Antécédents de la plainte

1. < < Dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) de l ' UE, les agriculteurs peuvent bénéficier d ' un financement de l ' UE pour autant qu ' ils respectent certaines exigences relatives à l ' environnement, au changement climatique, aux bonnes conditions agricoles des terres, à la santé humaine, animale et végétale et au bien-être des animaux [1] . Ces exigences sont désormais appelées exigences de «conditionnalité», mais au moment de la plainte, elles étaient appelées exigences de «conditionnalité».

2. Le système de conditionnalité établit un lien entre, d’une part, le paiement de l’aide de l’UE au titre de la PAC et, d’autre part, le respect des exigences en matière de conditionnalité. Les agriculteurs qui ne respectent pas ces règles verraient leur soutien de l'UE réduit et pourraient faire l'objet d'autres sanctions ^[2].

3. Dans ce contexte, la Commission européenne peut procéder à des audits afin de déterminer si les États membres ont correctement mis en œuvre les règles applicables et si les dépenses ont été effectuées conformément aux règles de l’UE.

4. Le 20 mars 2025, le plaignant, une association d’entreprises agricoles lituaniennes, a demandé à la Commission l’accès du public [3] à la «lettre de constatations résultant de l’enquête no XC/2022/004/LT du 14 octobre 2022 sur la conditionnalité et de tous les échanges ultérieurs avec les autorités lituaniennes concernant cette enquête». Les documents demandés concernent un audit de la Commission relatif au respect par la Lituanie des exigences environnementales auxquelles les agriculteurs de cet État membre doivent satisfaire pour bénéficier d’un financement de l’UE.

5. Dans sa réponse initiale, la Commission a indiqué que 29 documents et 132 annexes relevaient du champ d’application de la demande du plaignant. Ces documents concernaient l’annonce d’une mission d’audit, les réponses des autorités lituaniennes, la sélection des dossiers pour la mission d’audit, la lettre de constatations et d’autres documents liés à l’audit. La Commission a refusé l’accès du public aux documents, faisant valoir que leur divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu [4] ainsi qu’à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit [5]. La Commission a expliqué que la procédure d’audit en matière de conditionnalité, à laquelle les documents en cause se rapportaient, était en cours.

6. En avril 2025, le plaignant a demandé à la Commission de revoir sa décision en présentant une «demande confirmative». Le plaignant a fait valoir, en substance, que le refus d’accès à des documents indiquant des lacunes dans la mise en œuvre des exigences en matière de conditionnalité était incompatible avec les principes de transparence de la Commission et avec un état d’esprit fondé sur la confiance. Le plaignant a également fait valoir qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

7. En juillet 2025, la Commission a adopté une décision confirmative confirmant son refus de divulguer les documents demandés sur la base de l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.

8. Insatisfait du refus de la Commission de divulguer les documents, le plaignant s’est adressé au Médiateur.

L’enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus de la Commission de donner accès aux documents au public.

10. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné certains documents en cause dans la demande du plaignant [6]. La Commission a également fourni des mises à jour sur l’état d’avancement de l’audit concerné.  

Arguments présentés au Médiateur

11. La Commission a fait valoir que l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit devait être appliquée lorsque la divulgation des documents compromettrait la réalisation des audits. Elle a précisé que l’intérêt protégé par cette exception est celui de permettre que les audits soient réalisés de manière indépendante et sans pression, que ce soit de la part de l’organisme contrôlé, d’autres organismes intéressés ou du grand public [7].

12. La Commission a également fait valoir qu’il existe une présomption générale selon laquelle les documents concernant un audit en cours peuvent être considérés comme couverts, dans leur intégralité, par cette exception [8].

13. Selon la Commission, tous les documents concernés font partie d’une procédure d’audit sur la conditionnalité. La Commission a indiqué que la procédure d’audit était toujours en cours à la date de sa décision confirmative et que, compte tenu de la sensibilité des enquêtes sur l’exclusion éventuelle de certains montants du financement de l’UE dans le secteur agricole, la divulgation exposerait la Commission à un risque prévisible de pression extérieure qui entraverait le bon déroulement de l’audit et compromettrait son efficacité.

