Kantelun tausta

1. Tämä kantelu koskee Sarajevossa Bosnia ja Hertsegovinassa toteutettavan Euroopan unionin tarkkailuoperaation (EUMM) rahoituspäällikön sopimuksen irtisanomista. EUMM (entinen Euroopan yhteisön tarkkailuoperaatio ECMM) perustettiin 22 päivänä joulukuuta 2000 hyväksytyllä neuvoston yhteisellä toiminnalla (2000/811/YUTP)[1]. EUMM toimi yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) puitteissa, ja sen ensisijaisena tavoitteena oli osallistua toiminnallaan ja neuvoston korkeana edustajana toimivan pääsihteerin ohjeiden mukaisesti Länsi-Balkania koskevan Euroopan unionin politiikan muotoiluun.

2. Neuvosto nimitti operaation johtajan (X), joka vastasi EUMM:n päivittäisestä hallinnoinnista. Hänen työsopimuksensa oli kuitenkin Euroopan komission kanssa, joka palkkasi hänet YUTP:n erityisneuvonantajaksi/operaation johtajaksi. Sopimuksensa 11 artiklan 1 kohdassa määrättiin, että ”erityisneuvonantaja tekee työsopimukset omaan lukuunsa noudattaen sovellettavaa sosiaali- ja työlainsäädäntöä.” Kun EUMM:n toiminta lakkasi 31 päivänä joulukuuta 2007, X:stä tuli maansa suurlähettiläs kolmannessa maassa.

3. Yhteisen toiminnan 2000/811/YUTP mukaisesti EUMM raportoi neuvostolle korkeana edustajana toimivan neuvoston pääsihteerin välityksellä. Yhteisessä toiminnassa edellytettiin myös, että komissio osallistuu täysimääräisesti EUMM:ään.

4. Kantelija oli työskennellyt EUMM:n palveluksessa useilla sopimuksilla tammikuusta 2001 lähtien. Hänen viimeinen työsopimuksensa EUMM:n varainhoidosta vastaavana johtajana tuli voimaan kahdeksi kuukaudeksi (tammi-helmikuu 2007). Sopimuksen voimassaoloaikaa jatkettiin myöhemmin 31 päivään joulukuuta 2007.

5. Operaation johtaja ilmoitti kantelijalle 11 päivänä kesäkuuta 2007, että hänen sopimuksensa irtisanotaan 31 päivästä elokuuta 2007 [2].

6. Kantelija kirjoitti 2. tammikuuta 2008 neuvostolle vaatiakseen korvausta sopimuksensa ennenaikaisesta päättämisestä.

7. Neuvosto totesi 16 päivänä tammikuuta 2008 päivätyssä vastauksessaan, että EUMM oli lakannut olemasta 31 päivänä joulukuuta 2007 [3] ja että kantelijan ja operaation johtajan välinen suhde kuului komission toimivaltaan, jolle neuvosto siirsi kantelijan kirjeen. Neuvoston varapääsihteeri kirjoitti 16.1.2008 komission pääsihteerille. Hän viittasi kantelijan korvausvaatimukseen ja huomautti, että yhteisen toiminnan 2000/811/YUTP 5 artiklan 3 kohdan mukaan operaation johtajan on raportoitava komissiolle täysimääräisesti erityisneuvonantajan sopimuksensa puitteissa toteuttamistaan toimista ja että komissio valvoo häntä. Neuvoston varapääsihteeri selitti, että hän oli näin ollen siirtänyt kantelijan vaatimuksen komissiolle. Kantelijan asianajaja otti asiasta yhteyttä komissioon 11 päivänä helmikuuta 2008.

8. Komissio vastasi 27. helmikuuta 2008 ja huomautti, että operaation johtajan palkkaamaa kansainvälistä henkilöstöä ei voida pitää komission työntekijöinä. Se täsmensi, että kysymystä säännellään operaation johtajan kanssa tehdyn sopimuksen määräyksillä. Komissio väitti 2 päivänä huhtikuuta 2008 antamassaan vastauksessa, että kantelija oli ollut EUMM:n palveluksessa (operaation johtajan kanssa tehdyn sopimuksen perusteella) eikä komission palveluksessa. Se viittasi komission ja X:n väliseen sopimukseen ja huomautti, että X:llä oli valtuudet tehdä työsopimuksia "omaan lukuunsa" ja että hän oli edelleen taloudellisesti vastuussa näistä sopimuksista. Se muistutti lisäksi, että vaikka EUMM:n operaatio päättyi 31. joulukuuta 2007, se ei ollut vielä tuolloin lakannut olemasta. Komissio katsoi, ettei ollut mitään syytä poiketa kantelijan EUMM:n kanssa tekemästä työsopimuksesta ja näin ollen osallistua siihen osapuolena. Se ehdotti, että kantelija voisi kääntyä EUMM:n ja erityisesti X:n puoleen kaikista vaatimuksista, joita hänellä katsotaan olevan työsopimuksensa perusteella.

9. Kantelija kirjoitti 30.4.2008 X:lle uudessa osoitteessaan suurlähetystössä, jossa hänet oli sittemmin nimitetty suurlähettilääksi. Koska X ei vastannut tähän kirjeeseen ja hänelle 15 päivänä toukokuuta 2008 lähetettyyn toiseen kirjeeseen, kantelija kirjoitti 27 päivänä toukokuuta 2008 ulkoasiainministeriölle ja pyysi sitä puuttumaan asiaan.

10. Kantelija lähetti 23. lokakuuta 2008 kolme samaa asiaa koskevaa kirjettä komission jäsenelle Ferrero-Waldnerille, X:lle ja EUMM:lle. Kirjeet sisälsivät saman vahingonkorvausvaatimuksen kuin aiemmin lähetetyt kirjeet. Kantelija toimitti tämän kantelun oikeusasiamiehelle 26. marraskuuta 2008.

Tutkimuksen kohde

11. Kantelija ehdotti oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa, että hänen irtisanomisensa perustui siihen, että hän ilmoitti Brysselille virkamatkaan liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista. Kantelija totesi, että hänen valituksensa kohdistui i) EUMM:ään, ii) X:ään ja iii) komissioon.

12. Tämän jälkeen oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle, että X:ää koskeva kantelu ei kuulunut hänen toimivaltaansa, koska hänellä ei ollut valtuuksia käsitellä yksittäistä henkilöä koskevaa kantelua. Hän totesi myös, että X. ei enää työskennellyt EUMM:ssä. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle myös, että EUMM:ää koskeva tutkimus oli käynyt mahdottomaksi EUMM:n operaation päätyttyä 31. joulukuuta 2007.

13. Tämä tutkimus koski näin ollen ainoastaan komissiota vastaan esitettyä kantelua. Oikeusasiamies tiivisti kantelijan väitteet ja väitti seuraavaa:

Väite:

Kantelija väitti, että komissio ei ollut käsitellyt asiaa asianmukaisesti.

Väite:

Kantelija vaati rahallista korvausta eli neljän kuukauden palkkaa (syyskuusta joulukuuhun 2007), muutto- ja matkakulujen maksamista sekä sairaus- ja vakuutuskulujen maksamista.

Tiedustelu

14. Kantelu toimitettiin komissiolle lausuntoa varten. Komissio antoi lausuntonsa 30. maaliskuuta 2009. Se toimitettiin kantelijalle ja sitä pyydettiin esittämään huomautuksensa 31. toukokuuta 2009 mennessä. Kantelijalta ei saatu huomautuksia [4].

15. Oikeusasiamies pyysi 28. lokakuuta 2009 komissiolta lisätietoja kahdesta seikasta. Komissio antoi lisälausuntonsa 1. joulukuuta 2009. Oikeusasiamies välitti sen kantelijalle, joka lähetti huomautuksensa 27. tammikuuta 2010.

16. Oikeusasiamies teki 18. kesäkuuta 2010 komissiolle ehdotuksen sovintoratkaisusta. Komissio lähetti vastauksensa 18. marraskuuta 2010. Se toimitettiin kantelijalle, joka lähetti lisähuomautuksensa 27 päivänä joulukuuta 2010.

