1. Taustaa

1. Avoimuusrekisterin ^[1] tarkoituksena on antaa yleisölle mahdollisuus seurata sellaisten edunvalvojien (tai ”lobbaajien”) toimintaa, jotka pyrkivät vaikuttamaan EU:n lainsäädännön ja politiikan muotoiluun ja täytäntöönpanoon. Euroopan komissio ja Euroopan parlamentti perustivat sen vuonna 2011 ^[2].

2. Komissio käynnisti 1. maaliskuuta 2016 julkisen kuulemisen avoimuusrekisteristä. Yksi tärkeimmistä keskustelluista kysymyksistä oli se, olisiko avoimuusrekisteriin rekisteröitymisen oltava "pakollista" (ei kuitenkaan oikeudellisesti pakollista edunvalvojille) ja olisiko se ulotettava koskemaan EU:n neuvoston harjoittamaa edunvalvontaa.

3. Oikeusasiamies kirjoitti 26 päivänä toukokuuta 2016 komissiolle strategisella aloitteella ehdotuksia avoimuusrekisterin parantamiseksi ^[3].

4. Komissio esitti 28 päivänä syyskuuta 2016 ehdotuksen toimielinten väliseksi sopimukseksi pakollisesta avoimuusrekisteristä ^[4]. Sen jälkeen asiasta on käyty keskusteluja parlamentin, neuvoston ja komission välillä.

5. Oikeusasiamies toivoo, että asiaa koskevia keskusteluja jatketaan tulevina kuukausina, ja katsoo, että nyt on sopiva aika raportoida hänen aloitteestaan.

2. Strateginen aloite

6. Poliittisista kysymyksistä keskusteleminen edunvalvojien kanssa voi auttaa EU:n julkisia edustajia ja virkamiehiä tiedottamaan tekemänsä työn todellisista vaikutuksista, ja se on olennaisen tärkeää kaikille nykyaikaisille julkishallinnoille.

7. On kuitenkin olemassa riski, että tietyt hyvin yhteydessä olevat, hyvin resursoidut ja hyvin organisoidut ryhmät voivat hallita tällaista vuorovaikutusta. Jos on niin, että tietyt edut ovat vaikuttaneet liikaa tiettyyn politiikkaan, kansalaisten olisi voitava tietää.

8.  Oikeusasiamies suhtautui myönteisesti Junckerin komission aloitteeseen luoda sääntö, jonka mukaan edunvalvojien kanssa ei järjestetä korkean tason tapaamisia komission kanssa, ellei edunvalvojia ole merkitty avoimuusrekisteriin ^[5]. Oikeusasiamies suhtautui yleisesti ottaen myönteisesti myös komission ehdotukseen ^[6], mutta ilmaisi kuitenkin huolensa lobbaustoiminnan laajuudesta (ks. liitteessä I oleva 12 kohta). Tämän jälkeen oikeusasiamies teki useita parannusehdotuksia, jotka voidaan tiivistää seuraavasti:

• Avoimuusrekisteristä olisi tultava kaikkien EU:n toimielinten ja virastojen keskitetty avoimuuskeskus.
•  edunvalvojien, jotka lobbaavat EU:n toimielimiä, olisi oltava täysin avoimia siitä, miten ne rahoitetaan;
•  Avoimuusrekisteriä koskevien tietojen olisi oltava paikkansapitäviä.
•  Toimielinten olisi valvottava avoimuusrekisteriä ja määrättävä tehokkaita toimenpiteitä sen sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi.
•  Jäsenvaltioiden virkamiesten lobbausta EU:n politiikoissa on säänneltävä.
•  Organisaatiot, jotka palkkaavat entisiä EU:n virkamiehiä lobbaamaan EU:n toimielimiä, olisi poistettava avoimuusrekisteristä, elleivät ne varmista, että pyöröovi-ilmiötä koskevia sääntöjä [7] noudatetaan.
•  Lobbaavien asianajotoimistojen on ilmoitettava, keitä niiden asiakkaat ovat.
•  Kaikki tapaamiset tupakka-alan edunvalvojien kanssa olisi julkaistava ennakoivasti ^[8].
•  Oikeus kannella oikeusasiamiehelle olisi sisällytettävä toimielinten väliseen sopimukseen.

