1.  Tiivistelmä

Oikeusasiamies pyrkii saamaan aikaan konkreettisia parannuksia kantelijoille ja yleisölle EU:n hallinnossa. EU:n asiakirjojen julkisuuden alalla hän tekee niin varmistamalla, että hakijoilla on paremmat mahdollisuudet tutustua asiakirjoihin, mutta myös auttamalla EU:n hallintoa parantamaan käytäntöjään, varmistamaan suuremman ennakoivan avoimuuden ja olemaan täysin vastuuvelvollinen yleisölle.

Julkista saatavuutta koskevien valitusten määrä on kasvanut merkittävästi viime vuosina: keskimäärin 45 kantelusta vuodessa vuosina 2014–2016 keskimäärin 83 kanteluun vuodessa vuosina 2017–2020 ja keskimäärin 129 kanteluun vuosina 2021–2023. Kaiken kaikkiaan 26 prosenttia kaikista oikeusasiamiehen kolmen viime vuoden aikana käynnistämistä tutkimuksista koski sitä, miten EU:n toimielimet käsittelivät asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä.

Myönteinen kehitys on kansalaisten valinta kääntyä useammin oikeusasiamiehen puoleen oikeussuojakeinojen hakemiseksi. Tämä saattaa johtua lisääntyneestä tietoisuudesta oikeusasiamiehen roolista, hakijoista, joilla on useammin ongelmia EU:n hallinnon kanssa, oikeusasiamiehen nopeammasta tapausten käsittelystä tällä alalla tai näiden ja muiden tekijöiden yhdistelmästä.

Vaikka kantelujen määrä on kasvanut, oikeusasiamiehen toimisto käsitteli edelleen asiakirjoihin tutustumista koskevia kanteluja paljon nopeammin. Keskimääräinen aika tuloksen saavuttamiseksi on pysynyt vakaana kolmen viime vuoden aikana, ja se on kolme kertaa nopeampi kuin ennen nopeutetun menettelyn käyttöönottoa (kaudella 2021–2023: 83 työpäivää vuonna 2016: 255 työpäivää).

Oikeusasiamiehen toiminta johti useimmissa tapauksissa kantelijan kannalta hyödylliseen tulokseen. Useimmat tutkimukset päätettiin sellaisenaan (monet sen jälkeen, kun toimielin oli viivytellyt lopullisen päätöksen tekemisessä pyynnöstä), tai oikeusasiamies teki ehdotuksen ratkaisuksi, jonka toimielin hyväksyi, mikä johti laajempaan yleisön saatavuuteen.

Oikeusasiamiehen toimisto kuuli kantelun tehneitä henkilöitä ja organisaatioita sen jälkeen, kun heillä oli ollut vaikeuksia tutustua EU:n asiakirjoihin. Vastaajat olivat yleisesti ottaen tyytyväisiä kokemuksiin ja totesivat, että on todennäköistä, että he ottavat yhteyttä oikeusasiamieheen seuraavan kerran, kun he ovat tyytymättömiä asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön tulokseen. He arvostivat erityisesti sitä, että oikeusasiamies arvioi toimielimen kantaa objektiivisesti.

Sen lisäksi, että oikeusasiamies teki päätelmiä yksittäisistä kanteluista, hän käsitteli vuosina 2021–2023 strategisia ja systeemisiä kysymyksiä EU:n hallinnossa. Tällä työllä pyrittiin varmistamaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 ja hyvän hallinnon periaatteiden noudattaminen lisäämällä tietoisuutta, antamalla ohjeita ja parantamalla yleisiä käytäntöjä. Oikeusasiamies totesi esimerkiksi, että systeemiset ja merkittävät viiveet komission käsitellessä asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä merkitsevät hallinnollista epäkohtaa. Oikeusasiamies pyysi komissiota korjaamaan tilanteen ensi tilassa ja vei asian Euroopan parlamentin käsiteltäväksi. Virasto jatkaa asian seuraamista, mikä vaikuttaa jatkuvan kuultujen sidosryhmien ja viimeaikaisten valitusten mukaan.

Oikeusasiamies on myös antanut kansalaisille ja EU:n toimielimille ohjeita oikeudesta tutustua EU:n asiakirjoihin. Aineisto on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla, ja siihen sisältyy ”kysymyksiä ja vastauksia koskeva opas” kaikilla EU:n kielillä, yksityiskohtaisempi resurssi asiantuntijoille ja lyhyt opas EU:n hallinnolle politiikoista ja käytännöistä.

2. Yleiskatsaus: Asiakirjojen julkisuus ja nopeutettu menettely

a. Talouden toimijan rooli EU:n asiakirjojen julkisuudessa

Yleisön oikeus tutustua EU:n toimielinten, elinten ja laitosten hallussa oleviin asiakirjoihin vahvistetaan EU:n perussopimuksissa ja perusoikeuskirjassa.[1] Sillä on keskeinen rooli sen varmistamisessa, että EU:n toimielimet toimivat avoimesti, mikä vahvistaa EU:n legitimiteettiä ja kansalaisten luottamusta EU:hun. Yleisistä säännöistä, joilla tämä oikeus pannaan täytäntöön, säädetään asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa EU:n lainsäädännössä (asetus (EY) N:o 1049/2001).[2] Jos EU:n toimielin kieltäytyy antamasta yleisön tutustuttavaksi tiettyä asiakirjaa, asiakirjoihin tutustumista hakevilla on käytettävissään kaksi muutoksenhakukeinoa. Hakija voi saattaa asian EU:n tuomioistuimen käsiteltäväksi tai kääntyä Euroopan oikeusasiamiehen puoleen.

