Küsimust, kas töötajad lahkuvad ELi avalikust teenistusest, et asuda tööle erasektoris, või liituvad ELi avaliku teenistusega erasektorist, nimetatakse sageli nn pöördukse efektiks. See nähtus valmistab üha suuremat muret ELi kodanikele ja ELi töötajatele, kes on mures oma töö usaldusväärsuse ja maine pärast. Need probleemid on seotud huvide konflikti ohuga, kui erasektorist värvatud uued töötajad töötavad toimikutega, mis on seotud nende varasema tööga; ohuga, et institutsioonist lahkuvad töötajad võivad kaasa võtta konfidentsiaalset teavet, mida saab kasutada nende uuel töökohal; ohuga, et avalikust teenistusest lahkuvad töötajad võivad kasutada oma privilegeeritud kontakte lobitöö tegemiseks oma endiste kolleegide juures. Ombudsmani uurimine selles küsimuses oli ajendatud mitmete valitsusväliste organisatsioonide esitatud kaebustest ja tema üldisest murest selle küsimuse pärast. Uurimise tulemusel esitas ombudsman soovitusi ja andis välja suuniseid, et tugevdada komisjoni menetlusi nn pöördukse efektiga seotud asjakohaste eeskirjade rakendamiseks. See hõlmas selle tagamist, et kõik selle valdkonna otsused on õiged, hästi põhjendatud ja hästi dokumenteeritud ning et otsustusprotsess peaks olema läbipaistev.

Ombudsman tervitab komisjoni senist koostööl põhinevat lähenemisviisi ja edusamme, mida on tehtud enamikus tema uurimisega hõlmatud aspektides. Siiski kutsub ta komisjoni üles olukorda veelgi parandama, pidades eelkõige silmas hiljutist vastuolu seoses komisjoni endise presidendiga ning tema nimetamisega mõjukasse ja kõrge profiiliga investeerimispangasse. Kuigi see uurimine ei puuduta volinikke, on see üldiselt asjakohane kõigile, kes töötavad ELi institutsioonides ELi kodanike nimel.

Ombudsman jääb ootama jätkuvat koostööd komisjoniga selles küsimuses. Ta kavatseb jälgida, kuidas komisjon rakendab nn pöördukse efekti käsitlevaid asjakohaseid eeskirju, viies läbi omaalgatusliku uurimise, alustades 2017. aasta alguses toimuvast kontrollist.

Taustteave

1.  2012. ja 2013. aastal esitasid Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch ja Friends of the Earth ombudsmanile kaebused selle kohta, kuidas Euroopa Komisjon käsitleb nn pöördukse efekti nähtust, st töötajate liikumist ELi avaliku halduse ja erasektori vahel.

2. Oma uurimises ^[1] püüdis ombudsman välja selgitada võimalikke süsteemseid probleeme, et aidata komisjonil leida sobivaid lahendusi. Seetõttu ei keskendunud tema uurimine komisjonipoolsele üksikjuhtumite käsitlemisele.

Huvide konfliktid

3. Kuigi tegemist ei ole ammendava määratlusega, esineb huvide konflikt siis, kui isik osaleb avaliku sektori asutuse otsustusprotsessis, hoolimata asjaolust, et tal on selle protsessi tulemuse vastu isiklik huvi. Huvide konflikt kahjustab seega ametniku sõltumatust ja suutlikkust tegutseda üksnes avalikes huvides.

Konfidentsiaalse teabe avalikustamine

4. Lisaks huvide konfliktide haldamisele peaks ELi avalik teenistus tagama, et endised töötajad ei kasutaks ega avalikustaks avalikus sektoris töötamise ajal saadud konfidentsiaalset teavet, kui nad töötavad erasektoris. Selline kasutamine või avalikustamine on eriti problemaatiline, kui see teenib enda või teiste isiklikku kasu. Tagamaks, et sellist kasutamist või avalikustamist ei toimu, tuleks võtta meetmeid tagamaks, et endised töötajad ei asuks vähemalt teatava aja jooksul erasektoris tööle, mis kattuks nende poolt avalikus sektoris tehtud tööga, eriti kui selline töö puudutas tundlikke toimikuid.

Tagada, et endised töötajad ei tegeleks sobimatu lobitööga

5. Endised ELi töötajad võivad kahjustada ka ELi avaliku teenistuse sõltumatust, kui nad kasutavad ELi avalikus teenistuses töötades loodud kontakte oma endiste kolleegide lobitööks. See on eriti oluline juhul, kui endised töötajad töötasid juhtivatel ametikohtadel, sest nende kontaktid on tavaliselt ulatuslikud ja mõnel juhul mõjukad. Tagamaks, et ei toimu sobimatut lobitööd, tuleks võtta meetmeid tagamaks, et endised töötajad, eelkõige kõrgemad ametnikud, ei lobiks vähemalt teatava aja jooksul endisi kolleege.

Peamised eeskirjad ELi tasandil

6. Personalieeskirjadega,^[2] milles on sätestatud ELi töötajate õigused ja kohustused, kohustatakse ELi töötajaid [3] täitma oma ülesandeid ja tegutsema üksnes liidu huve silmas pidades. [4] ELi töötajad ei tohi oma ülesannete täitmisel tegeleda küsimustega, milles neil on otseselt või kaudselt isiklikud huvid, mis võivad kahjustada nende sõltumatust.[5] Juba enne ametniku töölevõtmist peab ELi institutsioon uurima, kas asjaomasel isikul on isiklikud huvid, mis võivad kahjustada tema sõltumatust ELi avalikus teenistuses tööle asumisel [6].