17. Oikeusasiamies antoi 10. lokakuuta 2011 komissiolle suositusluonnoksen. Komissio antoi yksityiskohtaisen lausuntonsa 16. tammikuuta 2012. Se toimitettiin kantelijalle, joka lähetti lisähuomautuksensa 28 päivänä helmikuuta 2012.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Väitetty puutteellinen asian käsittely ja vahingonkorvausvaatimus

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

18. Kantelija väitti, että komissio ei käsitellyt asiaa asianmukaisesti. Hän väitti erityisesti, että komissio vältti vastuunsa. Hän väitti, että se oli perustanut EUMM:n ja nimittänyt X:n erityisneuvonantajaksi. Kantelija väitti lisäksi, että komissio ei antanut selvennyksiä siitä, oliko EUMM edelleen olemassa. Hän vaati rahallista korvausta eli neljän kuukauden palkkaa (syyskuusta joulukuuhun 2007), muutto- ja matkakuluja sekä sairaus- ja vakuutuskuluja.

19. Lausunnossaan komissio selitti, että se oli palkannut X:n YUTP:n erityisneuvonantajaksi/operaation johtajaksi ja uskonut hänelle YUTP:n talousarviosta sovitut määrät, jotta hän voisi vastata yhteisen toiminnan täytäntöönpanosta aiheutuvista menoista. Se huomautti, että YUTP-operaation johtaja on palkattu erityisneuvonantajaksi ja että Euroopan yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 5, 123 ja 124 artiklan määräyksiä sovelletaan. Se huomautti lisäksi, että YUTP:n erityisneuvonantajaa koskeva sopimus on sui generis -sopimus, jonka yksinomaisena tarkoituksena on antaa luonnolliselle henkilölle mahdollisuus toimia neuvoston puolesta YUTP:n alalla. Operaation johtajana YUTP:n erityisneuvonantaja toimii YUTP:n korkean edustajan sekä poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean (PTK) alaisuudessa ja johdolla. Yhteisen toiminnan ja YUTP:n erityisneuvonantajaa koskevan sopimuksen mukaisesti hän vastaa komissiolle operaation talousarvion taloushallinnosta.

20. Komissio selitti, että YUTP-operaatioiden ainutlaatuisen rakenteen, kentällä vallitsevien epävarmojen olosuhteiden, nopean toimintavalmiuden ja toimintakyvyn yleisen tarpeen sekä tällaisten operaatioiden rajoitetun keston vuoksi neuvosto antaa komission kanssa tehdyllä sopimuksella YUTP-operaation johtajan tehtäväksi ottaa palvelukseen ja ottaa palvelukseen henkilöstöä, jota hän tarvitsee neuvoston asettamien tavoitteiden toteuttamiseksi. Valtaosa näiden operaatioiden henkilöstöstä koostuu jäsenvaltioiden lähettämistä virkamiehistä. Näin ollen neuvoston tai PTK:n nimittämän YUTP:n erityisneuvonantajan komission kanssa tekemässä sopimuksessa määrätään, että operaation johtaja tekee työsopimukset omasta puolestaan. Näin tehdessään hänen on sovellettava erityisneuvonantajien palkkaamaa tai lähettämää henkilöstöä koskevia sääntöjä, jotka on vahvistettu YUTP:n operatiivisten toimien täytäntöönpanosta vastaavia komission erityisneuvonantajia koskevista erityissäännöistä annetussa komission tiedonannossa [5], jäljempänä ’komission tiedonanto’.

21. Komissio totesi, että operaation johtajan kanssa tehtyihin kansainvälisen henkilöstön työsopimuksiin sovelletaan henkilöstön jäsenten jäsenvaltioiden työlainsäädäntöä. Nämä sopimukset sisältävät sovellettavan kansallisen sosiaali- ja työlainsäädännön edellyttämät tarvittavat lausekkeet, mukaan lukien irtisanomis- ja välityslauseke.

22. Tarkasteltavana olevan tapauksen osalta komissio totesi, että se oli ilmoittanut kantelijan asianajajalle 27 päivänä helmikuuta ja 2 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyissä kirjeissään YUTP:n talousarvion toteuttamistavasta. Se oli myös kiinnittänyt hänen huomionsa siihen, että EUMM:n operaation johtaja otti kantelijan palvelukseen omasta puolestaan. EUMM:n henkilöstön ei näin ollen voida katsoa olevan suoraan EU:n palveluksessa. Komissio totesi, että tämä vahvistettiin myös kantelua 3008/2005/OV koskevassa oikeusasiamiehen päätöksessä. Edellä esitetyn perusteella komissio katsoi, että se oli käsitellyt asiaa asianmukaisesti.

23. Tutkittuaan komission lausunnon oikeusasiamies totesi, että lisätietoja tarvitaan. Tämän vuoksi hän pyysi komissiota käsittelemään kantelijan väitettä, jonka mukaan kantelija ei ollut täyttänyt velvollisuuksiaan tässä asiassa. Tässä yhteydessä hän muistutti, että 16. tammikuuta 2008 päivätyssä kirjeessään komissiolle neuvosto totesi, että "operaation johtaja raportoi komissiolle täysimääräisesti erityisneuvonantajan komission kanssa tekemän sopimuksen puitteissa toteutetuista toimista ja että komissio valvoo häntä."Oikeusasiamies pyysi komissiota myös kommentoimaan kantelijan lausuntoa, jonka mukaan hänen irtisanomisensa" perustui lopulta siihen, että hän ilmoitti Brysselille virkamatkaan liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista".

24. Lisälausunnossaan komissio huomautti, että kaikkiin YUTP-operaatioita koskeviin yhteisiin toimiin sisältyy vakiomääräys komission valvontaroolista. Näin ollen EUMM:n toimeksiannon jatkamisesta hyväksytyn neuvoston yhteisen toiminnan 2002/921/YUTP [6] 6 artiklan 3 kohdassa oli oikeusasiamiehen tarkoittama sanamuoto. Komissio huomautti, että tässä roolissa se loi puitteet operaation talousarvion toteuttamiselle antamalla komission tiedonannon. Tässä yhteydessä komissio määrittelee erityisneuvonantajan/operaation johtajan kanssa allekirjoitettavan sopimuksen sisällön. Allekirjoittamalla tällaisen sopimuksen komission kanssa erityisneuvonantaja vastaa komission valvonnassa varojen hallinnoinnista EU:n yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen, sen soveltamissääntöjen sekä sopimuksessa vahvistettujen varainhoitoa ja talousarviota koskevien sääntöjen mukaisesti. Erityisneuvonantaja on myös henkilökohtaisesti vastuussa työsopimusten tekemisestä omasta puolestaan.

25. Komissio totesi, että sen tietojen mukaan syy kantelijan erottamiseen johtui luottamuksen puutteesta, joka johtui pääasiassa petostapauksesta, jota kantelija ei ollut talousjohtajana yksilöinyt. Operaation johtaja oli todennut noin 100 000 euron suuruisen varojen väärinkäytön, joka johtui siitä, että yksi EUMM:n paikallisista työntekijöistä oli väärentänyt polttoainelaskuja vähintään kahden vuoden aikana. Komissio huomautti, että se oli ilmoittanut tapauksesta asianmukaisesti Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF). Se huomautti myös, että kantelija oli kesällä 2006 ilmaissut huolensa siitä, miten EUMM oli hävittänyt useita hallussaan olleita vanhoja autoja. EUMM oli toimittanut asiaa koskevat asiakirjat komission pyynnöstä. Tarkasteltuaan näitä asiakirjoja komissio ilmoitti EUMM:lle, että tällaisille menettelyille olisi tulevaisuudessa saatava komission ennakkohyväksyntä, ja selvensi, minkä tyyppisiä asiakirjoja operaation on säilytettävä.