Henkilöt, jotka hakevat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin, luottavat yleensä siihen, että asiakirjat luovutetaan nopeasti, jotta he voivat käyttää niitä aiottuun tarkoitukseen. Tämän vuoksi hakijat odottavat, että heidän tutustumispyyntönsä käsitellään nopeasti. Tämä koskee erityisesti kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, yrityksiä ja kansalaisia, jotka haluavat osallistua EU:n päätöksentekoprosessiin, sekä toimittajia ja tutkijoita, jotka saattavat olla kiinnostuneita EU:n hallinnon valvonnasta.

Jos käyttöoikeutta ei pyydetä, asiakirjat voivat menettää käyttökelpoisuutensa. Euroopan oikeusasiamies on johdonmukaisesti väittänyt, että pääsyn viivästyminen on pääsyn epäämistä.

b. Miten talouden toimija käsittelee EU:n asiakirjoihin tutustumista koskevia tapauksia

Oikeusasiamies on johdonmukaisesti pyrkinyt varmistamaan, että hänen toimistonsa käsittelee tällaiset kantelut mahdollisimman nopeasti noudattaen periaatetta, joka on yleisön tiedonsaantia koskevien EU:n sääntöjen taustalla ja jonka mukaan pyynnöt olisi käsiteltävä nopeasti. Tämän vuoksi hän otti käyttöön nopeutetun menettelyn yleisön saatavuuteen liittyvien valitusten käsittelemiseksi. Viiden kuukauden kokeilujakson jälkeen oikeusasiamies käynnisti helmikuussa 2018 virallisesti nopeutetun menettelyn asiakirjoihin tutustumista koskevia kanteluja varten.

Saatuaan kantelun, joka koskee asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä, oikeusasiamiehen toimisto rekisteröi kantelun ja tutkii, voidaanko tutkimus aloittaa. Tämä riippuu useista tekijöistä, kuten siitä, voidaanko kantelu ottaa tutkittavaksi [3] tai katsooko oikeusasiamies, että on syytä aloittaa tutkimus ^[4].

Jos tutkimuksen aloittaminen vaikuttaa perustellulta, virasto tekee myös ensimmäisen sisäisen arvioinnin päättääkseen, voidaanko valitus käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Näin on yleensä silloin, kun asianomaisen toimielimen lopullinen kanta on tiedossa eli kun on tehty nimenomainen lopullinen päätös, jolla kieltäydytään antamasta yleisön tutustuttavaksi (ns. nimenomainen vahvistava päätös). Nopeutettua menettelyä ei yleensä käytetä tapauksissa, joissa i) kantelija riitauttaa sen, ettei asiakirjaa ole olemassa, ii) tarvitaan lisäselvennyksiä ennen kuin oikeusasiamiehen tutkintaryhmä voi tarkastaa kyseiset asiakirjat tai iii) asianomainen toimielin ei ole vielä vahvistanut lopullista kantaansa (jos vahvistavan vastauksen määräaika on päättynyt ja kyseessä on näin ollen implisiittinen kielteinen päätös). Oikeusasiamies pyrkii joka tapauksessa käsittelemään kaikki asiakirjoihin tutustumista koskevat kantelut mahdollisimman nopeasti.

Tämän jälkeen asia annetaan tutkintaviranomaisen ratkaistavaksi ja tehdään muodollinen päätös siitä, voidaanko tutkinta aloittaa. Viraston tavoite tällaisille tutkittavaksi ottamista koskeville päätöksille on 30 kalenteripäivää. Jos asia kuitenkin käsitellään nopeutetussa menettelyssä, tavoite on viisi työpäivää valituksen kirjaamisesta.

Kun virasto on käynnistänyt nopeutetun menettelyn mukaisen tutkimuksen, se toteuttaa useita tutkimusvaiheita. Se alkaa kyseisten asiakirjojen nopealla tarkastuksella ja pyytää asianomaiselta toimielimeltä vastausta ja tietyissä tapauksissa kokousta. Oikeusasiamies on tehnyt EU:n toimielinten kanssa järjestelyjä, joiden ansiosta hän voi tutustua asiakirjoihin nopeasti (viiden työpäivän kuluessa tutkimuksen aloittamisesta) ja toimielinten mahdollisiin lisähuomautuksiin (15 työpäivän kuluessa).

Tämän jälkeen oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tutkii kyseiset asiakirjat ja voi kuulla EU:n toimielintä. Tavoitteena on, että ”arviointi” tehdään mahdollisimman nopeasti. Jos asia käsitellään nopeutetussa menettelyssä, tavoitteena on saattaa arviointi päätökseen 40 työpäivän kuluessa valituksen kirjaamisesta.

Arvio voi olla, että nopeaan ratkaisuun on mahdollista päästä. Tätä varten oikeusasiamies voi ehdottaa, että toimielin luovuttaa asiakirjat (tai osan niistä).

Jos oikeusasiamies katsoo, että EU:n toimielimen ei olisi pitänyt evätä oikeutta tutustua asiakirjoihin, hän voi tehdä virallisen hallinnollisen epäkohdan toteamisen ja suositella, että toimielin myöntää (lisääntyneen) oikeuden tutustua kyseisiin asiakirjoihin.

Oikeusasiamies voisi myös päätellä, että EU:n toimielimen päätös evätä oikeus tutustua asiakirjoihin oli perusteltu, kun otetaan huomioon yksi tai useampi poikkeus [5], joista säädetään yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevissa EU:n säännöissä, ja lopettaa asian käsittelyn toteamalla, ettei hallinnollista epäkohtaa ollut.

3. Tuloksellisuuden tarkastelu

Tämä jakso sisältää tilastoja kaikkien asiakirjoihin tutustumista koskevien valitusten käsittelystä 1. tammikuuta 2021 ja 31. joulukuuta 2023 välisenä aikana, mukaan lukien nopeutetussa menettelyssä käsitellyt valitukset.