14. La Commission a également fait valoir que la divulgation porterait atteinte au climat de confiance mutuelle entre la Commission et l’État membre concerné. Il a déclaré que le meilleur moyen de mener des discussions confidentielles avec les États membres est de coopérer de bonne foi et de négocier sans pression extérieure ni conclusions publiques prématurées.

15. S’agissant de l’argument du plaignant tiré de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, la Commission a considéré que ces arguments étaient de nature générale et reposaient uniquement sur les grands principes de transparence et de confiance. À son avis, le plaignant n'a pas expliqué précisément en quoi la divulgation des documents protégerait cet intérêt public d'une manière qui l'emporterait sur les intérêts sous-jacents au refus [9].

16. Le plaignant a fait valoir que la Commission n’avait pas correctement évalué l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

17. En particulier, le plaignant a fait valoir que les paiements au titre de la PAC concernaient des fonds publics et que les informations sur les bénéficiaires des aides de la PAC étaient accessibles au public. Le plaignant a également fait valoir que les exigences en matière de conditionnalité concernaient des questions d’intérêt public, notamment l’environnement, le changement climatique, la santé humaine, animale et végétale et le bien-être des animaux. Selon le plaignant, cela démontrait qu’il existait un fort intérêt public à garantir la bonne mise en œuvre des exigences de conditionnalité de la PAC afin de remédier aux lacunes alléguées et, par conséquent, à la divulgation des documents en cause.

18. Le plaignant a en outre fait valoir que, en s’appuyant sur la jurisprudence antérieure des juridictions de l’Union, la Commission avait présenté des affaires individuelles qui «ne correspondaient pas à la taille des fonds de la PAC de l’Union». Enfin, le plaignant a affirmé que les règles de l’UE relatives aux paiements au titre de la PAC contribuaient à rendre la PAC plus compatible avec les attentes de la société et soulignaient donc l’importance des exigences en matière de conditionnalité pour l’intérêt public [10].

L'évaluation du Médiateur

19. Les juridictions de l’Union ont reconnu que les institutions de l’Union peuvent refuser l’accès du public à des documents sur la base d’une «présomption générale» de non-divulgation pour certaines catégories de documents [11]. Cela signifie que l’institution concernée n’est pas tenue d’examiner individuellement les documents en question, c’est-à-dire qu’elle n’est pas tenue d’apprécier en quoi leur divulgation porterait concrètement et effectivement atteinte aux intérêts protégés. Au contraire, l’institution concernée peut supposer que, étant donné que les documents en question relèvent d’une certaine catégorie, la divulgation de l’un d’entre eux porterait atteinte aux intérêts protégés.

20. La jurisprudence a précisé que l’une de ces catégories concerne certains ensembles de documents contenus dans des dossiers d’audit en cours [12].

21. L’inspection des documents demandés par l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé qu’ils faisaient partie d’un dossier administratif défini concernant l’audit de la Commission sur le système mis en œuvre par les autorités compétentes lituaniennes dans le domaine de la conditionnalité.

22. Il ressort clairement des documents examinés que la procédure d’audit était toujours en cours en juin 2025. L’affirmation de la Commission selon laquelle l’audit était toujours en cours au moment de la décision confirmative sur la demande du plaignant (29 juin 2025) est donc correcte.

23. Le Médiateur estime que, dans ces circonstances, la Commission était en droit d’invoquer l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. L’invocation par la Commission d’une présomption générale en ce qui concerne les documents relatifs à un audit en cours était également raisonnable.

24. La Médiatrice note que, même si une présomption générale s’applique, la divulgation peut toujours être justifiée s’il existe un intérêt public supérieur. Toutefois, pour démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, la jurisprudence de l’Union exige qu’un demandeur d’accès au public invoque des circonstances spécifiques pour justifier la divulgation et que des considérations de transparence purement générales ne suffisent pas [13]. Dans les cas couverts par une présomption générale, la transparence ne peut constituer un intérêt public supérieur que si elle est particulièrement urgente et fondée sur des éléments concrets [14].