26. Komission täydentävää lausuntoa koskevissa huomautuksissaan kantelija selitti työskennelleensä EUMM:n palveluksessa eri tehtävissä tammikuusta 2001 lähtien, muun muassa operaation apulaisjohtajana vuoden 2004 jälkipuoliskolla ja vuoden 2005 alkupuoliskolla. Hän huomautti, että hän oli havainnut sääntöjenvastaisuuksia jo vuosina 2002 ja 2003, mutta että niihin puututtiin nopeasti silloisen operaation johtajan avustuksella. Kun uusi operaation johtaja aloitti tehtävässään syyskuussa 2003, kantelijan ja hänen yhteistyönsä oli aluksi erinomaista. Kantelija lisäsi kuitenkin, että työilmapiiri heikkeni myöhemmin erityisesti vuodesta 2006 lähtien, koska hän suhtautui kriittisesti EUMM:n päivittäiseen toimintaan ja aiheutuneisiin kuluihin. Kantelijan mukaan tilanne kärjistyi kesäkuussa 2006, kun hän ilmoitti komissiolle tietyistä sääntöjenvastaisuuksista, jotka koskivat käytettyjen autojen myyntiä ja palkkojen maksamista. Tämän jälkeen operaation johtaja kielsi häntä pitämästä enää yhteyttä komissioon Brysselissä. Kantelijan mukaan silloinen henkilöstöpäällikkö (jolla oli sama kansalaisuus kuin operaation johtajalla) ja operaation johtaja olivat hyvin vihaisia hänelle ja alkoivat tehdä hänen työstään mahdotonta. Tämä, hän sanoi, aiheutti hänelle suurta turhautumista. Kantelija totesi lisäksi, että hän sai toukokuussa 2007 paikalliselta henkilöstön jäseneltä tiedon, että operaation johtaja oli osallistunut käytettyjen autojen laittomaan myyntiin vuonna 2006 ja tätä menettelyä koskevien asiakirjojen tuhoamiseen. Hän huomautti, että hän oli toimittanut asiaa koskevat asiakirjat OLAFille. Kantelija lisäsi, että hän tunsi "Brysselin" pettäneen hänet ja että hänen velvollisuutensa valtiovarainpäällikkönä oli ilmoittaa mainituista sääntöjenvastaisuuksista "Brysselille".

27. Kantelija huomautti, että vuonna 2007 havaittiin myös polttoainekustannuksiin liittyviä petoksia. Häntä syytettiin myöhemmin siitä, ettei hän löytänyt sitä. Hän huomautti kuitenkin, että kun hän otti esille saman kysymyksen polttoainekulujen osalta vuonna 2006, henkilöstöpäällikkö oli kehottanut häntä luottamaan asianomaisten henkilöiden antamiin ilmoituksiin.

Oikeusasiamiehen alustava arvio sovintoratkaisuehdotuksesta

28. Oikeusasiamiehellä oli jo tilaisuus käsitellä erityisneuvonantajien/operaation johtajien palkkaaman YUTP-operaatioiden henkilöstön sopimussuhteista asemaa 26. heinäkuuta 2007 tekemässään päätöksessä kantelusta 3008/2005/OV, joka oli myös osoitettu komissiolle. Aluksi on huomattava, että komissio ei ota suoraan palvelukseensa tällaisiin virkamatkoihin osallistuvia henkilöstön jäseniä. Sen sijaan YUTP:n operatiivisten toimien täytäntöönpanoa varten on perustettu kaksitasoinen rakenne. Tämä kaksitasoinen rakenne käsittää yhtäältä komission ja sen palveluksessa olevan erityisneuvonantajan/operaation johtajan välisen sopimuksen ja toisaalta erityisneuvonantajan ja henkilöstön jäsenen välisen sopimuksen. Oikeusasiamies katsoi asiassa 3008/2005/OV tekemässään päätöksessä, että koska alaa koskevia nimenomaisia sääntöjä ei ole, komissiolla on tiettyä harkintavaltaa sopimussuhteiden järjestämisessä YUTP-operaatioissa työskentelevän henkilöstön kanssa. Oikeusasiamies totesi päätöksessään, että komissio oli esittänyt lähestymistapansa näihin sopimussuhteisiin komission tiedonannossa – johon myös kantelijan sopimuksessa tässä tapauksessa viitataan – ja että ensi näkemältä komission antamat selitykset tämän sopimusrakenteen valinnalle vaikuttivat järkeviltä. Oikeusasiamies totesi näin ollen, että komissio ei ollut syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan varsinaisen sopimusrakenteen osalta.

29. Koska kantelijalla oli sopimus X:n eikä komission kanssa, kaikki väitteet, joiden hän katsoi johtuvan tästä sopimuksesta, oli osoitettava ensin X:lle. Tämä pätee myös nyt käsiteltävässä asiassa esitettyyn vahingonkorvausvaatimukseen.

30. Vaikka kantelijan ja komission välillä ei ollut sopimussuhdetta, oli kuitenkin selvää, että komissiolla oli valvontatehtävä sen suhteen, miten operaation johtaja hoiti hänelle annetut tehtävät. Käsiteltävänä olevan tapauksen osalta yhteisen toiminnan 2000/811/YUTP 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että operaation johtaja huolehtii EUMM:n operaatioiden päivittäisestä hallinnoinnista. Päätöksen 5 artiklan 3 kohdassa lisätään, että "operaation johtaja raportoi komissiolle täysimääräisesti sopimuksensa puitteissa toteuttamistaan toimista ja toimii komission valvonnassa". Oikeusasiamies totesi, että tätä komission valvontatehtävää korosti myös neuvoston varapääsihteeri, joka 16. tammikuuta 2008 päivätyssä kirjeessään komission pääsihteerille viittasi edellä mainittuun artiklaan siirtäessään kantelijan korvausvaatimuksen komissiolle. Tässä kirjeessä neuvoston varapääsihteeri huomautti, että tämä valvonta kattaa myös operaation johtajan suorittaman henkilöstön palvelukseenoton. Oikeusasiamies totesi, että komissio ei ollut kiistänyt tätä.

31. Oikeusasiamies piti ilmeisenä, että se, että komissio valvoi operaation johtajaa, ei merkinnyt sitä, että sen olisi pitänyt tehdä pieni katsaus jokaisesta toimesta, jonka kyseinen henkilö oli toteuttanut sen kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella. Se ei myöskään merkitse sitä, että komissio olisi välttämättä vastuussa vaatimuksista, joita toimihenkilöllä voisi olla operaation johtajan kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella. Oikeusasiamies katsoi kuitenkin, että komission valvontatehtävä merkitsi sitä, että sen olisi tutkittava asianmukaisesti kaikki vastaanottamansa kantelut, jotka koskivat tapaa, jolla operaation johtaja oli hoitanut tehtävänsä operaation kanssa tekemänsä sopimuksen mukaisesti.

32. Oikeusasiamies katsoi, että kuten sopimusasioissa, hänen uudelleentarkastelunsa olisi tässä yhteydessä rajoitettava sen tarkistamiseen, oliko komissio antanut hänelle johdonmukaisen ja kohtuullisen selvityksen siitä, miksi se piti kantaansa asiassa perusteltuna. Jos näin olisi, oikeusasiamies päättelisi, että hänen tutkimuksessaan ei ollut ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

33. Vaikutti kohtuulliselta olettaa, että useimmissa tapauksissa tämä tarkastelu olisi melko yksinkertainen. Jos henkilöstön jäsenen ja operaation johtajan välinen riita koskisi puhtaasti sopimusoikeudellisia kysymyksiä, komissiolla olisi yleensä oikeus ilmoittaa henkilöstön jäsenelle mahdollisuudesta käyttää oikeuksiaan operaation johtajaa vastaan. Kuten komissio on perustellusti huomauttanut, henkilöstön jäsenten tekemiin merkityksellisiin sopimuksiin sisältyi lauseke, jossa määrättiin mahdollisuudesta välimiesmenettelyyn operaation johtajaan nähden.

34. Oikeusasiamies totesi kuitenkin, että oli olemassa kaksi seikkaa, jotka voisivat erottaa käsiteltävän asian niin kutsutuista tavanomaisista sopimusriidoista.

