Kaebuse taust

1. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 228 antakse Euroopa Ombudsmanile õigus viia läbi omaalgatuslikke uurimisi liidu institutsioonide, organite ja asutuste tegevuse kohta.

2. Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril 2009 muutus ELi põhiõiguste harta Frontexi kui ELi ameti jaoks õiguslikult siduvaks.

3. Pärast ulatuslikke arutelusid ning vastusena kodanikuühiskonna väljendatud muredele ja ootustele võtsid Euroopa Parlament ja nõukogu 25. oktoobril 2011 vastu määruse 1168/2011/EL (edaspidi „määrus”),[1] millega tugevdatakse veelgi Frontexi rolli ja sätestatakse selgesõnaliselt, et Frontex täidab oma ülesandeid täielikus kooskõlas põhiõiguste hartaga. Määruse kohaselt peab Frontex kehtestama teatavad haldusmehhanismid ja -vahendid, et edendada ja jälgida põhiõiguste austamisega seotud kohustuste täitmist.

4. Pidades silmas uut õigusraamistikku, mille alusel Frontex tegutseb, ja kodanikuühiskonna suurt huvi ELi välispiiride haldamise, sealhulgas selle põhiõiguste mõõtme vastu, pidas ombudsman kasulikuks püüda omaalgatusliku uurimise abil selgitada, kuidas Frontex eespool nimetatud sätteid rakendab.

Uurimise ese

5. Käesoleva uurimise algatamise kirjas viitas ombudsman määruse artiklile 26a [2] ja palus Frontexil esitada teavet oma seisukoha kohta seoses järgmise viie küsimusega.

1 Põhiõiguste strateegia

i) Milline on praegune olukord seoses Frontexi põhiõiguste strateegia vastuvõtmisega?

ii) Milliseid meetmeid on Frontex võtnud või kavatseb võtta, et kehtestada tõhus mehhanism põhiõiguste austamise jälgimiseks Frontexi tegevuses?

iii) Võttes arvesse, et Frontex osaleb liikmesriikide territooriumil toimuvas koordineerimis- ja toetustegevuses, kas Frontex võiks selgitada oma arusaama, võimaluse korral ka näidete abil, määruse artikli 26a lõikes 1 osutatud viitest „ameti kogu tegevusele“?

iv) Kas Frontex on seisukohal, et põhiõiguste tõhusa järelevalvemehhanismi väljatöötamine peaks hõlmama kaebuste esitamise mehhanismi Frontexi tegevusest mõjutatud isikute jaoks? (Vt ka punkti 3 alapunkt ii ja punkti 5 alapunkt ii allpool).

2 Käitumisjuhendid

Määrusega nähakse ette, et võetakse vastu käitumisjuhendid, mida kohaldatakse kõigi operatsioonide suhtes, näiteks käitumisjuhendid, mis käsitlevad a) menetlusi, mille eesmärk on tagada õigusriigi põhimõte ja põhiõiguste austamine, ning b) selliste kolmandate riikide kodanike tagasisaatmist, kes viibivad füüsiliselt ELi liikmesriikides ilma kehtivate dokumentideta.

i) Kas Frontex võiks selgitada, kuidas ta näeb seost a) oma põhiõiguste strateegia (vt punkt 1 eespool) ja nende tegevusjuhendite vahel; ja b) erinevate koodide vahel?

ii) Milline on nende tegevusjuhendite vastuvõtmise praegune olukord?

3 Põhiõiguste ametnik

i) Millised peaksid Frontexi arvates olema põhiõiguste ametniku täpsed kohustused ja ülesanded?

ii) Kas Frontex näeb ette, et põhiõiguste ametnik võiks olla pädev võtma üksikisikutelt vastu kaebusi põhiõiguste austamise kohta liikmesriikide ja/või Frontexi poolt?

iii) Kas haldusnõukogu on põhiõiguste ametniku juba ametisse nimetanud ja kui mitte, siis milline on selle menetlus ja ajakava?

4 Euroopa piirivalverühma / koordineeriv ametnik

Määruses viidatakse Euroopa piirivalverühmadele ja nõutakse, et nad austaksid oma ülesannete täitmisel ja volituste kasutamisel täielikult põhiõigusi.

i) arvestades, et need rühmad näivad koosnevat nii Frontexi kui ka liikmesriikide esindajatest, kes vastutavad selle eest, et need rühmad ei järgi täielikult põhiõigusi, ning

ii) Milline on koordineeriva ametniku roll sellega seoses?

5 Ühisoperatsioonide ja katseprojektide lõpetamine

Määruse artikli 3 lõike 1a kohaselt võib Frontex pärast asjaomase liikmesriigi teavitamist ühisoperatsioonid ja katseprojektid lõpetada, kui nende ühisoperatsioonide või katseprojektide läbiviimise tingimused ei ole enam täidetud. Tegevdirektor peatab või lõpetab täielikult või osaliselt ühisoperatsioonid ja katseprojektid, kui ta leiab, et põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste rikkumine on raske või tõenäoliselt jätkub.