7. ELi töötajatel on isegi pärast institutsioonist lahkumist kohustus käituda ausalt ja diskreetselt teatavate ametissenimetamiste või hüvitiste vastuvõtmisel.[7] ELi töötajad, kes kavatsevad võtta töökoha vastu kahe aasta jooksul pärast teenistusest lahkumist, teavitavad sellest oma institutsiooni.[8] Kui see töö on seotud tööga, mida kõnealune isik on viimase kolme aasta jooksul ELi institutsioonis töötanud, on institutsioonil õigus keelata isikul tööle asuda, kui institutsioon leiab, et see oleks vastuolus institutsiooni huvidega. Samuti võib see võimaldada isikul tööle asuda, kui ta vastab tingimustele, mille eesmärk on tagada institutsiooni huvide kaitse [9].

8. Samuti peab ELi institutsioon põhimõtteliselt keelama oma endistel kõrgematel ametnikel teha institutsiooni töötajatega lobitööd või esindada muul viisil kliendi huve institutsiooni töötajate ees küsimustes, mille eest endine kõrgem ametnik vastutas institutsiooni heaks töötamise viimase kolme aasta jooksul.[10] Seda keeldu võib kohaldada kuni 12 kuu jooksul pärast kõrgema ametniku institutsioonist lahkumist.

9. Eespool esitatud ülevaadet kohaldatakse töötajate suhtes, kes jäävad pensionile või lahkuvad ametist ning asuvad seejärel tööle väljaspool ELi institutsioone. Sarnased probleemid võivad tekkida ka siis, kui ELi töötajad võtavad puhkust isiklikel põhjustel; ELi töötajatel on õigus võtta ELi institutsioonis töötamise ajal kuni 12 aastat puhkust. Mõned sellised töötajad võivad soovida puhkuse ajal töötada erasektoris. Enne sellisele tööle asumist peavad nad küsima asjaomaselt ELi institutsioonilt luba [11]. ELi institutsioonid võivad sellised taotlused tagasi lükata või kehtestada asjakohased tingimused, kui töö on vastuolus institutsiooni huvidega või kui see kahjustab muul viisil Euroopa Liidu huve [12]. Nii on see juhul, kui töö hõlmab lobitööd või nõustamist ELi töötaja institutsioonis [13] või kui see hõlmab poliitikavaldkonda, kus töötaja on töötanud isiklikel põhjustel võetud puhkusele vahetult eelnenud kolme aasta jooksul.[14] Isiklikel põhjustel võetud puhkusele naasmisel peab ELi institutsioon uurima, kas töötajal on puhkuse ajal või muul viisil toimunud tegevuse tõttu isiklikud huvid, mis kahjustavad tema sõltumatust või kujutavad endast muul viisil huvide konflikti [15].

Ombudsmani soovitus [16]

10. Ombudsmani uurimise tulemusena jõudis ta järeldusele, et ELi personalieeskirjad annavad nende küsimuste käsitlemiseks tugeva õigusliku aluse. Asjaomastes eeskirjades on sätestatud, kuidas riske kindlaks teha ning kuidas pakkuda kaitset teatavate käitumisviiside ja olukordade eest. Samuti annavad nad suuniseid huvide konflikti olukordadele sobivate lahenduste kindlakstegemiseks, avalikustamiseks, haldamiseks ja vastuvõtmiseks, tundliku teabe kaitsmisega seotud küsimusteks ning endiste kolleegide lobitööga seotud küsimusteks. Samuti leidis ombudsman uurimise käigus saadud teabe põhjal, et komisjon on aktiivselt kehtestanud palju kasulikke menetlusi ja struktuure ELi personalieeskirjade asjakohaste eeskirjade rakendamiseks. Ombudsmani arvates seisneb probleem nende menetluste ja struktuuride maksimaalses ärakasutamises, et tagada eeskirjade täielik rakendamine kõigil juhtudel.

11. Olemasolevate menetluste nõuetekohase toimimise tagamiseks tuleb tagada, et kõik otsused selles valdkonnas on õiged, hästi põhjendatud ja hästi dokumenteeritud. Menetlused peavad olema eesmärgipärased. Lisaks peaks otsustusprotsess olema läbipaistev, et kodanikuühiskond saaks seda kontrollida, võites seeläbi kodanike usalduse. 

12. Pärast komisjoni toimikute põhjalikku läbivaatamist [17] leidis ombudsman, et komisjonipoolses menetluste rakendamises esines teatavaid puudusi, eelkõige seoses otsuste selgitamise ja dokumenteerimisega. Ombudsman märgib siiski, et komisjon vastas positiivselt mõnele küsimusele, mille ta talle uurimise käigus esitas. Seega järeldas ombudsman, et komisjon oli oma menetluste teatavaid aspekte parandanud või on seda tegemas. Ombudsman tunnustas komisjoni nende jõupingutuste eest.

13. Seoses tuvastatud süsteemsete probleemidega, mille puhul ombudsman leidis, et tegemist on haldusomavoliga, esitas ombudsman 2014. aasta septembris komisjonile mitu konkreetset soovitust. Konstruktiivse dialoogi vaimus andis ombudsman komisjonile ka täiendavaid suuniseid, mille eesmärk oli aidata tal mitte ainult üksikjuhtumeid nõuetekohaselt käsitleda, vaid ka anda kodanikele kindlustunne, et komisjon kohaldab eeskirju nõuetekohaselt.