9. Täydentääkseen ehdotuksiaan avoimuusrekisterin parantamiseksi oikeusasiamies julkaisi käytännön neuvoja EU:n virkamiehille heidän vuorovaikutuksestaan edunvalvojien kanssa ^[9]. Tämä ”Dos and Don’ts” -opas laadittiin yhteistyössä EU:n toimielinten kanssa. Tämän jälkeen komissio jakoi ja sovelsi käytännön suosituksia koko toimielimessä ja käytti niitä koulutustarkoituksiin. Parlamentti on myös kehottanut henkilöstöään noudattamaan käytännön suosituksia ^[10].

10. Oikeusasiamies seurasi parlamentin, neuvoston ja komission välisten neuvottelujen edistymistä. Hän totesi erityisesti seuraavaa:

· Parlamentti hyväksyi 15. kesäkuuta 2017 neuvotteluvaltuutuksensa toimielinten välisiä neuvotteluja varten ^[11]. Neuvosto hyväksyi 6 päivänä joulukuuta 2017 neuvotteluvaltuutuksensa ^[12].

• Vuoden 2018 alussa aloitettiin toimielinten väliset neuvottelut avoimuusrekisteristä.
•  Parlamentti hyväksyi 31. tammikuuta 2019 työjärjestykseensä tarkistuksia avoimuuden lisäämiseksi entisestään täsmentämällä, että esittelijöiden, varjoesittelijöiden ja valiokuntien puheenjohtajien on julkaistava verkossa kunkin mietinnön osalta kaikki suunnitellut tapaamiset avoimuusrekisterin soveltamisalaan kuuluvien edunvalvojien kanssa ^[13].
•  Komission ensimmäinen varapuheenjohtaja totesi 4. huhtikuuta 2019, että ” kolmen toimielimen neuvottelijat sopivat jatkavansa keskusteluja avoimuusrekisteriä koskevan säädöspaketin teknisistä näkökohdista, jotta poliittiseen yhteisymmärrykseen päästäisiin mahdollisimman pian. Tekninen työ jatkuu tätä varten, mutta viime kädessä edistyminen riippuu siitä, hyväksyvätkö kaikki kolme toimielintä ”ei rekisterissä, ei tapaamisia päättäjien kanssa” -periaatteen mielekkäällä tavalla [14].

11. Oikeusasiamies on tyytyväinen toimiin, joita on tähän mennessä toteutettu avoimuuden lisäämiseksi tällä tärkeällä EU:n edunvalvonnan alalla ^[15]. Hän panee kuitenkin pahoitellen merkille, että parlamentin, neuvoston ja komission välisissä neuvotteluissa ei ole vielä päästy onnistuneeseen lopputulokseen.

12. Oikeusasiamies on vakuuttunut siitä, että avoimuuden lisääminen EU:n ja edunvalvojien välisessä vuorovaikutuksessa on tärkeää EU:n työn legitimiteetin ja yleisön sitä kohtaan tunteman luottamuksen kannalta. Hän kannustaa parlamenttia, neuvostoa ja komissiota jatkamaan pyrkimyksiään tehdä edunvalvojien toiminnasta avointa siltä osin kuin ne ovat vuorovaikutuksessa EU:n päätöksentekijöiden ja EU:n virkamiesten kanssa.

 

liitteitä

Liite 1 – Oikeusasiamiehen ehdotusten jatkotoimet

Tässä liitteessä luetellaan oikeusasiamiehen ehdotukset (lihavoituina) ja ne komission ehdotuksen osat, jotka koskevat pakollista avoimuusrekisteriä koskevaa toimielinten välistä sopimusta ^[16] ja jotka vastaavat näitä ehdotuksia.

1) Avoimuusrekisterin olisi oltava kaikkien toimielinten/virastojen keskitetty avoimuuskeskus.

Komission ehdotuksessa kannustetaan muiden EU:n toimielinten, elinten ja laitosten vapaaehtoiseen osallistumiseen muun muassa asettamalla edunvalvojien kanssa käytävän vuorovaikutuksen edellytykseksi rekisteröityminen (toimielinten sopimuksen 12 artikla).

Komission ehdotuksessa rekisteröityneitä kehotetaan sisällyttämään toimittamiinsa tietoihin tiedot asiantuntijaryhmien, parlamentin laajennettujen työryhmien ja toimialafoorumien jäsenyydestä (liitteessä II oleva II B artikla, sama sanamuoto kuin nykyisessä toimielinten sopimuksessa).

