Otsus kaebuste 194/2017/EA, 334/2017/EA ja 543/2017/EA ühise uurimise kohta, mis käsitleb endiste volinike, komisjoni endise presidendi ametiajajärgset töötamist Euroopa Komisjonis ja selle eetikakomitee rolli [1]

Uurimise taust [2]

1. Euroopa Komisjon peab tagama, et volinikud täidavad Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 245 kohast kohustust tegutseda ausalt ja diskreetselt nii oma ametiaja jooksul kui ka pärast ametiaja lõppu. See kohustus ei ole ajaliselt piiratud. Sellega seoses peab komisjon kontrollima, kas endiste volinike ametiajajärgne töötamine on kooskõlas nende kohustusega tegutseda alati ausalt ja diskreetselt.

2.  ELi toimimise lepingu artikli 245 järgimise tagamiseks võttis komisjon vastu volinike käitumisjuhendi (edaspidi „käitumisjuhend“). Juhendis on sätestatud, et kui endised volinikud kavatsevad pärast ametist lahkumist võtta teatava aja jooksul (teatamisperiood) vastu uue töökoha, teavitavad nad sellest komisjoni. Tegevusjuhendiga keelatakse ka endisel volinikul teha komisjonis tööandja või kliendi nimel lobitööd küsimustes, mille eest endine volinik vastutas volinikuna töötamise ajal. See lobitöö keeld kehtib kogu teavitamisperioodi jooksul. Käitumisjuhendi kohaselt, mida kohaldati kuni 31. jaanuarini 2018 (kui komisjon võttis vastu uue käitumisjuhendi), oli teatamistähtaeg 18 kuud.[3] Kui komisjonile on teatatud kavandatavast uuest töökohast, peab komisjon küsima oma nõuandvalt eetikakomiteelt arvamust kavandatava uue töökoha kohta, kui see on „seotud (endise) voliniku vastutusala sisuga“. Eetikakomitee koosneb kolmest liikmest, kelle komisjon nimetab ametisse kolmeks aastaks.[4] Pärast eetikakomitee arvamuse saamist peab komisjon otsustama, kas uus töökoht on kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 245.

3. Ombudsmani uurimine keskendub eelkõige komisjoni endisele presidendile, kes oli ametis 2004. aasta novembrist kuni 2014. aasta oktoobrini. 2016. aasta juulis, pärast sel ajal kehtinud teatamistähtaja möödumist, nimetati komisjoni endine president kõrgele ametikohale rahvusvahelises investeerimispangas Goldman Sachs International.

4. 2016. aasta septembris otsustas komisjon selles küsimuses konsulteerida eetikakomiteega. Eetikakomitee esitas komisjonile oma arvamuse 26. oktoobril 2016. Eetikakomitee märkis, et Goldman Sachsis tööle asudes ei olnud komisjoni endine president näidanud üles „kaalutlevat otsustusvõimet, mida võib eeldada kelleltki, kes on töötanud kõrgel ametikohal nii palju aastaid “. Ta järeldas siiski, et ei ole piisavalt alust järeldada, et komisjoni endine president on rikkunud ELTL artiklis 245 sätestatud kohustust tegutseda ausalt ja diskreetselt. Sellele järeldusele jõudmiseks märkis eetikakomitee sõnaselgelt, et ta võttis arvesse komisjoni endise presidendi poolt komisjoni presidendile Junckerile saadetud kirjas tehtud avaldust, et ta „ei tegelenud Goldman Sachsi nimel lobitööga“ja et ta „ei kavatse seda teha“. Eelkõige jõudis eetikakomitee järeldusele, et see avaldus „vastab asutamislepinguga kehtestatud usaldusväärsuse ja diskreetsuse kohustusele”.[5]

5. Seejärel esitasid ombudsmanile kolm kaebust vastavalt rühm endisi ja praeguseid ELi töötajaid,[6] kaks õigusprofessorit ja üks kodanikuühiskonna rühm [7].

Uurimine

6. 2017. aasta veebruaris algatas ombudsman uurimise ja 2017. aasta aprillis vaatas ombudsmani uurimisrühm läbi komisjoni toimikud selles küsimuses.[8] Kontrollitud toimikud hõlmasid eetikakomitee arvamust komisjoni endise presidendi uue ametikoha kohta ning toimikuid, mis olid seotud komitee kuue muu hiljutise arvamusega.

7. 2017. aasta juulis kirjutas ombudsman komisjonile, paludes tal vastata küsimustele selle kohta, kuidas ta käsitleb endiste volinike ametiajajärgset tegevust ja eetikakomitee rolli [9].

8. 2017. aasta septembri keskel teatas president Juncker, et komisjon kavatseb käitumisjuhendi läbi vaadata. Läbivaadatud käitumisjuhend (edaspidi „uus käitumisjuhend“) jõustus 1. veebruaril 2018.[10] Läbivaadatud juhendiga pikendati komisjonis lobitöö tegemise keeldu ja teatamistähtaega kahe aastani ning komisjoni endise presidendi puhul kolme aastani.

9. Uurimise raames sai ombudsman 20. novembril 2017 komisjoni vastuse ja seejärel kaebuse esitajate märkused vastuseks komisjoni vastusele.

10. 2018. aasta veebruaris avaldati komisjoni kiri, milles tehti kindlaks, et 25. oktoobril 2017 toimus kohtumine komisjoni asepresidendi ja komisjoni endise presidendi, nüüd Goldman Sachsi töötaja vahel. Kirjas oli märgitud, et komisjoni asepresident ja endine komisjoni president arutasid sellel koosolekul „enamasti kaubandus- ja kaitseküsimusi“.