35. Ensinnäkin kantelija väitti, että EUMM:n päätyttyä X nimitettiin maansa suurlähettilääksi kolmanteen maahan. Oikeusasiamiehen käytettävissä olevat tiedot näyttivät viittaavan siihen, että X. ei reagoinut kantelijan ja hänen asianajajansa hänelle osoittamiin kirjeisiin. Jos X kuitenkin kieltäytyisi alistumasta välimiesmenettelyyn tai diplomaattisen koskemattomuutensa vuoksi hyväksymästä muita kantelijan häntä vastaan mahdollisesti aloittamia oikeustoimia, komission kanta, jonka mukaan kaikki vaatimukset olisi osoitettava X:lle, voisi käytännössä merkitä sitä, että kantelija jäi ilman oikeussuojakeinoja. Vaikka oikeusasiamies ymmärsi syyt, joiden vuoksi komissio hyväksyi edellä mainitun kaksitasoisen rakenteen suhteissaan edustustojen päälliköihin ja henkilöstöön, hänellä oli vakavia epäilyjä siitä, voitaisiinko tällaista tulosta pitää oikeudenmukaisena. Tässä yhteydessä oikeusasiamies muistutti erityisesti vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan Euroopan unioni on oikeusvaltioperiaatteeseen perustuva unioni [7]. Oikeusasiamiehen mielestä ei olisi tämän perusperiaatteen mukaista, jos unionin toimielimen tekemä päätös johtaisi käytännössä siihen, että kansalaisella ei olisi tehokkaita oikeussuojakeinoja.

36. Toiseksi ja mikä vielä tärkeämpää, kantelija esitti, että EUMM:n operaation johtajan irtisanominen johtui siitä, että hän oli ilmoittanut komissiolle tai OLAFille tietyistä taloudellisista sääntöjenvastaisuuksista, joita hänen mukaansa tapahtui EUMM:ssä. Huomautuksissaan komission vastauksesta oikeusasiamiehen lisätietopyyntöön kantelija totesi, että operaation johtaja itse oli osallisena näihin sääntöjenvastaisuuksiin. Kantelija väitti näin ollen pohjimmiltaan, että häntä itse asiassa rangaistiin siitä, että hän toimi ilmiantajana.

37. Oikeusasiamies katsoi, että asia oli vakava ja että komission olisi sen vuoksi pyrittävä selvittämään, olivatko kantelijan epäilyt perusteltuja. Komissio oli itse selittänyt, että kantelijan kesällä 2006 esiin tuomien vanhojen autojen hävittämistapaa koskevien huolenaiheiden vuoksi se ilmoitti EUMM:lle, että sen olisi tulevaisuudessa haettava ennakkohyväksyntää tällaiselle menettelylle. Vaikuttaa siis siltä, että kantelijan toimittamat tiedot eivät olleet perusteettomia.

38. Vastauksessaan oikeusasiamiehen tätä koskevaan kysymykseen komissio esitti tältä osin tiettyjä huomautuksia. Sen lausunto, jonka mukaan "komission tietojen mukaan" syy kantelijan irtisanomiseen oli luottamuksen puute, joka johtui" pääasiassa" petostapauksesta, jota kantelija ei ollut havainnut, ei selventänyt tätä asiayhteyttä ja jätti monia kysymyksiä vastaamatta. Lausunnon mukaan komissio ei tutkinut asiaa aktiivisesti.

39. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies päätteli, että komissio ei ollut tähän mennessä osoittanut, että se oli käsitellyt asian asianmukaisesti ja että se oli antanut hänelle johdonmukaisen ja kohtuullisen selvityksen siitä, miksi se katsoi, että sen toimintatapa oli perusteltu. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies totesi alustavasti, että se, että komissio ei käsitellyt asiaa asianmukaisesti, oli hallinnollinen epäkohta. Näin ollen hän teki jäljempänä esitetyn sovintoratkaisuehdotuksen Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti.

40. Kantelijan väitteestä, jonka mukaan komissio ei antanut selvennyksiä EUMM:n olemassaolosta tai lakkauttamisesta, oikeusasiamies totesi ensin, että kantelija ja hänen asianajajansa eivät nimenomaisesti pyytäneet selvennyksiä tähän kysymykseen. Lisäksi komissio ilmoitti 2 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyssä kirjeessään kantelijan asianajajalle, että vaikka EUMM:n operatiivinen operaatio päättyi 31 päivänä joulukuuta 2007, EUMM:ää ei ollut tuolloin asetettu selvitystilaan. Tämä merkitsi sitä, että EUMM ei ollut oikeudellisesti vielä lakannut olemasta. Lisäksi komissio esitti lisälausunnossaan lisäselvennyksiä YUTP-operaatioiden rakenteesta. Tämän vuoksi nyt käsiteltävän asian tämän näkökohdan osalta ei ollut tarpeen suorittaa lisätutkimuksia.

41. Oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdassa määrätään, että oikeusasiamies pyrkii mahdollisuuksien mukaan löytämään asianomaisen toimielimen kanssa ratkaisun hallinnollisen epäkohdan poistamiseksi ja kantelijan tyydyttämiseksi. Edellä esitettyjen havaintojensa perusteella oikeusasiamies esitti komissiolle seuraavan ehdotuksen sovintoratkaisuksi:

Ottaen huomioon oikeusasiamiehen havainnot komissio voisi harkita kantaansa huolellisesti uudelleen, aloittaa tutkimuksen kantelijan esiin tuomista kysymyksistä, kuulla asianomaisia osapuolia ja toteuttaa mahdollisia jatkotoimia, jotka saattavat olla tarpeen tutkimuksen tulosten perusteella.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut sovintoratkaisuehdotuksen jälkeen

42. Komissio myönsi vastauksessaan, että sen olisi pitänyt täsmentää toimenpiteitä, jotka se oli toteuttanut kantelijan ilmoittamien sääntöjenvastaisuuksien tutkimiseksi. Komissio totesi, että oikeusasiamiehen ehdottamat toimenpiteet oli itse asiassa jo toteutettu tuolloin.

43. Kesäkuussa 2006 kantelija ilmoitti komissiolle mahdollisista käytettyjen autojen myyntiin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista (hän ei ilmoittanut palkkojen maksamiseen liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista). Todisteena kantelija toimitti komissiolle luettelon 17:ää autoa koskevista tarjouksista, mikä hänen mielestään osoitti, että autot oli myyty tarjoajille, jotka eivät välttämättä olleet tarjonneet korkeinta hintaa. Komissio vertasi tätä luetteloa yleiskatsaukseen menettelyn voittajista. Tämä osoitti, että 13 tapauksessa autot oli myyty korkeimman tarjouksen tehneille tarjoajille. Jäljellä olevista neljästä autosta luettelosta kävi ilmi, että kahdessa tapauksessa korkein tarjous oli peruutettu, minkä vuoksi nämä autot myytiin myös niille tarjoajille, joilla oli suurimmat tarjoukset. Komissio totesi myös, että kantelijan esittämässä luettelossa oli joitakin käsin kirjoitettuja tekstejä ja tunnuksia.

44. Komission toimivaltaiset yksiköt keskustelivat asiasta operaation johtajan kanssa elokuussa 2006 sen EUMM:ään tekemän tarkastuskäynnin aikana. Operaation johtaja selitti, että tarjouskilpailumenettely oli ollut melko epävirallinen ja että asiakirjat eivät olleet riittävän laadukkaita. Hän vakuutti komissiolle myös, että vaikka menettely ei ollutkaan täysin muodollinen, se oli ollut oikeudenmukainen ja autot oli myyty korkeimman tarjouksen tehneille tarjoajille. Hän totesi myös, että jotkut tarjoajat olivat peruuttaneet tarjouksensa, mikä olisi voinut vaikuttaa lopulliseen myyntiin.