Helmikuussa 2021 julkaistiin aiempi katsaus asiakirjoihin tutustumista koskeviin valituksiin ja nopeutetun menettelyn soveltamiseen 1. syyskuuta 2017 ja 31. elokuuta 2020 välisenä aikana [6].

a. Valitusten lukumäärä

Vuosina 2021–2023 oikeusasiamies vastaanotti 386 kantelua asiakirjojen julkisuudesta. Tämä on 16 prosenttia kaikista toimeksiannon aikana tehdyistä valituksista.

Julkista saatavuutta koskevien valitusten määrä on kasvanut merkittävästi viime vuosina: keskimäärin 45 kantelusta vuodessa vuosina 2014–2016 keskimäärin 83 kanteluun vuodessa vuosina 2017–2020 ja keskimäärin 129 kanteluun vuosina 2021–2023.

Alla olevissa taulukoissa esitetään vuosittainen erittely.

*FT-menettely otettu käyttöön

b. Mitä toimielimiä asia koski?

Suurin osa vuosina 2021–2023 vastaanotetuista asiakirjoihin tutustumista koskevista valituksista tehtiin Euroopan komissiota vastaan. Euroopan komissio on EU:n suurin toimielin, joka vastaanottaa ylivoimaisesti eniten asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä. Muut valitukset koskivat monia muita EU:n toimielimiä, elimiä ja laitoksia, erityisesti Euroopan raja- ja merivartiovirastoa (Frontex) ja Euroopan lääkevirastoa (EMA), Euroopan ulkosuhdehallintoa (EUH), Euroopan parlamenttia ja EU:n neuvostoa.

*Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen, Euroopan lentoturvallisuusviranomainen, Euroopan talous- ja sosiaalikomitea, Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto, Euroopan unionin satelliittikeskus, Euroopan unionin turvapaikkavirasto, Eurooppa-neuvosto, Euroopan pankkiviranomainen, Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskus, Euroopan alueiden komitea, Euroopan terveys- ja digitaaliasioiden toimeenpanovirasto, Euroopan innovaationeuvoston ja pk-yritysten toimeenpanovirasto, Euroopan henkilöstövalintatoimisto, Euroopan meriturvallisuusvirasto, Euroopan tutkimuksen toimeenpanovirasto, Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virasto, yhteinen kriisinratkaisuneuvosto.

c. Ketkä ovat kantelijoita?

d. Tiedustelujen lukumäärä

Oikeusasiamies käynnisti vuosina 2021–2023 tutkimuksia 277 kantelusta, jotka koskivat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin.[7] Kaiken kaikkiaan 26 prosenttia kaikista oikeusasiamiehen vuosina 2021–2023 käynnistämistä tutkimuksista koski sitä, miten EU:n toimielimet käsittelivät asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä.

e. Keskimääräinen käsittelyaika

Julkista saatavuutta koskevien valitusten käsittelyyn keskimäärin kuluva aika on lyhentynyt huomattavasti vuosien mittaan. Valitusten käsittelyn kolme keskeistä vaihetta ovat nopeutetun menettelyn käyttöönoton jälkeen nopeampia: käsiteltäväksi ottamista koskevan päätöksen tekeminen, (tutkinnan kannalta merkityksellisen) arvioinnin tekeminen ja asian käsittelyn lopettaminen.

Kaikkien asiakirjojen julkisuuteen liittyvien valitusten käsiteltäväksi ottamista koskevien päätösten keskimääräinen käsittelyaika on nyt yli kolme kertaa nopeampi kuin ennen nopeutetun menettelyn käyttöönottoa (vuonna 2023: 9 työpäivää vuonna 2016: 34 työpäivää).

Vuosina 2021–2023 kaikkien asiakirjoihin tutustumista koskevien valitusten keskimääräinen käsittelyaika rekisteröinnistä asian lopulliseen päätökseen saattamiseen oli 69 työpäivää. Alla olevissa taulukoissa esitetään vuosittainen erittely.

Tämä kaavio koskee kaikkia asiakirjoihin tutustumista koskevia valituksia (ei hyväksytä, ei perusteita, tiedustelut).

Kaikki vuonna 2022 vastaanotetut kantelut yhtä lukuun ottamatta on käsitelty loppuun, ja vuonna 2023 vastaanotetuista kanteluista 116 (69 %) on käsitelty loppuun. Jäljellä olevat tapaukset olivat vielä kesken tämän tarkastelun ajankohtana.

Ainoastaan tutkimusten osalta oikeusasiamies jakaa arvioinnin asianomaisen EU:n toimielimen kanssa sen jälkeen, kun arviointi on saatu päätökseen. Tämä voidaan tehdä alustavalla arvioinnilla, ratkaisuehdotuksella, suosituksella tai päätöksellä asian käsittelyn lopettamisesta. Arvioinnin keskimääräinen valmistumisaika oli yli kolme kertaa nopeampi kuin aiemmin (kaudella 2021–2023: 83 työpäivää vuonna 2016: 255 työpäivää).

Vuoden 2023 tutkimusten osalta arviointi on saatu päätökseen 77 tapauksessa (66 %). Muiden tapausten arviointi oli vielä kesken tämän tarkastelun ajankohtana.

f. Nopeutetut tiedustelut

Vuosina 2021–2023 oikeusasiamies käsitteli 70 kantelua nopeutetussa menettelyssä.[8] Vaikka asiakirjojen julkista saatavuutta koskevien tapausten määrä on kasvanut merkittävästi, nopeutettujen tapausten osuus laski. Kaiken kaikkiaan 25 prosenttia yleisön saatavilla olevista kanteluista luokiteltiin nopeutetuiksi (edellisessä tarkastelussa 47 prosenttia, vaikka oikeusasiamies määritteli nopeutetut tapaukset tuolloin laajemmin).