11. 6. märtsil 2018 lõpetas ombudsman uurimise haldusomavoli tuvastamisega ja esitas komisjonile kaks soovitust. Samuti palus ta komisjonil vastata tervele reale parandusettepanekutele.[11]

Ombudsmani järeldus haldusomavoli kohta ja soovitused

12. Ombudsman märkis, et komisjoni endine president asus uuele ametikohale nädalate jooksul pärast sel ajal kehtinud 18-kuulise teatamis- ja lobitöö keeluaja lõppu. Seetõttu ei kohustanud komisjoni käitumisjuhend teda komisjoni sellest uuest töökohast teavitama. Seda silmas pidades tervitas ombudsman eriti komisjoni otsust küsida komisjoni endiselt presidendilt täiendavaid üksikasju ja küsida eetikakomitee arvamust. Ombudsman ütles, et üldiselt peaksid endised volinikud juhul, kui on kahtlusi, kas kavandatav uus töökoht on kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 245, teavitama komisjoni isegi pärast teatamistähtaja möödumist. Ombudsman tegi ettepaneku, et iga kord, kui komisjon saab mis tahes allikast teada endise voliniku ametikohaga seotud probleemidest, peaks ta küsima temalt lisateavet ja kahtluse korral eetikakomitee arvamust. Kui komisjon otsustab sellistel juhtudel eetikakomiteega mitte konsulteerida, peaks ta selgitama, miks ta sellise otsuse teeb.

13. Seoses eetikakomitee poolt konkreetse juhtumi kohta läbi viidud uurimisega märkis ombudsman, et komitee tugines üksnes komisjoni endise presidendi kirjalikule avaldusele. See sisaldas tema uue rolli kirjeldust ja konkreetselt tema lubadust, et ta ei tee Goldman Sachsi nimel lobitööd. Ombudsmanil ei olnud tõendeid selle kohta, et eetikakomitee oleks tahtlikult hoidunud otsimast muud konkreetset teavet, mis oleks võinud olla tema hindamise seisukohast asjakohane, kuid ta pidas ebarealistlikuks, et eetikakomitee püüab hinnata konkreetse töö vastavust ELi toimimise lepingu artiklile 245, kuna puudub selge teave selle kohta, mida see töö endast kujutab või võib kujutada.

14. Eetikakomitee hinnangu osas nõustus ombudsman komiteega, et käitumisjuhendis ette nähtud teatamistähtajast kinnipidamine „ei lõpeta artiklis 245 sätestatud kohustusi ega tähenda, et neid on järgitud“. Ombudsman leidis, et eetikakomitee täheldas õigesti, et ELi toimimise lepingu artiklis 245 sätestatud kohustused ei ole ajaliselt piiratud; need ei lõpe pärast teatamistähtaja lõppu.

15. Ombudsman märkis siiski, et uurides, kas komisjoni endine president oli rikkunud oma ELi toimimise lepingu artiklist 245 tulenevaid kohustusi, lükkas eetikakomitee teatavad vastuväited tagasi, viidates „käitumisjuhendis sätestatud ooteaja funktsioonile“. Ombudsman leidis, et mõiste „järelemõtlemisaeg“kasutamine ei ole kasulik ja võib olla eksitav, ning pidas asjakohasemaks mõiste „teatamisaeg“ kasutamist. Ombudsman väljendas oma kindlat seisukohta, et kuigi kokkusobimatuse oht aja jooksul väheneb, võib endiste volinike teatav ametiajajärgne tegevus tekitada küsimusi kooskõla kohta ELi toimimise lepingu artikliga 245, olenemata käitumisjuhendis sätestatud teatamistähtaja pikkusest.

16. Ombudsman võttis teadmiseks ka eetikakomitee märkuse, et „aususe ja täpsemalt kaalutlusõiguse mõistete täpne ulatus ja sisu, mis näib olevat esitatud juhtumi puhul kõige asjakohasem, on ebaselge“. Ombudsman on seisukohal, et kui see tähendab, et eetikakomitee arvas, et vähemalt mõnel juhul ei saa ta nende mõistete ‐ kohta otsuseid teha – kohtu selgituste puudumisel näib see märkimisväärselt õõnestavat tema rolli, nagu seda üldiselt mõistetakse. Lisaks võttis ombudsman teadmiseks eetikakomitee avalduse, et ta peab oma arvamuses tuginema käitumisjuhendile selle praegusel kujul ning et tema ülesanne ei ole kommenteerida, kas juhend on piisavalt range või mitte.

17. Ombudsman rõhutas, et käitumisjuhend ei ole õigusakt. See annab lihtsalt komisjoni enda kehtestatud raamistiku, mille raames komisjon saab juhtumipõhiselt hinnata, kas (endise) voliniku tegevus on kooskõlas selle (endise) voliniku ELTL artiklist 245 tulenevate kohustustega. Ombudsman lisas, et mõnel juhul – ja käesolev juhtum on üks neist – ei pruugi käitumisjuhendi sätted iseenesest olla piisavaks aluseks, et teha nõuetekohane järeldus selle kohta, kas (endise) voliniku aluslepingust tulenevaid kohustusi on rikutud või mitte. Sellistel juhtudel oleks vaja minna tegevusjuhendist kaugemale.

18. Üldpõhimõttena leidis ombudsman, et (endise) voliniku kohustus käituda ausalt vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 245 hõlmab kohustust käituda viisil, mis on kooskõlas tema kui avaliku teenistuja ülesannete laadiga, tagamaks, et tema tegevus ei kahjusta üldsuse usaldust komisjoni ja ELi vastu.

19. Mis puudutab (endise) voliniku kohustust tegutseda ELi toimimise lepingu artikli 245 alusel diskreetselt, siis leidis ombudsman, et see hõlmab kohustust tegutseda viisil, mis asjaomase isiku kõrget avalikku positsiooni arvestades ei tekita tõenäoliselt tõsist avalikku rahulolematust, muret ega õigusrikkumist.

20. Selle juhtumi konkreetses kontekstis leidis ombudsman, et oli täiesti etteaimatav, et endine komisjoni president, kes asus tööle Goldman Sachsi ametikohale, võib tekitada üldsuses tõsist muret, isegi kui ta asus sellele ametikohale alles 18 kuud pärast ametist lahkumist. On alati olnud tõenäoline, et avalikkus tunneb muret, kui Goldman Sachsis tööle asunud isik on tegelenud Euroopa finantskriisiga silmapaistvalt, väga kõrgel avalikus rollis ja ELi kodanike nimel.

