Kantelun tausta

1. Vuonna 2006 kantelija, eläkeläisiä edustava yhdistys, esitti Euroopan parlamentille vetoomuksen siitä, että Malta vähentää Yhdistyneen kuningaskunnan virkamieseläkettä saavien asukkaiden lakisääteisestä Maltan eläkkeestä Yhdistyneeltä kuningaskunnalta saamansa määrät. Kantelija väitti erityisesti, että tämä käytäntö rikkoi sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevista säännöistä annettua asetusta (EY) N:o 883/2004 [1]. 

2. Asetus (EY) N:o 883/2004 kattaa kaikki kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut sosiaaliturvajärjestelmät ja muut erityisjärjestelmät [2], ja siinä vahvistetaan yhteiset säännöt jäsenvaltiosta toiseen muuttavien EU:n kansalaisten sosiaaliturvaoikeuksien suojelemiseksi. Asetuksen mukaan jäsenvaltioiden on annettava vuosittain ilmoitus, jossa ilmoitetaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvat järjestelmät.[3] Koska Yhdistynyt kuningaskunta ei ilmoittanut virkamiesten eläkejärjestelmiensä kuuluvan asetuksen soveltamisalaan, Malta vähensi Maltan lakisääteistä vanhuuseläkettä saavista järjestelmistä saamansa määrät.

3. Vuonna 2010 Euroopan komissio käynnisti kolmen samanlaisen vetoomuksen perusteella rikkomusmenettelyn Maltaa vastaan asetuksen (EY) N:o 883/2004 rikkomisesta.[4] Komissio katsoi, että vaikka Yhdistynyt kuningaskunta ei ollut ilmoittanut virkamieseläkkeensä kuuluvan asetuksen soveltamisalaan, järjestelmä kuului asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan. Näin ollen Maltan olisi pitänyt noudattaa asetusta varmistamalla, ettei se vähennä Maltan eläkettä saavilta henkilöiltä heidän Yhdistyneen kuningaskunnan virkamieseläkkeestään saamiaan määriä [5].

4. Osana rikkomusmenettelyä komissio nosti Maltaa vastaan kanteen EU:n tuomioistuimessa. Unionin tuomioistuimen julkisasiamies tuki komission kantaa erillisessä lausunnossa.[6] Tuomioistuin kuitenkin hylkäsi asian vuonna 2016.[7] Se katsoi, että jäsenvaltioiden ei voida katsoa olevan vastuussa siitä, että toinen jäsenvaltio ei ole ilmoittanut asianmukaisesti asetuksen soveltamisalaan kuuluvia järjestelmiä. Vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi nojauduttava olettamaan, jonka mukaan muut jäsenvaltiot ilmoittavat asianmukaisesti asetuksen soveltamisalaan kuuluvat järjestelmänsä.

5. Tuomiossaan tuomioistuin totesi, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei ollut ilmoittanut, että sen virkamiesten eläkejärjestelmä kuuluu asetuksen soveltamisalaan, mikä olisi voitu riitauttaa. Tuomioistuin totesi, että jäsenvaltiot voivat ottaa tämän kysymyksen esille asetuksella perustetun sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevän hallintotoimikunnan yhteydessä.[8] Tuomioistuin ei kuitenkaan lausunut siitä, kuuluivatko Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmät asetuksen soveltamisalaan.

