Antécédents de la plainte

1. La plainte concerne le refus de la Commission européenne d’accorder l’accès du public aux enregistrements audio, dans lequel des fonctionnaires des États membres débattent des amendements à une proposition de règlement de la Commission concernant les exigences d’écoconception applicables aux dispositifs d’affichage électroniques ^[1], ainsi qu’un courrier électronique y afférent.

2. La directive sur l'écoconception ^[2] établit des règles cohérentes au niveau de l'UE pour améliorer la performance environnementale des produits consommateurs d'énergie. La directive est mise en œuvre au moyen de réglementations spécifiques aux produits adoptées par la Commission ^[3] et directement applicables dans tous les pays de l’UE. Ces règlements sont adoptés selon une «procédure de comitologie»^[4], dans le cadre de laquelle un comité composé de représentants de tous les États membres de l’UE est tenu de soumettre à la Commission un avis formel sur les mesures proposées.

3. Le plaignant, une organisation qui représente les entreprises chimiques, a demandé à la Commission, en mars 2019, d’accorder l’accès du public aux documents liés au processus décisionnel ayant conduit à l’adoption du règlement de la Commission établissant des exigences en matière d’écoconception applicables aux dispositifs d’affichage électroniques.

4. En avril 2019, la Commission a divulgué certains documents. Toutefois, les documents qu’elle a publiés ne contenaient pas d’informations sur l’identité des États membres qui ont demandé des modifications de la proposition de la Commission relative à l’utilisation de retardateurs de flamme halogénés dans les produits ^[5].

5. En mai 2019, le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision. En particulier, elle a demandé si la Commission disposait de documents permettant d’identifier les États membres qui avaient demandé des modifications à la proposition de la Commission sur la question des retardateurs de flamme halogénés.

6. La Commission a répondu en septembre 2019. Elle a recensé un certain nombre d’enregistrements audio des réunions du comité de l’écoconception (au cours desquelles les États membres ont examiné la proposition de la Commission) et un courriel ^[6]. Il a refusé l'accès aux enregistrements et au courriel en raison de la nécessité de protéger la vie privée et l'intégrité des personnes qui prennent la parole dans les enregistrements ^[7], et de la nécessité de protéger son processus décisionnel ^[8].

7. Insatisfait du refus de la Commission de divulguer les documents contenant la position et l’identité des États membres, le plaignant s’est adressé au Médiateur en octobre 2019.

Recommandation du Médiateur

La recommandation

8. Dans sa recommandation ^[9], la Médiatrice a déclaré que l’accès le plus large possible du public doit être accordé aux documents en possession des institutions de l’Union ayant trait à l’adoption de lois ^[10]. Elle a estimé que les enregistrements audio et les courriels en cause, rédigés dans le cadre d’une procédure de comitologie, devraient être considérés comme des «documents législatifs» en vertu du droit de l’Union relatif à l’accès du public aux documents ^[11]. Ces documents devraient être rendus directement accessibles dans toute la mesure du possible ^[12].

9. La Médiatrice a estimé que les exceptions invoquées par la Commission pour refuser l’accès du public, à savoir la protection du processus décisionnel ainsi que la vie privée et l’intégrité des représentants des États membres, étaient dénuées de fondement.

10. La Médiatrice n’était pas d’accord avec la Commission sur le fait qu’il est «lié par des règles» de ne pas divulguer les positions des États membres. Les règles auxquelles la Commission fait référence sont les «règles de procédure de comitologie»^[13], qui sont des dispositions administratives adoptées par la Commission pour organiser les travaux des comités. Ces règles ne sont pas des lois. La Médiatrice a déclaré que la législation de l’Union applicable est le règlement de comitologie ^[14], qui ne comporte aucune disposition interdisant la divulgation des positions des États membres.

11. En outre, la Médiatrice a déclaré que la capacité des citoyens à exprimer leur point de vue sur la législation proposée fait partie intégrante de leurs droits démocratiques. La Commission n’aurait pas démontré que la divulgation prolongerait ou compliquerait le bon déroulement du processus décisionnel en cause. Même si c'était le cas, le Médiateur a estimé que cela avait pour effet de rendre le processus décisionnel plus démocratique et plus légitime.

