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Décision sur le refus du Service européen pour l’action extérieure de donner un accès public à des documents liés à la nomination d’un représentant permanent auprès de l’Union européenne (affaire 2038/2021/DL)
Décision
Affaire 2038/2021/DL - Ouvert le Jeudi | 02 décembre 2021 - Décision le Vendredi | 18 février 2022 - Institution concernée Service européen pour l'action extérieure ( Pas d’acte de mauvaise administration constaté ) - Pays Belgique
L’auteur de la plainte a demandé l’accès public à des documents concernant la nomination du nouveau représentant permanent d’Israël auprès de l’UE. Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a refusé de donner accès à ces documents, au motif qu’ils étaient couverts par le secret des procédures de sélection et que leur divulgation pourrait nuire à la vie privée et à l’intégrité des individus cités.
L’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents en question et rencontré les représentants compétents en la matière du SEAE pour obtenir des clarifications sur ce refus. La Médiatrice a jugé que la divulgation des documents était susceptible de nuire au processus décisionnel du SEAE, ainsi qu’à la vie privée et à l’intégrité de candidats et évaluateurs participant à la procédure de sélection. Sur cette base, la Médiatrice a conclu que le refus du SEAE était justifié et conforme aux règles de l’UE en matière d’accès du public aux documents.
Par conséquent, la Médiatrice a clos l’enquête en concluant à l’absence de mauvaise administration.
Elle recommande toutefois au SEAE, à titre d’amélioration, qu’il fasse en sorte de motiver en détail les refus d’accès à des documents et d’expliquer les raisons pour lesquelles la divulgation des documents demandés peut nuire aux intérêts protégés par les règles de l’UE en matière d’accès du public aux documents. Elle encourage également le SEAE à publier le CV du représentant permanent auprès de l’UE concerné sur le site web de la délégation.
Antécédents de la plainte
1. Chaque année, plusieurs postes de chefs de délégation de l’Union européenne dans des pays tiers (ci-après les «ambassadeurs de l’UE») doivent être pourvus. La nomination d'un ambassadeur de l'UE est un processus auquel participent plusieurs institutions de l'UE et certains États membres. Le processus s’achève lorsque le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité nomme officiellement l’ambassadeur de l’UE, ce qui est suivi d’un communiqué de presse et de la publication du bref résumé de l’ambassadeur par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).
2. En juillet 2021, le plaignant, journaliste et militant politique, a demandé au SEAE l’accès du public [1] aux documents d’information destinés à la hiérarchie du SEAE concernant la nomination récente de l’ambassadeur de l’UE en Israël.
3. Le SEAE a refusé l’accès aux documents demandés. Elle a fait valoir que la divulgation pourrait porter gravement atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité des personnes mentionnées dans les documents [2] et que les travaux d’un jury doivent être secrets en vertu du statut des fonctionnaires de l’UE [3].
4. Le plaignant a ensuite demandé au SEAE de revoir sa position (en soumettant ce qu’il est convenu d’appeler une «demande confirmative»)[4].
5. En octobre 2021, le SEAE a adopté sa décision finale. Le SEAE a précisé qu’il avait identifié six (catégories de) documents comme relevant du champ d’application de la demande [5]. Elle a confirmé sa décision de refuser l'accès à ces documents.
6. Insatisfait de cette décision, le plaignant s’est adressé au Médiateur en novembre 2021.
L'enquête
7. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus du SEAE d’accorder l’accès du public aux documents concernant la nomination de l’ambassadeur de l’UE.
8. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné le dossier du SEAE sur l’affaire et a rencontré les représentants concernés du SEAE afin d’obtenir des explications supplémentaires sur les raisons pour lesquelles le SEAE avait refusé l’accès. Le compte rendu de la réunion a ensuite été communiqué au plaignant, qui a fait part de ses commentaires.
Arguments présentés
Arguments présentés par le SEAE
9. Le SEAE a déclaré que «conformément à l’article 6 de l’annexe III du statut, les travaux des jurys de sélection et, par la suite, tous les documents qui s’y rapportent sont confidentiels et ne peuvent donc pas être partagés aux fins de la demande présentée conformément au règlement no 1049». Lors de la réunion, le SEAE a précisé que, conformément à la jurisprudence de l'UE [6], la règle du statut des fonctionnaires de l'UE selon laquelle les travaux des jurys doivent être secrets [7] doit être prise en considération pour déterminer si l'accès porterait atteinte au processus décisionnel d'une institution [8].