Viraston nopeutetusta menettelystä saamien kokemusten ja vuonna 2020 suoritetun uudelleentarkastelun perusteella kävi selväksi, että jotta tapaus voitaisiin käsitellä asianmukaisesti nopeutetussa menettelyssä, asianomaisen toimielimen lopullisen kannan on oltava tiedossa. Tärkein syy tähän on se, että oikeusasiamies pyrkii muutoksenhakumekanismina ensisijaisesti tarkistamaan, oliko päätös evätä oikeus tutustua asiakirjoihin perusteltu.

Monissa oikeusasiamiehen tietoon vuosina 2021–2023 saatetuissa tapauksissa asianomainen toimielin ei kuitenkaan ollut vielä tehnyt nimenomaista vahvistavaa päätöstä, kun kantelu tehtiin. Näin ollen oikeusasiamies ei voinut tutkimuksen aloittamisen yhteydessä tarkistaa toimielimen lopullista kantaa riidanalaisten asiakirjojen ohella. Näitä tapauksia ei näin ollen voitu käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Tämä oli erityisen tärkeää Euroopan komissiota koskevissa asioissa, joista ylivoimaisesti suurin osa päätyi oikeusasiamiehelle. Oikeusasiamies on seurannut viivästyksiä koskevaa kysymystä ja toteuttanut oma-aloitteisen tutkimuksen, joka johti useisiin suosituksiin, joissa komissiota pyydettiin puuttumaan asiaan kiireellisesti (lisätietoja jäljempänä).

Oikeusasiamies pystyi useimmissa tapauksissa saavuttamaan käsiteltäväksi ottamista koskevan tavoitteen eli aloittamaan tutkimuksen viiden työpäivän kuluessa. Tarkastelujakson aikana valituksen tutkittavaksi ottamisesta päättäminen kesti keskimäärin neljä työpäivää.

Arvioinnin osalta voidaan todeta, että 27 prosentissa nopeutetuista tutkimuksista oikeusasiamiehen arvio annettiin ohjeellisessa 40 työpäivän määräajassa. Kaikista kyselyistä 47 prosentissa arviointi tehtiin 60 työpäivän kuluessa. Kaiken kaikkiaan keskimääräinen työaika oli 83 työpäivää. Tämä osoittaa, että nopeutettuja valituksia koskevan 40 työpäivän aikataulun noudattaminen on edelleen haastavaa.

Useimmissa nopeutetun menettelyn mukaisissa tutkimuksissa ei havaittu hallinnollista epäkohtaa tai ne ratkaistiin oikeusasiamiehen puututtua asiaan. Noin 43 prosentissa nopeutetuista tutkimuksista, joissa arviointi saatiin päätökseen tämän kertomuksen antamisajankohtana, oikeusasiamies teki ratkaisuehdotuksen ja/tai suosituksen ja/tai parannusehdotuksen (lisätietoja tuloksista on jäljempänä).

g. Tulos

Vuosina 2021–2023 oikeusasiamies antoi suosituksia 11 tapauksessa, ratkaisuehdotuksia 33 tapauksessa ja parannusehdotuksia [9] 17 tapauksessa. Noudattamisen osalta kuudessa tapauksessa toimielin hyväksyi suosituksen, neljässä tapauksessa se hylättiin ja yhteen suositukseen ei ole vielä saatu vastausta. Ratkaisuehdotusten osalta 17 tapauksessa päästiin ratkaisuun, 10 ehdotusta hylättiin ja kuudessa tapauksessa vastausta ei ollut vielä saatu. Parannusehdotuksista 11 hyväksyttiin, kaksi hylättiin ja neljään on vielä vastattava.

h. Asiaan liittyvä työ asiakirjojen julkisuuden alalla

Sen lisäksi, että oikeusasiamies teki päätelmiä yksittäisistä kanteluista, hän pyrki vuosina 2021–2023 käsittelemään myös strategisia ja systeemisiä kysymyksiä. Tällä työllä pyrittiin varmistamaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 ja hyvän hallinnon periaatteiden noudattaminen lisäämällä tietoisuutta, antamalla ohjeita ja parantamalla yleisiä käytäntöjä. Seuraavassa jaksossa tuodaan esiin joitakin yleisen edun kannalta merkittäviä tapauksia, joita oikeusasiamies käsitteli tänä aikana. Osa niistä perustui valitukseen; virasto avasi osan oma-aloitteisesti.

Oikeusasiamies antoi käytännön suosituksia teksti- ja pikaviestien tallentamisesta ja niiden julkistamisesta

Oikeusasiamies teki strategisen aloitteen siitä, miten EU:n toimielimet, elimet, toimistot ja virastot tallentavat henkilöstön työtehtävissään lähettämiä tai vastaanottamia tekstiviestejä ja pikaviestejä. Aloite tuli sen jälkeen, kun hän oli saanut valituksia, jotka koskivat pyyntöjä saada tutustua tekstiviesteihin.[10] Kerättyjen tietojen perusteella oikeusasiamies yksilöi hyviä käytäntöjä, jotka voivat ohjata EU:n hallintoa käsittelemään tätä asiaa tulevaisuudessa. Oikeusasiamies jakoi nämä ”käytännön suositukset” kaikkien EU:n toimielinten, elinten ja laitosten kanssa ja julkaisi ne myös verkkosivustollaan [11].

Oikeusasiamies selvensi, että sillä, onko asiakirja rekisteröity toimielimen asiakirjahallintajärjestelmään, ei ole merkitystä asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen yhteydessä.