21. Ombudsman leidis, et asjaolu, et komisjon ei teinud eetikakomitee arvamuse hoolika hindamise põhjal komisjoni endise presidendi juhtumi kohta konkreetset otsust, kujutas endast haldusomavoli. Sellega seoses rõhutas ombudsman, et eetikakomitee ei olnud väljendanud positiivset järeldust, et komisjoni endise presidendi uus töökoht oli kooskõlas tema ELi toimimise lepingu artiklist 245 tuleneva kohustusega. See, mida eetikakomitee ütles, oli nüansseeritud, nimelt et „ei olnud piisavalt alust tuvastada ELi toimimise lepingu artikliga 245 [2] kehtestatud kohustuse rikkumist [...] [....]“. Ombudsman võttis teadmiseks ka eetikakomitee märkused käitumisjuhendi kohta. Ombudsman leidis, et need märkused oleksid pidanud komisjoni hoiatama võimalusest, et eetikakomitee pidas käitumisjuhendit tegelikult ebapiisavaks raamistikuks selle konkreetse juhtumi käsitlemiseks. Kommentaarid tõstatasid ka küsimuse, kas eetikakomitee oleks esitanud teistsuguse arvamuse, kui ta oleks tundnud vabadust viia oma hindamine läbi laiemas raamistikus.

22. Ombudsman väljendas erilist muret selle pärast, kuidas komisjon käsitles võimalust, et komisjoni endine president teeb lobitööd. Ta rõhutas, et komisjon ei kirjelda üheski ametlikus dokumendis täpselt, kuidas ta peaks tegelema komisjoni endise presidendi lähenemisviisidega. Ombudsman leidis, et eriti murettekitav on see, et komisjoni endise presidendi kohustus mitte teha Goldman Sachsi nimel lobitööd oli eetikakomitee järelduses ilmselt kesksel kohal.

23. Ombudsman lisas, et hilisemad sündmused näitasid, et see, et komisjon ei võtnud vastu ametlikku otsust, milles ta oleks võinud viidata komisjoni endise presidendi kohustusele mitte teha komisjonis lobitööd, ei olnud tagajärgedeta. Tegelikult võttis ombudsman teadmiseks komisjoni endise presidendi kohtumise komisjoni praeguse asepresidendiga 25. oktoobril 2017. Kuigi komisjoni asepresident märkis, et kohtumine oli isiklikku laadi, registreeriti see siiski kohtumisena Goldman Sachsi esindajaga kaubandus- ja kaitsepoliitika teemal, mis andis sellele lobitöö mulje. Ombudsman märkis, et kuna selle kohtumise kohta puuduvad protokollid, ei ole üldsusel võimalik selle täpset laadi kindlaks teha.

24. Eespool kokkuvõtlikult esitatud analüüsi põhjal soovitas ombudsman järgmist:

1) Arvestades hiljutist ilmset lobitööd voliniku juures, mida tegi endine komisjoni president, kes töötab praegu Goldman Sachsi heaks, ning pidades silmas tähtsust, mida omistatakse eetikakomitee nõustumisele komisjoni endise presidendi lubadusega mitte teha lobitööd, peaks komisjon saatma komisjoni endise presidendi juhtumi tagasi eetikakomiteele arvamuse saamiseks. Seejärel peaks komisjon hindama ja tegema ametliku otsuse selle kohta, kas komisjoni endise presidendi töösuhe Goldman Sachsiga vastab tema ELTL artiklist 245 tulenevale kohustusele.

2) Komisjon peaks kaaluma ka seda, kas on asjakohane nõuda, et tema endine president hoiduks komisjoni ja/või selle talituste lobitööst veel teatud arvu aastate jooksul. Sellises otsuses tuleks üksikasjalikult kirjeldada selle nõude täitmiseks vajalikke kaitsemeetmeid.

25. Lisaks, võttes nõuetekohaselt arvesse uues käitumisjuhendis juba tehtud tervitatavaid parandusi, tegi ombudsman komisjonile mitu ettepanekut selle kohta, kuidas parandada endiste volinike ametiajajärgse tegevuse käsitlemist. Ettepanekutes käsitleti erinevaid küsimusi, nagu eetikakomitee volitused ja koosseis, läbipaistvus, huvide konfliktide ennetamine ja teatamistähtaja pikendamine.

26. Eelkõige soovitas ombudsman järgmist:  

1) Komisjon peaks andma eetikakomiteele volituse tegutseda omal algatusel, kui ta peab seda asjakohaseks.

2) Komisjon peaks ennetavalt avaldama kõik eetikakomitee esitatud arvamused ja oma otsused nende arvamuste kohta.

3) Komisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, et tulevikus ei oleks komisjoni erinõunikena tegutsevatel isikutel õigust olla eetikakomitee liige.

4) Komisjon peaks suurendama eetikakomitee liikmete arvu.

5) Komisjon peaks pikendama käitumisjuhendis sätestatud teatamisperioodi mitme aastani, tagamaks, et teda teavitatakse vähemalt endiste volinike kõigist uutest rollidest, millele ta saab seejärel vajaduse korral reageerida.

Komisjoni vastus ombudsmani soovitustele ja parandusettepanekutele

27. 7. mail 2018 saatis komisjon ombudsmani soovitustele vastuse.

28. Komisjon ei nõustunud ombudsmani järeldusega haldusomavoli kohta seoses sellega, et ta ei võtnud vastu ametlikku otsust oma endise presidendi töösuhte kohta Goldman Sachsiga. Komisjon leidis, et selline otsus ei ole vajalik, kuna eetikakomitee arvamuses märgiti, et ei ole piisavalt alust tuvastada ELi toimimise lepingu artikliga 245 kehtestatud usaldusväärsuse ja kaalutlusõiguse kohustuste rikkumist. Komisjon märkis ka, et ta võttis seejärel vastu poliitilise otsuse pikendada komisjoni endiste presidentide teatamistähtaega 18 kuult kolmele aastale.