2) Rahoituksen täysi avoimuus kaikille eturyhmille ^[17]

Komission ehdotuksessa rekisteröityneitä kehotetaan toimittamaan taloudelliset tiedot rekisterin kattamista toiminnoista. Voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden osalta tähän sisältyvät tärkeimmät rahoituslähteet luokittain ja kaikki rahoitusosuudet, jotka ylittävät kymmenen prosenttia niiden kokonaisbudjetista. (liitteessä II oleva II C artikla)

Komission ehdotuksessa edellytetään, että kaikki välittäjien harjoittamasta lobbauksesta aiheutuvat kustannukset on lueteltava (liitteessä II oleva II C artikla)^[18].

3) Tietojen tarkkuutta ja vertailtavuutta olisi parannettava, mukaan lukien ilmoitusten laskentamenetelmiä koskevat ohjeet.

Komission ehdotuksessa pyydetään yksityiskohtaisempia tietoja rekisterin kattamien toimien vuotuisista kustannuksista. (Liitteessä II oleva II C artikla).

Ilmoitusten laskemista koskevia ohjeita ei kuitenkaan ole.

4) Seurantaa ja seuraamuksia olisi parannettava, mukaan lukien resurssien lisääminen

Komission ehdotuksessa todetaan, että tutkimukset voidaan suorittaa vastaanotettujen valitusten perusteella tai avoimuusrekisterin yhteisen sihteeristön omasta aloitteesta (toimielinten sopimuksen 7 artikla). Avoimuusrekisterin yhteisen sihteeristön tehtäviin kuuluu rekisterin sisällön seuranta, jotta voidaan saavuttaa rekisterin tietojen optimaalinen laatutaso, suorittaa tutkimuksia, poistaa rekisteröintejä ja toteuttaa kurinpitotoimia (toimielinten sopimuksen 9 artikla).

Komission ehdotuksessa todetaan, että toimielinten on varmistettava, että avoimuusrekisterin yhteisellä sihteeristöllä on käytössään henkilöstö-, hallinto- ja rahoitusresurssit, joita se tarvitsee tehtäviensä asianmukaiseen hoitamiseen (uusi määräys) (toimielinten sopimuksen 11 artikla).

Komission ehdotuksessa todetaan, että kurinpitoseuraamukset säilyisivät suurelta osin samanlaisina ^[19] eli a) virallisena varoituksena, b) rekisteröityneen henkilökohtaisen tai monentyyppisen vuorovaikutuksen keskeyttämisenä (15 päivästä yhteen vuoteen) tai c) rekisteröinnin poistamisena rekisteristä (15 päivästä kahteen vuoteen) (liitteessä IV oleva 10 artikla).

5) Jäsenvaltioiden virkamiesten lobbausta on säänneltävä

Komission ehdotuksessa todetaan, että yhteydenpidon EU:n neuvoston nykyisen tai tulevan puheenjohtajavaltion suurlähettilään/varasuurlähettilään kanssa olisi edellytettävä rekisteröitymistä (toimielinten sopimuksen 5 artikla).

Komission ehdotuksessa todetaan, että jäsenvaltioiden pysyvät edustustot voivat vapaaehtoisesti käyttää avoimuusrekisteriä (toimielinten sopimuksen 13 artikla).

6) Pyöröovisääntöjä rikkovan organisaation toiminnan keskeyttäminen

Komission ehdotus sisältää samanlaisen velvoitteen kuin nykyinen toimielinten välinen sopimus, jonka mukaan rekisteröityneiden on noudatettava entisten Euroopan parlamentin jäsenten, komission jäsenten tai toimielinten henkilöstön velvoitteita noudattaa heihin sovellettavia sääntöjä sen jälkeen, kun he ovat lähteneet toimielimestä, jos heidät on otettu palvelukseen (liitteessä III oleva H artikla).

Komission ehdotuksessa todetaan, että keskeyttäminen on vaihtoehto, jolla rikotaan liitteen IV mukaisia käytännesääntöjä (kuten aiemmin).