Soovitused

14. Ombudsman esitas järgmised soovitused:

Komisjon peaks:

a) analüüsima täielikult iga üksikut taotlust väljaspool komisjoni töötamiseks ning esitama selle analüüsi hästi põhjendatud ja dokumenteeritud otsustes;

b) dokumenteerima nõuetekohaselt, et ta on analüüsinud, kas ametniku esitatud teave kavandatud välistöö kohta on piisavalt üksikasjalik, et komisjon saaks seda välistööd täielikult analüüsida;

c) registreerib ja analüüsib nõuetekohaselt teiste komisjoni talituste märkusi, eelkõige juhul, kui komisjoni lõplik seisukoht neid märkusi ei kajasta;

d) võtma kõik vajalikud meetmed tagamaks, et komisjon kohaldab huvide konflikte käsitlevaid eeskirju järjepidevalt kogu komisjonis, sealhulgas hoiatades peadirektoraate alati, kui tuvastatakse ebakõlasid seoses tingimuste kehtestamisega;

e) Tagada, et taotlusi hindavad töötajad, kellel ei ole asjaomase ametnikuga otsest ametialast sidet. Eriti oluline on pöörata sellele nõudele kõrgete ametnike puhul suurt tähelepanu;

f) Teavitada töötajaid, et nad peavad teatavate ametissenimetamiste või soodustuste vastuvõtmisel käituma alati ausalt ja diskreetselt, tuletada neile meelde, et see kohustus ei ole ajaliselt piiratud, ning võtta kõik võimalikud meetmed endiste töötajate suhtes, kes seda kohustust eiravad, võttes vastu mis tahes probleemse tööpakkumise.

Suunised edasiseks täiustamiseks

15. Ombudsman esitas edasiseks täiustamiseks järgmised suunised, soovitades komisjonil:

g) tegema kindlaks need peadirektoraadid, kellel peaksid olema eetika- ja aususkoodeksid, ning tagama selliste koodeksite kehtestamise;

h) analüüsib vajaduse korral ka väljaspool komisjoni töötamise taotlusi peadirektoraadi eetika- ja usaldusväärsuse koodeksite alusel;

i) parandada komisjoni eetikat ja käitumist käsitlevat veebisaiti ^[18];

j) avaldab internetis peadirektoraadispetsiifilisi koode või suuniseid;

k) avaldada internetis seoses otsustega, millega kiidetakse heaks kõrgemate ametnike taotlused töötada väljaspool komisjoni, i) asjaomase kõrgema ametniku nimi, ii) selle kõrgema ametniku poolt komisjonis täidetavate ülesannete üksikasjad, iii) uue tegevuse raames täidetavate ülesannete üksikasjad ning iv) komisjoni üksikasjalik hinnang ja järeldused (sealhulgas kõik tingimused) võimaliku huvide konflikti kohta;

l) Teavitada ombudsmani igast juhtumist, mille puhul erandlikud ja mõjuvad eraelu puutumatusega seotud põhjused takistavad eespool punktis k osutatud avaldamist. Seejärel vaatab ombudsman läbi ja hindab toimikut, mis käsitleb otsust lubada sellel kõrgemal ametnikul töötada väljaspool komisjoni;

m) Luua väljaspool komisjoni töötamiseks esitatud personalitaotluste keskregister ja hinnata saabuvate töötajate huvide konflikti.

n) kasutama punktides a–f esitatud ombudsmani soovitusi suunistena uute töötajate võimalike huvide konfliktide hindamisel;

o) kasutada eespool punktides a–f esitatud ombudsmani soovitusi, kui analüüsitakse, kas järgitakse keeldu, mille kohaselt ei tohi komisjonist lahkuvad kõrgemad ametnikud tegeleda komisjoni suhtes lobitöö või huvide kaitsmisega;

p) Võtta vajalikud meetmed tagamaks, et kõik tulevased juhtumid kajastaksid poliitikat, mille kohaselt viidatakse toimikus sõnaselgelt ametnike pakutud kohustustele, mille eesmärk on huvide konfliktide kõrvaldamine, ja analüüsitakse neid.

16. Komisjon tervitas [19] ombudsmani soovitusi ja suuniseid kui väärtuslikku panust. Komisjon tunnistas, et peamised põhimõtted, mida kohaldatakse juhul, kui töötajad lahkuvad komisjonist, et asuda tööle erasektoris, on läbipaistvus ja vastutus, õigusriik, õigus tööle ja õigus isikuandmete kaitsele. Samuti tunnistas ta, et mõne nimetatud põhimõtte vahel võib esineda pingeid, mis tähendab, et põhimõtteid tuleb hoolikalt tasakaalustada.

17. Komisjon on seisukohal, et ta järgib täielikult asjaomast õigusraamistikku, kuid on jätkuvalt avatud arutelule selle üle, kuidas veelgi parandada küsimuse käsitlemist.

18. Komisjoni üksikasjalikke märkusi käsitletakse ombudsmani lõplikus hinnangus allpool.

19. Oma tähelepanekutes komisjoni vastuse kohta ombudsmani soovitusele väljendasid kaebuse esitajad seisukohta, et komisjon ei ole näidanud üles piisavat pühendumist ombudsmani tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks, ning kutsusid ombudsmani üles jääma oma järelduse juurde, et komisjon on toime pannud süsteemse haldusomavoli.

Edasised arengud

20. Oma vastuses ombudsmani suunisele (k) märkis komisjon, et ta kaalub kooskõlas personalieeskirjade [20] artikli 16 lõikega 4 igal aastal avaldatava teabe sobivat vormi, ulatust ja sisu tema teenistusest lahkunud kõrgemate ametnike kohta. Arvestades ombudsmani seisukohta, et läbipaistvus on huvide konflikti poliitika tõhusal rakendamisel keskse tähtsusega, teatas ombudsman 2015. aasta alguses komisjonile, et ta kavatseb hoida oma uurimise avatuna seni, kuni komisjon avaldab asjakohase teabe. 4. detsembril 2015 avaldas komisjon teatise, milles käsitletakse kõrgete ametnike ametialast tegevust pärast teenistusest lahkumist käsitleva teabe avaldamist, sealhulgas 2014. aasta asjakohaste otsuste kokkuvõtet [21]. Ombudsman väljendas selle avaldamise üle avalikku heameelt, jäädes samas seisukohale, et otsuseid, mis võimaldavad endistel kõrgematel ametnikel alustada uut tegevust, tuleks avaldada sagedamini kui kord aastas. 