29. Seoses ombudsmani esimese soovitusega, mis käsitles komisjoni endise presidendi juhtumi tagasisaatmist eetikakomiteele pärast tema kohtumist komisjoni asepresidendiga, viitas komisjon asepresidendi 28. veebruari 2018. aasta avaldustele Euroopa Parlamendis. Asepresident märkis, et kohtumine toimus tema isikliku sõpruse alusel komisjoni endise presidendiga ja oli eraviisiline.

30. Lisaks väitis komisjon, et kohtumise avaldamine oli kooskõlas poliitikaga, mis on sätestatud president Junckeri 9. septembri 2016. aasta kirjas ombudsmanile [12] Selle kirja kohaselt võetakse komisjoni endine president komisjoni vastu huvide esindajana ning volinikud ja komisjoni töötajad peavad temaga kohtudes järgima kehtivaid eeskirju läbipaistvuse ja huvide esindajatega suhtlemise kohta. Komisjoni arvates tähendab see seda, et mis tahes kohtumine komisjoni endise presidendiga, olenemata tema ametikohast ja võimalikust era- või sotsiaalsest iseloomust, tuleks avaldada kohtumisena huvide esindajaga. Sellega seoses juhtis komisjon tähelepanu asjaolule, et protokollis viidati kohtumisele „Goldman Sachsiga“, sest komisjoni eeskirjad näevad ette üksnes organisatsioonide nimede avaldamise, mitte neid organisatsioone esindavate isikute nimede avaldamise. Ta märkis, et sellega seotud avaldamisvahend on tehniliselt selliselt kavandatud.

31. Komisjon leidis ka, et kõnealune kohtumine ei kuulunud uue käitumisjuhendi artikli 11 lõikes 4 sätestatud lobitöö keelu kohaldamisalasse, kuna komisjoni asepresidendi sõnul ei olnud see seotud tegevusega, „mille eesmärk oli otseselt või kaudselt mõjutada ELi institutsioonide poliitika kujundamist või rakendamist ja otsustusprotsesse“.[13]

32. Seoses teise soovitusega, et komisjon peaks kaaluma, kas on asjakohane nõuda, et komisjoni endine president hoiduks komisjoni ja/või selle talituste lobitööst veel teatud arvu aastate jooksul, viitas komisjon komisjoni endise presidendi 13. septembri 2016. aasta kirjale, milles ta märkis, et ta ei tegelenud lobitööga Goldman Sachsi nimel ja et ta ei kavatse seda teha. Komisjon väitis ka, et ta leidis, et komisjoni endiste presidentide lobitöö keelu pikendamine uues käitumisjuhendis 18 kuult kolmele aastale on piisavalt proportsionaalne ning et igal juhul lahkus komisjoni endine president ametist 2014. aasta oktoobris.

33. Komisjon väljendas ka kavatsust mitte järgida ombudsmani viit parandusettepanekut, mille eesmärk on tugevdada komisjoni menetlusi.

34. Seoses esimese ettepanekuga, et komisjon peaks andma eetikakomiteele volituse tegutseda omal algatusel, kui ta peab seda asjakohaseks, esitas komisjon oma reservatsioonid. Arvestades, et komisjonil lasub lõplik vastutus ELi toimimise lepingu artikli 245 alusel ja ta on aruandekohustuslik teiste sõltumatute institutsioonide ees, soovis ta säilitada eetikakomitee kui nõuandva organi olemuse, kes annab taotluse korral sõltumatut nõu.

35. Seoses teise ettepanekuga, et komisjon peaks ennetavalt avaldama kõik eetikakomitee esitatud arvamused (lisaks neile, mis käsitlevad endiste volinike ametiajajärgset tegevust, millest on komisjonile teatatud) ja oma seotud otsused, märkis komisjon, et ta eelistab hoiduda eetikakomitee arvamuste avaldamisest üksikutes või üldistes küsimustes, tuginedes õiguslikele, poliitilistele või institutsioonilistele kaalutlustele.

36. Vastuseks kolmandale soovitusele, et komisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, et tulevikus ei saaks komisjoni erinõunikud olla eetikakomitee liikmed, ei pidanud komisjon selliseid meetmeid vajalikuks. Komisjon väitis, et uues käitumisjuhendis on sätestatud, et eetikakomitee liikmed allkirjastavad deklaratsiooni huvide konflikti puudumise kohta. Lisaks tagab komisjon eetikakomitee ja selle liikmete vajaliku läbipaistvuse. Komisjon lisas, et huvide konflikti korral peab asjaomane liige juhtumist loobuma.

37. Komisjon ei nõustunud ka neljanda ettepanekuga suurendada eetikakomitee liikmete arvu, väites, et ta ei näe seost liikmete arvu ja nõuannete kvaliteedi vahel.

38. Lõpuks lükkas komisjon tagasi ombudsmani viienda ettepaneku pikendada käitumisjuhendis sätestatud „teatamisperioodi“ mitme aastani, et tagada, et teda teavitatakse vähemalt endiste volinike kõigist uutest rollidest, millele ta saab seejärel vajaduse korral reageerida. Komisjon väitis, et see oleks juba pikendatud ajavahemiku täiendav pikendamine. Ta märkis, et ELi toimimise lepingu artiklis 245 sätestatud kohustusi, eelkõige kohustust käituda ausalt ja diskreetselt, kohaldatakse ilma ajaliste piiranguteta. Ta juhtis tähelepanu ka asjaolule, et uus „teatamisperiood“ on kooskõlas maksimaalse ajavahemikuga, mille eest võib üleminekutoetust maksta (nõukogu määruse (EL) 2016/300 alusel), ning see ületab komisjoni endiste presidentide puhul seda ajavahemikku. Seepärast pidas komisjon oma praegust lähenemisviisi proportsionaalseks ja sobivaks tasakaaluks avaliku huvi ja nende isikute individuaalsete õiguste vahel, kes on töötanud ELi tasandil avalikus teenistuses teatava aja oma karjääri jooksul.

