Kantelun tausta

1. Kantelija, joka on eläkeläisiä edustava yhdistys, esitti vuonna2006 Euroopan parlamentille vetoomuksen siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan virkamieseläkettä saavien asukkaiden osalta Malta vähentää lakisääteisestä Maltan eläkkeestään Yhdistyneestä kuningaskunnasta saamansa summat. Kantelija väitti erityisesti, että tämä käytäntö rikkoi sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevista säännöistä annettua asetusta (EY) N:o 883/2004[1]. 

2. Asetus (EY) N:o 883/2004 kattaa kaikki kansallisessa lainsäädännössä ja muissa erityisjärjestelmissä vahvistetut sosiaaliturvajärjestelmät[2], ja siinä vahvistetaan yhteiset säännöt jäsenvaltiosta toiseen muuttavien EU:n kansalaisten sosiaaliturvaoikeuksien suojaamiseksi. Asetuksen mukaan jäsenvaltioiden on tehtävä vuosittain ilmoitus, jossa ilmoitetaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvat järjestelmät.[3] Koska Yhdistynyt kuningaskunta ei ilmoittanut virkamiestensä eläkejärjestelmien kuuluvan asetuksen soveltamisalaan, Malta vähensi Maltan lakisääteisen vanhuuseläkkeen saamistaan varoista Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmästä saamansa summat.

3. Vuonna 2010 Euroopan komissio käynnisti kolmen samantyyppisen vetoomuksen perusteella rikkomusmenettelyn Maltaa vastaan asetuksen (EY) N:o 883/2004 rikkomisen vuoksi[4] Komissio katsoi, että vaikka Yhdistynyt kuningaskunta ei ollut ilmoittanut, että sen virkamieseläke kuuluu asetuksen soveltamisalaan, järjestelmä kuuluu asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan. Maltan olisi näin ollen pitänyt noudattaa asetusta varmistamalla, että se ei vähentänyt maltalaista eläkettä saavilta henkilöiltä määriä, jotka he saavat Yhdistyneen kuningaskunnan virkamiesten eläkkeestään[5].

4. Osana jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä komissio nosti Maltaa vastaan kanteen EU:n tuomioistuimessa. Tilintarkastustuomioistuimen julkisasiamies tuki komission kantaa erillisessä lausunnossa[6]. Vuonna 2016 tilintarkastustuomioistuin kuitenkin hylkäsi asian.[7] Se katsoi, että jäsenvaltioiden ei voida katsoa olevan vastuussa siitä, että toinen jäsenvaltio ei ole ilmoittanut asianmukaisesti asetuksen soveltamisalaan kuuluvia järjestelmiä. Vilpittömän yhteistyön periaatteen perusteella jäsenvaltioiden olisi turvauduttava olettamaan, jonka mukaan muut jäsenvaltiot ilmoittavat asianmukaisesti asetuksen soveltamisalaan kuuluvat järjestelmänsä.

5. Tuomioistuin totesituomiossaan, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei ole ilmoittanut, että sen virkamieseläkejärjestelmä kuuluu asetuksen soveltamisalaan, mikä olisi voitu riitauttaa. Tuomioistuin totesi, että jäsenvaltiot voivat ottaa asian esille asetuksella perustetun sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevän hallintotoimikunnan [8] yhteydessä.[8] Tuomioistuin ei kuitenkaan lausunut siitä, kuuluivatko Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmät asetuksen soveltamisalaan.

