a fourni une copie de la correspondance échangée entre la DG TREN, la DGAC et le plaignant. Elle a fait valoir que ces documents montraient que la DGAC avait traité l’affaire de manière satisfaisante, en prenant toutes les mesures administratives prévues par le droit national. La Commission a en outre noté qu'Air France avait accepté de payer au plaignant le montant qu'il avait réclamé.

19. La Commission a expliqué qu’il n’existait aucune obligation légale pour les organismes nationaux chargés de l’application de la législation de fournir des informations dans plusieurs langues. Elle a toutefois ajouté que la DG TREN avait organisé plusieurs réunions avec ces organes afin de les aider à résoudre ce problème linguistique et de les inciter à adopter des mesures pratiques pour assurer un traitement efficace des plaintes.

20. La Commission a conclu qu'en ce qui concerne le cas du plaignant, la DG TREN n'avait pas manqué de veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) n° 261/2004, qu'elle avait suivi de manière satisfaisante le suivi de son cas et qu'elle l'avait tenu informé. Elle a ajouté que la DG TREN n'avait pas omis de répondre aux courriels du plaignant des 25 août et 21 octobre 2008, mais lui avait fourni suffisamment d'informations concernant son cas.

21. Aucune observation écrite n'a été reçue du plaignant. Toutefois, à l'occasion d'une conversation téléphonique avec le bureau du Médiateur, qui a eu lieu le 23 juin 2009, le plaignant a confirmé que le problème de fond soulevé par son affaire avait été résolu, étant donné qu'Air France avait payé le montant réclamé. Le plaignant a toutefois ajouté qu'il n'était pas entièrement satisfait de la façon dont la Commission avait traité l'affaire. Il fait valoir que la DG TREN n’a pas accusé réception de ses lettres et ne l’a pas tenu dûment informé. Le plaignant a également fait valoir que les citoyens ne devraient pas avoir besoin de déposer une plainte auprès du Médiateur ou d'autres organes pour pouvoir bénéficier des droits que leur confère le droit communautaire.

Évaluation du Médiateur

22. L’article 16 du règlement no 261/2004 dispose : «Chaque État membre désigne un organisme chargé de l’application du présent règlement en ce qui concerne les vols au départ d’aéroports situés sur son territoire et les vols au départ d’un pays tiers à destination de ces aéroports.» L’argument de la Commission selon lequel la responsabilité première du respect du règlement (CE) no 261/2004 incombe aux États membres est donc correct. Le Médiateur estime toutefois que la Commission est néanmoins tenue de traiter les plaintes concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n° 261/2004 qui lui sont soumises et de prendre les mesures appropriées.

23. Il ressort des documents soumis au Médiateur que la DG TREN a activement poursuivi l'affaire du plaignant. Il est vrai que le courriel de la DG TREN au plaignant du 30 juillet 2008 pouvait être compris comme signifiant que la Commission ne deviendrait active que si d'autres affaires similaires étaient portées à son attention. Toutefois, les documents présentés par la Commission montrent que la DG TREN a attiré l'attention de la DGAC sur le cas du plaignant le 30 juillet 2008, c'est-à-dire le jour même où elle a écrit au plaignant. Il ressort en outre que, entre septembre et décembre 2008, plusieurs autres courriels ont été échangés entre la DG TREN et la DGAC au sujet de l'affaire du plaignant, que la DGAC a eu plusieurs contacts avec Air France et qu'Air France a informé le plaignant, le 4 décembre 2008, que ses demandes avaient été acceptées. Il s'ensuit donc que la DG TREN avait repris l'affaire du plaignant avant même l'ouverture de la présente enquête. Le Médiateur estime que la DG TREN mérite d'être félicitée pour l'approche active qu'elle a adoptée et le soutien qu'elle a apporté au plaignant en l'espèce. De l'avis du Médiateur, cette affaire semble confirmer que la Commission fait effectivement de son mieux pour veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) n° 261/2004.

24. Si la présente affaire ne concernait que a) les mesures prises par la Commission pour faire en sorte que le plaignant soit poursuivi par la DGAC et b) ses efforts pour veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) n° 261/2004, le Médiateur n'aurait pas hésité à l'inclure dans son prochain rapport annuel en tant qu'exemple d'une affaire dans laquelle l'institution ou l'organe communautaire concerné avait agi de manière particulièrement louable.