Kaebuse esitajate märkused

39. Pärast komisjoni vastust sai ombudsman 2018. aasta juunis märkused kahelt kaebuse esitajalt. Üldise märkusena väljendasid mõlemad kaebuse esitajad pettumust selle üle, et komisjon lükkas ombudsmani soovitused tagasi.

40. Üks kaebuse esitaja esitas uurimise kohta järgmised täiendavad märkused:

41. Kaebuse esitaja pidas pettumust valmistavaks, et alates 2018. aasta märtsist avaldatud päevakordade ja koosolekute protokollide kohaselt näib, et volinike kolleegiumis ei ole ombudsmani soovitusi arutatud.

42. Kaebuse esitaja lisas, et kuigi komisjon märgib, et käitumisjuhendi reform „hõlmab mitmeid ettepanekuid, mille on teinud eelkõige Euroopa Parlament ja Euroopa Ombudsman“, ei ole see nii endiste volinike ametiajajärgse töötamise küsimuses. Näiteks kui Euroopa Parlament palus komisjonil pikendada kõigi volinike teatamistähtaega kolme aastani, et parandada käitumisjuhendi õiguslikku staatust ja suurendada eetikakomitee sõltumatust, ei võetud neid ettepanekuid uues käitumisjuhendis arvesse [14]. Lisaks viidi komisjoni reform ellu enne ombudsmani uurimise lõppu, mis ei võimaldanud ombudsmani järeldusi arvesse võtta.

43. Kaebuse esitaja väitis, et komisjoni tegevusetus pärast eetikakomitee arvamust komisjoni endise presidendi juhtumi kohta tõi kaasa eetikaeeskirjade ebaühtlase kohaldamise. Näiteks kui president Juncker andis oma kirjas ombudsmanile mõningaid suuniseid komisjoni suhtluse kohta komisjoni endise presidendiga, ei ole selge, kas need suunised edastati kõigile volinikele ja komisjoni töötajatele. Kaebuse esitaja lisas, et suunised, mille kohaselt tuleb komisjoni endist presidenti kohelda lobistidena, näivad viitavat üksnes sellele, et kohtumised temaga tuleb registreerida, kuid ilmselt puudub järelevalve selle üle, kuidas seda praktikas rakendatakse.

44. Kaebuse esitaja väitis ka, et komisjon tõlgendab lobitöö mõistet piiratud ulatuses ja et kavatsuste tõlgendamine ei ole ELi läbipaistvusregistriga hõlmatud tegevuste loetelus kaalutlus.

45. Lisaks märkis kaebuse esitaja, et komisjoni vastuses peetakse piisavaks komisjoni endise presidendi kohustust mitte teha Goldman Sachsi nimel lobitööd. Kaebuse esitaja märkis, et endiselt ei ole selge, milline tegevus on hõlmatud komisjoni endise presidendi kohustusega mitte teha lobitööd. Kaebuse esitaja lisas, et selline kohustus kehtib üksnes juhul, kui tegelikult võetakse järelmeetmeid mis tahes mõistlike väidete suhtes, et kohustust on rikutud.

46. Lõpetuseks märkis kaebuse esitaja, et eetikakomiteele omaalgatuslike volituste andmine oleks samm õiges suunas, kuna see aitaks tagada, et vajaduse korral viiakse läbi eetika hindamised, kiirendaks protsessi ja tagaks sidusa eetikaraamistiku.

Ombudsmani hinnang pärast soovitusi

Haldusomavoli tuvastamine

47. Ombudsmani ei veena põhjused, miks komisjon lükkas tagasi tema järelduse haldusomavoli kohta, mis tulenes sellest, et komisjon ei teinud komisjoni endise presidendi juhtumi kohta üksikotsust.

48. Lähtepunktina märgib ombudsman, et asjaolu, et eetikakomitee võib igal konkreetsel juhul järeldada, et (endise) voliniku tegevus on kooskõlas [15] ELi toimimise lepingu artikliga 245, ei tähenda, et komisjon ei peaks võtma järelmeetmeid ametliku otsuse vormis. Nagu on märgitud komisjoni vastuses, on eetikakomitee nõuandev organ ja komisjonil lasub lõplik vastutus selle üle otsustamisel, kas (endised) volinikud on täitnud asutamislepingust tulenevaid usaldusväärsuse ja diskreetsuse kohustusi või mitte.

49. Samuti on komisjoni tavaks olnud teha otsus pärast seda, kui ta on saanud eetikakomitee arvamuse. Läbivaadatud toimikute põhjal tegi komisjon otsused juhtumite kohta, mille puhul eetikakomitee jõudis järeldusele, et endise voliniku tegevus oli kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 245.

50. Lisaks rõhutab ombudsman selle juhtumi konkreetseid asjaolusid. Eetikakomitee märkis, et Goldman Sachsis tööle asudes ei olnud komisjoni endine president näidanud üles „kaalutlevat otsustusvõimet, mida võib eeldada kelleltki, kes on töötanud kõrgel ametikohal nii palju aastaid “. Ta jõudis järeldusele, et ELi toimimise lepingu artikliga 245 kehtestatud tollimaksude rikkumise tuvastamiseks ei ole piisavalt alust. Ilmselgelt ei toetanud see komisjoni endise presidendi seisukohta. Eetikakomitee ei märkinud, et komisjoni endise presidendi tegevus oli „kooskõlas“ELi toimimise lepingu artikliga 245, nagu ta tegi muude ombudsmani uuritud juhtumite puhul.

51. Lõpuks jõudis eetikakomitee järeldusele, et komisjoni endise presidendi võetud kohustus „mitte teha Goldman Sachsi nimel lobitööd vastab aluslepinguga kehtestatud usaldusväärsuse ja diskreetsuse kohustusele“. See kohustus oli seega eetikakomitee järelduses ilmselt kesksel kohal. Ombudsman kordab oma arusaama, et eetikakomitee oli seisukohal, et kui komisjoni endine president peaks tegema Goldman Sachsi nimel komisjonis lobitööd, oleks see tema kohustuste rikkumine. Ombudsman on seisukohal, et otsus, milles sätestatakse asjakohased kaitsemeetmed, võimaldaks komisjonil eetikakomitee avaldust rakendada.