45. Saatujen tietojen arvioinnin perusteella komissio päätteli, että kahdessa epäselvässä tapauksessa yhteensä 17 myydystä autosta ongelmana oli todennäköisesti pikemminkin puutteellinen dokumentointi kuin sääntöjenvastaisuudet. Komissio huomautti myös, että toisin kuin julkisissa hankinnoissa, ei ole olemassa erityisiä EU:n sääntöjä, jotka koskisivat YUTP-operaatioiden tarjousmenettelyjä omaisuuden luovuttamiseksi. Mahdollinen riski EU:n taloudelliselle edulle on pienemmät tulot (tässä tapauksessa 2 950 euroa) eikä perusteettomat menot. YUTP-operaatiot eivät myöskään ole velvollisia myymään käyttämätöntä tai vanhentunutta omaisuutta. Ne voidaan myös lahjoittaa komission suostumuksella paikallisille edunsaajille tai siirtää muihin YUTP-operaatioihin, jolloin ne eivät tuota lainkaan tuloja. Tämä on itse asiassa yleisempi käytäntö. Koska yksityiskohtaisia sääntöjä ei ollut, komissio ilmoitti EUMM:lle kirjallisesti, että tulevaisuudessa olisi pyydettävä komission ennakkohyväksyntää tällaiselle menettelylle. Se myös selvensi, minkä tyyppisiä asiakirjoja EUMM:n on säilytettävä, eli menettelyä koskevaa raporttia, joka sisältää kaikkien tarjoajien nimet ja hinnat ja johon on liitetty tarjousten alkuperäiskappaleet ja luettelo valituista tarjoajista.

46. Näin ollen komissio oli oikeusasiamiehen kanssa samaa mieltä siitä, että kantelijan toimittamat autojen myyntiä koskevat tiedot eivät olleet perusteettomia. Komissio oli kuitenkin eri mieltä lausumasta, jonka mukaan se ei tutkinut asiaa aktiivisesti, ja totesi ottaneensa asian esille operaation johtajan kanssa ja ilmoittaneensa tämän yhteydenpidon perusteella EUMM:lle tulevaisuudessa noudatettavasta menettelystä.

47. Komissio huomautti, että kantelija oli myös ilmoittanut OLAFille mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista. Tässä yhteydessä ulkosuhteiden pääosasto toimitti OLAFille kaikki edellä mainitut tiedot ja selitykset. Tarkastuksen jälkeen OLAF ilmoitti kantelijalle 14. toukokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä siirtäneensä autopolttoaineisiin liittyviä petoksia koskevan väitteen toimivaltaisille oikeusviranomaisille. Bosnia-Hertsegovinan syyttäjänvirasto analysoi tapausta. Muiden väitteiden osalta OLAF ilmoitti kantelijalle, ettei sääntöjenvastaisuuksia havaittu. Tämä havainto antoi komissiolle lisävarmuutta tapaukseen liittyen ja vahvisti ulkosuhteiden pääosaston arvion. Komissio päätteli, että se oli tuolloin tutkinut kantelut riittävällä tavalla ja että näissä olosuhteissa ei ollut tarpeen aloittaa uutta tutkimusta.

48. Lisähuomautuksissaan kantelija väitti, että komission vastauksessa sovintoratkaisuehdotukseen ei käsitelty hänen sopimuksensa irtisanomista eikä sitä, että operaation johtaja ja EUMM eivät voineet kuulla häntä. Komissio ei myöskään tutkinut hänen irtisanomisensa laillisuutta. Hän väitti, että Alankomaiden lainsäädännön mukaan hänen sopimuksensa irtisanottiin ennenaikaisesti ja sääntöjenvastaisesti.

49. Mitä tulee komission huomautukseen, jonka mukaan 17:ää autoa koskevien tarjousten luettelo sisälsi käsinkirjoitettua tekstiä ja tunnuksia, kantelija totesi, ettei ollut koskaan ollut olemassa mitään muuta kuin käsinkirjoitettu luettelo, jonka kantelija oli kopioinut hallussaan olevasta alkuperäiskappaleesta. Kantelija viittasi uudelleen 27. tammikuuta 2010 esittämiinsä huomautuksiin ja lainasi niissä antamaansa lausuntoa, jonka mukaan operaation johtaja oli osallisena autojen sääntöjenvastaisessa myynnissä ja oli antanut yhdessä silloisen henkilöstöpäällikön kanssa määräyksen tuhota tietyt tarjoukset. Kantelija totesi, että luettelon perusteella komissio ei voinut päätellä, että korkeimmat tarjoukset oli peruutettu. Kantelija viittasi liitteenä oleviin asiakirjoihin, joista kävi ilmi, että tietyt tarjoukset oli poistettu ja asiaankuuluvat kirjeet tuhottu. Kantelija totesi, että operaation johtaja oli vihainen hänelle, koska hän oli ilmoittanut asiasta komissiolle.

50. Kantelija liitti huomautuksiinsa myös EUMM:n vuotuisen tilinpäätöksen ja riippumattoman tarkastajan kertomuksen vuodelta 2006. Hän kiinnitti huomiota erityisesti tämän kertomuksen 4.5 kohdassa (”Tavaroiden myyntiä koskeva tarjous”) ja 4.6 kohdassa (”Asiakirjojen hävittäminen”[8]) esitettyihin havaintoihin. Kantelija lainasi lisäksi kirjettä, jonka hän lähetti asianajajalleen 28. syyskuuta 2007 operaation johtajan irtisanottua hänen sopimuksensa. Kirjeessä hän mainitsi väitetyn autojen sääntöjenvastaisen myynnin ja kehityksen.

51. Kantelija katsoi edelleen, että asiaa ei ollut tutkittu riittävästi etenkään eturistiriitojen näkökulmasta. Hän viittasi komission lausuntoon, jonka mukaan se oli keskustellut asiasta operaation johtajan kanssa. Hän huomautti, että koska operaation johtaja oli itse mukana, tämä keskustelu ei olisi voinut antaa puolueetonta ja riippumatonta tietoa.

52. Kantelija totesi, että oli oikein, ettei hän ollut ilmoittanut palkkojen maksamiseen liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista vuonna 2006. Syynä tähän oli se, että palkkojen maksamiseen liittyvät sääntöjenvastaisuudet alkoivat vasta vuoden 2007 alussa. Tämän jälkeen kantelija ilmoitti näistä sääntöjenvastaisuuksista komissiolle. Kantelija totesi, että EUMM:n oikeudellisen neuvonantajan kirjeestä kävi ilmi, että luottamuksen heikkeneminen häneen johtui siitä, että hän oli ilmoittanut kyseisistä sääntöjenvastaisuuksista.

53. OLAFin tutkimuksen osalta kantelija huomautti, että siihen mennessä, kun OLAF aloitti tutkimuksensa, EUMM oli jo purettu. Epäilemättä tutkimus ei ollut perusteellinen. OLAF ei myöskään ottanut yhteyttä EUMM:n tärkeimpiin henkilöstön jäseniin, kuten henkilöstöpäällikköön. Kantelija päätteli, että komissio jätti hänet yksin, koska hän ei antanut hänelle riittävästi tukea, eikä myöntänyt, että hänellä oli talousjohtajana velvollisuus ilmoittaa sääntöjenvastaisuuksista.

Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositusluonnokseen

54. Oikeusasiamies pahoitteli, että vastauksessaan sovintoratkaisua koskevaan ehdotukseen komissio päätti olla käsittelemättä kysymystä siitä, rangaistaanko kantelijaa sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamisesta komissiolle. Lyhyesti sanottuna sen sijaan, että komissio olisi käsitellyt tämän kantelun sisältöä, se päätti keskittyä ainoastaan siihen, miten se käsitteli kantelun tekijän sille ilmoittamia sääntöjenvastaisuuksia. Ei kuitenkaan ollut epäilystäkään siitä, että tämän kantelun ja sovintoratkaisuehdotuksen keskeinen osa koski väitettyä yhteyttä kantelijan irtisanomisen ja sen välillä, että hän ilmoitti sääntöjenvastaisuuksista komissiolle [9].

