La Commission s'est vu accorder une prolongation du délai de réponse au projet de recommandation de la Médiatrice dans les affaires susmentionnées («pantouflage») jusqu'au 31 janvier 2015.

Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen[1]

Le phénomène du personnel quittant les institutions de l'UE pour occuper des postes dans le secteur privé, ou du personnel rejoignant les institutions du secteur privé, est souvent appelé le phénomène du "pantouflage". Ce phénomène préoccupe de plus en plus les citoyens de l'UE, notamment en raison du risque de conflits d'intérêts. Étant donné que l’indépendance et l’objectivité de l’administration publique de l’UE sont essentielles pour instaurer la confiance des citoyens, le Médiateur accorde une grande attention à toute préoccupation concernant les conflits d’intérêts.

Cette enquête, qui a été lancée à la suite de plaintes déposées par un certain nombre d'ONG, a révélé une mauvaise administration systémique dans la mise en œuvre de certains aspects de l'approche de la Commission à l'égard du phénomène du «pantouflage». La Médiatrice adresse donc à la Commission des recommandations spécifiques visant à remédier aux lacunes constatées. En particulier, la Commission a besoin d’un processus d’examen complet et dûment documenté lorsque le personnel part travailler en dehors de la Commission. Dans un esprit de dialogue constructif, elle propose également des orientations générales sur la manière dont les procédures de la Commission pourraient encore être améliorées. Par exemple, le Médiateur suggère que la Commission publie en ligne tous les détails pertinents de ses décisions permettant aux cadres supérieurs de travailler en dehors de la Commission. Cette transparence accrue du processus de réexamen de la Commission relatif au pantouflage, au moins en ce qui concerne les hauts fonctionnaires, permettra aux citoyens de contribuer à l’application des règles en matière de conflits d’intérêts par la Commission.

Le Médiateur renforcera la surveillance afin de veiller à ce que les procédures des institutions de l’UE relatives au pantouflage aboutissent à des décisions correctes, bien motivées et bien documentées, et à ce que les informations pertinentes relatives aux décisions concernant le personnel d’encadrement supérieur soient rendues publiques.

Contexte de l'enquête

1. En 2012 et 2013, Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch et Friends of the Earth ont déposé des plaintes auprès du Médiateur concernant le «phénomène du pantouflage». En réponse à ces plaintes, la Médiatrice a décidé d’ouvrir une enquête visant à clarifier, d’un point de vue systémique, la manière dont la Commission européenne traite les conflits qui peuvent survenir lorsque le personnel quitte ou rejoint ses services. L'évaluation du Médiateur comprend une analyse de la manière dont la Commission interprète et applique les règles pertinentes du statut des fonctionnaires de l'UE[2] [3].

L'enquête

2. Dans la présente enquête[4], le Médiateur cherche à identifier les problèmes systémiques et les solutions systémiques à ces problèmes. Son enquête ne porte donc pas sur le traitement par la Commission des cas individuels mentionnés par les plaignants.

3. Au cours de l'enquête, et afin d'évaluer le caractère systémique du problème allégué, les services du Médiateur ont procédé à une inspection approfondie des dossiers de la Commission. L'inspection a porté sur les dossiers de la Commission relatifs aux 11 cas individuels identifiés par les plaignants dans leurs plaintes au Médiateur.  Le contrôle a également porté sur 27 dossiers, choisis par la Commission, concernant 27 autres membres du personnel[5]. Afin d'obtenir une vue d'ensemble plus complète des pratiques de la Commission, 16 dossiers choisis par les services du Médiateur ont également été examinés.

4. La Médiatrice a ensuite demandé à la Commission de lui soumettre un avis sur les allégations et allégations avancées par les plaignants. Elle a également demandé à la Commission de répondre, dans son avis, à une série de questions détaillées posées par elle[6].

5. Le Médiateur a transmis l'avis de la Commission[7] aux plaignants, qui ont ensuite présenté leurs observations[8] au Médiateur.

Évaluation du Médiateur aboutissant à un projet de recommandation

Remarques préliminaires

6. Selon les principes directeurs de l’OCDE pour la gestion des conflits d’intérêts dans la fonction publique[9], un «conflit d’intérêts» implique un conflit entre le devoir public et les intérêts privés d’un agent public, dans lequel l’agent public a des intérêts de capacité privée qui pourraient influencer indûment l’exercice de ses fonctions et responsabilités officielles.

7. Les principes directeurs de l’OCDE suggèrent que la gestion des conflits d’intérêts constitue un exercice de mise en balance, étant donné qu’une approche trop stricte du contrôle des intérêts peut entrer en conflit avec d’autres droits ou être contre-productive en dissuadant des personnes expérimentées et compétentes de se porter candidates à des fonctions publiques. Selon les principes directeurs de l’OCDE, une approche équilibrée est adoptée en identifiant les risques pour l’intégrité; l'interdiction de certaines formes inacceptables d'intérêts privés; informer les agents publics des circonstances dans lesquelles des conflits peuvent survenir; et garantir des procédures efficaces pour l’identification, la divulgation, la gestion et la promotion d’une résolution appropriée des situations de conflit d’intérêts.

