Antécédents de la plainte

1. Le 8 novembre 2018, le plaignant a déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission européenne contre l’Espagne. Le plaignant était préoccupé par le fait que, à la suite des modifications législatives introduites en 2014 dans la loi espagnole sur les ports [1], l’autorité portuaire des îles Baléares a prolongé, sans procédure de sélection ouverte et pour une période excessive, la durée des «concessions»[2] pour mener des activités de sports nautiques récréatifs dans le domaine public portuaire. Dans sa plainte pour infraction, le plaignant a fait valoir, en substance, que lesdites modifications législatives et l’extension, par l’autorité portuaire des Îles Baléares, de la durée des concessions violaient les articles 49, 56 et 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

2. Le 4 juillet 2019, le plaignant a contacté la direction générale de la concurrence (ci-après la «DG COMP») de la Commission pour lui demander quel était l’état d’avancement de sa plainte pour infraction. Le même jour, un représentant de la DG COMP a informé le plaignant que sa plainte était traitée par la direction générale du marché intérieur, de l’industrie, de l’entrepreneuriat et des PME (ci-après la «DG GROW»), que le numéro de référence CHAP(2018)03728 lui avait été attribué et que son courrier électronique du 4 juillet 2019 avait été transmis à la DG GROW.

3. Le 6 novembre 2019, la DG GROW a informé le plaignant que, étant donné que les questions soulevées par sa plainte pour infraction nécessitaient une évaluation plus détaillée, elle n’avait pas été en mesure de prendre la décision d’adresser une lettre de mise en demeure ou de classer l’affaire dans un délai d’un an à compter de la date d’enregistrement de la plainte [3]. La DG GROW indique qu’elle tiendra le plaignant informé de l’état d’avancement de la plainte une fois qu’une décision aura été prise sur la ligne à suivre.

4. Le 29 septembre 2020, le plaignant a contacté la DG GROW pour lui demander quel était l’état d’avancement de sa plainte pour infraction et l’a exhortée à agir contre l’Espagne. Le 2 octobre 2020, la DG GROW a réaffirmé que la plainte pour infraction nécessitait une évaluation plus détaillée et qu’elle tiendrait le plaignant informé une fois qu’une décision sur la ligne à suivre aurait été prise.

5. Le 19 octobre 2020, le plaignant a écrit à la DG GROW pour lui dire qu’il était difficile de comprendre pourquoi la DG GROW prenait autant de temps à évaluer sa plainte pour infraction.

6. Le 18 novembre 2020, la DG GROW a invité le plaignant à lui communiquer toute information qu’il pourrait avoir sur l’importance économique des concessions mentionnées dans sa plainte pour infraction et sur toute prolongation récente de la durée des concessions en question.

7. Le 7 janvier 2021, le plaignant a communiqué à la DG GROW les informations demandées.

8. Le 9 avril 2021, la DG GROW a informé le plaignant qu’elle avait transféré sa plainte pour infraction à la procédure EU Pilot, actuellement connue sous le nom de dialogue préalable à l’infraction, sous la référence EUP(2021)9949.

9. Le 30 mars 2022, le plaignant a écrit à la DG GROW et a souligné qu’un an s’était écoulé depuis l’ouverture de la procédure EU Pilot et trois ans depuis le dépôt de sa plainte pour infraction.

10. Le 22 avril 2022, la DG GROW a informé le plaignant que le dialogue avec l’Espagne, dans le cadre de la procédure EU Pilot, restait pertinent. La DG GROW a en outre informé le plaignant que plusieurs services de la Commission travaillaient sur la plainte pour infraction, compte tenu de la complexité des questions qu’elle soulevait, ce qui expliquait le retard dans l’évaluation de la plainte.

11. Le 3 novembre 2022, le plaignant a écrit à la DG GROW et a réitéré ses préoccupations quant au temps qu’elle a pris pour traiter la procédure EU Pilot.

12. Le 11 novembre 2022, la DG GROW a informé le plaignant que plusieurs services de la Commission étaient toujours associés à l’analyse des réponses fournies par l’Espagne dans le cadre de la procédure EU Pilot. En ce qui concerne les prochaines étapes, la DG GROW a déclaré que la Commission pouvait soit envoyer une lettre de mise en demeure à l’Espagne, soit clore le dossier du plaignant.