12. Par conséquent, la Médiatrice a estimé que l’accès du public aux documents relatifs aux travaux des commissions, plutôt que de porter gravement atteinte au processus décisionnel, améliorerait sa qualité.

13. La Médiatrice n’était pas non plus d’accord avec la Commission sur le fait que la divulgation des enregistrements audio et des commentaires contenus dans le courriel porterait atteinte aux droits des représentants des États membres en ce qui concerne la protection de leurs données à caractère personnel.  

14. Premièrement, en ce qui concerne les commentaires formulés dans le courriel, le Médiateur a fait valoir que cela pourrait être résolu en occultant les noms ou l’initiale des personnes concernées.

15. Deuxièmement, en ce qui concerne les voix entendues dans les enregistrements audio, le Médiateur a fait valoir qu’il ne s’agissait pas des opinions personnelles des fonctionnaires, mais plutôt des positions des États membres qu’ils représentaient. Si ces postes étaient contenus dans une transcription écrite, il ne s'agirait pas de données personnelles. Toutefois, même s’il était soutenu que ces voix étaient des données à caractère personnel, le Médiateur a déclaré que les enregistrements devraient toujours être divulgués, étant donné qu’il est nécessaire que les données soient transmises dans un but spécifique d’intérêt public, à savoir la nécessité de connaître les positions exprimées par les États membres dans le cadre d’un processus législatif. En outre, il n’y avait aucune raison de supposer que le fait de rendre publiques les voix des représentants porterait préjudice à leurs intérêts légitimes ^[15]. Par conséquent, indépendamment de la question de savoir si les voix enregistrées sont des «données à caractère personnel», la Médiatrice a considéré que la divulgation des enregistrements serait licite en vertu des règles de l’UE en matière de protection des données.

16. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice a conclu que le refus de la Commission d’accorder au public l’accès aux enregistrements audio et au courriel constituait un cas de mauvaise administration. Elle formule donc la recommandation suivante (conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen):

La Commission devrait accorder au public l’accès aux documents demandés, à savoir les enregistrements audio et les courriels pertinents (avec les noms ou les initiales expurgés).

Réponse de la Commission à la recommandation

17. La Commission a rejeté la recommandation du Médiateur.

18. La Commission a réaffirmé que les «règles de procédure de comitologie» empêchaient l’accès du public aux enregistrements audio et aux courriels dans la mesure où ils préservaient la confidentialité des positions individuelles des États membres. La divulgation des positions des États membres avant que le collège des commissaires n’ait la possibilité de se prononcer sur le projet d’acte d’exécution compromettrait gravement l’effet de levier de la Commission pour consulter les représentants des États membres sans pression extérieure.

19. La Commission a en outre souligné que les noms et initiales des personnes, ainsi que leurs coordonnées et leurs intitulés de poste figurant dans le courrier électronique demandé, sont des «données à caractère personnel»^[16]. Il en va de même pour les voix des représentants des États membres et des membres du personnel de la Commission ^[17] saisies dans les enregistrements audio. La Commission a fait valoir que le fait que certaines parties des interventions aient été effectuées au nom des autorités des États membres n’avait aucune incidence sur cette conclusion, pas plus que la transcription hypothétique du contenu des enregistrements audio sous forme écrite.

20. La Commission a répété que ni dans la demande initiale ni dans la demande confirmative, le plaignant n’avait établi la nécessité du transfert des données à caractère personnel. Même si tel était le cas, la Commission a considéré qu’il existait des raisons de supposer qu’il existait un risque réel et non hypothétique que l’octroi de l’accès du public aux documents porte atteinte à la vie privée des représentants et les soumette à des contacts externes non sollicités. Étant donné qu’elles sont bien connues des représentants de l’industrie, la Commission a fait valoir que la divulgation de leurs données à caractère personnel les exposerait personnellement.