6. Vuonna 2016 komissio ilmoitti kantelijalle, että se päättäisi unionin tuomioistuimen tuomion perusteella rikkomusmenettelyn Maltaa vastaan ja arvioi tilanteen uudelleen. Komissio selitti myöhemmässä kirjeenvaihdossaan kantelijan kanssa vuosina 2016–2021, että se oli keskustellut tilintarkastustuomioistuimen havainnoista kaikkien jäsenvaltioiden kanssa hallinnollisen komission puitteissa. Koska asia ei koskenut pelkästään Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmää, komissio oli päättänyt käsitellä asiaa yleisemmin kaikkien jäsenvaltioiden kanssa. Tässä yhteydessä se pyysi toistuvasti kaikkia jäsenvaltioita, myös Yhdistynyttä kuningaskuntaa, arvioimaan uudelleen kansallisia järjestelmiään ja varmistamaan, että ne on ilmoitettu asianmukaisesti asetuksen mukaisesti. Lisäksi komissio selitti, että ilmoitusten johdonmukaisuuden ja selkeyden parantamiseksi se oli tehnyt joitakin muutoksia menettelyyn ja pyytänyt riippumattomia asiantuntijoita tekemään tutkimuksia kansallisten järjestelmien tutkimiseksi ja tukemaan jäsenvaltioita niiden asetuksen mukaisten velvoitteiden täyttämisessä.

7. Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoituksenosalta komissio selitti, että se oli lähettänyt Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille vuonna 2016 kirjeen, jossa se esitti näkemyksensä asiasta. Komissio ilmoitti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille erityisesti katsovansa, että sen virkamiesten eläkejärjestelmät kuuluvat asetuksen soveltamisalaan ja että ne olisi sisällytettävä sen ilmoitukseen. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät kuitenkaan vastanneet komission kirjeeseen eivätkä sisällyttäneet järjestelmää edelleen ilmoitukseensa.

8. Lokakuussa 2022 kantelija oli tyytymätön siihen, miten komissio oli käsitellyt asiaa, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen. Kantelija kiisti erityisesti, kuinka kauan komissiolla oli aikaa käsitellä asiaa, joka oli vielä ratkaisematta. 

Tutkimus

9. Oikeusasiamieskäynnisti joulukuussa 2022 tutkimuksen siitä, miten komissio oli seurannut tuomioistuimen päätöstä.

10. Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tarkasti kaikki asiaan liittyvät asiakirjat ja tapasi komission edustajia.   

11. Oikeusasiamies jakoi tarkastus- ja kokouskertomuksen kantelijalle, joka esitti huomautuksia.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Komissio

12. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa järjestetyn tapaamisenyhteydessä komissio selitti, mitä toimia se oli toteuttanut tilintarkastustuomioistuimen tuomion johdosta, kuten se oli kantelijan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa.  

13. Komissio selitti, että asiaa koskevan perusteellisen analyysin jälkeen se oli hyväksynyt Yhdistyneen kuningaskunnan kannan, jonka mukaan sen eläkejärjestelmät eivät kuulu asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan. Vaikka komissio ei koskaan saanut Yhdistyneeltä kuningaskunnalta vastausta sen vuoden 2016 kirjeeseen, Irlanti, jolla on samanlaiset järjestelmät, toimitti komissiolle asiaankuuluvia selvennyksiä, joiden ansiosta se pystyi ymmärtämään paremmin Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmien sopimusluonteen. Komissio selitti, että nämä järjestelmät ovat erityisiä, koska ne eivät perustu kansalliseen lainsäädäntöön ja niitä voidaan verratatyönantajan ja työvoiman väliseensopimukseen.

14. Komissio aikoi saattaa kantelijan ajan tasalle verkkokokouksen yhteydessä tekemistään havainnoista. Kantelija ei kuitenkaan suostunut osallistumaan kokoukseen, koska sitä ei pidetty henkilökohtaisesti.