6. Vuonna 2016 komissio ilmoitti kantelijalle, että se lopettaisi unionin tuomioistuimen tuomion perusteella Maltaa vastaan aloitetun rikkomusmenettelyn ja arvioisi tilannetta uudelleen. Myöhemmin vuosina 2016–2021 kantelijan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa komissio selitti keskustelleensa tilintarkastustuomioistuimen havainnoista kaikkien jäsenvaltioiden kanssa hallintotoimikunnan puitteissa. Koska asia ei koskenut ainoastaan Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmää, komissio oli päättänyt käsitellä asiaa yleisemmin kaikkien jäsenvaltioiden kanssa. Tässä yhteydessä se pyysi toistuvasti kaikkia jäsenvaltioita, myös Yhdistynyttä kuningaskuntaa, arvioimaan uudelleen kansallisia järjestelmiään ja varmistamaan, että ne on ilmoitettu asianmukaisesti asetuksen mukaisesti. Lisäksi komissio selitti, että ilmoitusten johdonmukaisuuden ja selkeyden parantamiseksi se oli tehnyt joitakin muutoksia menettelyyn ja teettänyt riippumattomilla asiantuntijoilla tutkimuksia kansallisten järjestelmien tarkastelemiseksi tarkemmin ja jäsenvaltioiden tukemiseksi asetuksen mukaisten velvoitteiden täyttämisessä.

7. Yhdistyneen kuningaskunnan lausuman osalta komissio selitti, että se oli lähettänyt Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille vuonna 2016 kirjeen, jossa se esitti näkemyksensä asiasta. Komissio ilmoitti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille erityisesti katsovansa, että sen virkamiesten eläkejärjestelmät kuuluvat asetuksen soveltamisalaan ja että ne olisi sisällytettävä sen ilmoitukseen. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät kuitenkaan vastanneet komission kirjeeseen eivätkä sisällyttäneet järjestelmää ilmoitukseensa.

8. Lokakuussa 2022 kantelija oli tyytymätön siihen, miten komissio oli käsitellyt asiaa, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen. Kantelija kiisti erityisesti komission asian käsittelyyn käyttämän ajan, joka oli vielä ratkaisematta. 

Tiedustelu

9. Oikeusasiamies käynnisti joulukuussa 2022 tutkimuksen siitä, miten komissio oli toteuttanut jatkotoimia tuomioistuimen tuomion johdosta.

10. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti kaikki asiaan liittyvät asiakirjat ja tapasi komission edustajia.   

11. Oikeusasiamies jakoi tarkastus- ja kokousraportin kantelijalle, joka esitti huomautuksia.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Komissio

12. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa pidetyn kokouksen yhteydessä komissio selvitti eri toimia, joihin se oli ryhtynyt tuomioistuimen tuomion johdosta, kuten se oli esittänyt kantelijan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa.  

13. Komissio selitti, että tutkittuaan asiaa perusteellisesti se oli hyväksynyt Yhdistyneen kuningaskunnan kannan, jonka mukaan sen kyseiset eläkejärjestelmät eivät kuulu asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan. Vaikka komissio ei koskaan saanut Yhdistyneeltä kuningaskunnalta vastausta sen vuonna 2016 päivättyyn kirjeeseen, Irlanti, jolla on samankaltaisia järjestelmiä, toimitti komissiolle asiaa koskevia selvennyksiä, joiden avulla se pystyi ymmärtämään paremmin Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmien sopimusluonteen. Komissio selitti, että nämä järjestelmät ovat erityisiä, koska ne eivät perustu kansalliseen lainsäädäntöön ja niitä voitaisiin verrata työnantajan ja työvoiman väliseen sopimukseen.

14. Komissio aikoi tiedottaa kantelijalle havainnoistaan verkkokokouksen yhteydessä. Kantelija ei kuitenkaan suostunut osallistumaan kokoukseen, koska sitä ei pidetty henkilökohtaisesti.

15. Komissio lähetti oikeusasiamiehen tutkimusryhmän ehdotuksesta kantelijalle maaliskuussa 2023 kirjeen, jossa se esitti näkemyksensä ja päätelmänsä Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmistä. Se totesi erityisesti, että Yhdistyneen kuningaskunnan virkamiehillä on oikeus valtion peruseläkkeeseen ja virkamieseläkkeeseen, mikä on ammattiliittojen ja julkishallinnosta vastaavan ministerin välisten neuvottelujen tulos. Tämä eläke on muodoltaan sopimus, joka toimitetaan Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentille hyväksyttäväksi, mutta siitä ei käydä lainsäädäntökeskustelua ja se on näin ollen jätetty asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalan ulkopuolelle.[9] Komissio myönsi, että tämä ei ollut sen Euroopan unionin tuomioistuimelle esittämä kanta, mutta että se oli tuomion antamisen jälkeen analysoinut asiaa perusteellisesti ja tullut tähän johtopäätökseen.[10] Näin ollen se selitti, että koska Yhdistynyt kuningaskunta tai muut jäsenvaltiot eivät olleet rikkoneet EU:n lainsäädäntöä, sen asiaa koskeva tutkimus oli nyt saatu päätökseen eikä se käynnistäisi mitään toimia Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan.