21. À la lumière de ce qui précède, la Commission a confirmé son point de vue selon lequel l’accès aux enregistrements audio de la réunion du comité et au courrier électronique demandé devait être refusé au motif de la protection de la vie privée et de l’intégrité de la personne et de la protection du processus décisionnel en cours.

Évaluation de la Médiatrice après sa recommandation

22. La Médiatrice est déçue par la réponse de la Commission à sa recommandation.

23. La Médiatrice maintient son point de vue selon lequel la Commission a eu tort de refuser la divulgation publique des enregistrements audio et du courriel contenant l’identité des États membres qui ont demandé des modifications à la proposition de la Commission relative à l’utilisation de retardateurs de flamme halogénés dans les produits.

24. Contrairement à ce que soutient la Commission, la divulgation serait légale en vertu des règles de l’Union en matière de protection des données et ne porterait pas atteinte au processus décisionnel de la Commission, pour les raisons exposées dans la recommandation de la Médiatrice.

25. La Médiatrice tient à souligner que les documents demandés concernent les exigences en matière d’écoconception applicables aux dispositifs d’affichage électroniques. La législation sur l’écoconception et l’étiquetage énergétique vise à améliorer l’efficacité énergétique et la durabilité des produits. En proposant des règles à l’échelle de l’UE dans ce domaine, la Commission joue un rôle central dans l’application cohérente des règles en matière d’économies d’énergie et de consommation durable.

26. La transparence des positions des États membres permettrait non seulement aux citoyens de comprendre pleinement les efforts (ou l’absence d’efforts) des États membres dans ce domaine, mais aussi d’examiner leurs positions en ce qui concerne les mesures de durabilité. La compréhension des positions des différents États membres est essentielle dans un système démocratique et permet aux citoyens de demander des comptes à leurs représentants. La divulgation des positions des États membres au sein des comités de comitologie contribuerait en quelque sorte à lutter contre la «culture bruxelloise du blâme» et à renforcer la légitimité de l’UE.

27. La Commission s'est déjà engagée ^[18] à accroître la transparence et la responsabilité dans les procédures de comitologie dans le cadre d'une précédente enquête de la Médiatrice. Cet engagement se reflète également dans la proposition de la Commission modifiant le règlement de comitologie ^[19], notamment par sa suggestion de rendre publics les votes des représentants des États membres au stade du comité d’appel.

28. Dans ses récents amendements à la proposition de la Commission ^[20], le Parlement européen a souligné l’importance de la transparence de l’élaboration des règles déléguées en proposant que les votes des États membres ne soient pas seulement publics au stade du recours, mais «à toutes les étapes des procédures consultatives et d’examen». En outre, le Parlement demande la divulgation d'informations plus détaillées concernant les votes dans des domaines particulièrement sensibles ^[21], ainsi qu'une plus grande transparence en ce qui concerne la composition des commissions, les ordres du jour des réunions et les documents et projets de textes en cours de discussion. Le Médiateur se félicite de ces initiatives visant à renforcer la transparence des procédures de comitologie.

29. Cela étant dit, le Médiateur a déclaré à plusieurs reprises ^[22] que la divulgation des positions des États membres présentées lors des discussions du comité n’est pas contraire au règlement de comitologie en l’état. Les «règles de procédure de comitologie» sur lesquelles la Commission se fonde pour refuser l’accès aux positions des États membres sont des dispositions administratives adoptées par la Commission pour organiser les travaux des comités. Ces règles ne peuvent primer juridiquement sur un règlement. Par exemple, tout règlement intérieur doit être conforme aux règles de l’UE en matière d’accès aux documents. Par conséquent, la Commission ne peut pas se prévaloir des règles de procédure de comitologie pour refuser l’accès du public aux documents si le droit primaire ou dérivé de l’Union exige leur divulgation. La Médiatrice regrette que la Commission n'ait pas abordé ce point dans le cadre de la présente enquête ou d'enquêtes antérieures.