15. Komissio lähetti oikeusasiamiehen tutkintaryhmän ehdotuksesta kantelijalle maaliskuussa 2023 kirjeen, jossa se esitti näkemyksensä ja päätelmänsä Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmistä. Se totesi erityisesti, että Yhdistyneen kuningaskunnan virkamiehillä on oikeus valtion peruseläkkeeseen ja virkamieseläkkeeseen, mikä on tulosta ammattiliittojen ja julkishallinnosta vastaavan ministerin välisistä neuvotteluista. Tämä eläke on muodoltaan sopimussopimus, joka toimitetaan Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin hyväksyttäväksi mutta joka ei ole lainsäädäntökeskustelun kohteena ja joka on siten jätetty asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalan ulkopuolelle.[9] Komissio myönsi, että se ei ollut kanta, jonka se oli omaksunut asiassaan Euroopan unionin tuomioistuimelle, vaan että päätöksen jälkeen se oli tehnyt perusteellisen analyysin asiasta ja tullut tähän johtopäätökseen[10] Se selitti, että koska Yhdistynyt kuningaskunta tai muut jäsenvaltiot eivät rikkoneet EU:n lainsäädäntöä, sen tutkinta tästä asiasta oli nyt saatettu päätökseen eikä se ryhtynyt toimiin Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan. [10]

Kantelija

16. Kantelija kiisti aikaa, jonka komissio käytti tehdäkseen päätelmänsä, ja sitä, ettei komissio ollut antanut selkeää tiedonantoa toimista, joihin komissio on ryhtynyt asiassa.

17. Kantelija oli eri mieltä komission päätelmästä ja katsoi, että Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmien olisi pitänyt kuulua asetuksen soveltamisalaan, koska ne seurasivat lainsäädäntöprosessia. Se väitti, että komission olisi pitänyt noudattaa julkisasiamiehen asiassa C-12/14 esittämää ratkaisuehdotusta, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmät kuuluivat asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan.

18. Kantelija väitti, että Malta rikkoi EU:n lainsäädäntöä, kun se vähensi Yhdistyneen kuningaskunnan siviilieläkejärjestelmät Maltan lakisääteisistä eläkkeistä. Kantelija väitti, että unionin tuomioistuin oli hylännyt asian komission menettelyvirheiden vuoksi eikä sen suhteen, rikkoiko Malta EU:n lainsäädäntöä.

Oikeusasiamiehen arviointi

19. Koska tuomioistuimen tuomiosta on kulunut useita vuosia, oikeusasiamies päätti aloittaa kantelun tutkinnan. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies pyysi selvennyksiä komission päätöksen johdosta toteuttamista toimista ja siitä, mitä päätelmiä se oli tehnyt kantelijan esiin tuomasta kysymyksestä.

20. Tilintarkastustuomioistuimen tuomion jälkeen komissio päätti viipymättä rikkomusmenettelyn Maltaa vastaan. Tämä vastasi tuomioistuimen tuomiota, jossa todettiin, että kunkin jäsenvaltion oli ilmoitettava asianmukaisesti asetuksen (EY) N:o 883/2004 mukaiset järjestelmänsä. Tämä tarkoitti sitä, että koska Yhdistynyt kuningaskunta ei ilmoittanut asetuksen mukaisia järjestelmiään, Malta ei rikkonut EU:n lainsäädäntöä. Tässä mielessä komissio ei tehnyt tilintarkastustuomioistuimessa menettelyvirhettä, kuten kantelija väitti, vaan se oli eri mieltä komission perusteista aloittaa rikkomusmenettely Maltaa vastaan. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei ilmoittanut asetuksen mukaisia julkishallinnon eläkejärjestelmiään, jotka olisi voitu riitauttaa hallintokomissiossa.

21. Tilintarkastustuomioistuimen annettua tuomionsa komissio pyrki hallintotoimikunnan yhteydessä selvittämään kaikkien jäsenvaltioiden kanssa, miten ne ilmoittavat asetuksen (EY) N:o 883/2004 mukaiset kansalliset järjestelmänsä.

22. Vaikka oikeusasiamies myöntää, että komissiolla kesti useita vuosia tutkia asiaa, tarkastetut asiakirjat ja komissiolta tämän tutkimuksen aikana saadut selvennykset osoittavat, että komissio seurasi tilintarkastustuomioistuimen päätöstä. Komissio muistutti jatkuvasti ja huolellisesti jäsenvaltioita niiden asetuksen mukaisista velvoitteista ja tilasi ulkoisia tutkimuksia auttaakseen jäsenvaltioita täyttämään asetuksen mukaiset velvoitteensa. Komissio otti asian esille myös suoraan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa. He eivät kuitenkaan kyenneet vastaamaan.