10. Le SEAE a considéré que les arguments du plaignant ne démontraient pas l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation [9] et ne pouvaient pas non plus identifier lui-même un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Bien que la nomination d'un ambassadeur de l'UE soit importante, il n'y a, à son avis, aucun intérêt public à divulguer l'évaluation des candidats. En outre, les représentants ont souligné que le niveau de contrôle appliqué à la nomination des ambassadeurs de l'UE était relativement élevé, par opposition au niveau de contrôle appliqué à la sélection d'autres membres du personnel recrutés au même grade [10].
11. Le SEAE a également fait valoir que tous les documents relevant du champ d’application de la demande contenaient des informations à caractère personnel et que, par conséquent, la divulgation devait être conforme aux règles de l’UE en matière de protection des données [11]. Le SEAE n’a pas considéré que les arguments du plaignant établissaient la nécessité, dans un but spécifique d’intérêt public, du transfert des données à caractère personnel vers lui. Elle a également fait valoir qu’il existait un risque raisonnable et prévisible que la divulgation des données à caractère personnel des candidats porte atteinte à leurs intérêts légitimes [12]. Le SEAE a donc refusé l’accès aux données à caractère personnel afin de protéger la vie privée et l’intégrité de la personne [13].
Arguments présentés par le plaignant
12. Le plaignant a déclaré qu’il avait présenté sa demande en vertu des règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents et, par conséquent, il n’a pas compris pourquoi le SEAE se réfère au statut des fonctionnaires de l’UE en refusant l’accès. En outre, étant donné que la personne nommée ambassadeur de l’UE travaillait pour un gouvernement national d’un État membre de l’UE avant sa nomination, le statut des fonctionnaires de l’UE ne s’applique pas à elle.
13. Le plaignant a estimé que le SEAE avait invoqué à tort l’exception relative à la vie privée et à l’intégrité de la personne. Le plaignant a déclaré qu’il ne cherchait aucun détail sur la vie privée de l’ambassadeur de l’UE. Les documents demandés concernent plutôt un poste financé par des fonds publics de l’UE.
14. Le plaignant a exposé plusieurs arguments expliquant pourquoi il estimait qu'il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Tout d’abord, il déclare que les citoyens de l’Union devraient savoir pourquoi la personne a été nommée ambassadrice de l’Union. Il estime que les institutions de l’Union ont le devoir de démontrer que les personnes nommées à des postes aussi importants sont qualifiées. En outre, il a fait valoir que l’on ne pouvait s’attendre à ce que les citoyens aient confiance dans de telles nominations à moins qu’il n’existe un niveau minimal de transparence permettant un contrôle public. L’absence de transparence viole, selon lui, les principes énoncés dans le «code de bonne conduite administrative»[14]. Enfin, le plaignant a ajouté que les relations de l’UE avec le pays d’envoi présentent un intérêt public majeur. Les documents devraient être rendus publics, car le public devrait être en mesure de vérifier si l'ambassadeur de l'UE remplit son devoir de respect des droits de l'homme.
Évaluation du Médiateur
15. L’inspection des documents a montré que tous les documents relevant du champ d’application de la demande du plaignant faisaient partie de la procédure de sélection concernant la nomination de l’ambassadeur de l’UE. Les documents sont donc couverts par le secret des travaux du jury [15].
16. Si une demande d’accès du public est présentée à des documents liés à une procédure de sélection, l’institution concernée doit évaluer si la divulgation porterait atteinte à son processus décisionnel. Ce faisant, il importe de tenir compte du fait que le principe du secret a été introduit en vue de garantir l’indépendance des jurys et l’objectivité de leurs travaux, en les protégeant de toute ingérence et pression extérieures, qu’elles proviennent de l’administration de l’Union elle-même, des candidats concernés ou de tiers [16].
17. En l’espèce, il est clair que la divulgation pourrait entraver les futures procédures de sélection, car elle révélerait les (types de) questions auxquelles les candidats devaient répondre et, plus généralement, la manière dont ces évaluations sont menées. En outre, la divulgation pourrait nuire à l’indépendance de la procédure et mettre les évaluateurs sous pression extérieure.
18. La Médiatrice estime donc que le SEAE était fondé à affirmer que la divulgation des documents pourrait porter atteinte à son processus décisionnel, même après la clôture de la procédure, à la lumière des explications ci-dessus.