Kantelijan toimesta

16. Kantelija arvosteli aikaa, joka komissiolta kului päätelmien tekemiseen, ja sitä, että komission asiassa toteuttamista toimista ei ollut annettu selkeää tiedonantoa.

17. Kantelija oli eri mieltä komission päätelmästä ja katsoi, että Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmien olisi pitänyt kuulua asetuksen soveltamisalaan, koska ne noudattivat lainsäädäntöprosessia. Se väitti, että komission olisi pitänyt noudattaa julkisasiamiehen asiassa C-12/14 antamaa lausuntoa, jossa todettiin, että Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmät kuuluivat asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan.

18. Kantelija väitti, että Malta rikkoi EU:n lainsäädäntöä, kun se vähensi Yhdistyneen kuningaskunnan siviilieläkejärjestelmät Maltan lakisääteisistä eläkkeistä. Kantelija väitti, että unionin tuomioistuin oli hylännyt asian komission menettelyvirheiden vuoksi eikä sen vuoksi, rikkoiko Malta EU:n lainsäädäntöä.

Oikeusasiamiehen arviointi

19. Koska tuomioistuimen tuomiosta on kulunut useita vuosia, oikeusasiamies päätti aloittaa tutkimuksen tästä kantelusta. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies pyysi selvennyksiä komission päätöksen johdosta toteuttamista toimista ja päätelmistä, joita se oli tehnyt kantelijan esiin tuomasta asiasta.

20. Tuomioistuimen tuomion jälkeen komissio lopetti ripeästi rikkomusmenettelyn Maltaa vastaan. Tämä oli linjassa tuomioistuimen tuomion kanssa, jossa todettiin, että kunkin jäsenvaltion vastuulla on ilmoittaa asianmukaisesti asetuksen (EY) N:o 883/2004 mukaiset järjestelmänsä. Tämä tarkoitti sitä, että koska Yhdistynyt kuningaskunta ei ilmoittanut järjestelmistään asetuksen nojalla, Malta ei rikkonut EU:n lainsäädäntöä. Tässä mielessä komissio ei tehnyt menettelyvirhettä unionin tuomioistuimessa, kuten kantelija väitti, vaan unionin tuomioistuin oli eri mieltä komission perusteista aloittaa rikkomusmenettely Maltaa vastaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että se, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei ollut ilmoittanut asetuksen mukaisia virkamiesten eläkejärjestelmiään, olisi voitu riitauttaa hallintotoimikunnassa.

21. Tuomioistuimen tuomion jälkeen komissio pyrki hallintotoimikunnan yhteydessä keskustelemaan kaikkien jäsenvaltioiden kanssa siitä, miten ne ilmoittavat asetuksen (EY) N:o 883/2004 mukaiset kansalliset järjestelmänsä.

22. Vaikka oikeusasiamies myöntää, että komissiolta kesti useita vuosia tutkia asiaa, tarkastetut asiakirjat ja komissiolta tämän tutkimuksen aikana saadut selvennykset osoittavat, että komissio toteutti jatkotoimia tilintarkastustuomioistuimen tuomion johdosta. Komissio muistutti jäsenvaltioita jatkuvasti ja huolellisesti niiden asetuksen mukaisista velvoitteista ja tilasi ulkopuolisia tutkimuksia auttaakseen jäsenvaltioita täyttämään asetuksen mukaiset velvoitteensa. Komissio otti asian esille myös suoraan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa. He eivät kuitenkaan vastanneet.