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

Üldised märkused – vajadus tagada kodanikele kindlustunne ja läbipaistvus kui edasised sammud

21. Ombudsman tervitab komisjoni valmisolekut nõustuda enamiku tema ettepanekutega selle kohta, kuidas oma menetlusi parandada. Ombudsmani julgustab ka komisjoni teadlikkus, et selle küsimusega seoses esineb endiselt probleeme, millega tuleb tegeleda.

22. Küsimustes, mille suhtes komisjon on käesoleva uurimise raames võtnud positiivseid kohustusi, kavatseb ombudsman jälgida nende kohustuste täitmist, et edendada komisjoni häid haldustavasid. Järelevalve toimub omaalgatusliku uurimise teel, mis algab kontrolliga 2017. aasta alguses.

23. Küsimustes, mille puhul komisjon ei nõustu täielikult ombudsmani soovituste ja suunistega, kuid mille puhul ombudsman leiab, et komisjonil on võimalik küsimus edasise arutelu põhjal uuesti läbi vaadata, kordab ombudsman asjaomast soovitust või suuniseid oma otsuses käesoleva uurimise lõpetamise kohta. Nendes aspektides tehtud edusamme hinnatakse ka edasise uurimise ja kontrolli käigus. Uurimise konkreetsete aspektidega seoses rõhutab komisjon, et ombudsman leidis kontrollitud toimikutes puudusi vaid üksikutel juhtudel. Ombudsman tunnistab, et enamiku kontrollitud toimikute puhul näis komisjoni analüüsi sisuline tulemus õige. Ombudsman rõhutab siiski, et selle järelduseni jõudmiseks pidid tema talitused tegema oma järeldused toimikutes sisalduva teabe põhjal ja küsima komisjonilt suulisi selgitusi paljude toimikute kohta. Nad pidid seda tegema, sest paljud toimikud ei olnud hästi põhjendatud ja sidusad.

Põhjendatud otsused – soovitus a

24. Ombudsman jääb seisukohale, et otsus, mis tehakse pärast töötajate taotlust töötada väljaspool komisjoni, peab sisaldama i) ametniku poolt viimase kolme teenistusaasta jooksul tehtud töö selget ja täielikku kirjeldust; ii) ametniku uue ametialase tegevuse selget ja täielikku kirjeldust; iii) asjakohaselt üksikasjalikku analüüsi selle kohta, kas ametnikuna tehtud töö ja uus tegevus on omavahel seotud; iv) kui need on omavahel seotud, peaks komisjon asjakohaselt üksikasjalikult kirjeldama, millised on komisjoni õigustatud huvid asjaomases valdkonnas, ja analüüsima, kas uus tegevus oleks nende huvidega vastuolus. Kui tuvastatakse huvide konflikt, peaks komisjon kirjeldama ja analüüsima asjakohaseid võimalusi olukorra parandamiseks. Ombudsmani peamine järeldus oli, et komisjoni positiivsete otsuste puhul (st otsused, millega anti endisele töötajale luba asuda tööle väljaspool ELi haldusasutusi) puudus toetav põhjendus. Ombudsman tervitab siiski komisjoni avaldust, et ta on valmis andma sellistel juhtudel täiendavaid selgitusi.

25. Ombudsman kavatseb võtta selle aspekti suhtes järelmeetmeid seoses oma täiendava uurimise ja kontrolliga 2017. aasta alguses.

Vajalik on piisav teave või selgitused – soovitus b – ja endale võetud kohustused – suunis p

26. Komisjon märgib, et kui ta vajab rohkem teavet, küsib ta seda asjaomaselt (endiselt) töötajalt või komisjoni asjaomastelt talitustelt. Sellised lisateabe taotlused registreeritakse toimikus. Vastuseks ombudsmani soovitusele nõustus komisjon lisama täidetavasse ja toimikusse lisatavasse kontrollnimekirja punkti, milles märgitakse, et (endise) töötaja esitatud teave on piisav, et võimaldada välistööle kandideerimise taotluse põhjalikku analüüsi. Ombudsman tervitab komisjoni menetluste paranemist, mis ajendab teda seda aspekti hoolikamalt kaaluma.

27. Seoses kohustustega, mille (endised) töötajad on mõnikord endale võtnud, on komisjon kinnitanud, et ta nõustub sellistele kohustustele selgesõnaliselt viitama oma otsustes töövälise töö taotluste kohta.

28. Ombudsman jälgib neid kohustusi oma edasise uurimise ja kontrolli raames, tagamaks, et tehakse tegelik analüüs, mitte lihtsalt märkeruutude tegemine.

Järgitud sammude dokumenteerimine – soovitus c

29. Ombudsman soovitas komisjonil põhjalikumalt analüüsida asjaomaste talituste (peamiselt selle peadirektoraadi, kus töötaja varem töötas, peasekretariaadi, õigustalituse ja ühiskomitee) märkusi, eelkõige juhul, kui need talitused väljendavad reservatsioone seoses välistööga, mida (endine) töötaja soovib teha. Komisjon leiab, et ta juba teeb seda, mida ta on kohustatud tegema. Ta märgib siiski, et kasutab võimalust kaaluda, kas on võimalik teha täiendavaid parandusi.

30. Ombudsman tervitab komisjoni avaldust, mis viitab sellele, et ta on tulevikus otsustusprotsessis sellest aspektist teadlikum. 