13. Le 21 février 2023, le plaignant a écrit à la DG GROW et a noté que, le 15 février 2023, la Commission avait ouvert une procédure d’infraction [INFR(2022)4121] en envoyant une lettre de mise en demeure à l’Espagne pour n’avoir pas assuré une procédure de sélection transparente et impartiale pour l’octroi de concessions relatives aux zones côtières [4]. Le plaignant a fait valoir que les faits qui avaient conduit à l’ouverture de cette procédure d’infraction à l’encontre de l’Espagne étaient très similaires aux faits décrits dans sa plainte pour infraction. Selon elles, la seule différence entre les deux affaires était que leur affaire concernait les concessions relevant du domaine public portuaire alors que la procédure d’infraction concernait les concessions relevant du domaine public maritime-terrestre, en dehors des ports. Le plaignant a donc fait valoir que la Commission devrait suivre le raisonnement qui a conduit à l’ouverture de la procédure d’infraction à l’encontre de l’Espagne également dans son cas. Le plaignant a réitéré ses préoccupations concernant les retards injustifiés dans l’évaluation de sa plainte pour infraction.

14. Le 4 avril 2023, dans le cadre d’une réponse à une demande d’accès du public à des documents, la DG GROW a informé la plaignante que la procédure d’infraction [INFR(2022)4121] à l’encontre de l’Espagne couvrait exclusivement la prolongation de concessions en vertu de la loi espagnole sur les côtes, et non la prolongation de concessions régies par la loi espagnole sur les ports.

15. Insatisfait du temps pris par la Commission pour évaluer sa plainte pour infraction et de la manière dont elle a communiqué avec elle à ce sujet, le plaignant s’est adressé au Médiateur en juillet 2025.

Enquête

16. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le temps pris par la Commission pour achever son évaluation de la plainte pour infraction et sur la manière dont elle a communiqué avec le plaignant à ce sujet.

17. Au cours de l’enquête, le 1er décembre 2025, la Commission a communiqué au plaignant des informations actualisées sur l’état d’avancement de son évaluation de la plainte pour infraction. La Commission a informé le plaignant qu’en 2022, elle avait clôturé le dialogue EU Pilot qu’elle avait ouvert en avril 2021 et qu’en mai 2025, un autre service de la Commission, la DG MOVE, avait repris le traitement de la plainte pour infraction de la DG GROW. La Commission a en outre informé le plaignant qu'elle les contacterait à nouveau une fois qu'une décision sur le suivi aurait été prise.

18. Toujours au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission sur la plainte. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné le dossier de la Commission relatif à la plainte pour infraction. Dans le cadre de l’inspection, la Médiatrice a demandé à la Commission des éclaircissements supplémentaires et la Commission a répondu aux questions de la Médiatrice.

19. La Médiatrice a estimé que le temps pris par la Commission pour achever son évaluation de la plainte pour infraction constituait un cas de mauvaise administration. Le 31 mars 2026, la Médiatrice a recommandé à la Commission d’y remédier. Elle a également fait deux suggestions d'amélioration [5].

20. Le 17 avril 2026, la Commission a informé le plaignant qu’elle avait ouvert un nouveau dialogue préalable à l’infraction avec l’Espagne afin d’enquêter davantage sur la non-conformité potentielle de la loi espagnole sur les ports avec les articles 49, 56 et/ou 106 du TFUE.

21. Le 24 juin 2026, la Commission a envoyé sa réponse à la recommandation du Médiateur et deux suggestions d’amélioration. Le plaignant a présenté des observations au Médiateur sur la réponse de la Commission.

Recommandation du Médiateur

22. L’enquête de la Médiatrice a conclu que le temps pris par la Commission pour achever son évaluation de la plainte pour infraction était déraisonnable et que la Commission n’avait pas fourni d’explications adéquates pour justifier son retard. Cela constituait un cas de mauvaise administration.

23. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a formulé la recommandation suivante:

La Commission devrait achever sans plus tarder son évaluation de la plainte pour infraction.

24. La Médiatrice a noté que, malgré la clôture, fin 2022, de la procédure EU Pilot qui avait été ouverte avec l’Espagne en avril 2021, la Commission n’en avait informé le plaignant qu’en décembre 2025. Cela était manifestement regrettable et difficile à concilier avec les mesures prises par la Commission pour améliorer la manière dont elle communique sur les procédures d'infraction [6]. Le Médiateur a donc fait la première suggestion d'amélioration suivante à la Commission:

La Commission devrait informer les plaignants en temps utile non seulement de l'ouverture d'une procédure EU Pilot, mais aussi de sa clôture.