Les principales règles au niveau de l'UE

8. Le statut applicable au personnel des institutions de l’Union européenne impose aux fonctionnaires[10] d’exercer leurs fonctions et de se comporter uniquement dans l’intérêt de l’Union [11]. Les fonctionnaires ne doivent pas, dans l’exercice de leurs fonctions, traiter de questions dans lesquelles ils ont, directement ou indirectement, un intérêt personnel susceptible de porter atteinte à leur indépendance[12].

9. Avant de recruter un fonctionnaire, une institution de l'UE doit examiner si le candidat a des intérêts personnels susceptibles de porter atteinte à l'indépendance du fonctionnaire[13].

10. Même après avoir cessé de travailler pour l'institution, le fonctionnaire est tenu de se comporter avec intégrité et discrétion en ce qui concerne l'acceptation de certaines nominations ou prestations.[14] Le fonctionnaire qui a l'intention d'accepter un emploi dans un délai de deux ans à compter de la cessation de ses fonctions en informe son institution.[15] Si cet emploi est lié au travail effectué par le fonctionnaire au cours des trois dernières années de travail pour l'institution de l'UE, l'institution a le droit d'interdire au fonctionnaire d'entrer en fonction si l'institution estime que cela entraînerait un conflit d'intérêts. Il peut également permettre au fonctionnaire d'accepter le poste à condition qu'il respecte des conditions visant à éliminer tout conflit d'intérêts[16].

11. Une institution de l’Union doit également, en principe, interdire à ses anciens hauts fonctionnaires, au cours des douze mois suivant leur départ de l’institution, de faire pression sur le personnel de l’institution ou de représenter d’une autre manière les intérêts de ses clients auprès du personnel de l’institution sur des questions dont les anciens hauts fonctionnaires étaient responsables au cours des trois dernières années de travail pour l’institution[17].  

12. Le schéma ci-dessus fait référence aux membres du personnel qui prennent leur retraite ou démissionnent, puis occupent des postes en dehors des institutions de l’UE. Des problèmes similaires peuvent se poser lorsque les fonctionnaires prennent un congé de convenance personnelle.  Les fonctionnaires peuvent prendre un congé de convenance personnelle d'une durée maximale de douze ans pendant leur séjour au sein d'une institution de l'UE. La plupart des congés de convenance personnelle sont accordés pour des raisons familiales et d'autres raisons personnelles. Toutefois, certains membres du personnel ont recours à la possibilité de demander un congé de convenance personnelle pour prendre un autre emploi. Ces agents doivent demander l’autorisation s’ils décident de travailler pendant leur congé[18]. Les institutions de l’UE peuvent refuser de telles demandes ou imposer des conditions appropriées si l’emploi donne lieu à un conflit d’intérêts ou s’il est autrement préjudiciable à l’intérêt de l’Union européenne[19]. Tel serait le cas lorsque le poste implique un lobbying ou un plaidoyer auprès de l’institution du fonctionnaire[20], ou s’il concerne un domaine politique dans lequel le fonctionnaire avait travaillé au cours des trois années précédant immédiatement le congé de convenance personnelle[21]. Lors de sa réintégration après un congé de convenance personnelle, l’institution de l’Union doit examiner si, en raison des activités exercées pendant le congé ou autrement, le fonctionnaire a un intérêt personnel de nature à compromettre son indépendance ou à constituer un conflit d’intérêts[22].

Évaluation du Médiateur[23]

Nécessité de remédier à la mauvaise administration systémique

13. Sur la base des inspections des dossiers de la Commission, le Médiateur constate que la mise en œuvre des procédures par la Commission présente certaines lacunes, principalement en ce qui concerne la manière dont les décisions sont expliquées et documentées. La Médiatrice estime que la Commission n'a pas répondu de manière adéquate à toutes les questions qu'elle lui a posées dans sa lettre à la Commission sollicitant un avis. Étant donné que ces questions portaient sur des manquements constatés par le Médiateur lors de l’inspection des dossiers de la Commission, le fait que les questions n’aient pas été traitées de manière adéquate amène le Médiateur à conclure à l’existence d’un cas de mauvaise administration systémique. La Médiatrice s’attaquera à cette mauvaise administration systémique en présentant un projet de recommandation à la Commission. La justification détaillée des conclusions ci-dessus sera expliquée plus en détail ci-dessous.

14. La Commission a répondu positivement à certaines des questions du Médiateur. En conséquence, le Médiateur est convaincu que la Commission a apporté, ou est en train d'apporter, des améliorations à certains aspects de ses procédures. Le Médiateur félicite la Commission pour ces efforts. Toutefois, dans un esprit de dialogue constructif, le Médiateur fournira de nouvelles orientations à la Commission à cet égard, dans le but d'aider la Commission non seulement à traiter correctement les cas individuels, mais aussi de permettre aux citoyens d'être rassurés quant à l'application correcte des règles par la Commission.