19. En vertu des règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents, la divulgation serait toujours possible s’il existe un intérêt public à la divulgation qui l’emporte sur l’intérêt du SEAE à protéger son processus décisionnel. En l’espèce, bien que la Médiatrice reconnaisse l’importance de la transparence tant en ce qui concerne les nominations à haut niveau que les relations de l’Union avec les pays tiers, les références générales à la «transparence» ne suffisent pas à justifier un intérêt public supérieur justifiant la divulgation en vertu de la jurisprudence de l’Union [17]. Le Tribunal a également confirmé qu’un requérant ne saurait valablement invoquer la notion de transparence pour remettre en cause l’applicabilité du secret des procédures de sélection [18].
20. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice estime qu’il est raisonnable de considérer qu’il n’existe pas d’intérêt public spécifique à la divulgation des documents concernés, ce qui l’emporterait sur l’intérêt public à protéger le processus décisionnel du SEAE.
21. L’inspection de l’équipe d’enquête de la Médiatrice a en outre confirmé que les documents contenaient des données à caractère personnel tout au long de la procédure. Contrairement à ce que soutient la plaignante, les données à caractère personnel sont un concept très large et englobent à la fois des informations relatives à la vie privée et professionnelle d’une personne [19]. En tant que telles, les noms des évaluateurs, les noms des candidats, ainsi que leurs curriculum vitae, lettres de motivation et évaluations professionnelles [20] sont des données à caractère personnel.
22. Conformément à la législation de l'UE en matière de protection des données, le SEAE devrait procéder à une analyse en trois étapes [21] avant de pouvoir faire droit à une demande de publication de données à caractère personnel. Il s’agit, dans un premier temps, d’examiner si le demandeur a démontré la nécessité du transfert des données pour une finalité spécifique d’intérêt public.
23. La Médiatrice fait observer que, selon la jurisprudence de l’Union [22], une référence générale à la «transparence» ne constitue pas, en soi, une nécessité pour la divulgation de données à caractère personnel. Par conséquent, la Médiatrice estime qu’il est raisonnable que le SEAE considère que les arguments du plaignant n’établissent pas une «nécessité d’intérêt général».
24. À ce titre, la Médiatrice estime qu’il était raisonnable que le SEAE considère que la divulgation des documents pourrait porter atteinte à la vie privée et à l’intégrité des candidats et des évaluateurs.
25. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice conclut que la décision du SEAE de refuser l’accès aux documents demandés était justifiée.
26. Cela étant dit, la Médiatrice regrette que le raisonnement du SEAE exposé dans ses décisions sur les raisons pour lesquelles il a refusé l’accès ait été très succinct. Le SEAE n’a pas fait référence à toutes les exceptions pertinentes et n’a pas fourni de précisions sur celles-ci au titre des règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents. Le SEAE n’a pas non plus fait référence à la jurisprudence applicable et à la législation de l’UE applicable en matière de protection des données. En outre, le SEAE n’a pas répondu aux arguments avancés par le plaignant. Il était donc difficile pour le plaignant de comprendre les raisons du refus du SEAE.
27. Bien que la Médiatrice estime que les explications fournies par les représentants du SEAE lors de la réunion ont répondu de manière appropriée à ces préoccupations, elle souligne qu’il est essentiel que le SEAE fournisse des motifs détaillés dans ses décisions, tant au stade initial qu’au stade de la confirmation, afin de garantir que les citoyens puissent exercer leur droit fondamental d’accès du public aux documents.
28. À cet égard, la Médiatrice rappelle sa décision au SEAE adoptée en 2018 [23], dans laquelle elle a formulé une suggestion selon laquelle
[l]e SEAE devrait veiller à fournir des motifs détaillés de refus d’accès aux documents, expliquant en quoi la divulgation des documents demandés peut porter atteinte, de manière spécifique et effective, à l’intérêt protégé par le règlement (CE) no 1049/2001. Cela inclut une analyse de l’existence (ou de l’absence) d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. [...]
29. Le SEAE a accepté cette suggestion à l’époque. Il s'est engagé à mettre à jour ses instructions internes aux divisions responsables lors de l'attribution des demandes d'accès aux documents entrantes, ainsi qu'à contacter les responsables géographiques qui traitent les demandes d'accès aux documents, en vue de les aider à formuler des justifications, le cas échéant. Le SEAE a déclaré qu’il inclurait également de manière plus cohérente une analyse de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.
30. Malgré ces engagements, la Médiatrice note que le SEAE ne les a pas respectés en l’espèce. Elle formulera donc une suggestion correspondante ci-dessous et compte sur le SEAE pour y donner suite de manière appropriée à l’avenir.
31. En outre, la Médiatrice note que le SEAE informe normalement le public des antécédents des ambassadeurs de l’UE en publiant un bref CV sur le site web de la délégation concernée et qu’il devrait également envisager de le faire dans ce cas.