Neid sätteid silmas pidades:

i) Kas Frontex võiks selgitada, milliseid menetlusi ja kriteeriume ta kasutab, et teha kindlaks võimalikud põhiõiguste või rahvusvahelise kaitse kohustuste rikkumised, mis on rasked või tõenäoliselt jätkuvad?

ii) Kas Frontex kavatseb luua mehhanismi, mille abil a) isikud, kes väidavad, et neid see mõjutab, ja/või b) muud isikud saavad esitada Frontexile kaebusi põhiõiguste või rahvusvahelise kaitse sätete rikkumise kohta?

iii) Kui tegevdirektor otsustab operatsiooni või katseprojekti peatada või lõpetada, siis milliseid muid samme võiks Frontex kooskõlas oma volitustega ette näha, et aidata kõrvaldada põhiõiguste ja rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste tuvastatud rikkumisi?

Uurimine

6. 6. märtsil 2012 algatas ombudsman käesoleva omaalgatusliku uurimise ja taotles Frontexilt arvamust 31. maiks 2012. Kuivõrd Frontex oli punktides 1 ja 2 nimetatud põhimõtted, menetlused ja eeskirjad juba vastu võtnud, palus ombudsman Frontexil esitada nende koopiad. Avakirjas teavitas ombudsman Frontexit ka sellest, et uurimise käigus võidakse Frontexi arvamus avaldada ombudsmani veebisaidil, et anda huvitatud kolmandatele isikutele võimalus esitada märkusi. Lisaks juhtis ombudsman tähelepanu sellele, et uurimisest teavitatakse riiklikke ombudsmane, kes on Euroopa ombudsmanide võrgustiku liikmed.

7. Frontex esitas oma arvamuse 17. mail 2012.

8. Võttes arvesse tema uurimise eset ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti (edaspidi „FRA”) erivolitusi, edastas ombudsman 18. juunil 2012 Frontexi arvamuse sellele ametile ja palus tal esitada võimalikud märkused 30. septembriks 2012.

9. Ombudsman avaldas 19. juulil 2012 institutsiooni veebisaidil avalduse, et võttes arvesse kodanikuühiskonna huvi uurimise vastu, peeti asjakohaseks ja kasulikuks teha Frontexi arvamus veebisaidil kättesaadavaks. Ombudsman märkis ka, et uurimine tõstatab mitmeid tehnilisi küsimusi, mida Frontexi arvamuses mõningal määral käsitletakse. Võttes arvesse põhiõiguste kaitse valdkonnas tegutsevate organisatsioonide erilist huvi uurimise vastu, kutsus ombudsman huvitatud isikuid, eelkõige valitsusväliseid organisatsioone ja muid uurimisega hõlmatud valdkonnale spetsialiseerunud organisatsioone üles esitama oma tähelepanekud Frontexi arvamuse kohta 30. septembriks 2012.

10. Ajavahemikus 20. juulist kuni 2. oktoobrini 2012 sai ombudsman kokku 18 vastust, mille esitasid rahvusvahelised organisatsioonid, valitsusvälised organisatsioonid, riiklik ombudsman ja eraisikud [3]. 26. septembril 2012 esitas FRA märkused Frontexi arvamuse kohta.

11. Ombudsman avaldas institutsiooni veebisaidil eespool nimetatud kaastööde täisteksti [4] ja FRA märkused.

11. Ombudsman esitas 9. aprillil 2013 Frontexile soovituse projekti. Frontex saatis oma üksikasjaliku arvamuse soovituse projekti kohta 25. juunil 2013.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

Sissejuhatavad märkused

12. Ombudsman märkis, et kogu uurimise käigus viidati sageli Frontexi tegevust käsitlevatele tegevusjuhenditele. Selguse huvides peab ombudsman vajalikuks juhtida tähelepanu sellele, et on vaja eristada kahte erinevat käitumisjuhendit, nimelt i) kõigi Frontexi tegevuses osalevate isikute üldine käitumisjuhend, mis on juba vastu võetud (edaspidi „käitumisjuhend“), ja ii) spetsiaalselt ühiste tagasisaatmisoperatsioonide jaoks vastu võetav käitumisjuhend (edaspidi „ühine tagasisaatmisjuhend“).

13. Alguses tänas ombudsman kõiki vastajaid nende väga kasulike kommentaaride ja ideede eest.

14. Ombudsman hindas kõrgelt seda, et mõned postitajad esitasid teavet põhiõiguste väidetavate rikkumiste kohta konkreetsetes Frontexi operatsioonides. Eelkõige rõhutasid mõned postitajad tegevusjuhendi rakendamise tähtsust nende operatsioonide puhul.