Règles et procédures applicables

15. La Médiatrice est convaincue que le statut des fonctionnaires de l’UE constitue une base juridique solide pour la gestion des questions de conflits d’intérêts au sein des institutions de l’UE. Ils identifient les risques et offrent une protection contre certains comportements et situations. Ils établissent les procédures pour l'identification, la divulgation, la gestion et l'adoption de la résolution appropriée des situations de conflit d'intérêts. La Médiatrice constate également, sur la base des informations obtenues au cours de son enquête, que la Commission a activement mis en place de nombreuses procédures et structures utiles pour la mise en œuvre de ces règles. De l'avis du Médiateur, le défi réside dans l'optimisation de ces procédures et structures en vue de garantir que les règles sont pleinement mises en œuvre dans tous les cas.

16. Une telle optimisation implique de s'assurer que toutes les décisions sont correctes, bien motivées et bien documentées. Le processus décisionnel devrait être transparent. Elle devrait également prévoir l'institution de mesures adaptées à l'objectif poursuivi en ce qui concerne la résolution d'éventuels conflits d'intérêts.

Information du personnel

17. Après avoir examiné attentivement la manière dont la Commission communique avec son personnel, le Médiateur est convaincu que la Commission a considérablement intensifié ses efforts pour fournir au personnel des informations et une formation sur la manière d’éviter les conflits d’intérêts. Il est important de noter qu'il a également cherché à sensibiliser le personnel à la question des conflits d'intérêts. Le Médiateur félicite la Commission d'avoir pris ces mesures et l'encourage à poursuivre ses efforts.

Mise en œuvre des règles et procédures

Décisions motivées

18. La Commission a reconnu l'importance d'avoir une approche systématique et cohérente pour traiter les demandes du personnel de travailler en dehors de la Commission et pour traiter le recrutement du personnel, dont beaucoup auront déjà travaillé dans des domaines liés aux travaux de la Commission. De l'avis du Médiateur, l'objectif consistant à éviter les conflits d'intérêts ne peut être atteint qu'en procédant à une analyse bien motivée et bien documentée de chaque cas particulier. En ce qui concerne le personnel quittant la Commission, l’analyse de la Commission devrait présenter i) une description claire et complète du travail effectué par le fonctionnaire au cours des trois dernières années de service; ii) une description claire et complète de la nouvelle activité professionnelle du fonctionnaire; iii) une analyse suffisamment détaillée pour déterminer si le travail effectué en tant que fonctionnaire et la nouvelle activité sont liés; iv) s'ils sont liés, la Commission devrait décrire de manière suffisamment détaillée les intérêts légitimes de la Commission dans le domaine concerné et analyser si la nouvelle activité serait contraire à ces intérêts. Si des intérêts contradictoires sont identifiés, la Commission devrait décrire et analyser la mesure corrective appropriée. Il peut s’agir d’un refus total d’autoriser le fonctionnaire à exercer l’activité extérieure. À défaut, la Commission pourrait approuver la demande d’exercice de l’activité extérieure sous réserve du respect de certaines conditions par le fonctionnaire. Sur la base de l’examen d’un certain nombre de dossiers de la Commission, la Médiatrice constate que l’analyse des cas individuels par la Commission ne répond pas toujours pleinement à toutes les questions exposées ci-dessus.

19. Si une demande d’admission à un emploi est présentée par un fonctionnaire qui travaillait dans une DG avec un code d’éthique et d’intégrité spécifique à la DG [voir ci-dessous et les orientations au point h) ci-dessous], la décision sur la demande devrait indiquer si le code en question énonce des règles plus détaillées et pertinentes et analyser la demande sur la base de ces règles également.

20. Le Médiateur a constaté, sur la base de l'examen d'un certain nombre de ses dossiers, que la Commission expose normalement une motivation détaillée dans une décision rejetant une demande d'exercice d'une activité extérieure et dans des décisions approuvant de telles demandes sous réserve de conditions. Cela n’est pas surprenant, puisqu’il existe une obligation légale générale de motiver toute décision faisant grief à la personne visée par cette décision (à savoir le fonctionnaire concerné). Toutefois, du point de vue du grand public, il est tout aussi important, sinon plus, que la Commission expose clairement et pleinement les motifs des décisions positives, à savoir les décisions qui autorisent, sans aucune condition, un fonctionnaire à occuper un emploi en dehors de l’institution.  Bien que la Commission ait raison d’affirmer qu’elle n’a aucune obligation légale de motiver de telles décisions positives, il est clairement de bonne pratique administrative et dans l’intérêt de tous les citoyens que ces décisions soient pleinement motivées. Il est également dans l'intérêt de la Commission de le faire. Si ces décisions ne sont pas pleinement motivées, la Commission perdra la confiance des citoyens de l'UE, dont beaucoup voient les dangers évidents créés par le phénomène du «pantouflage». En outre, en prenant de telles mesures, la Commission peut contribuer à dissiper les doutes qui pourraient surgir dans le cas de fonctionnaires individuels. La Médiatrice tient à souligner, à cet égard, que son analyse des dossiers de la Commission l'a amenée à la ferme conclusion que, dans l'écrasante majorité des cas examinés, aucun conflit d'intérêts n'était évident.