52. Komisjon oleks pidanud eespool esitatud kaalutlusi arvesse võtma ja teavitama komisjoni sellest, kui oluline on anda antud juhul oma hinnang. Neid kaalutlusi arvesse võttes leiab ombudsman, et pärast eetikakomitee arvamust oleks komisjon pidanud võtma vastu ametliku otsuse komisjoni endise presidendi kohta. Seetõttu jääb ombudsman oma järelduse juurde haldusomavoli kohta.

Esimene soovitus

53. Ombudsman ei nõustu komisjoni põhjendustega, miks ta ei saatnud komisjoni endise presidendi juhtumit tagasi eetikakomiteele arvamuse saamiseks.

54. Komisjon väidab sisuliselt, et selline tegevus ei ole õigustatud, kuna komisjoni asepresidendi sõnul, kes kohtus komisjoni endise presidendiga, põhines kohtumine nende isiklikul sõprusel ja oli eraviisiline. Komisjon märgib, et kohtumise registreerimine Goldman Sachsiga oli tingitud president Junckeri suunistest, et läbipaistvuse huvides registreeritakse kohtumised komisjoni endise presidendiga automaatselt kohtumistena huvide esindajaga, olenemata kohtumise tegelikust laadist. Lisaks märgib komisjon, et koosolek registreeriti kui „Goldman Sachs“, kuna komisjoni asjaomane otsus võimaldab avaldada ainult organisatsioonide nimesid ja et avaldamisvahend on sellisel viisil tehniliselt kavandatud.

55. Ombudsman märgib siiski, et koosoleku sisu kohta kättesaadav teave näitab, et koosolek ei olnud puhtalt isiklikku laadi. Koosolek kanti asepresidendi koosolekute veebipõhisesse nimekirja kaubandus- ja kaitsepoliitika teemal. Lisaks on komisjoni asepresident selgitanud, et sellel kohtumisel arutati peamiselt kaubandus- ja kaitseküsimusi.[16] Goldman Sachs on kuulutanud kaubanduse läbipaistvusregistris huvipakkuvaks valdkonnaks.[17] Üks kaebuse esitajatest märgib, et pank investeerib ka kaitsevaldkonda ja pakub lennundus-ja kaitsetööstusele investeerimispanganduse alaseid eksperditeadmisi.[18] Sellisena pakuvad sellel kohtumisel arutatud küsimused huvi komisjoni endise presidendi praegusele tööandjale Goldman Sachsile. Seega tekib küsimus, kas koosoleku laadi saab õiguspäraselt kvalifitseerida üksnes isiklikuks. Pigem näib see vähemalt osaliselt lobitööna.

56.  Ombudsman märgib, et läbipaistvusregistrit käsitlevates eeskirjades on sätestatud, et sellega hõlmatud tegevus hõlmab „Euroopa Parlamendi liikmete ja nende assistentide, ELi institutsioonide ametnike või muude töötajatega ühenduse võtmist“[19], samuti tegevust, mis on seotud „ELi tegevuse ja poliitika alaste eksperditeadmiste pakkumise või teadusuuringutega, mis hõlmab korrapäraseid kontakte ELi institutsioonidega ja aitab kaasa ELi poliitikakujundamise protsessile“, ning „seiret, luureandmete kogumist, poliitikaanalüüsi ja nõustamist“[20], kui see on seotud laiema avalike suhete tegevuskavaga.

57. Igal juhul tuletab ombudsman komisjonile meelde, et lisaks küsimusele, kas komisjoni endine president tegeles koosolekul lobitööga või mitte, on tegemist asjaoluga, et kohtumine tekitas üldsuse silmis siiski - ja eeldatavasti - lobitöö tajumise. Selline arusaam kahjustab usaldust komisjoni ja seega ka ELi vastu. Seda ei saa eirata komisjon, kes peab end poliitiliselt teadlikuks ja poliitiliselt vastutavaks.

58. Neid kaalutlusi silmas pidades jääb ombudsman seisukohale, et eetikakomitee peaks küsimuse uuesti läbi vaatama. Seega kordab ombudsman oma järeldust ja kinnitab oma esimest soovitust.

Teine soovitus

59. Komisjon leidis, et komisjoni endise presidendi puhul ei ole vaja nõuda, et ta hoiduks veel mõne aasta jooksul volinike ja/või komisjoni töötajate lobitööst, kuna ta oli võtnud kohustuse mitte tegeleda lobitööga Goldman Sachsi nimel. Komisjon märkis, et komisjoni endiste presidentide lobitöö keeldu pikendati uues käitumisjuhendis kolme aastani, ning märkis, et komisjoni endise presidendi volitused lõppesid 2014. aasta oktoobris. Ombudsman mõistab komisjoni märkust nii, et komisjoni endine president ei ole enam selle keeluga seotud.

60. Ombudsman leiab, et komisjoni endise presidendi avaldus (et ta ei kavatse Goldman Sachsi nimel lobitööd teha) ei ole, eriti arenguid silmas pidades, piisav kaitse selle võimaluse vastu. Seda seisukohta toetab õiguspärane küsimus, kas komisjoni endine president tegutses kooskõlas selle kohustusega. Sellega seoses on asjakohane lisada kõnealune kohustus ametlikku otsusesse, millega kehtestatakse asjakohased kaitsemeetmed.  

61. Ombudsman tervitas komisjonis lobitöö tegemise keelu pikendamist (endiste volinike puhul kahele aastale ja endiste komisjoni presidentide puhul kolmele aastale).