31. Ombudsman kavatseb oma edasise uurimise ja inspekteerimise raames jälgida selle aspekti arengut. 

Kehtestatud tingimuste järjepidevuse tähtsus – soovitus d

32. Ombudsmani kontroll komisjoni toimikute üle näitas, et komisjon ei olnud alati järjekindel, kui ta kehtestas tingimused (endistele) töötajatele väljastpoolt tööle asumiseks. Vastuseks ombudsmani soovitusele märgib komisjon, et kõigi personalieeskirjade artikli 16 alusel käsitletavate juhtumite puhul konsulteerib personalihalduse ja julgeoleku peadirektoraat peasekretariaadi ja õigustalitusega, et tagada õiguslikult usaldusväärse, järjepideva ja sidusa lähenemisviisi kohaldamine kõigis oma talitustes. Kui komisjon tuvastab erineva kohtlemise, palub ta oma töötajatel kontrollida, kas selline erinev kohtlemine on põhjendatud, ja kui on, siis selgitada, kuidas. Asjaolu, et personalihalduse ja julgeoleku peadirektoraat teeb kõik personalieeskirjade artikli 16 kohased otsused, tagab ka kõigi endiste töötajate võrdse kohtlemise, olenemata peadirektoraadist, kus nad töötasid.

33. Komisjon lisas, et ta on juba astunud samme, et parandada 1. jaanuaril 2014 jõustunud personalieeskirjade eetikasätete rakendamise järjepidevust. Seda on tehtud eelkõige komisjoni eetikakorrespondentide võrgustiku ja 2014. aasta oktoobris käivitatud eetikaalase koostöö veebisaidi kaudu. Komisjon kaalub ka seda, kas ta peaks koostama oma töötajatele suunised järjepidevuse edasiseks parandamiseks.

34. Ombudsman on oma vastusega rahul, et komisjon on väga teadlik vajadusest olla selles küsimuses proaktiivne ja valvas. Ta tervitab astutud samme ja astutavaid samme. Ta kavatseb jälgida selle aspekti arengut oma edasise uurimise ja inspekteerimise kontekstis.

Hindamise sõltumatus – soovitus e

35. Komisjon leiab, et selle peadirektoraadi seisukohad, kus (endine) töötaja töötas, on olulised selle peadirektoraadi eksperditeadmiste tõttu, mis on seotud töötaja poolt selles peadirektoraadis tehtud töö ja töötaja uue tegevusega seotud võimalike riskide hindamisega. Komisjon väidab, et hindamise sõltumatus selles küsimuses on tagatud peasekretariaadi ja õigustalituse ning ühiskomitee arvamustega ning mõnikord isegi nendega peetud pikkade aruteludega. Komisjoni sõnul järgitakse selle peadirektoraadi seisukohti, kus (endine) töötaja töötas, alles pärast põhjalikku kontrolli. Vajadusel võetakse teine seisukoht.

36. Ombudsman tunnistab täielikult selle peadirektoraadi panuse tähtsust, kus (endine) töötaja varem töötas. Ta väidab ja rõhutab siiski, et komisjon peaks püüdma, et asjakohase hinnangu annaksid selles peadirektoraadis töötavad isikud, kellel ei ole asjaomase (endise) töötajaga otseseid tööalaseid sidemeid. Teisisõnu ei välistanud ombudsmani sellekohane soovitus arvamuse saamist peadirektoraadi töötajatelt, kes on asjaomase isikuga otseselt koostööd teinud. Peadirektoraadi teised töötajad, kes ei ole asjaomase isikuga töötanud, peaksid siiski vastutama selle hindamise eest, kas asjaomase töötaja uue töökohaga seoses tekib probleem. Kuigi teised komisjoni talitused teevad otsustusprotsessi käigus täiendavaid ja väärtuslikke kontrolle, peab ombudsman ülimalt oluliseks, et hindamise üks olulisemaid elemente oleks võimalikult objektiivne.

37. Seega julgustab ombudsman komisjoni uuesti läbi vaatama oma arusaama tema soovitusest. Ombudsman kavatseb oma edasises uurimises ja kontrollis järgida komisjoni praktilist lähenemisviisi sellele aspektile.

Tingimuste kehtestamise tähtaeg – soovitus f

38. Komisjon tuletab oma töötajatele, sealhulgas teenistusest lahkuvatele töötajatele meelde personalieeskirjadest tulenevat kohustust käituda ausalt ja diskreetselt teatavate „ametisse nimetamiste või soodustuste” vastuvõtmisel. Komisjon tuletab pensionile jäänud töötajatele neid kohustusi ka korrapäraselt meelde. Komisjon märkis, et nõustub ombudsmaniga, et personalieeskirjade artikli 16 lõikes 1 sätestatud kohustus ei ole ajaliselt piiratud. Ta rõhutas, et komisjon võib alati kehtestada distsiplinaarmeetmeid, kui endine töötaja ei käitu ausalt ja diskreetselt vastavalt artikli 16 lõikele 1. See kehtib isegi juhul, kui isiku komisjonist lahkumisest on möödunud kaks aastat.

39. Ombudsman väljendab heameelt selle üle, kuidas komisjon tõlgendab personalieeskirjade artikli 16 lõiget 1. Ta ei pea vajalikuks oma uurimise selle konkreetse aspekti suhtes järelmeetmeid võtta.

Eetika- ja eetikakoodeksid, eetikat ja käitumist käsitlev komisjoni veebisait ning eetika- ja eetikakoodeksitel põhinevate välistöötaotluste hindamine – suunised g, h, i ja j

40. Komisjoni arvates on konkreetsetele peadirektoraatidele eriomased eetika- ja aususkoodeksid suuniseks, mis aitab töötajatel mõista oma kohustusi ja rõhutada, et konkreetses tegevusvaldkonnas võivad tekkida keerulised olukorrad. Õiguslikult ei saa selliste eeskirjadega siiski kehtestada täiendavaid kohustusi lisaks personalieeskirjades sätestatud kohustustele.

41. Komisjon peab asjakohaseks jätta selliste koodeksite koostamine iga peadirektoraadi otsustada, kellel on kõige paremad võimalused määrata kindlaks oma erivajadused ja seega selliste koodeksite konkreetne sisu. Eetika- ja eetikakoodeksite järjepidevus tagatakse nõudega, et need peavad heaks kiitma personalihalduse ja julgeoleku peadirektoraat, peasekretariaat ja õigustalitus. Ombudsmani soovitustele ja suunistele vastates märkis komisjon, et ta uurib praegu, kuidas tagada suurem läbipaistvus, avaldades sise-eeskirjad ja suunised Europa veebisaidil. Komisjon märkis ka, et ta ajakohastab ja täiustab pidevalt oma eetika ja käitumise alast veebisaiti.[22] Ta märkis, et ta tugineb nendele jõupingutustele.