25. Toutefois, il convient de tenir compte du fait que le plaignant a également critiqué la manière dont la Commission a communiqué avec lui. Le courriel du plaignant du 24 juin 2008 à la DG TREN n'a reçu de réponse que le 30 juillet 2008. Il est vrai que dans sa réponse, la DG TREN s’est excusée pour le retard et a fourni des informations utiles au plaignant. Le Médiateur note toutefois que la DG TREN a omis de mentionner qu'elle avait également attiré l'attention de la DGAC sur le cas du plaignant. Cela aurait certainement été une information utile et bienvenue pour le plaignant. Le Médiateur note en outre que, bien que le plaignant ait envoyé deux autres courriels à la DG TREN le 25 août et le 21 octobre 2008, ce n'est que le 11 novembre 2008 que la DG TREN a de nouveau contacté le plaignant. Aucune excuse n'a été donnée pour ce retard. Il est vrai que, comme l’a souligné la Commission, le plaignant avait déjà été en contact avec la DG TREN auparavant. Toutefois, le Médiateur estime que cela ne signifie pas que, dans de tels cas, les délais pour répondre à la correspondance d’un citoyen ne doivent plus être respectés.

26. Comme indiqué ci-dessus, il convient néanmoins de tenir compte du fait que la Commission, bien qu'elle n'ait pas tenu le plaignant aussi bien informé qu'elle aurait pu et dû le faire, a fait de son mieux pour veiller à ce que son problème avec Air France soit traité par la DGAC. Le Médiateur estime donc qu'il n'y a pas lieu de prendre d'autres mesures en ce qui concerne la manière dont la Commission a communiqué avec le plaignant.

27. Dans son courrier électronique du 25 août 2008 adressé à la Commission, le plaignant a fait observer que le site web de la DGAC semblait n'être destiné qu'aux utilisateurs français et que tant les conseils sur la manière d'y naviguer que les formulaires de plainte eux-mêmes n'étaient disponibles qu'en français. Il a également souligné les difficultés qu'il a rencontrées lorsqu'il a téléphoné à la DGAC en raison du fait que l'opérateur ne parlait pas anglais. La Médiatrice reconnaît qu’il n’existe aucune obligation légale pour les organismes nationaux chargés de l’application de la législation de fournir des informations dans plusieurs langues. Toutefois, il est clair que les passagers aériens qui ont rencontré des problèmes en ce qui concerne leurs vols ne maîtrisent pas nécessairement la langue de l’organisme chargé de l’application qui serait compétent pour traiter ces problèmes. La présente affaire illustre ce problème. Le Médiateur estime donc qu'il convient de prendre des dispositions pour que toutes les personnes concernées aient la possibilité de s'adresser à l'organisme d'exécution compétent pour traiter leur affaire. Il note donc avec satisfaction que la DG TREN a indiqué qu’elle s’efforçait d’aider les organismes nationaux chargés de l’application à résoudre ce problème linguistique et de les inciter à adopter des mesures pratiques afin d’assurer un traitement efficace des plaintes. Étant donné que l'affaire du plaignant a abouti à une conclusion satisfaisante, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de poursuivre cette question dans le cadre de la présente enquête. Toutefois, on ne peut exclure que des problèmes similaires se soient posés et puissent continuer à se poser dans d'autres cas. Le Médiateur invite donc la Commission à lui fournir davantage de détails sur cette question afin de lui permettre de décider si une enquête d'initiative concernant l'approche de la Commission à l'égard de ce problème peut être nécessaire. Ces informations devraient être communiquées au Médiateur au plus tard le 31 octobre 2009.

B. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci avec les conclusions suivantes:

Aucune mauvaise administration n’a été constatée en ce qui concerne a) les mesures prises par la Commission pour veiller à ce que la DGAC poursuive l’affaire du plaignant et b) ses efforts pour veiller à ce que les États membres appliquent correctement le règlement (CE) no 261/2004. Au contraire, la DG TREN mérite d’être félicitée pour l’approche active qu’elle a adoptée et le soutien qu’elle a apporté au plaignant en l’espèce. En ce qui concerne la manière dont la DG TREN a communiqué avec le plaignant, le Médiateur estime qu’il n’y a pas lieu d’agir davantage.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 16 juillet 2009

[1] JO 2004, L 46, p. 1.