21. Afin de remédier à cette lacune, le Médiateur recommande (voir le point a) de la recommandation ci-dessous) que chaque étape de l'analyse de la Commission, dans chaque cas, soit exposée en détail dans les dossiers de la Commission. Les décisions positives, c'est-à-dire les décisions approuvant la nouvelle activité professionnelle, devraient être aussi motivées que les décisions refusant l'approbation.

22. L’importance d’avoir une approche systématique et cohérente pour traiter les demandes du personnel de travailler en dehors de la Commission et de prendre des décisions correctes, motivées et transparentes s’applique également à la décision de savoir si un agent contractuel quittant la Commission a eu accès à des «informations sensibles» qui l’obligent à informer la Commission lorsqu’il commence un nouvel emploi[24]. 

Des informations ou des éclaircissements suffisants sont-ils nécessaires?

23. Le Médiateur a constaté, sur la base d'un examen de ses dossiers, que la Commission n'enregistre normalement pas correctement, dans ses dossiers, que le fonctionnaire concerné lui a fourni suffisamment d'informations pour lui permettre de procéder à son analyse. Le Médiateur estime, en vue de remédier à cette lacune (voir le point b) de la recommandation ci-dessous), que la Commission devrait mentionner explicitement, dans le dossier, que les informations fournies par le demandeur concernant son emploi en dehors de la Commission sont suffisantes pour lui permettre de procéder à une analyse approfondie de l’affaire. Le Médiateur est d’avis que la nécessité, imposée au service qui analyse le dossier, de faire une telle déclaration explicite conduit à une situation dans laquelle le service peut réfléchir plus attentivement à la question. Si l’analyse aboutit à la conclusion que les informations fournies ne sont pas suffisantes, la Commission devrait demander au demandeur de fournir des informations supplémentaires.

Engagements auto-imposés 

24. Sur la base d'un examen des dossiers de la Commission, le Médiateur a constaté que les membres du personnel s'engageaient parfois volontairement, dans leur demande à la Commission, à être autorisés à accepter un nouvel emploi. Ces engagements pourraient, par exemple, consister à accepter de ne pas travailler sur des projets sur lesquels le fonctionnaire a travaillé au sein de la Commission (un cas concernait un fonctionnaire s’engageant à ne pas participer à un projet financé par la Commission et mené par une ONG sur lequel ce fonctionnaire avait précédemment travaillé). Une telle coopération honnête et proactive de la part des fonctionnaires est louable.

25. Comme suggéré dans la lettre du Médiateur à la Commission demandant un avis, une décision autorisant un ancien fonctionnaire à prendre un nouvel emploi devrait inclure une référence spécifique à ces engagements auto-imposés et aux besoins auxquels ils répondent. À titre d’exemple, la décision devrait indiquer expressément que le fonctionnaire s’est engagé volontairement à ne pas travailler sur des projets auxquels il a participé lorsqu’il travaillait dans l’institution.

26. Le Médiateur note avec approbation que la Commission a accepté cette suggestion. En vue de donner des orientations à la Commission pour améliorer encore ses procédures (voir le point p) de la recommandation ci-dessous), le Médiateur demandera à la Commission de veiller à prendre des mesures pour mettre en œuvre son accord.

Délai pour l'imposition de conditions

27. Le statut impose aux fonctionnaires de tenir leur institution informée de tout emploi qu'ils souhaitent occuper dans les deux ans suivant leur départ de l'institution. La limitation de l’obligation pour les anciens fonctionnaires de tenir leur institution informée des activités professionnelles n’implique toutefois pas que les anciens fonctionnaires puissent ignorer les règles relatives aux conflits d’intérêts une fois cette période de deux ans expirée. Le Médiateur souligne que les fonctionnaires sont tenus de se comporter toujours avec intégrité et discrétion en ce qui concerne l'acceptation de certaines nominations ou de certains avantages[25]. Cette obligation générale n'est pas limitée dans le temps et devrait s'appliquer aussi longtemps que l'activité est étroitement liée au travail effectué par l'ancien membre du personnel au cours de son service à la Commission. Afin de garantir le respect de cette obligation, le Médiateur formulera une recommandation (voir le point f) de la recommandation ci-dessous).