7) Asianajotoimistojen, jotka lobbaavat, on ilmoitettava asiakkailleen

Komission ehdotukseen sisältyy vastaava ”rekisteröijien luokittelua koskeva jakso”, joka koskee asianajotoimistoja (liitteessä I oleva I artikla).

Komission ehdotus sisältää samankaltaisia (vaikkakin hieman vähemmän) vapautuksia oikeudellisesta toiminnasta, joka ei kuulu rekisterin piiriin (verrattaessa toimielinten välistä sopimusta koskevan ehdotuksen 3 artiklaa ja nykyisen toimielinten välisen sopimuksen 10 artiklaa).

Komission ehdotuksessa kehotetaan asianajotoimistoja ilmoittamaan ”kaikki asiakkaat, joiden puolesta rekisterin piiriin kuuluvaa toimintaa harjoitetaan” ja ”nykyiset asiakkaat, jotka eivät kuulu viimeisimmän päättyneen tilikauden piiriin [..], erikseen nimeltä” ehdotuksen liitteessä II olevan II C artiklan mukaisesti.

8) Julkaise kaikki tapaamiset tupakkalobbaajien kanssa

Ehdotus ei kata tätä.

9) Oikeus kannella oikeusasiamiehelle olisi sisällytettävä toimielinten väliseen sopimukseen

Komission ehdotukseen sisältyy oikeus valittaa hallintoneuvoston päätöksestä (joka koskee avoimuusrekisterin yhteisen sihteeristön päätösten uudelleentarkastelupyyntöjä) tilintarkastustuomioistuimelle tai oikeusasiamiehelle (liitteessä IV oleva 12 artikla).

10) Rekisteröintikannustimista olisi tehtävä niin houkuttelevia, että ainoa seuraamus, jolla on merkitystä, on se, että se keskeytetään tai poistetaan avoimuusrekisteristä.

Ehdotetussa toimielinten välisessä sopimuksessa tunnustettiin tarve perustaa pakollinen avoimuusrekisteri tekemällä rekisteröinnistä tosiasiallinen ennakkoedellytys edunvalvonnalle (toimielinten välisen sopimuksen johdanto-osan 6 kappale).

Ehdotettuun toimielinten väliseen sopimukseen sisältyi uusia vuorovaikutuksia, joiden edellytyksenä oli neuvoston ja parlamentin rekisteröityminen (parlamentin osalta Euroopan parlamentin jäsenet, pääsihteeri, pääjohtajat ja poliittisten ryhmien pääsihteerit; neuvoston osalta nykyisen ja tulevan puheenjohtajavaltion suurlähettiläät ja heidän sijaisensa, neuvoston pääsihteeri ja pääjohtajat (toimielinten välisen sopimuksen 5 artikla).

11) Velvoitteet olisi laajennettava koskemaan erityisesti johtajia ja yksikönpäälliköitä, ja myös näihin kokouksiin osallistuvien edunvalvojien nimet olisi julkaistava.

Ei kateta.

12) Katetun lobbaustoiminnan laajuus ^[20]

Ehdotetun toimielinten välisen sopimuksen kattamien toimien soveltamisala vaikutti rajallisemmalta.

Ehdotettu toimielinten välinen sopimus:

 ”Tätä sopimusta sovelletaan toimintaan, jolla edistetään tiettyjä etuja olemalla yhteydessä johonkin kolmesta allekirjoittaneesta toimielimestä, niiden jäseniin tai virkamiehiin tarkoituksena vaikuttaa politiikan tai lainsäädännön laatimiseen tai täytäntöönpanoon tai päätöksentekoprosessiin näissä toimielimissä, paitsi jos sovelletaan 2 kohdassa tai 4 artiklassa määriteltyä poikkeusta.”

Nykyinen toimielinten välinen sopimus:

Rekisteri kattaa kaikki muut kuin 10–12 kohdassa tarkoitetut toimet, joiden tavoitteena on vaikuttaa suoraan tai välillisesti politiikan muotoiluun tai täytäntöönpanoon ja EU:n toimielinten päätöksentekoprosesseihin, riippumatta siitä, missä ne toteutetaan ja mitä viestintäkanavaa tai -välinettä käytetään, esimerkiksi ulkoistamisen, tiedotusvälineiden, ammattimaisten välittäjien kanssa tehtyjen sopimusten, ajatushautomoiden, foorumien, foorumien, kampanjoiden ja ruohonjuuritason aloitteiden kautta.