Oikeusasiamies käsitteli useita kanteluja, joissa Euroopan komissio ei ollut etsinyt asianmukaisesti tiettyjä sähköposteja tai tekstiviestejä, joihin asianomainen kantelija pyysi saada tutustua. Komissio katsoi näissä asioissa, että ainoastaan asiakirjat, jotka on kirjattu sen asiakirjahallintojärjestelmään, ovat asetuksessa 1049/2001 tarkoitettuja ”asiakirjoja”. Komissio kirjaa kuitenkin vain sellaiset asiakirjat, joiden se katsoo täyttävän kirjaamiskriteerinsä.

Oikeusasiamies selvensi, että sen kysymyksen osalta, voidaanko tietty asiakirja antaa yleisön tutustuttavaksi, ei ole merkitystä sillä, onko kyseinen asiakirja kirjattu toimielimen asiakirjahallintajärjestelmään. Ratkaisevaa on pikemminkin asiakirjan sisältö ja se, liittyykö se toimielimen vastuulla oleviin ”politiikkoihin, toimiin ja päätöksiin”[12].

Viivästykset Euroopan komission asiakirjojen julkisuutta koskevien pyyntöjen käsittelyssä

Oikeusasiamiehen tietoon tuotiin toistuvasti viivästyksiä, joita EU:n toimielimet, erityisesti Euroopan komissio, ovat aiheuttaneet käsitellessään asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä.

Oikeusasiamiehelle tehdyissä kanteluissa todettiin, että komissio ei useinkaan noudattanut määräaikoja, joiden kuluessa yleisön on vastattava asiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin. Oikeusasiamies käynnisti siksi komission kanssa oma-aloitteisen tutkimuksen selvittääkseen, oliko kyseessä systeeminen ongelma. Tutkimus osoitti, että komissio ei ole noudattanut asetettuja määräaikoja käsitellessään asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä huomattavassa määrässä tapauksia. Lisäksi ilmenneet viivästykset olivat varsin merkittäviä erityisesti uudelleentarkasteluvaiheessa (uudistettujen hakemusten käsittelyssä). Tilanne heikkeni vuosina 2021–2023, ja oikeusasiamiehelle saapui yhä enemmän ”viivästystapauksia”[13].

Oikeusasiamies totesi, että systeemiset ja merkittävät viiveet asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien pyyntöjen käsittelyssä komissiossa merkitsevät hallinnollista epäkohtaa. Hän pyysi komissiota korjaamaan tilanteen ensi tilassa. Hän toimitti myös erityiskertomuksen Euroopan parlamentille.[14] Maaliskuussa 2024 parlamentti äänesti ylivoimaisella tuella oikeusasiamiehen havaintoja tukevasta päätöslauselmasta [15].

Oikeusasiamiehen toiminta paransi tapaa, jolla Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA) käsittelee asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä.

Oikeusasiamiehen tutkimuksen jälkeen EFSA suostui muuttamaan sääntöjään ja käytäntöjään sen varmistamiseksi, että asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt käsitellään nopeammin.

Asia koski pyyntöä saada tutustua ampumatarvikkeissa olevaa lyijyä koskeviin asiakirjoihin. EFSAlta kesti yli seitsemän kuukautta käsitellä pyyntö, mikä pidensi määräaikaa useaan otteeseen. Kantelija ei näin ollen voinut käyttää asiakirjoja laatiessaan kannanottoa toisen EU:n viraston järjestämään julkiseen kuulemiseen. Oikeusasiamies havaitsi tässä tapauksessa hallinnollisen epäkohdan ja antoi suosituksia EFSAlle.

EFSA suhtautui myönteisesti oikeusasiamiehen suosituksiin. Se tarkisti päätöstään yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin ja lupasi parantaa viestintäänsä hakijoiden kanssa [16].

Oikeusasiamies havaitsi Frontexin käytäntöihin liittyviä ongelmia käsitellessään asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä, joita se pitää epätäsmällisinä tai jotka koskevat monia tai suuria asiakirjoja.

Tässä tapauksessa oikeusasiamies kyseenalaisti Frontexin käytännöt käsitellessään asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä, joita se ei pidä riittävän selkeinä tai jotka koskevat monia tai suuria asiakirjoja. Jos Frontex katsoo, että pyyntö on niin monimutkainen, että sen on etsittävä ”ystävällistä ratkaisua” pääsyä pyytävän henkilön kanssa, se ”puolustaa” pyynnön rekisteröintiä ja estää siten lakisääteisten määräaikojen alkamisen. Jos Frontex katsoo, että rekisteröityä pääsyä koskeva pyyntö on lähemmin tarkasteltuna niin epätarkka, että asiakirjoja ei voida tunnistaa, se katsoo voivansa keskeyttää lakisääteiset määräajat pyynnön soveltamisalan selventämiseksi.

Oikeusasiamies katsoi, että Frontexin käytännöt merkitsevät hallinnollista epäkohtaa, ja suositteli, että se lopettaisi ne. Koska Frontex ei hyväksynyt tätä suositusta, oikeusasiamies totesi edelleen hallinnollisen epäkohdan. Hän oli eri mieltä Frontexin kannasta, jonka mukaan nämä käytännöt hyödyttävät pyynnön esittäjiä. Päinvastoin, siitä ei voi olla hyötyä, jos EU:n elin antaa yksipuolisesti luvan lykätä tai keskeyttää sovellettavien lakisääteisten määräaikojen kulumisen [17].

Oikeusasiamies pyysi Euroopan lääkevirastoa (EMA) muuttamaan nykyistä käytäntöään, jonka mukaan asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt asetetaan jonoon.