Documentation des étapes suivies

28. Le Médiateur constate, d'après l'inspection des dossiers récemment achevés, une nette amélioration des efforts déployés par la Commission pour documenter ses décisions. La direction générale des ressources humaines de la Commission (ci-après la «DG HR») consulte désormais régulièrement la DG dans laquelle le requérant a travaillé au cours des trois dernières années à la Commission. En outre, la DG HR consulte désormais régulièrement le cabinet du commissaire responsable dans le cas de fonctionnaires de haut niveau. La DG HR transmet également, sur la base des avis recueillis sur une demande donnée, un projet de décision au secrétariat général et au service juridique. En outre, la DG HR transmet également, sur la base des autres avis recueillis, une proposition au comité mixte en vue de l’élaboration d’un avis[26]. La Commission est ainsi en mesure de prendre une décision sur la base d’un dossier plus complet. Le Médiateur a une vision positive de ces développements.

29. Le Médiateur estime toutefois qu'il est de la plus haute importance que tous les désaccords ou réserves formulés à l'égard des projets de décisions ou de propositions diffusés soient dûment motivés. La DG HR devrait ensuite en effectuer une analyse minutieuse. Si la Commission estime finalement qu'elle n'a pas besoin de tenir compte de ces désaccords ou réserves, les raisons détaillées de cette évaluation doivent être consignées, consignées et analysées dans le dossier[27]. C'est notamment le cas lorsque les désaccords ou les réserves proviennent de la DG où le fonctionnaire travaillait. Le fait que la Médiatrice fasse cette observation reflète le fait qu'elle n'est pas convaincue, à la lumière de l'inspection détaillée des dossiers de la Commission, que de telles mesures ont toujours été prises. Afin de remédier à cette lacune, le Médiateur formulera une recommandation (voir le point c) de la recommandation ci-dessous).

L'importance de la cohérence dans les conditions imposées

30. Le Médiateur se félicite de l'engagement pris par la Commission, tel qu'il figure dans son avis, de favoriser et d'assurer la cohérence dans le traitement de cas similaires en ce qui concerne les conditions imposées à ses fonctionnaires qui travaillent en dehors de la Commission. Le Médiateur estime que la DG HR joue un rôle important dans la détection des incohérences dans les conditions suggérées par les services consultés. La DG HR devrait veiller à alerter les services au sujet de ces incohérences, en demandant des éclaircissements et, le cas échéant, la révision des conditions.

31. Toutefois, l’inspection des dossiers par la Médiatrice l’a amenée à conclure qu’une telle cohérence n’avait pas toujours été la règle. Afin de remédier à cette lacune, le Médiateur formulera une recommandation (voir le point d) de la recommandation ci-dessous).

32. Le Médiateur a également l'intention de donner suite à cet engagement en examinant les dossiers de la Commission lors de l'évaluation de la mise en œuvre des nouvelles dispositions du statut relatives aux conflits d'intérêts (voir point 44 ci-dessous).

Codes d'éthique et d'intégrité

33. Lors de l'inspection des dossiers de la Commission, le Médiateur a reçu une copie du code d'éthique et d'intégrité de la DG Concurrence, applicable à son personnel. Le Médiateur estime que ce code présente de nombreuses particularités utiles et appropriées qui reflètent les tâches spécifiques et sensibles de la DG Concurrence.

34. En réponse à la question du Médiateur concernant ces codes spécifiques aux DG, la Commission a indiqué que les différentes DG peuvent, et même devraient, en fonction de leur environnement de travail particulier et, le cas échéant, définir des orientations plus détaillées pour leur personnel. Selon la Commission, certaines DG disposent de codes détaillés en matière d’éthique et d’intégrité. La Commission précise que tous les codes ou lignes directrices spécifiques aux DG doivent être approuvés par la DG HR, le secrétariat général et le service juridique avant leur adoption, afin de garantir la cohérence entre les services de la Commission.

35. Afin de donner des orientations à la Commission en vue d’améliorer encore les procédures [voir les points g) et h) de la recommandation ci-dessous], la Médiatrice estime qu’il convient que la Commission identifie les DG qui devraient disposer de codes sectoriels en matière d’éthique et d’intégrité et veille à ce que de tels codes soient mis en place pour ces DG.

Informations provenant d'autres sources

36. Sur la base des dossiers examinés, le Médiateur reconnaît que la Commission agit effectivement sur la base des informations qu'elle reçoit de sources extérieures à l'institution, comme elle l'a décrit dans son avis.

37. Le Médiateur félicite la Commission à cet égard. Elle note que, compte tenu de l’ampleur du défi, les institutions de l’Union pourraient avoir du mal à contrôler efficacement le plein respect des règles en matière de conflits d’intérêts. Elle souligne donc que l’application de la législation, avec et avec l’aide de la société civile, joue un rôle important dans ce domaine.

38. En outre, en montrant qu’elle est toujours disposée à recevoir des informations de sources extérieures, la Commission renforce la confiance dans son engagement à appliquer pleinement et efficacement les règles d’éthique.