55. Oikeusasiamies katsoi, että on tärkeää, että virkamatkoilla työskentelevää henkilöstöä, jota EU:n toimielimet rahoittavat [10] ja valvovat, ei estetä ilmoittamasta tietoja asianomaisille viranomaisille, jos heillä on syytä epäillä, että sääntöjenvastaisuuksia on tapahtunut. Vastauksessaan sovintoratkaisuehdotukseen komissio myönsi implisiittisesti, että kantelijan ilmoittamat tiedot käytettyjen autojen myyntiin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista eivät olleet perusteettomia [11]. Tämän tiedonannon jälkeen komissio pyysi, että EUMM hakisi tulevaisuudessa ennakkohyväksyntää tapauksissa, joissa oli kyse omaisuuserien myynnistä. Kun komissio oli tehnyt nämä päätelmät, se ei kuitenkaan tarkentanut väitettyä yhteyttä kantelijan ilmoittamien väitettyjen sääntöjenvastaisuuksien ja hänen irtisanomisensa välillä.

56. Oikeusasiamies totesi, että lisähuomautuksissaan komission vastauksesta sovintoratkaisuehdotukseen kantelija lainasi EUMM:n oikeudellisen neuvonantajan kirjettä, jonka mukaan "edustuston päällikön välisen luottamuksen heikkeneminen [huomautus: edustuston päällikkö] ja COF [varainhoitopäällikkö] aloittivat toimintansa jo viime vuoden puolivälissä, kun COF otti tietyissä asioissa suoraan yhteyttä Euroopan komissioon Brysselissä ilmoittamatta asiasta suoraan esimiehelleen tai edustuston päällikölle. Bryssel itse ilmoitti tästä välittömästi edustuston päällikölle. Epäluottamus edustuston päällikön kykyihin on ollut COF:n puolella laukaiseva tekijä." Tämä näytti tukevan kantelijan näkemystä, jonka mukaan sääntöjenvastaisuuksista ilmoittaminen Brysseliin oli yhteydessä edustuston päällikön heikentyneeseen luottamukseen häntä kohtaan.

57. Oikeusasiamies katsoi, että komission valvontatehtävästä voidaan tehdä tehokas vain, jos se voi vakuuttaa EU:n edustustojen henkilöstön siitä, että epäillyistä sääntöjenvastaisuuksista voidaan ilmoittaa sille ilman seuraamuksia. Komission olisi näin ollen pitänyt tutkia perusteellisesti mahdollista yhteyttä kantelijan komissiolle sääntöjenvastaisuuksista ilmoittamisen ja hänen irtisanomisensa välillä.

58. Ei ole näyttöä siitä, että komissio olisi tutkinut riittävästi erittäin vakavaa asiaa: valituksen tekijälle määrätty väitetty irtisanomisseuraamus. Komissio ei esimerkiksi pyrkinyt haastattelemaan koko asiaankuuluvaa henkilöstöä (operaation johtajaa, silloista henkilöstöpäällikköä, EUMM:n oikeudellista neuvonantajaa, kantelijaa); Komissio ei myöskään pyrkinyt saamaan jäljennöksiä kaikista asiaankuuluvista asiakirjoista (kuten jäljennöksiä asianomaisten henkilöiden välillä kyseisenä ajankohtana vaihdetuista sähköpostiviesteistä). Tällaisista toimista olisi kuitenkin voinut olla apua asian selvittämisessä. Nämä epäonnistumiset jättivät siis monia kysymyksiä vastaamatta.

59. Oikeusasiamies korosti, että koska komissio ei tutkinut kattavasti kantelijan irtisanomisen ja sääntöjenvastaisuuksista ilmoittamisen välistä väitettyä yhteyttä, moniin kysymyksiin ei vastattu. Hän korosti kuitenkin, ettei hän ottanut kantaa siihen, oliko tällainen yhteys todella olemassa. Kanta siihen, oliko tällainen yhteys olemassa vai ei, voidaan ottaa vasta sen jälkeen, kun komissio on suorittanut perusteellisen tutkimuksen.

60. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies totesi, että komission reaktio hänen sovintoratkaisuehdotukseensa oli epätyydyttävä. Oikeusasiamies vahvisti näin ollen alustavan päätelmänsä hallinnollisesta epäkohdasta, joka esitettiin hänen sovintoratkaisuehdotuksessaan.

61. Asian vakavuuden vuoksi oikeusasiamies esitti komissiolle seuraavan suositusluonnoksen Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti:

"Komission olisi harkittava kantaansa huolellisesti uudelleen, käynnistettävä tutkimus kantelijan sääntöjenvastaisuuksia koskevan ilmoituksen ja operaation johtajan irtisanomisen välisestä väitetystä suhteesta, kuultava asianomaisia osapuolia, arvioitava asiaankuuluvat asiakirjat ja toteutettava kaikki jatkotoimet, jotka voivat olla tarpeen tutkimuksen tulosten perusteella".

Oikeusasiamiehelle hänen suositusluonnoksensa jälkeen esitetyt perustelut

62. Komissio huomautti yksityiskohtaisessa lausunnossaan, että se, että YUTP:n erityisneuvonantaja on vastuussa komissiolle operaation talousarvion varainhoidosta, ei tarkoita, että komissiolla olisi valvontatehtävä. Sillä on tällainen rooli vain silloin, kun taloushallinto on suoraan mukana. Komissio toisti, että sen tietojen mukaan syy kantelijan erottamiseen oli epäluottamus, joka johtui petostapauksesta, jota kantelija ei ollut talousjohtajana saanut selville. Operaation johtaja havaitsi, että yksi EUMM:n paikallisista työntekijöistä oli väärentänyt polttoainelaskuja vähintään kahden vuoden ajan. Komissio toisti, että Bosnia ja Hertsegovinassa on käynnissä oikeudellisia menettelyjä ja että se ilmoitti asiasta asianmukaisesti OLAFille.

63. Komissio totesi, että EUMM:n perustamista koskevan neuvoston yhteisen toiminnan 3 artiklan 3 kohdassa todetaan seuraavaa: "Pääsihteeri/ korkea edustaja varmistaa, että EUMM toimii joustavasti ja virtaviivaisesti. Tässä yhteydessä hän tarkastelee säännöllisesti uudelleen EUMM:n tehtäviä ja maantieteellistä aluetta EUMM:n sisäisen organisaation mukauttamiseksi edelleen unionin painopisteisiin Länsi-Balkanilla. Tuolloin korkeana edustajana toimivaa pääsihteeriä avusti näiden tehtävien suorittamisessa yhteisö, joka oli vastuussa YUTP-operaatioiden operatiivisten näkökohtien valvonnasta, mukaan lukien yhteisen toiminnan 3 artiklan 3 kohdassa mainitut asiat. Tästä yksiköstä tuli siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara (CPCC) elokuussa 2007. Se kuului aiemmin neuvoston pääsihteeristöön ja on nyt osa Euroopan ulkosuhdehallintoa (EUH). YUTP-operaatioiden operatiivista valvontaa koskevan työnsä yhteydessä CPCC on laatinut joukon direktiivejä, jotka koskevat YUTP-operaatioiden kurinpidollisia näkökohtia. Tällainen työ kuuluu selvästi sisäisen organisaation käsitteeseen. Komissio katsoi näin ollen, että CPCC vastaa laajemmista kurinpitokysymyksistä, mukaan lukien tämän asian mahdollinen tutkiminen.

64. Komissio ilmoitti haluavansa pyytää vilpittömästi anteeksi kantelijalta. Se katsoi kuitenkin, että se oli käsitellyt asiaa asianmukaisesti ja että se oli tehnyt kaiken voitavansa asian käsittelemiseksi, erityisesti kun otetaan huomioon sen rajalliset valvontatehtävät, jotka rajoittuvat puhtaasti taloudellisiin asioihin. Komissio ehdotti kunnioittavasti, että kantelija osoittaisi valituksensa EUH:n pääsihteerille Pierre Vimontille. Se ilmoitti auttavansa EUH:ta kaikin mahdollisin tavoin asian käsittelyssä ja toimittavansa EUH:lle tiedot, jotka sillä oli asiasta. Komissio lisäsi myös, että se valmistelee parhaillaan ehdotuksia YUTP-operaatioissa työskentelevän henkilöstön aseman selkeyttämiseksi.