62. Ombudsman märgib siiski üldiselt, et eriti komisjoni endiste presidentide puhul võib olla asjakohane pikendada lobitöö keeldu veel mitme aasta võrra. Ombudsman märgib, et institutsioon, mille teenistuses ta oli, peaks alati suhtuma institutsiooni endisesse juhisse kohase lugupidamisega. Selle tulemusena on sellised isikud institutsiooni ja selle töötajatega suhtlemisel alati eelisseisundis, olenemata sellest, kui palju aega on tema ametiaja lõppemisest möödunud. Tuleks kehtestada asjakohased kaitsemeetmed tagamaks, et seda eelisseisundit ei kuritarvitata. See viitab sellele, et komisjoni endise presidendi puhul tuleks nii teatamisperioodi kui ka lobitöö keelu perioodi pikendada praegusest kolmest aastast kauemaks. 

63. Komisjoni endise presidendi puhul võttis eetikakomitee arvesse komisjoni endise presidendi avaldust, et ta ei teinud Goldman Sachsi nimel lobitööd ega kavatsenud seda teha. See tähendab, et eetikakomitee võttis arvesse kohustust, mis ei olnud ajaliselt piiratud.

64. Seetõttu jääb ombudsman seisukohale, et komisjon peaks kaaluma, kas on asjakohane kehtestada lobitöö keeluajaks komisjoni endise presidendi puhul vaid kolm aastat. Ombudsman kordab seega oma järeldust ja kinnitab oma teist soovitust.

Soovitused olukorra parandamiseks

65. Ombudsman märgib pettumusega, et komisjon on otsustanud mitte järgida ühtegi tema parandusettepanekut.

66. Komisjon lükkab tagasi ettepaneku, et eetikakomiteel peaks olema võimalik võtta arvamusi vastu omal algatusel, kuna komisjonil on lõplik vastutus ELi toimimise lepingu artikli 245 alusel ja ta on aruandekohustuslik teiste institutsioonide ees.

67. Ombudsman leiab, et need argumendid ei mõjuta ettepanekut, sest eetikakomiteele omaalgatuslike volituste andmine ei muudaks midagi selle nõuandva iseloomu osas. See võimaldaks tal üksnes tuvastada ja uurida võimalikke probleeme seoses (endiste) volinike ELTL artiklist 245 tulenevate kohustuste täitmisega, ilma et selleks oleks vaja komisjoni eelnevat taotlust. Samuti aitaks see teatavatel juhtudel kiirendada asjakohaseid menetlusi. Eetikakomitee arvamuse kohaselt oleks komisjonil siiski võimalik ise hinnata, milliseid järelmeetmeid (kui üldse) on vaja võtta.

68. Seoses eetikakomitee kõigi arvamuste ja komisjoni asjaomaste otsuste ennetava avaldamisega leidis komisjon, et arvamuste automaatne avaldamine üksikutes või üldistes küsimustes oleks õiguslikel, poliitilistel või institutsioonilistel põhjustel ebasoovitav.

69. Ombudsman tervitas komisjoni otsust võtta uue käitumisjuhendi alusel vastu ennetav läbipaistvuspoliitika. Ta märkis siiski, et see poliitika hõlmab ainult eetikakomitee arvamusi ja komisjoni otsuseid endiste volinike ametiajajärgse tegevuse kohta, millest on teatatud ettenähtud teatamistähtaja jooksul. Kuna eetikakomitee võib oma nõuandva pädevuse raames võtta vastu arvamusi muudes küsimustes, oli ombudsman seisukohal, et puudub mõjuv põhjus, miks ennetav läbipaistvuskord ei peaks laienema kõigile eetikakomitee arvamustele ja komisjoni asjakohastele otsustele.

70. Ombudsman on seisukohal, et komisjoni esitatud argumendid kõigi arvamuste ennetavast avaldamisest keeldumise kohta on ebamäärased. Ei ole selge, miks komisjon ei saa võtta vastu poliitikat, et ennetavalt avaldada kõik eetikakomitee arvamused ja oma otsused vaikimisi, jättes vajaduse korral isikuandmed asjakohaselt välja, kui see on põhjendatud.

71. Samuti leiab komisjon, et ei ole vaja takistada erinõunike kuulumist eetikakomiteesse ega suurendada selle liikmete arvu. Ta väidab, et nõue, et eetikakomitee liikmed allkirjastaksid deklaratsiooni huvide konflikti puudumise kohta uue käitumisjuhendi alusel, ja komisjoni võetud läbipaistvusmeetmed on riskide puudumise tagamiseks piisavad. Lisaks väidab komisjon, et liikmete arvu suurendamine ei parandaks pakutava nõustamise kvaliteeti.

72. Need argumendid ei veena ombudsmani. Ombudsman on seisukohal, et erinõunikud kui volinikele otsest abi pakkuvad isikud kujutavad endast erilist huvide konflikti ohtu seoses eetikakomitee väga spetsiifilise tööga. Eetikakomitee peamine ülesanne on uurida, kas volinikud ja endised volinikud täidavad oma aluslepingust tulenevaid kohustusi. Kui erinõunikel on õigus kuuluda eetikakomiteesse, võidakse neil paluda uurida sellise voliniku tegevust, kelle heaks nad töötasid või kellega nad võivad veel töötada. Sellisel juhul näib komisjoni soovitatud leevendusmeede, mille kohaselt asjaomane liige taganeb juhtumist, ebapraktiline, arvestades, et eetikakomiteel on vaid kolm liiget ja mitte ühtegi asendusliiget.

73. Ombudsman märgib, et on ka muid põhjuseid, miks eetikakomitee liige võib konkreetse juhtumi puhul olla huvide konflikti olukorras. Sellisel juhul peab ka asjaomane liige juhtumi menetlemisest loobuma. Eetikakomitee liikmete arvu suurendamine või vähemalt vastuoluliste liikmete asendamiseks asendusliikmete ettenägemine aitaks selliseid küsimusi lahendada ja hõlbustaks eriarvamuste korral eetikakomitee arvamuste vastuvõtmist. Lisaks leiab ombudsman, et laiendatud koosseis, mis hõlmab erineva tausta ja kogemustega liikmeid, aitaks parandada nõustamise kvaliteeti. Ombudsman usub, et eetikakomitee peaks olema piisavalt suur, et ta saaks oma olulist tegevust tõhusalt ja õigeaegselt ellu viia, ilma et ta oleks nii suur, et otsustusprotsess muutuks liiga keeruliseks või aeganõudvaks.