Indépendance de l'évaluation

39. L’évaluation des demandes d’acceptation d’une offre d’emploi émanant d’un fonctionnaire devrait toujours être effectuée par des personnes n’ayant pas de lien étroit avec ce fonctionnaire. Comme indiqué à la Commission dans la lettre demandant son avis sur cette question, le Médiateur est d'avis que le système d'évaluation des cas d'éventuels conflits d'intérêts pourrait faire l'objet de critiques dans les cas impliquant des membres du personnel d'encadrement supérieur (directeurs, directeurs généraux et membres des cabinets des commissaires de grade AD). En effet, l’évaluation par la Commission des dossiers impliquant ce personnel peut se fonder sur les avis de personnes avec lesquelles il a travaillé en étroite collaboration. À l’heure actuelle, il ne semble pas exister de système généralisé garantissant que l’évaluation des candidatures présentées par les membres du personnel d’encadrement supérieur soit effectuée par des services indépendants de la DG ou du cabinet concerné.

40. La Commission indique que non seulement la DG concernée, mais aussi des services non connectés (DG HR, secrétariat général et service juridique) participent à l’évaluation des candidatures des membres du personnel d’encadrement supérieur. Il reconnaît toutefois le bien-fondé des préoccupations du Médiateur en ce qui concerne les points de vue exprimés par la DG dans laquelle le membre du personnel d'encadrement supérieur travaillait auparavant. La DG HR demande donc à présent une confirmation écrite des points de vue exprimés par la DG en question auprès du cabinet du commissaire responsable de cette DG.

41. Le Médiateur estime toutefois que le lien étroit entre le membre du personnel d'encadrement supérieur et le commissaire concerné peut également entraîner des problèmes à cet égard.

42. Le Médiateur soutient qu’il convient de veiller le plus soigneusement possible à ce que l’évaluation de toutes les demandes soit effectuée par des personnes n’ayant eu aucun lien professionnel direct avec le demandeur. Toutefois, le Médiateur reconnaît également qu'en ce qui concerne les hauts fonctionnaires, cela peut être difficile à réaliser. En vue de remédier aux manquements constatés ci-dessus, le Médiateur formulera une recommandation ci-dessous [voir le point e) de la recommandation ci-dessous].

43. Indépendamment de sa recommandation, et compte tenu de la nécessité pressante de rassurer le public sur le traitement approprié des dossiers des membres du personnel d’encadrement supérieur, la Médiatrice jouera, tout au long de son mandat, un rôle plus proactif en ce qui concerne les dossiers des membres du personnel d’encadrement supérieur. Comme nous l’expliquerons ci-dessous, elle sera en alerte constante en ce qui concerne les questions de conflit d’intérêts impliquant des membres du personnel d’encadrement supérieur. Elle utilisera ses pouvoirs pour s'assurer que les règles sont respectées et que les citoyens peuvent être assurés que les institutions de l'UE agissent uniquement dans l'intérêt du bien commun de l'UE.

Modifications du statut

44. Le Médiateur estime que l’analyse ci-dessus, portant sur la manière de garantir que les décisions sont correctes, motivées et bien documentées, devrait servir de lignes directrices sur la manière de traiter les nouvelles règles du statut relatives à l’évaluation du personnel entrant (article 11, paragraphe 3, du statut). De même, la Commission devrait également tenir compte des principes susmentionnés lorsqu’elle examine si l’interdiction faite aux membres du personnel d’encadrement supérieur de quitter la Commission pour exercer des activités de lobbying ou de plaidoyer auprès de la Commission pendant 12 mois (article 16, paragraphe 3, du statut) est respectée. Le Médiateur a l'intention d'enquêter sur la mise en œuvre de ces dispositions au cours de l'année 2015. Le Médiateur fournira des orientations à la Commission sur ces points (voir les points n) et o) de la recommandation ci-dessous).

Transparence – la meilleure voie à suivre

45. La transparence dans le domaine des conflits d'intérêts est particulièrement importante pour gagner la confiance de la société civile. Si le public est correctement informé des règles et procédures et de la manière dont elles sont appliquées par la Commission, il y aura beaucoup moins de place pour le doute et la suspicion quant à d'éventuels conflits d'intérêts. En outre, une plus grande transparence permet à la société civile de fournir les informations dont les institutions de l’UE ont besoin pour garantir le respect des règles.

46. La Médiatrice encourage donc la Commission à améliorer son site web «Éthique et conduite»[28] afin de mieux expliquer les règles et procédures.

47. Le Médiateur estime que les codes ou lignes directrices spécifiques aux DG devraient être publiés sur le site web de la DG en question et sur le site web «Éthique et conduite».