65. Lisähuomautuksissaan kantelija huomautti, että komissio vältti jälleen käsittelemästä pääasiallista kysymystä ja väitteitä. Komissio vain toisti aiemmat kantansa, mutta ei itse asiassa reagoinut suositusluonnokseen. Hän totesi, että osa komission yksityiskohtaisesta lausunnosta on pelkkää sivujen täyttämistä ja että komissio piiloutuu YUTP:n erityisneuvonantajan taakse, jolla puolestaan on diplomaattinen koskemattomuus. Loppujen lopuksi, hän sanoi, kukaan ei ole vastuussa. Komission viittaus CPCC:hen osoittaa jälleen kerran, että komissio välttelee vastuuta. Kantelija ihmetteli, miksei komissio ilmoittanut hänelle kolme vuotta aikaisemmin sopivaa elintä, jonka puoleen kääntyä. Kantelija ei voinut uskoa, että hänen olisi aloitettava koko menettely uudelleen voidakseen nyt puhua Vimontille. Tämä on vastoin kantelijan käsitystä oikeudenmukaisuudesta.

66. Kantelija korosti, että toisin kuin komissio väitti, luottamuksen puute ei johtunut siitä, ettei hän ollut havainnut petosta, vaan siitä, että hän oli havainnut joitakin sääntöjenvastaisuuksia ja ilmoittanut niistä Brysseliin elokuussa 2006. Huolimatta erityisneuvonantajan ja henkilöstöpäällikön kiellosta ottaa uudelleen yhteyttä komissioon Brysselissä kantelija ilmoitti uusista sääntöjenvastaisuuksista lokakuussa 2006. Komissio ei valvojana avustanut kantelijaa. Komission ennakkohyväksyntää koskeva uusi vaatimus perustui kantelijan ilmoituksiin sääntöjenvastaisuuksista. Kantelijan mielestä juuri se, että hän ilmoitti näistä sääntöjenvastaisuuksista, johti siihen, että erityisneuvonantajan ja henkilöstöpäällikön luottamus häneen heikkeni - kaiken kaikkiaan he katsoivat, että tällainen raportointi uhkasi heidän asemaansa.

67. Kantelija väitti, että ilmoitettuaan sääntöjenvastaisuuksista talousjohtajana hän oli periaatteessa yksin ilman mitään varatoimia, kun otetaan huomioon komission väite, jonka mukaan sillä on vain rajallinen valvontarooli. Kantelijan mielestä oli järkyttävää lukea komission yksityiskohtaisesta lausunnosta, että vaikuttaa siltä, että hänet irtisanottiin luottamuksen puutteen vuoksi, koska hän ei ollut havainnut polttoainelaskujen väärentämistä. Kantelija huomautti, että hän oli jo vuotta aiemmin ilmoittanut asiasta ja ottanut käyttöön erilaisen polttoaineenkulutuksen rekisteröintijärjestelmän. Erityisneuvonantaja ja esikuntapäällikkö eivät kuitenkaan antaneet hänen seurata asiaa, koska hänen väitettiin tarvitsevan"luottamusta muihin". Seurauksena on, että kantelija on nyt kafkamaisessa tilanteessa - häntä moititaan siitä, ettei hän valvonut tiettyä käyttäytymistä, vaikka erityisneuvonantaja ja henkilöstöpäällikkö eivät antaneet hänen valvoa sitä.

68. Kantelija väitti, että hänen palkkansa syyskuusta joulukuuhun 2007 sekä muuttokulut olisi maksettava.

Oikeusasiamiehen arvio suositusluonnoksen jälkeen

69. Oikeusasiamies tuli siihen tulokseen, että jälleen kerran komissio ei reagoinut hänen havaintoihinsa, jotka johtivat ensin hänen sovintoratkaisuehdotukseensa ja sen jälkeen suositusluonnokseen. Komissio ei tutkinut kantelun ydinkysymystä eli väitettyä yhteyttä kantelijan taloudellisten sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamisen ja operaation johtajan suorittaman erottamisen välillä. Sen sijaan komissio väittää, että a) se ei ole vastuussa asiasta, b) se teki kaikkensa asian käsittelemiseksi ja c) kantelijan olisi nyt käännyttävä EUH:n pääsihteerin puoleen. Muiden kysymysten osalta komissio yksinkertaisesti toisti aiemman kantansa yksityiskohtaisessa lausunnossaan.

70. Oikeusasiamies katsoo, että komissio näyttää välttelevän vastuutaan asiassa. On täysin sopimatonta, että komissio ehdottaa neljän vuoden kuluttua siitä, kun kantelijan asianajaja kirjoitti kantelijalle ensimmäisen kerran (11. helmikuuta 2008), että kantelija ottaisi nyt yhteyttä EUH:n pääsihteeriin ja pyytäisi uutta tutkimusta. Oikeusasiamies muistuttaa, että tammikuussa 2008 kantelija kirjoitti ensimmäisen kerran neuvostolle. Neuvosto totesi 16.1.2008 päivätyssä vastauksessaan, että EUMM oli lakannut olemasta 31.12.2007 ja että kantelijan ja operaation johtajan välinen suhde kuului komission toimivaltaan, jolle neuvosto toimitti kantelijan kirjeen. Neuvoston varapääsihteeri kirjoitti 16 päivänä tammikuuta 2008 komission pääsihteerille ja totesi, että yhteisen toiminnan 2000/811/YUTP 5 artiklan 3 kohdan mukaan operaation johtajan on raportoitava komissiolle täysimääräisesti erityisneuvonantajan sopimuksensa puitteissa toteuttamistaan toimista ja että komissio valvoo häntä. Neuvoston varapääsihteeri selitti, että hän oli näin ollen siirtänyt kantelijan vaatimuksen komissiolle.

71. Oikeusasiamies katsoo, että tämä kantelu koskee erittäin vakavaa asiaa. Jos tutkimuksessa kävisi ilmi, että kantelija todella irtisanottiin, koska hän ilmoitti taloudellisista sääntöjenvastaisuuksista, tämä merkitsisi sitä, että kantelijaa itse asiassa rangaistaan siitä, että hän on toiminut "väärinkäytösten paljastajana ". Asian vakavuutta pahentaisi se, että kantelija oli EUMM:n varainhoidosta vastaava päällikkö ja että tässä ominaisuudessa hänen velvollisuutenaan oli ilmoittaa taloudellisista sääntöjenvastaisuuksista.

72. Oikeusasiamies huomauttaa, että vaikka tämän kantelun kohde olisi nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä saatettava EUH:n ja erityisesti sen pääsihteerin tietoon, tämä ei vaikuta siihen, että tammikuussa 2008, kun neuvosto siirsi asian komissiolle ja kun EUH ei ollut vielä olemassa, komissio ei ryhtynyt asiassa mihinkään toimiin. Näin tapahtui siitä huolimatta, että sillä oli tuolloin selvästi toimivalta tutkia asiaa. Oikeusasiamies ymmärtää näin ollen kantelijaa täydellisesti todetessaan, että hän on "kafkamaisessa tilanteessa". Oikeusasiamies ehdottaa kantelijalle, että jos hän haluaa jatkaa asian käsittelyä, hän ottaisi yhteyttä EUH:n pääsihteeriin. Jos vastaus on epätyydyttävä, kantelijalla on mahdollisuus tehdä uusi kantelu oikeusasiamiehelle. Mitä tulee ajanjaksoon, jolloin komissiolla oli mahdollisuus tutkia väitettyä yhteyttä kantelijan taloudellisten sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamisen ja operaation johtajan irtisanomisen välillä, mutta se ei tehnyt niin, oikeusasiamies esittää jäljempänä kriittisen huomautuksen.