25. La Médiatrice a également noté qu’à la suite de la dernière réponse envoyée par l’Espagne à la Commission le 20 décembre 2021 dans le cadre de la procédure EU Pilot ouverte en avril 2021, le dossier de la Commission ne contenait aucun enregistrement d’échanges ultérieurs entre l’Espagne et la Commission ni d’une analyse plus approfondie de la question par la Commission. Cela était difficilement conciliable avec le contenu de la lettre et du courriel envoyés par la Commission au plaignant respectivement le 22 avril 2022 et le 11 novembre 2022, dans lesquels la Commission informait le plaignant que le dialogue avec l’Espagne restait pertinent et que plusieurs services de la Commission étaient toujours associés à l’analyse des réponses fournies par l’Espagne. Le Médiateur a donc adressé à la Commission la deuxième suggestion d'amélioration suivante:

La Commission devrait veiller à tenir des registres adéquats sur la manière dont elle gère les procédures EU Pilot, y compris l’analyse y afférente.

Réponse de la Commission à la recommandation et deux suggestions d’amélioration

26. En réponse à la recommandation de la Médiatrice, la Commission a informé la Médiatrice que, depuis le 1er décembre 2025, la DG MOVE avait analysé plus en détail la plainte pour infraction ainsi que la législation nationale pertinente et avait conclu qu’il pourrait y avoir une non-conformité potentielle de la loi espagnole sur les ports avec les articles 49, 56 et/ou 106 du TFUE. En conséquence, la DG MOVE a décidé d’approfondir l’enquête dans le cadre d’un nouveau dialogue préalable à l’infraction avec l’Espagne et en a informé le plaignant le 17 avril 2026. La Commission a également noté que la plainte pour infraction devrait rester ouverte jusqu’à ce que le contexte factuel et juridique de l’affaire ait été établi à la suite des échanges avec les autorités espagnoles et jusqu’à ce qu’une décision ait été prise sur la question de savoir si l’affaire devait être poursuivie.

27. En ce qui concerne la première suggestion d'amélioration formulée par le Médiateur, la Commission a expliqué que, lorsqu'un dialogue préalable à l'infraction est entamé avec un État membre utilisant THEMIS/Dialogue - c'est-à-dire une application informatique partagée entre les services de la Commission et les États membres - et sur la base de la plainte pour infraction, le plaignant est informé que sa plainte fait l'objet d'un dialogue préalable à l'infraction. La Commission a également indiqué qu’il sera rappelé à ses services d’informer également les plaignants de la clôture des dialogues préalables à l’infraction.

28. Enfin, en ce qui concerne la deuxième suggestion d’amélioration formulée par le Médiateur, la Commission a expliqué que THEMIS/Dialogue est destiné à stocker les documents échangés dans le cadre du processus entre la Commission et les États membres. THEMIS/Dialogue ne vise pas à enregistrer l’analyse de la Commission, mais uniquement le résultat de cette analyse. Toutefois, l’outil permet de stocker des documents en plus de ceux qui ont été échangés avec les États membres. Les services de la Commission sont encouragés à utiliser plus fréquemment une section spécifique de THEMIS/Dialogue consacrée à ces informations supplémentaires et qui n’est pas visible par les États membres. La Commission a en outre expliqué que le stockage d’informations supplémentaires dans cette section s’est révélé particulièrement utile dans les dossiers complexes, où plusieurs DG sont impliquées dans le même dossier. Enfin, la Commission a indiqué qu’elle rappellerait à ses services la possibilité offerte par THEMIS/Dialogue de stocker des informations pertinentes pour les dossiers dans la section spécifique.

Évaluation du Médiateur après la recommandation

29. La Médiatrice a fondé sa constatation de mauvaise administration et sa recommandation correspondante sur le délai déraisonnable pris par la Commission pour achever son évaluation de la plainte pour infraction et sur le fait qu’elle n’a pas fourni d’explications adéquates pour justifier son retard. La Commission s’était contentée d’indiquer que cela était dû à la complexité de l’affaire, à la participation de plusieurs de ses services à l’analyse de la plainte pour infraction et au fait que, en mai 2025, la DG MOVE a repris le traitement de la plainte pour infraction de la DG GROW.

30. La Commission a répondu à la recommandation en se contentant de faire référence, sans autre explication, à un nouveau dialogue préalable à l’infraction avec l’Espagne ouvert par la DG MOVE en avril 2026.