48. Le Médiateur estime également que la Commission ne devrait pas se limiter à publier uniquement les informations légalement requises en vertu du nouvel article 16, paragraphe 4, du statut[29]. Conformément aux principes de bonne administration, et en vue d'améliorer la confiance des citoyens dans l'UE et de garantir une application correcte avec l'aide de la société civile, elle devrait également publier des informations sur les décisions permettant aux hauts fonctionnaires d'effectuer des travaux en dehors de la Commission. À cet égard, la Commission devrait publier en ligne, dès que possible après qu’une décision d’autoriser un haut fonctionnaire à accepter une offre d’emploi a été prise, i) le nom du haut fonctionnaire concerné, ii) les détails des fonctions exercées au sein de la Commission, iii) les détails des fonctions à exercer dans le nouveau poste, et iv) l’évaluation et les conclusions de la Commission (y compris toute condition imposée) en ce qui concerne la situation potentielle de conflit d’intérêts.

49. Le Médiateur estime que le règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions ne fait pas obstacle à une telle publication, étant donné que la mise en balance des intérêts – la vie privée du haut fonctionnaire concerné et l’intérêt public de savoir que les hauts fonctionnaires de la Commission respectent l’obligation d’agir uniquement dans l’intérêt de l’Union – devrait, dans la majorité des cas, jouer en faveur de l’intérêt public. Afin de se conformer à ces règles, il suffit d'informer tous les hauts fonctionnaires concernés, au plus tard au moment du dépôt de leur candidature auprès de la Commission l'informant de l'intention d'accepter un nouvel emploi ou une autre activité, qu'elle publiera les informations en question. Une telle mesure permettra à ces fonctionnaires de donner leur avis sur l'incidence de cette publication sur leurs intérêts légitimes et à la Commission d'en tenir compte dans l'exercice de mise en balance requis par le règlement (CE) n° 45/2001.

50. En ce qui concerne cet exercice de mise en balance, le Médiateur souligne que la publication de ces informations en ce qui concerne le personnel d’encadrement supérieur permettrait à la société civile d’examiner la situation signalée et de signaler toute irrégularité à la Commission et, le cas échéant, au Médiateur.

51. Le Médiateur note que dans au moins un État membre, le Royaume-Uni[30], de telles procédures sont la norme. L'UE devrait se fixer pour objectif d'être un chef de file à cet égard, plutôt que d'être à la traîne par rapport aux différents États membres.

52. Le Médiateur estime que ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles et impérieuses que des raisons liées à la protection de la vie privée empêcheraient une telle publication. La Médiatrice invite la Commission à l’informer de toute affaire de ce type et elle demandera à ses services d’inspecter le dossier. Cela permettra au Médiateur d’évaluer le caractère raisonnable de la décision prise d’autoriser ce membre du personnel d’encadrement supérieur à accepter une offre d’emploi extérieure. En particulier en ce qui concerne les hauts fonctionnaires, et s’il devient nécessaire d’entreprendre une enquête formelle, la Médiatrice n’hésitera pas à faire usage de ses pleins pouvoirs, y compris l’obligation pour les fonctionnaires de témoigner devant son bureau, en cas de doute quant à la bonne application des règles en matière de conflits d’intérêts.

53. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur invite la Commission à prendre les mesures nécessaires pour préparer une telle publication, conformément aux règles en matière de protection des données. En particulier, il devrait informer tous les hauts fonctionnaires concernés, au plus tard au moment du dépôt de leur candidature auprès de la Commission, en l'informant de l'intention d'accepter un nouvel emploi ou une autre activité, qu'il publiera les informations en question.

54. Le Médiateur fournira des orientations à la Commission sur les points ci-dessus [voir les points i), j), k) et l) et la recommandation ci-dessous].

Registre centralisé

55. La Médiatrice note que la Commission craint qu’un registre centralisé des demandes d’emploi du personnel après la cessation de ses fonctions ou pendant un congé de convenance personnelle, ainsi que des évaluations des conflits d’intérêts du personnel entrant, n’aient des implications en matière de protection des données. D’autre part, les plaignants estiment qu’il est difficile pour le public de contrôler le respect des règles sans avoir accès aux statistiques générées par un tel registre central. Le Médiateur n'est pas pleinement convaincu par l'un ou l'autre argument. De l'avis du Médiateur, un registre central permet à la Commission d'avoir une vue d'ensemble claire de ce que font ses services à cet égard et aiderait ainsi la Commission à appliquer les règles en matière de conflits d'intérêts de manière efficace et cohérente[31].

56. Toutefois, un tel registre centralisé ne doit pas nécessairement être un registre public. Toute information figurant dans ce registre ne devrait être rendue publique que conformément aux règles en matière de protection des données. À cet égard, hormis certaines informations relatives au personnel d’encadrement supérieur (voir point 48 ci-dessus), les informations figurant dans ce registre central ne devraient pas être divulguées sans le consentement des fonctionnaires concernés.

57. Le Médiateur estime, à titre d'orientation (voir le point m) de la recommandation ci-dessous), qu'un registre central aiderait la Commission à assurer sa propre application cohérente des règles en matière de conflits d'intérêts. Le Médiateur maintient donc que la Commission devrait mettre en place un tel registre central.