73. Oikeusasiamies päättelee, että komissio ei ole käsitellyt asiaa asianmukaisesti. Komissio ei etenkään aloittanut tutkimusta kantelijan sääntöjenvastaisuuksia koskevan ilmoituksen ja operaation johtajan irtisanomisen välisestä väitetystä suhteesta, kuullut asianomaisia osapuolia, arvioinut asiaan liittyviä asiakirjoja eikä ryhtynyt jatkotoimiin, jotka saattaisivat olla tarpeen tutkimuksen tulosten perusteella. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

74. Jos EU:n toimielin ei hyväksy oikeusasiamiehen suositusluonnosta, kuten tässä selvästi tehdään, oikeusasiamiehellä on mahdollisuus antaa parlamentille erityiskertomus. Erityiskertomuksen esittäminen antaa parlamentille poliittisena elimenä, jonka legitimiteetti perustuu siihen, että kansalaiset valitsevat sen suoraan, ja jolla on tärkeä rooli unionin perustuslaillisessa järjestyksessä, mahdollisuuden ottaa kantaa oikeusasiamiehen näkemyksiin ja päätelmiin yleisesti tärkeissä tapauksissa. Oikeusasiamies totesi vuosikertomuksessaan 1998, että hänen mahdollisuutensa esittää erityiskertomus Euroopan parlamentille on mittaamattoman arvokas hänen työlleen. Hän lisäsi kuitenkin, että erityiskertomuksia ei näin ollen pitäisi esittää liian usein ja että niitä olisi esitettävä vain tärkeistä asioista, joissa parlamentti voi ryhtyä toimiin oikeusasiamiehen avustamiseksi.

75. Käsiteltävässä asiassa nousee varmasti esiin tärkeä ja periaatteellinen kysymys eli se, ettei ole tutkittu sitä, onko kantelija irtisanottu sen vuoksi, että hän oli ilmoittanut taloudellisista sääntöjenvastaisuuksista ja siten toiminut väärinkäytösten paljastajana unionin alueen ulkopuolella unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa toteutetun poliittisen valvontaoperaation yhteydessä. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että tässä tapauksessa ei olisi asianmukaista antaa parlamentille erityiskertomusta seuraavista syistä.

76. Ensinnäkin oikeusasiamies käynnisti joulukuussa 2010 oma-aloitteisen tutkimuksen (OI/12/2010(BEH)MMN) selvittääkseen, mikä toimielin ottaa vastuun mahdollisista YTPP-operaatioiden toimintaan kolmansissa maissa liittyvistä hallinnollisista epäkohdista. Koska tämä yleinen oma-aloitteinen tutkimus on edelleen käynnissä, ei olisi asianmukaista laatia erityiskertomusta käsiteltävänä olevasta erityistapauksesta, joka herättää myös kysymyksen siitä, mikä toimielin on viime kädessä vastuussa. Lisäksi niin kauan kuin ei ole selvitetty, kenen (komission, neuvoston tai korkean edustajan / EUH:n) on kannettava vastuu, parlamentti ei voisi toteuttaa mitään hyödyllisiä toimia erityiskertomuksen jälkeen. Lopuksi, jos kantelija päättäisi jatkaa kanteluaan EUH:n pääsihteerille, kuten komissio nyt ehdottaa, eikä hän olisi tyytyväinen tulokseen, hänellä olisi edelleen mahdollisuus tehdä uusi kantelu oikeusasiamiehelle. Oikeusasiamies päättää tämän tutkimuksen jäljempänä esitetyllä kriittisellä huomautuksella.

C. Päätelmät

Kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella oikeusasiamies päättää sen esittämällä seuraavan kriittisen huomautuksen:

Komissio ei ole käsitellyt asiaa asianmukaisesti. Komissio ei etenkään aloittanut tutkimusta kantelijan sääntöjenvastaisuuksia koskevan ilmoituksen ja operaation johtajan irtisanomisen välisestä väitetystä suhteesta, kuullut asianomaisia osapuolia, arvioinut asiaan liittyviä asiakirjoja eikä ryhtynyt jatkotoimiin, jotka saattaisivat olla tarpeen tutkimuksen tulosten perusteella. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 20 päivänä syyskuuta 2012.

---

[1] Euroopan unionin tarkkailuoperaatiosta 22.12.2000 hyväksytty neuvoston yhteinen toiminta 2000/811/YUTP (EYVL 2000, L 328, s. 53). EUMM:n toimeksiantoa jatkettiin useita kertoja. Viimeksi tämä tapahtui vuoden 2006 lopulla, jolloin neuvosto jatkoi toimeksiantoa 31.12.2007 saakka (Euroopan unionin tarkkailuoperaation (EUMM) toimeksiannon jatkamisesta ja muuttamisesta 30.11.2006 hyväksytty neuvoston yhteinen toiminta 2006/867/YUTP, EUVL 2006, L 335, s. 48).

[2] Sopimuksen 16 artiklassa "Sopimuksen kesto" määrättiin, että "työnantaja tai työntekijä voi irtisanoa sopimuksen kirjallisesti yhden (1) kuukauden ennakkoilmoituksella aikomuksestaan."

[3] Neuvosto mainitsi virheellisesti päivämäärän 31. joulukuuta 2008 eikä 31. joulukuuta 2007.

[4] Kantelija huomautti 27 päivänä joulukuuta 2010 esittämissään lisähuomautuksissa, että hänen asianajajansa oli lähettänyt huomautuksensa 26 päivänä toukokuuta 2009 päivätyllä sähköpostiviestillä. Oikeusasiamiehen kirjaamon suorittamassa tarkastuksessa kävi kuitenkin ilmi, että oikeusasiamiehen toimisto ei ollut koskaan saanut tätä sähköpostiviestiä.

[5] K(2004) 2984, 6.8.2004, ja SEC(2007) 1746, 21.12.2007.

[6] Euroopan unionin tarkkailuoperaation toimeksiannon jatkamisesta hyväksytyn yhteisen toiminnan 2002/921/YUTP muuttamisesta 22.1.2007 hyväksytty neuvoston yhteinen toiminta 2007/40/YUTP (EUVL 2007, L 17, s. 22).

[7] Asia T-70/05, Evropaiki Dynamiki v. Euroopan meriturvallisuusvirasto, Kok. 2010, s. II-313, 64 kohta.

[8] "Olemme tilintarkastustuomioistuimen suorittamien tarkastustoimenpiteiden aikana havainneet, että ennen vuosikertomusten ja tarkastuskertomuksen valmistumista on annettu ohjeet dokumentaation tuhoamisesta".

[9] Oikeusasiamies totesi, että sovintoratkaisuehdotuksensa 11 kohdassa otsikon "tutkimuksen kohde" alla todettiin selvästi, että kantelija oli ehdottanut kantelunsa saatekirjeessä, että hänen irtisanomisensa perustui lopulta siihen, että hän ilmoitti Brysselille virkamatkaa koskevista sääntöjenvastaisuuksista." Sovintoratkaisuehdotuksen 34 kohdassa toistettiin jälleen kerran, että kantelija oli ehdottanut, että hänet erotettaisiin, koska hän ilmoitti komissiolle ja OLAFille tietyistä sääntöjenvastaisuuksista.

[10] Komissio totesi kantelijalle antamassaan vastauksessa, että X:llä oli valtuudet tehdä työsopimuksia "omasta puolestaan " ja että hän oli edelleen taloudellisesti vastuussa näistä sopimuksista. Komissio selitti kuitenkin myös, että a) ottaessaan X:n palvelukseensa YUTP:n erityisneuvonantajaksi/operaation johtajaksi se antoi hänelle YUTP:n talousarviosta sovitut määrät, jotta hän voisi vastata yhteisen toiminnan täytäntöönpanosta aiheutuvista menoista, ja että b) hän oli vastuussa komissiolle operaation talousarvion taloushallinnosta. Vaikka D:n olisi muodollisesti vastattava yhteisen toiminnan täytäntöönpanosta aiheutuvista menoista, mukaan lukien korvaushakemuksista aiheutuvat menot, varat, jotka käytettäisiin tällaisten menojen kattamiseen, olisivat komission hänelle myöntämiä EU:n varoja. Tässä yhteydessä on selvää, että komission olisi valvontatehtävänsä puitteissa aina varmistettava, ettei operaation johtajalle aiheudu kuluja ilman hyvää syytä. Tähän sisältyisivät esimerkiksi korvausvaatimuksista aiheutuvat kulut.

[11] Oikeusasiamies korosti lisäksi, että talousjohtajana kantelijan velvollisuutena on ilmoittaa kaikista taloudellisista sääntöjenvastaisuuksista. Jos näin ei olisi tehty, se olisi merkinnyt talousjohtajalle vakavaa ammatillista laiminlyöntiä.