31. À cet égard, la Médiatrice note que la Commission n’a fourni aucune explication sur les raisons pour lesquelles elle n’a pas été en mesure de lancer la procédure EU Pilot, ouverte en avril 2021, jusqu’à deux ans après avoir reçu la plainte pour infraction, sur les raisons pour lesquelles ladite procédure EU Pilot a duré vingt mois au lieu de neuf mois [7] et sur les raisons pour lesquelles la Commission a été inactive pendant plusieurs périodes [8]. En outre, la Commission n’a fourni aucune explication significative, ni même suffisante, concernant la prétendue complexité juridique et factuelle en cours de cette affaire, et sur les raisons pour lesquelles il a fallu environ six ans et cinq mois à la DG MOVE pour reprendre le traitement de l’affaire, et en particulier, en semblant ouvrir une nouvelle fois un dialogue préalable à l’infraction avec l’Espagne en vue de déterminer les (mêmes) questions juridiques et factuelles pertinentes. Le Médiateur ne voit pas clairement pourquoi la Commission a dû ouvrir un autre dialogue à ce stade, après en avoir déjà mené un pendant vingt mois.

32. Le fait qu’une affaire puisse être complexe et que la situation juridique ne soit pas claire ne saurait justifier qu’il faille plus de sept ans à la Commission pour parvenir à ce qui est encore une conclusion préliminaire et non définitive.

33. Dans ce contexte, et en l’absence d’explications adéquates pour justifier le retard, la Médiatrice confirme sa conclusion de mauvaise administration.

Évaluation du Médiateur après les deux suggestions d'amélioration

34. Les suggestions d’amélioration de la Médiatrice faisaient référence à la nécessité i) d’informer les plaignants en temps utile non seulement de l’ouverture des dialogues préalables à l’infraction, mais aussi de leur clôture et ii) de veiller à ce que la Commission tienne des registres adéquats concernant la manière dont elle traite les dialogues préalables à l’infraction, y compris l’analyse y afférente.

35. Dans sa réponse, la Commission a indiqué qu’il serait rappelé à ses services d’informer également les plaignants de la clôture des dialogues préalables à l’infraction et de la possibilité offerte par THEMIS/Dialogue de stocker, en plus des documents échangés avec les États membres, des informations pertinentes pour l’affaire dans la section spécifique.

36. La Médiatrice estime que la suite donnée par la Commission à ses suggestions est positive et continuera de surveiller la manière dont la Commission communique avec les plaignants lorsqu’elle clôt les dialogues préalables à l’infraction et sa tenue de registres en ce qui concerne les dialogues préalables à l’infraction.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Commission européenne a commis un cas de mauvaise administration en ne finalisant pas son évaluation de la plainte pour infraction après plus de sept ans et en ne fournissant pas d’explications suffisantes et significatives pour justifier ce retard.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 21/08/2026

[1] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[2] La présente décision utilise le terme «concession», car c’est le terme utilisé à la fois dans la loi espagnole sur les ports et dans la loi espagnole sur les côtes pour désigner une autorisation d’exercer une activité économique. Dans le contexte de la présente décision, ce terme ne signifie pas un contrat de concession au titre de la directive 2014/23/UE, qui fait partie des règles de l’UE en matière de marchés publics.

[3] Communication de la Commission intitulée «Le droit de l’UE: De meilleurs résultats grâce à une meilleure application, point 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.FRG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/inf_23_525

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommandation/fr/222855

[6] Voir la note de clôture sur l’initiative stratégique concernant le temps pris par la Commission européenne pour traiter les plaintes relatives à des infractions au droit de l’Union et la manière dont elle communique sur les procédures d’infraction (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/closing-note/fr/197101.

[7] Les dialogues préalables à l’infraction sont ouverts en vue de leur finalisation dans un délai de neuf mois: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/index.php/enforcement-tools/pre-infringement-dialogue_en

[8] Aucun enregistrement n’a été fourni pour faire état d’échanges ou d’analyses internes, ni d’échanges avec l’Espagne, au cours des périodes suivantes: du 8 novembre 2018 au 3 juillet 2019, du 5 juillet 2019 au 5 novembre 2019, du 7 novembre 2019 au 1er octobre 2020, du 19 novembre 2020 au 8 avril 2021, du 21 décembre 2021 au 21 avril 2022, du 7 décembre 2022 au 3 avril 2023, du 5 avril 2023 au 7 août 2023, du 9 août 2023 au 18 décembre 2024 et du 13 mai 2025 au 30 novembre 2025.