25. La Médiatrice estime qu’il existe un intérêt public à la manière dont les fonds de l’Union sont dépensés dans le cadre de la PAC et à la question de savoir si les exigences environnementales et autres pertinentes liées à ces financements sont correctement respectées et appliquées. Les questions soulevées par la conditionnalité, désormais appelée «conditionnalité», concernent des questions d’importance sociétale plus large.

26. Bien que l’intérêt public en la matière soit clair, il doit être mis en balance avec l’intérêt public à protéger l’objectif d’un audit en cours afin de garantir le respect du droit de l’Union et du droit national applicables, en particulier en ce qui concerne le financement, la gestion et le suivi de la PAC. Dans ce contexte, la Médiatrice note que les règles relatives à la PAC exigent que les «informations communiquées dans le cadre des mesures de contrôle et d’apurement des comptes» restent confidentielles [15]. La question essentielle est de savoir si l’intérêt public à une transparence accrue en la matière l’emporte sur l’intérêt public à préserver l’objectif de l’audit en question. À cet égard, le Médiateur estime raisonnable l’argument de la Commission selon lequel, à ce stade, l’intérêt public était mieux servi en permettant l’achèvement de la procédure d’audit. Comme la Commission l’a expliqué, et conformément à la jurisprudence de l’UE [16], le plaignant n’a pas fait valoir un besoin spécifique et urgent de divulgation des documents pendant qu’un tel audit était en cours.

27. Le Médiateur conclut donc que la Commission était fondée à refuser l’accès du public aux documents en cause au moment de sa décision confirmative. Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission en l’espèce.

28. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a également obtenu de la Commission une mise à jour sur l’état actuel de l’audit. La Commission a confirmé en août 2026 que l’audit concerné était achevé et que, par conséquent, les documents pouvaient être divulgués. La Médiatrice espère que la Commission accordera désormais l’accès le plus large possible aux documents si le plaignant devait poursuivre l’affaire.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire par la conclusion suivante:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission en l’espèce.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiatrice
européenne

Strasbourg, le 7 octobre 2026

[1] Voir l’annexe II du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1306/oj/eng#anx_II.

[2] De plus amples informations sont disponibles à l’adresse suivante: https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/conditionality_fr.

[3] Conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[4] Mentionnée à l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[5] Article 4, paragraphe 2, du règlement.

[6] La Médiatrice a demandé à la Commission de fournir un échantillon des documents, à savoir des copies des derniers échanges avec l’État membre concernant l’audit, ainsi que le rapport d’audit lui-même.

[7] Arrêt du Tribunal du 12 mai 2015, Technion/Commission européenne, T-480/11, point 63, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=ecli%3AECLI%3AEU%3AT%3A2015%3A272

[8] La Commission s’est référée à l’arrêt Technion (voir note de bas de page précédente), points 55 à 65.

[9] La Commission a renvoyé à l’arrêt du Tribunal du 9 octobre 2018 dans l’affaire T-634/17, Anikó Pint/Commission européenne, point 48, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-634/17&language=fr.

[10] Le plaignant a fait référence au considérant 54 du règlement 2013/1306 (voir note de bas de page 1).

[11] Arrêt du Tribunal du 13 septembre 2013 dans l’affaire T-380/08, Pays-Bas/Commission, point 35, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=EN.

[12] Arrêt Technion (voir référence 7), points 55 à 65.

[13] Voir l’arrêt de la Cour de justice du 5 septembre 2024, ClientEarth/Commission, C-249/23 P, point 55, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0249.

[14] Arrêt de la Cour de justice du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, affaires jointes C‐514/11 P et C‐605/11 P, point 93, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=fr.

[15] Article 103, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1306/2013.

[16] Voir arrêt du 7 septembre 2023, Breyer/REA, C-135/22 P, point 75, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-135/22.