23. Vaikka komission toimet tuomioistuimen tuomion johdosta toteutettiin pitkän ajan kuluessa, tämä ei näytä johtuvan siitä, että komissio ei olisi kiinnittänyt asiaan huomiota [11]. Lisäksi oikeusasiamies toteaa, että komissio toimitti kantelijan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa säännöllisiä päivityksiä toteutetuista eri toimista ja tarjosi kantelijalle verkkokokousta.

24. Mitä tulee komission tutkimuksen tulokseen, komissio selitti selkeästi kantansa kantelijalle tämän tutkimuksen yhteydessä. Komissio totesi, että Yhdistyneen kuningaskunnan virkamiesten eläkejärjestelmät eivät kuulu asetuksen (EY) N:o 883/2004 soveltamisalaan, joten Yhdistynyt kuningaskunta ei riko asetusta (EY) N:o 883/2004.

25. Vaikka oikeusasiamies ymmärtää kantelijan pettymyksen komission tutkimuksen tulokseen, komissiolla on harkintavaltaa tämän näkemyksen suhteen. Oikeusasiamiehen rooli tällaisissa tapauksissa rajoittuu sen tarkistamiseen, että komissio on antanut selkeät ja kohtuulliset selvitykset toimistaan ja että ilmeistä arviointivirhettä ei ole tapahtunut. Oikeusasiamies katsoo, että komissio on perustellut päätöksensä asianmukaisesti ja selkeästi. Se, että komissio on omaksunut erilaisen kannan asiaan unionin yleisessä tuomioistuimessa, ei aseta kyseenalaiseksi sitä, miten se on myöhemmin jatkanut asian käsittelyä, eikä sitä, että se on muuttanut kantaansa tutkimuksensa aikana. Lisäksi on niin, että vaikka komission kanta ei ole julkisasiamiehen kannan mukainen, tällaiset lausunnot eivät sido oikeudellisesti unionin tuomioistuinta eivätkä komissiota.

26. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että lisätutkimukset eivät ole perusteltuja tässä tapauksessa.

Päätelmä

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän [12]:

Tässä tapauksessa lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Tina Nilsson
Asiankäsittely-yksikön päällikkö

Strasbourgissa 26.9.2023

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 883/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02004R0883-20140101.

[2] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 2 artikla

[3] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 9 artikla

[4] Rikkomusasiakirja 2009/2161, joka koskee eläkeoikeuksien laskentaa Maltassa

[5] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 54 artikla

[6] Asia C-12/14, julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus 12.11.2015, Euroopan komissio v. Maltan tasavalta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62014CC0012

[7] Asia C-12/14, unionin tuomioistuimen tuomio 3.3.2016, Euroopan komissio v. Maltan tasavalta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-12/14

[8] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 71 ja 72 artikla

[9] Asetuksen (EY) N:o 883/2004 1 artiklan l alakohta: ”[Lainsäädännöllä] ei tarkoiteta muita sopimusmääräyksiä kuin niitä, joilla pannaan täytäntöön [...] laeista ja asetuksista johtuva vakuutusvelvoite tai joista on tehty viranomaisten päätös, jolla ne tehdään pakollisiksi tai niiden soveltamisalaa laajennetaan.”

[10] Asia C-268/06, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 15.4.2008, Impact v. Ennakkoratkaisupyyntö: Irlannin työtuomioistuin: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-268/06

[11] Ks. päätös ajasta, joka Euroopan komissiolta kuluu suden metsästystä Ruotsissa koskevan rikkomustutkimuksen päätökseen saattamiseen (163/2023/PB): https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/172850

[12] Tämä kantelu on käsitelty delegoidussa menettelyssä täytäntöönpanosäännösten hyväksymisestä tehdyn Euroopan oikeusasiamiehen päätöksen mukaisesti.