Observations finales

58. L'objectif des présentes recommandations est d'éliminer la mauvaise administration systémique identifiée dans les procédures de la Commission pour traiter les conflits d'intérêts potentiels. La Médiatrice s’engage, vis-à-vis de l’ensemble des institutions, organes et organismes de l’UE, à rester vigilante dans ce domaine à l’avenir, à recenser les éventuelles lacunes qui pourraient survenir à l’avenir et à recommander toutes les améliorations nécessaires au nom des citoyens concernés.

Le projet de recommandation

Sur la base de cette enquête, le Médiateur adresse à la Commission le projet de recommandation suivant[32]:

La Commission devrait:

a) analyser pleinement chaque demande individuelle pour travailler en dehors de la Commission et exposer cette analyse dans des décisions bien motivées et bien documentées;

b) consigner correctement qu’elle a analysé si les informations fournies par le fonctionnaire concernant le travail extérieur proposé sont suffisamment détaillées pour permettre à la Commission de procéder à une analyse complète de ce travail extérieur;

c) consigner et analyser correctement les observations formulées par d’autres services de la Commission, en particulier lorsque la position finale de la Commission s’écarte de ces observations;

d) prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que la Commission applique les règles relatives aux conflits d’intérêts de manière cohérente dans l’ensemble de la Commission, y compris en alertant les DG chaque fois que des incohérences sont constatées en ce qui concerne l’imposition de conditions;

e) Veiller à ce que l’évaluation des candidatures soit effectuée par du personnel n’ayant pas de liens professionnels directs avec le fonctionnaire concerné. Il est particulièrement important d'accorder une attention particulière à cette exigence en ce qui concerne les hauts fonctionnaires;

f) Informer le personnel qu’il reste tenu de toujours se comporter avec intégrité et discrétion en ce qui concerne l’acceptation de certains engagements ou avantages, lui rappeler que cette obligation n’est pas limitée dans le temps et prendre toutes les mesures possibles à l’égard de tout ancien membre du personnel qui ignore cette obligation en acceptant toute offre d’emploi problématique.

Lignes directrices pour de nouvelles améliorations

Le Médiateur suggère à la Commission:

g) identifier les DG qui devraient disposer de codes d’éthique et d’intégrité et veiller à ce que ces codes soient mis en place;

h) le cas échéant, analyse également les demandes de travail en dehors de la Commission sur la base des codes d’éthique et d’intégrité spécifiques aux DG;

i) améliorer le site web «Éthique et conduite»[33] de la Commission;

j) publier en ligne des codes ou des lignes directrices spécifiques aux DG;

k) publier en ligne, en ce qui concerne les décisions d’approuver les demandes de travail en dehors de la Commission émanant de hauts fonctionnaires, i) le nom du haut fonctionnaire concerné, ii) le détail des fonctions exercées au sein de la Commission par ce haut fonctionnaire, iii) le détail des fonctions à exercer dans le cadre des nouvelles activités et iv) l’évaluation et les conclusions détaillées de la Commission (y compris les conditions éventuelles) en ce qui concerne tout conflit d’intérêts potentiel;

l) Informer le Médiateur de chaque cas dans lequel des raisons exceptionnelles et impérieuses en matière de protection de la vie privée empêchent la publication visée au point k) ci-dessus. Le Médiateur inspectera et évaluera ensuite le dossier sur la décision prise de permettre à ce haut fonctionnaire de travailler en dehors de la Commission;

m) mettre en place un registre centralisé des candidatures du personnel souhaitant travailler en dehors de la Commission et des évaluations des conflits d’intérêts du personnel entrant;

n) utiliser les recommandations de la Médiatrice énoncées aux points a) à f) comme lignes directrices lors de l’évaluation d’éventuels conflits d’intérêts du personnel entrant;

o) utiliser les recommandations de la Médiatrice énoncées aux points a) à f) ci-dessus pour déterminer si l’interdiction faite aux membres du personnel d’encadrement supérieur quittant la Commission d’exercer des activités de lobbying ou de plaidoyer à l’égard de la Commission est respectée;

p) Prendre les mesures nécessaires pour que tous les cas futurs reflètent la politique selon laquelle les engagements proposés par les fonctionnaires, visant à éliminer les conflits d’intérêts, sont expressément mentionnés et analysés dans le dossier.

La Commission et les plaignants seront informés de ce projet de recommandation et des lignes directrices proposées.  Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 31 décembre 2014. L’avis circonstancié pourrait consister en l’acceptation du projet de recommandation et en une description de la manière dont il a été mis en œuvre. La Médiatrice demande également à la Commission de répondre à ses suggestions d’améliorations supplémentaires dans le contexte de l’avis circonstancié.

 

Emily O'Reilly

Fait à Strasbourg, le 22 septembre 2014