42. Ombudsman on seisukohal, et komisjoni seisukoht, mille kohaselt eetikakoodeksid ja eetikakoodeksid on iga peadirektoraadi otsustada, on mõistlik. Ta julgustab jätkuvalt neid komisjoni peadirektoraate olema selles küsimuses võimalikult läbipaistvad.

43. Ombudsman nõustub täielikult komisjoniga, et eetika- ja eetikakoodeksitega ei saa kehtestada õiguslikke kohustusi lisaks personalieeskirjades sätestatud kohustustele. Ta on siiski seisukohal, nagu tunnistab ka komisjon, et sellised juhendid on töötajatele väärtuslikuks juhiseks, kuna neid saab kasutada võimalike keeruliste olukordade liikide esiletoomiseks. Seega suurendavad need teadlikkust ja aitavad luua vastutuskultuuri. Ombudsman julgustab komisjoni juhinduma sellistest eeskirjadest, kui ta hindab konkreetseid asjaolusid, mis on seotud töövälisele tööle kandideerimisega. Komisjon peaks kaaluma selliste taotluste käsitlemise kontrollnimekirja lisamist viitega vajadusele, et töötajad tutvuksid selliste juhenditega suuniste saamiseks. Lihtjuurdepääsu tagamiseks tuleks esitada otselingid koodide juurde. Ombudsman tervitab komisjoni jõupingutusi oma eetika- ja käitumisalase veebisaidi ajakohastamisel ja täiustamisel. Ta märgib, et viimane uuendus tehti 15. detsembril 2015. See hõlmab komisjoni teatist endiste ametnike ametialast tegevust käsitleva teabe avaldamise kohta pärast teenistusest lahkumist (personalieeskirjade artikli 16 lõiked 3 ja 4). Samuti julgustab ta komisjoni tagama võimalikult suure läbipaistvuse, avaldades oma veebisaidil eetika- ja aususkoodeksid, mis käsitlevad konkreetseid peadirektoraate. 

44. Ombudsman võtab oma tulevase kontrolli raames järelmeetmeid eetikakoodeksite ja aususe ning eetika ja käitumise veebisaidiga seotud küsimustes.

Millist teavet avaldada veebis seoses otsustega lubada endistel kõrgematel töötajatel asuda tööle väljaspool teenistuskohustusi? Suunised k ja l

45. Ombudsmani soovitustele ja suunistele vastates märkis komisjon, et ta kaalub praegu personalieeskirjade artikli 16 lõike 4 kohases väljaandes sisalduva iga-aastase teabe sobivat vormi, ulatust ja sisu. Nagu on märgitud eespool punktis 18, otsustas ombudsman jätkata oma uurimist seni, kuni komisjon on avaldanud asjakohase teabe. Nagu juba avalikult öeldud, väljendab ombudsman suurt heameelt selle üle, et komisjon avaldas 2015. aasta detsembris kokkuvõtte üheksast otsusest, mida ta pidas 2014. aastal asjakohaseks.

46. Ombudsman ei nõustu siiski komisjoni poliitikaga avalikustada oma hinnang sellistele juhtumitele. Komisjon määrab kindlaks, millised endiste kõrgemate ametnike taotlused võivad põhjustada või hõlmata lobitööd või huvide kaitsmist. Seejärel avaldab ta nendes kohtuasjades tehtud otsuste kokkuvõtted. See ei anna teavet muude juhtumite kohta.

47. Personalieeskirjade artikli 16 lõikega 4 kohustatakse ELi institutsioone avaldama teavet artikli 16 lõike 3 rakendamise kohta, sealhulgas hinnatud juhtumite loetelu. Ombudsmani arvates tuleb kõiki endiste kõrgemate ametnike taotlusi, st kõiki juhtumeid, hinnata, et teha kindlaks, kuidas artikli 16 lõiget 3 rakendada. Ainult kõigi selliste juhtumite avaldamisega saab kodanikuühiskond olla kindel, et artikli 16 lõiget 3 rakendatakse nõuetekohaselt, võimaldades kodanikel näha, kas komisjon (või mõni muu ELi asutus) on välistöö laadi õigesti hinnanud ja kohaldanud asjakohaseid tingimusi või keelde. Kõigi otsuste avaldamine annab kodanikuühiskonnale ka õiguse teatada kõigist avastatud rikkumistest komisjonile ja vajaduse korral ombudsmanile (näiteks võimaldab sellise otsuse avaldamine üldsusel aru saada, kas asjaomane isik teeb tööd, millest ei ole komisjonile teatatud). Selleks et selline volitus oleks tõhus, jääb ombudsman ka oma seisukoha juurde, et sellised otsused tuleks avaldada internetis nii kiiresti kui võimalik. Lisaks ei leia ombudsman, et kõigis komisjoni 2014. aasta otsuste kokkuvõtetes oleks piisavalt üksikasjalikult kirjeldatud endise kõrgema ametniku ülesandeid komisjonis ja uues töövõtus täidetavaid ülesandeid.

48. Oma kirjas, millega edastatakse ombudsmanile teatis kõrgemate ametnike ametialast tegevust käsitleva teabe avaldamise kohta pärast teenistusest lahkumist, väidab komisjon, et endise kõrgema ametniku nõusolek ei ole piisav alus asjaomaste isikuandmete avaldamiseks. Komisjon põhjendab seda sellega, et nõusolekut, mille töötaja on andnud tööandja ja töötaja vahelise suhte raames, ei saa põhimõtteliselt pidada vabatahtlikult antuks töötaja alluvussuhte tõttu.