23. Näin ollen vaikka komission toimet tuomioistuimen tuomion johdosta toteutettiin pitkään, tämä ei näytä johtuvan siitä, että komissio ei ollut kiinnittänyt riittävästi huomiota.[11] Lisäksi oikeusasiamies toteaa, että kantelijan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa komissio tiedotti säännöllisesti toteutetuista toimista ja tarjosi kantelijalle verkkotapaamista.

24. Mitä tulee komission tutkimuksen tuloksiin, komissio selitti selvästi kantansa valituksen tekijälle tämän tutkimuksen yhteydessä. Komissio totesi, että Yhdistyneen kuningaskunnan virkamiesten eläkejärjestelmät eivät kuulu asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan, joten Yhdistynyt kuningaskunta ei riko asetusta (EY) N:o 883/2004.

25. Oikeusasiamies ymmärtää kantelijan pettymyksen komission tutkimuksen tuloksiin,mutta komissiolla on harkintavaltaa ottaa tämä kanta. Oikeusasiamiehen tehtävä tällaisissa tapauksissa rajoittuu sen varmistamiseen, että komissio on antanut selkeät ja kohtuulliset selitykset toiminnastaan ja ettei ilmeistä arviointivirhettä ole tehty. Oikeusasiamies katsoo, että komissio on perustellut päätöksensä asianmukaisesti ja selkeästi. Se, että komissio on omaksunut erilaisen kannan unionin tuomioistuimessa käsiteltävään asiaan, ei aseta kyseenalaiseksi sitä, miten se seurasi asiaa myöhemmin, eikä sitä, että se muutti näkemystään tutkinnan aikana. Vaikka komission kanta ei ole yhdenmukainen julkisasiamiehen kannan kanssa, tällaiset lausunnot eivät myöskään sido oikeudellisesti unionin tuomioistuinta eikä komissiota.

26. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että tässä tapauksessa ei ole perusteltua tehdä lisätutkimuksia.

Johtopäätös

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn seuraavalla päätelmällä[12]:

Lisätutkimuksia ei ole tässä tapauksessa perusteltu.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Tina Nilsson
Asiankäsittelyyksikön päällikkö

Strasbourg, 26.9.2023

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 883/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02004R0883-20140101.

[2] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 2 artikla

[3] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 9 artikla

[4] Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva asiakirja-aineisto 2009/2161 eläkeoikeuksien laskemisesta Maltassa

[5] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 54 artikla

[6] Asia C-12/14, julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus 12.11.2015, Euroopan komissio v. Maltan tasavalta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62014CC0012

[7] Asia C-12/14, unionin tuomioistuimen tuomio 3.3.2016, Euroopan komissio v. Maltan tasavalta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-12/14

[8] Asetuksen 883/2004 71 ja 72 artikla

[9] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 1 artiklan l alakohta: ”[lainsäädännöllä] suljetaan pois muut sopimusmääräykset kuin ne, joilla pannaan täytäntöön laeista ja asetuksista johtuva vakuutusvelvoite tai jotka ovat olleet viranomaisten päätöksen kohteena, joka tekee niistä pakollisia tai laajentaa niiden soveltamisalaa.”

[10] Asia C-268/06, yhteisöjen tuomioistuimen (suuri jaosto) tuomio 15.4.2008, Impact v. Minister for Agriculture and Food ym. Ennakkoratkaisupyyntö: Työtuomioistuin – Irlanti: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-268/06

[11] Ks. Euroopan komission päätös Ruotsin sudenmetsästystä koskevan rikkomustutkinnan tekemiseen kuluvasta ajasta (163/2023/PB): https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/172850

[12] Tätä kantelua on käsitelty delegoidussa menettelyssä Euroopan oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräyksistä tekemän päätöksen mukaisesti.