Conclusion
Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:
Le Service européen pour l’action extérieure n’a pas commis de mauvaise administration en refusant de divulguer les documents en cause.
Le plaignant et le SEAE seront informés de cette décision.
Suggestions d'amélioration
Le SEAE devrait veiller à fournir des motifs détaillés de refus d’accès aux documents, expliquant en quoi la divulgation des documents demandés peut porter atteinte aux intérêts protégés par le règlement (CE) no 1049/2001.
En outre, le SEAE devrait publier le CV de l'ambassadeur de l'UE en question sur le site web de la délégation.
Emily O'Reilly Médiateur
européen
Strasbourg, le 18 février 2022
[1] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.
[2] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.
[3] Tel que défini à l'article 6 de l'annexe III du statut des fonctionnaires et du régime applicable aux autres agents: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501#tocId201.
[4] Article 7 du règlement (CE) n° 1049/2001.
[5] Les documents identifiés étaient les suivants: 1.Résumés et lettres de motivation, 2. le rapport de présélection, 3. le rapport d’entretien, 4. les rapports des centres d’évaluation, 5. le rapport final et 6. la note à l’attention du secrétaire général de la Commission européenne pour l’approbation par le collège des commissaires des candidats présélectionnés dans le cadre des rotations de 2021.
[6] Voir, par exemple, l’arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 23 septembre 2020, ZL/EUIPO, T-596/18, points 45 à 48: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=1049%2BEPSO&docid=231529&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=183081#ctx1.
[7] Article 6 Annexe III du statut (voir note de bas de page 3).
[8] Article 4, paragraphe 3, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.
[9] Conformément à l’article 4, paragraphe 3, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.
[10] Par exemple, les jurys de sélection sont composés de représentants du SEAE, de la Commission, du secrétariat général du Conseil et de plusieurs États membres. La nomination est suivie d’un communiqué de presse et de la publication du bref curriculum vitae de l’ambassadeur. En outre, le Parlement européen peut décider de procéder à un échange de vues avec un candidat retenu avant son entrée en fonctions, ce qui garantit un contrôle démocratique.
[11] En particulier, conformément à l’article 9, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) 2018/1725 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725. Cet article prévoit une analyse en trois étapes permettant aux institutions de déterminer si elles peuvent transférer des données à caractère personnel. Premièrement, le destinataire doit démontrer la nécessité du transfert des données à caractère personnel dans un but spécifique d’intérêt public. Deuxièmement, il ne doit y avoir aucune raison de croire qu’un tel transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée. Troisièmement, le responsable du traitement doit établir qu’il est proportionné de transmettre les données à caractère personnel à cette fin spécifique, en mettant en balance les différents intérêts concurrents.
[12] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) 2018/1725.
[13] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.
[14] Code de bonne conduite administrative du personnel de la Commission européenne dans ses relations avec le public: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/20131125-code-good-administrative-behaviour-en_1.pdf.
[15] Tel que défini à l'article 6 de l'annexe III du statut.
[16] Arrêt du Tribunal de première instance du 14 juillet 2005, Le Voci/Conseil, T-371/03, point 123: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62003TJ0371&from=EN.
[17] Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, point 93: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/13&language=FR.
[18] Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 23 janvier 2003, Angioli/Commission, T-53/00, point 84: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=T-53/00.
[19] Arrêt du Tribunal du 27 novembre 2018, VG/Commission, affaires jointes T-314/16 et T-435/16, point 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016TA0314.
[20] Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 20 décembre 2017, Nowak/Data Protection Commissioner, affaire C-434/16: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=nl&td=ALL&num=C-434/16.
[21] Conformément à l’article 9, paragraphe 1, point b), du règlement 2018/1725, premièrement, le bénéficiaire doit démontrer la nécessité de leur transfert dans un but spécifique d’intérêt général. Deuxièmement, il ne doit y avoir aucune raison de croire qu’un tel transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée. Troisièmement, le responsable du traitement (le SEAE) doit établir qu’il est proportionné de transmettre les données à caractère personnel à cette fin spécifique, après avoir mis en balance les différents intérêts concurrents.
[22] Arrêt du Tribunal (cinquième chambre élargie) du 25 septembre 2018, Psara/Parlement européen, T-639/15, point 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62019TJ0185.
[23] Décision dans l’affaire 620/2017/TE relative au refus du Service européen pour l’action extérieure d’accorder l’accès du public à deux rapports sur les inspections effectuées au sein de la délégation de l’UE en Albanie: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/94052.