49. Nagu eespool punktis 48 juba märgitud, leiab ombudsman siiski, et personalieeskirjade artikli 16 lõikes 4 on sätestatud õiguslik kohustus avaldada kõik juhtumid, arvestades, et kõiki juhtumeid tuleb hinnata, et teha kindlaks, millistel juhtudel kehtestada lobitöö ja huvide kaitsmise keeld. Selliseks avaldamiseks ei ole seega vaja kõrgema ametniku nõusolekut. Lisaks on Euroopa Andmekaitseinspektor seda liiki teabe avaldamise vajaduse kohta märkinud, et huvide (eraelu puutumatus ja läbipaistvus) tasakaalustamine „võib soodustada [huvide deklaratsioonide, huvide konflikti deklaratsioonide] ja nendel põhinevate otsuste avaldamist teatavate otsustusõigusega ametikohtade puhul, näiteks seoses endiste kõrgemate ametnikega, kes töötavad erasektoris, või erasektorist pärit isikutega, kes asuvad institutsioonides kõrgemale ametikohale (nn pöördukse efekt)“[23].

50. Seoses ombudsmani suunisega teavitada teda igast juhtumist, mille puhul erandlikud ja mõjuvad eraelu puutumatusega seotud põhjused takistavad endist kõrgemat ametnikku käsitleva otsuse avaldamist, märgib komisjon, et kaalub käesoleva suunise teostatavust personalieeskirjade artikli 16 lõike 3 rakendamist käsitleva teabe avaldamise süsteemi kavandamisel. Komisjon ei ole ombudsmanile selle kohta veel oma järeldusi esitanud.

51. Lähtudes eespool öeldust ja eelkõige asjaolust, et läbipaistvus on parim viis võimalike huvide konflikti küsimuste tõhusaks jälgimiseks, kordab ombudsman oma otsuses selle juhtumi kohta asjakohaseid suuniseid.

Keskregister – suunis (m)

52. Komisjon märgib, et tal on IT-vahend eetikanõuete ja neile järgnevate otsuste töötlemiseks ja hindamiseks. Seda IT-vahendit laiendatakse järk-järgult, et see hõlmaks kõiki eetikanõudeid, ja see võib olla samaväärne registriga. Eeldatakse, et edasised arengud suurendavad läbipaistvust ja vastutust.

53. Ombudsman tunneb heameelt komisjoni sellekohaste sammude üle ja jälgib oma tulevase kontrolli käigus tehtud edusamme.

Ombudsmani soovituste a–f kohaldamine ametisse asuvate töötajate võimalike huvide konfliktide hindamisel ning selle hindamisel, kas endisele kõrgemale töötajale suunatud lobitöö ja huvide kaitsmise keelust on kinni peetud – suunised n ja o

54. Komisjon leiab, et personalieeskirjade artikli 11 kolmandas ja neljandas lõigus [24] juba rakendatakse ombudsmani soovitusi seoses võimalike huvide konfliktide hindamisega.

55. Ombudsman tunnistab, et personalieeskirjade artiklis 11 on sätestatud raamistik võimalike huvide konflikti olukordade kindlaksmääramiseks. Kuid nagu ka personalieeskirjade artiklis 16, ei ole selles üksikasjalikult sätestatud tõhusa rakendamise menetlusi. Siin tulevad mängu ombudsmani soovitused a–f.

56. Kuna asjaomased eeskirjad olid ombudsmani soovituse esitamise ajal suhteliselt uued, teavitas ta komisjoni oma kavatsusest uurida nende sätete rakendamist 2015. aasta jooksul, mil komisjonil oleks olnud võimalus kohaldada uusi eeskirju mõnda aega ja avaldada need esimest korda vastavalt personalieeskirjade artikli 16 lõikele 4. Arvestades, et artikli 16 lõike 4 kohane avaldamine toimus oodatust hiljem (2015. aasta lõpus), kavatseb ombudsman nüüd võtta järelmeetmeid 2017. aasta alguses seoses oma üldiste jätkuvate jõupingutustega toetada komisjoni menetluste parandamisel selles valdkonnas.

Järeldus

Ombudsman väljendab heameelt komisjoni koostöövalmiduse üle ja edusammude üle, mida on tehtud enamikus tema uurimisega hõlmatud aspektides. Võib-olla ei suuda ükski eeskirjade kogum kunagi täielikult kaitsta nn pöördukse efektiga seotud negatiivsete tagajärgede eest ning seetõttu on ELi institutsioonid kohustatud tagama võimalikult suures ulatuses oma eeskirjade vaimu austamise selles valdkonnas. Ombudsman jääb ootama jätkuvat koostööd selles valdkonnas, et tugevdada komisjoni menetlusi nn pöördukse efektiga seotud küsimuste haldamist reguleerivate asjakohaste eeskirjade rakendamiseks. Eelkõige on oluline, et komisjoni sellealased meetmed suurendaksid kodanike usaldust ELi halduse vastu.

Ombudsman teeb järgmised parandusettepanekud, mis kajastavad tema 2014. aasta soovitust ja suuniseid:

Ombudsman soovitab komisjonil:

i) Tagada, et teenistusest lahkuvate ametnike taotlusi hindavad töötajad, kellel ei ole asjaomase ametnikuga otsest ametialast sidet. Eriti oluline on pöörata sellele nõudele suurt tähelepanu kõrgemate ametnike puhul;

ii) analüüsib vajaduse korral väljaspool komisjoni töötamise taotlusi peadirektoraadi eetika- ja usaldusväärsuse koodeksite alusel;

iii) Avaldada internetis seoses otsustega, millega kiidetakse heaks kõrgemate ametnike taotlused töötada väljaspool komisjoni, i) asjaomase kõrgema ametniku nimi, ii) selle kõrgema ametniku poolt komisjonis täidetavate ülesannete üksikasjad, iii) uue tegevuse raames täidetavate ülesannete üksikasjad ning iv) komisjoni üksikasjalik hinnang ja järeldused. Komisjon peaks avaldama kõik sellised otsused ja avaldamine peaks toimuma nii kiiresti kui võimalik ning selle küsimuse tähtsusele vastava aja jooksul ja sagedusega;

iv) Teavitada ombudsmani igast juhtumist, mille puhul erandlikud ja mõjuvad eraelu puutumatusega seotud põhjused takistavad eespool punktis iii osutatud avaldamist. Seejärel vaatab ombudsman läbi ja hindab toimikut, mis käsitleb otsust lubada sellel kõrgemal ametnikul töötada väljaspool komisjoni.