74. Seoses käitumisjuhendis sätestatud teatamistähtaja pikendamisega mitme aastani juhib komisjon taas tähelepanu asjaolule, et seda tähtaega pikendati juba uues käitumisjuhendis ning et igal juhul on endised volinikud määramata ajaks seotud oma kohustusega tegutseda ausalt ja diskreetselt vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 245. Komisjon väidab sisuliselt, et selle ajavahemiku edasine pikendamine oleks ebaproportsionaalne.

75. Kuigi ombudsman väljendab heameelt läbivaadatud käitumisjuhendis selles osas tehtud paranduste üle, ei nõustu ta sellega, et teatamistähtaja pikendamine mitme aasta võrra oleks põhjendamatult koormav.

76. Oma soovitustes leidis ombudsman ka, et eetikakomitee poolt mõiste „järelemõtlemisaeg“kasutamine ei ole kasulik ja võib olla eksitav. Ombudsman lisab, et ka seda ajavahemikku ei tohiks sellisena tajuda. See ei ole periood, mille jooksul endistel volinikel ei ole lubatud uut töökohta üle võtta. Pigem on tegemist ajavahemikuga, mille jooksul endised volinikud on kohustatud teavitama komisjoni kavandatavast uuest töökohast. Seepärast tegi ombudsman ettepaneku kasutada asjakohasemalt mõistet „teatamisaeg“.

Järeldus:

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Ombudsman kinnitab oma järeldust haldusomavoli kohta, oma soovitusi ja parandusettepanekuid komisjonile, nagu on üksikasjalikult kirjeldatud tema 6. märtsi 2018. aasta soovitustes.

Kaebuse esitajaid ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Sellest otsusest teavitatakse ka Euroopa Parlamenti.

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 20. juuli 2018

 

 

[1] Varasemad eeskirjad sisaldasid mõistet „ajutine eetikakomitee“. Kehtivates eeskirjades kasutatakse terminit „sõltumatu eetikakomitee“. Käesoleva otsuse tekstis kasutatakse terminit „eetikakomitee“.

[2] Lisateavet tausta ja uurimise kohta leiate ombudsmani soovituste asjakohastest jaotistest, mis on kättesaadavad aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/90956/html.bookmark. 

Kõik uurimisega seotud dokumendid on kättesaadavad aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49443/html.bookmark

[3] Volinike 20. aprilli 2011. aasta käitumisjuhend (C(2011) 2904 final) on kättesaadav aadressil https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf.

Vt eelkõige punkt 1.2 „Ametiajajärgne tegevus“.

[4] Komitee loodi komisjoni 21. oktoobri 2003. aasta otsusega, millega luuakse volinike käitumisjuhendis ette nähtud ajutine eetikakomitee, mis on kättesaadav aadressil https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf.

[5] Eetikakomitee 26. oktoobri 2016. aasta arvamus, mis käsitleb

komisjoni endine president, kättesaadav aadressil https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-comite-adhoc-2016-10-26 _en.pdf

[6] Rühm algatas veebipõhise petitsiooni, paludes Euroopa Komisjonil võtta meetmeid seoses Euroopa Komisjoni endise presidendi otsusega ühineda Goldman Sachsiga. Petitsioonile kirjutas alla üle 150 000 inimese.

[7] Lobitöö läbipaistvuse ja eetika määrus (ALTER-EU)

[8] Kontrolliaruanne on kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/80345/html.bookmark 

[9] Komisjonile saadetud vastusetaotlus on kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/81348/html.bookmark.

[10] Komisjoni 31. jaanuari 2018. aasta otsus Euroopa Komisjoni liikmete käitumisjuhendi kohta, millega tunnistatakse kehtetuks ja asendatakse 20. aprilli 2011. aasta käitumisjuhend ja komisjoni 21. oktoobri 2003. aasta otsus ajutise eetikakomitee loomise kohta. See on kättesaadav aadressil https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf.

[11] Ombudsmani soovitused komisjonile on kättesaadavad aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/90956/html.bookmark. 

[12] Ombudsmani ja president Junckeri vaheline kirjavahetus 2016. aasta septembris on järgmine:

kättesaadav aadressil:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiative.faces/en/48644/html.bookmark

[13] Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni kokkulepe läbipaistvusregistri kohta organisatsioonidele ja füüsilisest isikust ettevõtjatele, kes tegelevad ELi poliitika kujundamise ja rakendamisega, 19.9.2014, ELT L 277/11, punkt 7.

[14] Kaebuse esitaja viitab esimeeste konverentsi 11. jaanuari 2018. aasta korralise koosoleku protokollile. Seoses ettepanekuga pikendada kõigi volinike teavitamisperioodi kolme aastani viitab kaebuse esitaja lisaks Euroopa Parlamendi 1. detsembri 2016. aasta resolutsioonile volinike huvide deklaratsioonide suuniste kohta (2016/2080(INI)) ja Euroopa Parlamendi 30. märtsi 2017. aasta raportile läbipaistvuse, vastutuse ja usaldusväärsuse kohta ELi institutsioonides (2015/2041(INI)).

[15] Eetikakomitee ei andnud komisjoni endise presidendi puhul seda positiivset hinnangut.

[16] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[17] http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=701266814986-18

[18] http://www.ethicalconsumer.org/companystories.aspx?CompanyId=17473&CategoryId=192

http://www.goldmansachs.com/what-we-do/investment-banking/industry-sectors/industrial.html

[19] Vt joonealune märkus eespool, Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni vaheline läbipaistvusregistrit käsitlev kokkulepe, punkt 7.

[20] Läbipaistvusregistri 5. oktoobri 2015. aasta rakendussuunised.