30. La Médiatrice estime que la Commission devrait donner suite à son engagement de rendre le processus d’adoption des actes d’exécution plus transparent. Elle invite une fois de plus la Commission à respecter les obligations énoncées dans le traité sur l’Union européenne, et en particulier les principes énoncés à son article 10, selon lesquels tout citoyen a «le droit de participer à la vie démocratique de l’Union»^[23] et les décisions de l’Union doivent être prises «aussi ouvertement et aussi près que possible du citoyen»^[24].

31. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice réaffirme sa conclusion selon laquelle le refus de la Commission d’accorder au public l’accès aux enregistrements audio et au courriel constituait un cas de mauvaise administration.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Médiatrice n’est pas satisfaite de la réponse de la Commission européenne à sa recommandation. La Médiatrice rappelle que la Commission devrait accorder l’accès du public aux documents demandés, en exposant les positions des États membres sur la proposition de règlement de la Commission mettant en œuvre la directive sur l’écoconception, conformément aux principes énoncés dans sa recommandation et dans la présente décision.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 9 février 2021

[1] La proposition a été adoptée le 1er octobre 2019 en tant que règlement (UE) 2019/2021 établissant des exigences d’écoconception applicables aux dispositifs d’affichage électroniques conformément à la directive 2009/125/CE du Parlement européen et du Conseil, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1576033291584&uri=CELEX:32019R2021.

[2] Directive 2009/125/CE établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière d’écoconception applicables aux produits liés à l’énergie, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32009L0125.

[3] Voir: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/qanda_19_5889.

[4] Pour un bref aperçu de la «comitologie», voir: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home.

[5] Les retardateurs de flamme sont des substances chimiques censées ralentir l'allumage et prévenir les incendies. Ils sont généralement classés en retardateurs de flamme halogénés et non halogénés. Le brome, le chlore, le fluor et l'iode sont les éléments du groupe chimique connu sous le nom d'halogènes. Les retardateurs de flamme halogénés agissent directement sur la flamme, le cœur du feu.

[6] 1. Enregistrements audio de la réunion du comité de réglementation en vertu de la directive 125/2009/CE du 19 décembre 2018, référence CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1000_cBwzNBxGSJ2.

2. Enregistrements audio de la réunion du comité de réglementation en vertu de la directive 125/2009/CE du 19 décembre 2018, référence CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1430_UyhdcPdeiA2.

3. Enregistrements audio de la réunion du comité de réglementation en vertu de la directive 125/2009/CE du 19 décembre 2018, référence CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1650_thjgTGaMIi2.

4. Observation préliminaire sur les propositions de règlement sur les sources lumineuses et les dispositifs d’affichage du 13 décembre 2018, référence Ares(2019)4090864.

[7] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[8] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[9] La recommandation de la Médiatrice est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/130710

[10] Considérant 6 et article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[11] Article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[12] Considérant 6 du règlement 1049/2001.

[13] La Commission a fait référence à l’article 10, paragraphe 2, et à l’article 13, paragraphe 2, du règlement intérieur type des comités (2011/C 2016/06), disponibles à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32011Q0712%2801%29.

[14] Règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32011R0182.

[15] Article 9, paragraphe 1, point b), du règlement 2018/1725.

[16] Tel que défini à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2018/1725 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[17] Personnel ne faisant pas partie de l’encadrement supérieur de la Commission.

[18] Voir la réponse de la Commission dans l’affaire 2142/2018/EWM, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/121412.

[19] La proposition de règlement de la Commission du 14 février 2017 modifiant le règlement (UE) no 182/2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comm-2017-085_en.pdf. 

[20] Résultat des travaux du Parlement européen (Bruxelles, du 14 au 18 décembre 2020) sur la proposition de la Commission du 14 février 2017, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_14314_2020_INIT&from=EN.

[21] Tels que la protection des consommateurs, la santé ou la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes, ou la protection de l'environnement.

[22] Voir, par exemple, la décision dans l’affaire 1275/2018/THH, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361 et la décision dans l’affaire 2142/2018/EWM, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/nl/decision/fr/122313#_ftn13.

[23] Article 10 du traité sur l'Union européenne (TUE).

[24] Article 1er et article 10, paragraphe 3, TUE.