EMA otti käyttöön tiettyjä käytäntöjä käsitellessään asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä hallitakseen haasteita, jotka johtuivat kahdesta ennennäkemättömästä tapahtumasta eli henkilöstön menetyksestä, joka johtui sen siirtymisestä Lontoosta Amsterdamiin brexitin ja covid-19-pandemian seurauksena. Nämä käytännöt ovat seuraavat: i) EMA lykkää tiettyjen asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyä asettamalla ne jonoon siinä järjestyksessä, jossa EMA vastaanottaa ne; ii) EMA rajoittaa sekä niiden asiakirjojen määrää, joita hakijat voivat pyytää pyyntöä kohden, että niiden pyyntöjen määrää, joita yksittäisillä hakijoilla voi olla jonossa tiettynä ajankohtana.

Ensimmäisen käytännön osalta oikeusasiamies katsoi, että tämä ei ole hyvää hallintoa eikä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaista periaatetta, jonka mukaan asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt on käsiteltävä ”viipymättä”. Toisen käytännön osalta oikeusasiamies totesi, että se oli hallinnollinen epäkohta, kun otetaan huomioon mielivaltaisilta vaikuttavat tekijät.

Tämän kertomuksen antamisajankohtana EMA ei ollut vielä vastannut oikeusasiamiehen havaintoihin. EMA on kuitenkin jo ilmoittanut, että se on ryhtynyt toimiin ”kronologisen jonon” ensimmäisen käytännön poistamiseksi asteittain [18].

Oikeusasiamies julkaisi yleiset ohjeet yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin

Kuten tästä kertomuksesta käy ilmi, avoimuuden puutetta koskevat kantelut muodostavat suurimman osan oikeusasiamiehen käsittelemistä tapauksista. Opastaakseen kansalaisia ja EU:n toimielimiä oikeusasiamies on laatinut useita verkkoresursseja oikeudesta tutustua EU:n asiakirjoihin. Niihin kuuluvat kaikilla EU:n kielillä laadittu ”kysymysten ja vastausten opas”, yksityiskohtaisempi resurssi asiantuntijoille ja lyhyt opas EU:n hallinnolle politiikoista ja käytännöistä [19].

4.  Sidosryhmien näkemykset

Tarkastellessaan tuloksiaan asiakirjoihin tutustumista koskevien kantelujen käsittelyssä oikeusasiamiehen toimisto kuuli useita sidosryhmiä saadakseen palautetta. Tämä koski sekä kantelijoita (kansalaisyhteiskunnasta, tiedeyhteisöstä ja tiedotusvälineistä) että komissiota tärkeimpänä toimielimenä.

a. Palaute

Kokonaiskokemus

Yleisesti ottaen kuulluilla henkilöillä oli myönteisiä kokemuksia oikeusasiamiehestä. He pitivät myös viestintää oikeusasiamiehen toimiston kanssa tehokkaana ja hyödyllisenä, jotta he voivat seurata prosessia.

Verkkosivusto ja valituslomake

Vastaajat arvostivat oikeusasiamiehen verkkosivustoon tehtyjä parannuksia ja mahdollisuutta seurata kantelujensa etenemistä. Vastaajat kertoivat myös käyttävänsä oikeusasiamiehen verkkosivustoa aiempien tapausten etsimiseen. Monet eivät vielä tienneet, että oikeusasiamies oli julkaissut myös yleisiä ohjeita oikeudesta tutustua asiakirjoihin.

Enemmistö piti valituksen tekemistä yksinkertaisena.

Tulokset

Asiakirjojen julkisuutta koskevia kanteluja oikeusasiamiehelle pidettiin vähäriskisempinä ja nopeampina vaihtoehtoina oikeudenkäynnille tuomioistuimessa, ja niitä voitiin käyttää tapauksissa, joissa menestys oli epävarmaa. Tämä koski erityisesti kantelijoita, joilla ei ollut taloudellisia resursseja nostaa kannetta tuomioistuimessa.

Joidenkin vastaajien mielestä oikeusasiamies antaa objektiivisen arvion toimielimen kannasta, vaikka tulos ei ollutkaan myönteinen laajemman saatavuuden kannalta. Jotkut totesivat, että kun oikeusasiamies päättää tutkimuksensa toteamalla hallinnollisen epäkohdan, tämä vahvistaa, että heidän kantelunsa oli perusteltu.

Monille vastaajille asiakirjojen saaminen viivästyi, mikä oli vakava ongelma. Kun kantelijat kääntyvät oikeusasiamiehen puoleen, asianomaiselle toimielimelle on usein jo aiheutunut huomattava viive tutustumispyynnön käsittelyssä. Vaikka oikeusasiamies saisi laajemman tutustumisoikeuden väliintulon jälkeen, pyydetty asiakirja ei ehkä olisi enää hyödyllinen. Jotkut totesivat, että joskus ne kuvastavat sitä, onko asiakirjojen merkityksellisyys päättynyt prosessin loppuun mennessä. Jos vastaus on kyllä, se voi saada ne luopumaan valituksen tekemisestä. Toiset taas kääntyvät oikeusasiamiehen puoleen saadakseen tiedon asiasta, mutta myös ilmoittaakseen ongelmasta (esimerkiksi viivästyksistä) ja pyrkiäkseen parantamaan menettelyjä tulevaisuudessa.

Nopeutettu menettely

Vastaajat olivat tietoisia nopeutetusta menettelystä ja arvostivat tutkimusten nopeaa käynnistämistä ja prosessin virtaviivaistamista. Kun tutkimus on aloitettu, prosessi voi kuitenkin olla pitkä. Jotkut vastaajat totesivat, että oikeusasiamies myöntää toimielimille usein määräajan pidennyksiä, vaikka viivästyksiä olisi jo ilmennyt. Viivästysten sattuessa vastaajat arvostavat päivitysten vastaanottamista mahdollisimman usein. Vielä oli jonkin verran epävarmuutta siitä, sovelletaanko menettelyä kaikkiin asiakirjoihin tutustumista koskeviin valituksiin.