 

[1] Ks. http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do.

[2] Avoimuusrekisteriä säännellään komission ja parlamentin välisellä sopimuksella, ks. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/67708.

[4] Ks. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52016PC0627.

[5] Tämä periaate on kuvattu komission ehdotuksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Rekisteröintiä edellyttävät vuorovaikutukset”.

[6] Vaikka oikeusasiamies suhtautui ehdotukseen myönteisesti, hän ilmaisi myös näkemyksensä, jonka mukaan EU:n toimielinten olisi työskenneltävä avoimuusrekisterin perustana olevan lainsäädännön laatimiseksi, koska näin varmistettaisiin, että pakollinen rekisteri olisi edunvalvojia oikeudellisesti sitova (toisin kuin toimielinten välinen sopimus, joka sitoo vain siihen osallistuvia toimielimiä).

[7] Termi, jota käytetään kuvaamaan tilannetta, jossa EU:n julkiset edustajat ja EU:n virkamiehet lähtevät EU:n julkishallinnosta hoitamaan tehtäviä ulkoisesti, esimerkiksi yksityisellä sektorilla, tai yksityishenkilöt liittyvät EU:n julkishallintoon ulkopuolelta ja erityisesti yksityiseltä sektorilta. Tällaisten siirtojen kuvataan usein kulkevan ”pyöröoven” läpi.

[8] Tällainen avoimuus auttaa varmistamaan, että noudatetaan tupakoinnin torjuntaa koskevan YK:n puitesopimuksen 5 artiklan 3 kohtaa, jossa valvotaan tupakkayhtiöiden harjoittamaa lobbausta, joka liittyy terveyspolitiikan laatimiseen ja täytäntöönpanoon.

[9] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/79435.

[10] Ks. kesäkuussa 2019 julkaistun Euroopan parlamentin eettisen oppaan sivu 29.

[11] Ks. http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-union-of-democratic-change/file-inter-institutional-agreement-on-a-mandatory-transparency-register-for-lobbists , joka tarjoaa myös hyödyllisen aikataulun.

[12] Ks. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/.

[13] Muutokset edellyttävät myös, että edunvalvojat rekisteröityvät avoimuusrekisteriin voidakseen osallistua laajennettujen työryhmien toimintaan tai muuhun parlamentin tiloissa järjestettävään epäviralliseen ryhmätoimintaan.

[14] Katso: https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2019/04/Reply-FVP-_Teixeira-02_04_2019.pdf.

[15] Tämän muistion liitteessä on yleiskatsaus oikeusasiamiehen ehdotuksiin ja siihen, miten ne on otettu huomioon komission ehdotuksessa.

[16] Lisätietoja on komission ehdotuksessa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52016PC0627 ja tiivistelmätiedotteessa: http://europa.eu/rapid/press-release _MEMO-16-3181_en.htm.

[17] Oikeusasiamies ehdotti, että rekisteriin toimitettavien tietojen yksityiskohtaisuutta olisi lisättävä erityisesti sen kriittisen kysymyksen osalta, kuka rahoittaa edunvalvojia. Eturyhmien käyttö on erityisen huolestuttavaa, ja siihen olisi kohdistettava enemmän julkista valvontaa.”

[18] Sama sanamuoto kuin tämän sopimuksen 8 artiklassa.

[19] Vaikka nykyisessä toimielinten välisessä sopimuksessa (liite IV) mainitaan "[kurinpidollisen] toimenpiteen julkaiseminen rekisterissä" tapauksissa, joissa on kyse "toistuvasta ja tahallisesta yhteistyöstä kieltäytymisestä tai toistuvasta epäasianmukaisesta käyttäytymisestä ja/tai vakavasta noudattamatta jättämisestä". Ehdotuksessa ei säädetä tästä.

[20] Oikeusasiamies ehdotti, että ”[avoimuusrekisterin] tavoitteena on antaa yleisölle mahdollisimman tarkka ja täydellinen kuva siitä, kuka yrittää vaikuttaa EU:n toimielimiin, mistä asioista ja miten”; ”myös nykyisen soveltamisalan puitteissa asianajotoimistojen, jotka eivät harjoita suoraa vaan epäsuoraa edunvalvontaa, olisi rekisteröidyttävä”.