Ombudsman kavatseb jälgida, kuidas komisjon rakendab nn pöördukse efekti käsitlevaid asjakohaseid eeskirju, viies läbi omaalgatusliku uurimise, alustades 2017. aasta alguses toimuvast kontrollist.

Kaebuse esitajaid ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 9. september 2016

 

[1] Kogu uurimisega seotud kirjavahetus on avaldatud ombudsmani veebisaidil:

 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/caseopened.faces/et/52661/html.bookmark

[2] ELi volinike suhtes kohaldatakse huvide konflikte käsitlevaid eeskirju ja menetlusi, mis erinevad komisjoni töötajate suhtes kohaldatavatest eeskirjadest ja menetlustest. Kuigi ombudsman leiab, et äärmiselt oluline on tagada, et volinikud või endised volinikud ei satuks huvide konflikti, keskendutakse käesolevas uurimises, mis põhineb valitsusvälistelt organisatsioonidelt saadud kaebustel, ainult töötajatele, kes läbivad nn pöördukse efekti.

[3] Personalieeskirjade asjakohaseid sätteid, nagu artiklid 11 ja 16, kohaldatakse ka ajutiste töötajate suhtes (vt Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimuste artikkel 11). Lepinguliste töötajate suhtes kohaldatakse personalieeskirjade artiklit 11 (vt Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimuste artikkel 81).

[4] ELi personalieeskirjade artikkel 11.

[5] Personalieeskirjade artikkel 11a.

[6] Personalieeskirjade artikli 11 kolmas lõik.

[7] Personalieeskirjade artikli 16 esimene lõik.

[8] Vt ka komisjoni 16. detsembri 2013. aasta otsuse artikli 22 lõige 1 parlamendivälise tegevuse ja lähetuste kohta.

[9] Personalieeskirjade artikli 16 teine lõik.

[10] Personalieeskirjade artikli 16 kolmas lõik.

[11] Personalieeskirjade artikkel 12b. Komisjoni kohta vt ka komisjoni 16. detsembri 2013. aasta otsuse artikli 14 lõige 1, mis käsitleb parlamendivälist tegevust ja lähetusi.

[12] Vt ka komisjoni 16. detsembri 2013. aasta otsuse (töövälise tegevuse ja lähetuste kohta) artikli 14 lõige 2.

[13] Vt ka komisjoni 16. detsembri 2013. aasta otsuse (töövälise tegevuse ja lähetuste kohta) artikli 14 lõige 3.

[14] Vt ka komisjoni 16. detsembri 2013. aasta otsuse (töövälise tegevuse ja lähetuste kohta) artikli 16 lõige 1.

[15] Personalieeskirjade artikli 11 neljas lõik ja komisjoni 16. detsembri 2013. aasta otsuse (töövälise tegevuse ja lähetuste kohta) artikli 18 esimene lõik

[16] Täieliku põhjenduse saamiseks soovituste ja suuniste kohta edasiseks täiustamiseks vt http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/56216/html.bookmark.

[17] Üksikasjalikuma teabe saamiseks vt ombudsmani soovituse punkt 3.

[18] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[19] Komisjoni täielik vastus on kättesaadav siin: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58888/html.bookmark

[20] Nagu on märgitud punktis 9, on personalieeskirjade artikli 16 lõikes 3 sätestatud, et endistel kõrgematel ametnikel on 12 kuu jooksul pärast teenistusest lahkumist põhimõtteliselt keelatud teha oma endise institutsiooni töötajatega lobi- või nõustamistööd küsimustes, mille eest nad olid vastutavad viimase kolme teenistusaasta jooksul. Personalieeskirjade artikli 16 lõikes 4 on sätestatud, et iga liidu institutsioon

avaldab igal aastal teabe kolmanda lõigu rakendamise kohta, sealhulgas hinnatud juhtude loetelu.  

[21] http://ec.europa.eu/civil_service/docs/c_2015_8473_f1_communication_from_commission_to_inst_en_v4_p1_834004.pdf

[22] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[23] Euroopa Andmekaitseinspektori suunised isikuandmete töötlemise kohta seoses huvide konfliktide haldamisega ELi institutsioonides ja asutustes, lk 14, kättesaadavad aadressil https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Supervision/Guidelines/14-12-08_CoI_Guidelines_EN.pdf

Enne ametniku töölevõtmist kontrollib ametisse nimetav asutus või ametiisik, kas kandidaadil on isiklikke huve, mis võivad kahjustada tema sõltumatust, või muid huvide konflikte. Selleks teavitab kandidaat ametisse nimetavat asutust või ametiisikut konkreetses vormis mis tahes tegelikust või võimalikust huvide konfliktist. Sellisel juhul võtab ametisse nimetav asutus või ametiisik seda nõuetekohaselt põhjendatud arvamuses arvesse. Vajaduse korral võtab ametisse nimetav asutus või ametiisik artikli 11a lõikes 2 osutatud meetmed.

Käesolevat artiklit kohaldatakse analoogia põhjal ametnike suhtes, kes naasevad isiklikel põhjustel võetud puhkuselt.”