Todennäköisyys tulla takaisin

Yleisesti ottaen vastaajat totesivat, että on todennäköistä, että he ottavat yhteyttä oikeusasiamieheen seuraavan kerran, kun he ovat tyytymättömiä asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön tulokseen.

Euroopan komission palaute

Komissio puolestaan huomautti, että se on kolmen viime vuoden aikana yleisesti ottaen noudattanut nopeutetun menettelyn määräaikoja tutkimuksissa, jotka seurasivat komission tekemää vahvistavaa päätöstä. Näissä tapauksissa komissio on voinut toimittaa oikeusasiamiehelle pyydetyt asiakirjat ja vastata oikeusasiamiehen kysymyksiin komission kannasta uudistettuun pyyntöön annetun vastauksen mukaisesti.

Tapauksissa, joissa komissio ei ole vielä tehnyt nimenomaista vahvistavaa päätöstä, asiakirjojen ja vastausten toimittaminen oikeusasiamiehelle on monimutkaisempaa, koska komissio arvioi asiakirjoja edelleen ja tilanne saattaa tuolloin olla epätäydellinen. 

Elementtejä, joita voitaisiin parantaa

Vastaajat pitivät seuraavia seikkoja osa-alueina, joilla oikeusasiamiehen olisi parannettava asiakirjoihin tutustumista koskevien tapausten käsittelyä:

• oikeusasiamiehelle tehtävässä kantelussa käytettävään lomakkeeseen tehdään pieniä mukautuksia erityisesti tarvittavien liitteiden selventämiseksi;
• lisää oikeuskäytäntöön perustuvia tietoresursseja, jotka auttaisivat uudistettujen hakemusten valmistelussa;
• selkeytetään nopeutetun menettelyn soveltamista;
• lisätietoja tutkimuksen loppuunsaattamisen odotetusta aikataulusta, esimerkiksi siitä, mitkä ovat yleensä määräajat, joiden kuluessa toimielinten on annettava vastauksensa oikeusasiamiehelle;
• mahdolliset tapaamiset tai puhelinsoitot kantelijan kanssa, jotta hän voi kuulla aineelliset argumenttinsa suullisesti;
• oikeusasiamiehen kannustaminen toimielimiin luomaan enemmän henkilökohtaisia yhteyksiä hakijoihin, jotta yleisön tiedonsaantipyyntöjä voidaan selventää.

b. Aiemman tarkastelun ehdotusten käsittely

Oikeusasiamies on myös käsitellyt sidosryhmien edellisen tarkastelun yhteydessä esittämiä ehdotuksia.

Oikeusasiamies on parantanut kantelijoiden menettelyä kantelujen esittämiseksi ja seuraamiseksi. Kantelijat voivat nyt seurata kantelunsa tilaa oikeusasiamiehen verkkosivustolla. Tähän sisältyy yksityiskohtainen aikajana, joka on käytettävissä valituksen tekijän tilin kautta, ja vähemmän yksityiskohtainen aikajana, joka on julkisesti nähtävissä. Parannuksia on suunnitteilla myös sähköisen valituslomakkeen yksinkertaistamiseksi.

Oikeusasiamies on myös laatinut ja julkaissut verkkosivustollaan ohjeita yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin.

5. Päätelmä

Viime vuosina asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi tehtyjen kantelujen määrä on lähes kaksinkertaistunut. Samalla valitusten käsittelyä tällä alalla on yksinkertaistettu nopeutetun menettelyn käyttöönoton jälkeen. Viraston tehokkuus on yleisesti ottaen parantunut, kun on kyse yleisön saatavuuteen liittyvistä valituksista.

Vuosina 2021–2023 kaikkien julkisesti saatavilla olevien valitusten keskimääräinen käsittelyaika rekisteröinnistä asian käsittelyn päättämiseen oli 69 työpäivää. Yleisötiedusteluissa keskimääräinen vastausaika on 83 työpäivää.

Nopeutetussa menettelyssä 40 työpäivän aikajanan noudattaminen on ollut haasteellista. Ryhmää on vahvistettu, jotta se voi käsitellä paljon suurempia yleisön saataviin pääsyä koskevia tapauksia ja siten auttaa virastoa noudattamaan tätä aikataulua. Muita tekijöitä, jotka vaikeuttavat tämän aikataulun noudattamista, ovat joissakin tapauksissa tarve odottaa asianomaisten toimielinten vastauksia.

Yleisemmällä tasolla viiveillä, joita muut toimielimet kohtasivat käsitellessään asiakirjoihin tutustumista koskevia tapauksia, oli heijastusvaikutuksia oikeusasiamiehen kantelujen käsittelyyn. Ensinnäkään tapauksia ei voitu käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Toiseksi oikeusasiamiehen tutkimuksen oli pysyttävä avoimena, kunnes vastaus todella annettiin. Oikeusasiamies on pyrkinyt mahdollisuuksien mukaan viemään prosessia eteenpäin erityisesti tarkastamalla asiakirjoja, jos toimielin ei ole esittänyt lopullista nimenomaista kantaa tietojen julkistamiseen, ja ehdottamalla sen jälkeen ratkaisuja tai jakamalla alustavia näkemyksiä.

Oikeusasiamies on edelleen sitoutunut tuottamaan tuloksia hyvissä ajoin ja löytämään kantelijalle parhaan mahdollisen ratkaisun. Tämän tarkastelun jälkeen oikeusasiamies jatkaa:

• parantaa ja päivittää verkkosivustollaan saatavilla olevien asiakirjojen julkista saatavuutta koskevaa ohjeistusta, koska se on arvokas väline valituksen tekijöille ja kansalaisille yleensä. Hän varmistaa myös, että ohjeita levitetään edelleen;
• jatkamaan asiakirjojen julkisuuteen liittyvien tiedustelujen nopeaa käsittelyä;
• yksinkertaistetaan edelleen tapaa, jolla kansalaiset tekevät kanteluja oikeusasiamiehelle (kantelulomake);
• varmistettava, että kantelijoille tiedotetaan hyvin heidän valitustensa laajuudesta ja tilasta;
• tehtävä edelleen yhteistyötä toimielinten kanssa, jotta vältetään viiveet yleisölle pääsyä koskevien pyyntöjen käsittelyssä, noudattaen periaatetta, jonka mukaan pääsy viivästyy, jos pääsy evätään;
• ylläpitää avointa vuoropuhelua tehokkaista ja vaikuttavista työskentelymenetelmistä EU:n toimielinten kanssa.

 

[1] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 15 artikla: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artikla: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Asetus 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Asetusta 1049/2001 sovelletaan suoraan Euroopan komissioon, EU:n neuvostoon ja Euroopan parlamenttiin. Myös muut EU:n toimielimet, elimet ja laitokset soveltavat asetusta tai ovat tehneet päätöksiä sen soveltamisesta.

[3] Jotta kantelu voidaan ottaa käsiteltäväksi, sen on täytettävä tietyt oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklassa asetetut edellytykset. Niihin kuuluu muun muassa vaatimus tehdä asianomaiselle toimielimelle uudistettu pyyntö saada tutustua asiakirjoihin ennen kantelun tekemistä.

[4] Oikeusasiamiehen täytäntöönpanosäännösten 3 artiklan 4 kohta. Oikeusasiamies voi esimerkiksi todeta, ettei tutkimuksen aloittamiselle ole perusteita, koska toisella elimellä on paremmat edellytykset käsitellä kantelua.

[5] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan mukaisesti.

[6] Oikeusasiamiehen nopeutetun menettelyn tarkastelu, 24. helmikuuta 2021, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Muut kantelut joko jätettiin tutkimatta tai oikeusasiamies ei löytänyt riittäviä perusteita tutkimuksen aloittamiseksi.

[8] Nopeutetussa menettelyssä käsitellyt 70 tutkimusta perustuivat vuosina 2021–2023 saatuihin valituksiin. Näistä 70 tutkimuksesta kahdeksan oli vielä kesken tämän kertomuksen laatimisajankohtana.

[9] Oikeusasiamies voi tutkimuksen päättämistä koskevassa päätöksessä ehdottaa parannuksia tutkimuksen aikana havaittuihin ongelmiin. 

[10] Asia 1219/2020/MIG siitä, miten Eurooppa-neuvosto käsitteli pyyntöä saada tutustua matkapuhelimiin perustuviin viesteihin, joita sen silloisen puheenjohtajan väitettiin lähettäneen valtion- ja hallitusten päämiehille: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 ja asia 1316/2021/MIG, joka koskee Euroopan komission kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi komission puheenjohtajan ja lääkeyhtiön toimitusjohtajan välillä vaihdettuja tekstiviestejä covid-19-rokotteen ostamisesta: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Lisätietoja on strategisessa aloitteessa SI/4/2021/MIG siitä, miten EU:n toimielimet, elimet ja laitokset tallentavat henkilöstön työtehtävissään lähettämiä tai vastaanottamia teksti- ja pikaviestejä: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Lisätietoja on asiassa 1316/2021/MIG, joka koskee Euroopan komission kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi komission puheenjohtajan ja lääkeyhtiön toimitusjohtajan välillä vaihdettuja tekstiviestejä covid-19-rokotteen ostamisesta: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, asia 211/2022/TM siitä, miten Euroopan komissio käsitteli pyyntöä saada tutustua Kreikkaan sijoittautuneiden edustajiensa sähköposteihin, jotka koskivat muuttoliiketilannetta kahdessa järjestelykeskuksessa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 ja asia 1378/2022/TM siitä, miten Euroopan komissio käsitteli pyyntöä saada tutustua EU:n ympäristöstrategiaan ja -lainsäädäntöön liittyviin asiakirjoihin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] Vuonna 2021 oikeusasiamies käynnisti 22 tutkimusta, jotka liittyivät komission viivästyksiin asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyssä, vuonna 2022 oikeusasiamies käynnisti 35 tutkimusta ja ennen kaikkea vuonna 2023 75 tällaista tutkimusta.

[14] Lisätietoja on asiassa OI/2/2022/OAM, joka koskee aikaa, joka Euroopan komissiolta kuluu asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyyn: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Euroopan parlamentin päätöslauselma 14. maaliskuuta 2024 ajasta, jonka Euroopan komissio käyttää asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyyn (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Lisätietoja on asiassa 2124/2021/MIG, joka koskee sitä, miten Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA) käsitteli pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, jotka liittyvät ehdotukseen lyijyn käytön rajoittamisesta ampumatarvikkeissa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Lisätietoja on asiassa OI/4/2022/PB, joka koskee aikaa, joka Euroopan raja- ja merivartiovirastolta (Frontex) kuluu asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyyn: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Lisätietoja on asiassa 2243/2022/SF, joka koskee sitä, miten Euroopan lääkevirasto (EMA) käsittelee pyyntöjä saada tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat suurta määrää asiakirjoja: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Ks. EU:n asiakirjojen julkisuus ja Euroopan oikeusasiamiehen rooli: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.