15. Ombudsman jagab täielikult seisukohta, et käitumisjuhendi rakendamine on oluline. Seoses põhiõiguste rikkumise konkreetsete juhtumitega, sealhulgas käitumisjuhendi sätetega, tuletas ombudsman siiski meelde, et käesoleva omaalgatusliku uurimise keskmes on Frontexi süsteemne tegevusraamistik. Seetõttu ei laiene uurimine konkreetsetele väidetavatele rikkumistele. Need võivad siiski olla ombudsmanile uurimise eesmärgil esitatud kaebuste esemeks.

A. Frontexi arvamus määruse kohaste põhiõiguste edendamise ja austamisega seotud meetmete kohta

16. Frontex esitas oma arvamuses üksikasjalikud vastused järgmiste küsimuste kohta: põhiõiguste strateegia; tegevusjuhendid; põhiõiguste ametnik; nõuandefoorum; Euroopa piirivalverühmad ning ühisoperatsioonide ja katseprojektide lõpetamine.

17. Frontex rõhutas, et redaktsioonikomitee [5] koostas põhiõiguste strateegia (edaspidi "strateegia"), mille haldusnõukogu kiitis heaks 31. märtsil 2011. Strateegia eesmärk on integreerida põhiõigused kõikidesse Frontexi tegevustesse ja seega edendada põhiõigusi, mida Frontex nimetas Euroopa piirivalvekultuuriks.

18. Strateegia rakendamiseks võttis Frontexi haldusnõukogu 29. septembril 2011 vastu põhiõiguste tegevuskava (edaspidi „tegevuskava”). Tegevuskavas kirjeldatakse operatiivtegevust (millesse on integreeritud strateegia eesmärgid) ja loetletakse konkreetsed meetmed Frontexi peamistes tegevusvaldkondades. Frontex lisas tabeli, milles on loetletud kõik nimetatud meetmed. Need on üles ehitatud Frontexi tegevuse järgmistele põhivaldkondadele: operatiivtegevus (riskianalüüs, ühisoperatsioonid, ühised tagasisaatmisoperatsioonid), suutlikkuse suurendamine (koolitus, teadus- ja arendustegevus) ja horisontaalne tegevus (nt välissuhted, teabevahetus ja levitamine).

19. Amet märkis, et tegevuskavas sisalduvate meetmete rakendamist jälgitakse põhiõiguste iga-aastase eduaruande abil, mis on aluseks strateegia tulevastele läbivaatamistele. Läbivaatamisel osalevad põhiõiguste ametnik ja põhiõiguste nõuandefoorum.

20. Vastuseks ombudsmani küsimusele põhiõiguste austamise tõhusa järelevalvemehhanismi kohta märkis Frontex, et selline mehhanism luuakse nõuandefoorumi (mis koosneb põhiõiguste organisatsioonidest ja institutsioonilistest partneritest), põhiõiguste ametniku, ühisoperatsioonide ja katseprojektide peatamise ja lõpetamise mehhanismi ning tegevdirektori kui lõplikku otsust tegeva ametisse nimetava asutuse vahelise suhtluse kaudu.

21. Seoses ombudsmani küsimusega selle kohta, kuidas ta mõistab ameti kogu tegevust, juhtis Frontex tähelepanu sellele, et seda mõistet on käitumisjuhendis varem kasutatud. Käitumisjuhendi artikli 2 punktis b on Frontexi tegevus määratletud järgmiselt: „... mis tahes tegevus, mida koordineerib või juhib Frontex oma ülesannete raames, nagu on kirjeldatud Frontexi määruses, sealhulgas ühisoperatsioonid, katseprojektid, ühised tagasisaatmisoperatsioonid ja koolitused.”

22. Seoses võimalusega luua kaebuste esitamise mehhanism Frontexi tegevusest mõjutatud isikute jaoks märkis Frontex, et tema ülesanne on üksnes koordineerida ELi liikmesriikide ja Schengeni lepinguga ühinenud riikide koostööd. Sellest tulenevalt tegelevad üksikisikute õigusi mõjutada võivate tegevustega ainult liikmesriikide ametiasutused. Frontex rõhutas ka, et tal ei ole täidesaatvaid volitusi. Need on üksnes liikmesriikide ametiasutuste pädevuses. Isikud, kes väidavad, et need asutused on nende õigusi rikkunud, võivad seetõttu kasutada kaebuse esitamiseks nii riiklikke kui ka ELi mehhanisme. Siiski on kehtestatud sisemenetlused, mis võimaldavad üksikisikutel teavitada komisjoni võimalikest põhiõiguste rikkumistest. Need menetlused hõlmavad i) Frontexi tegevuses osalejatele kehtestatud teatamiskohustusi, ii) intsidentidest teatamise süsteemi ja iii) uut standardset töökorda, mille kohaselt tuleb täielikult arvesse võtta mis tahes allikast pärit ja mis tahes viisil esitatud teateid põhiõiguste võimalike rikkumiste kohta Frontexi koordineeritud tegevuses.

23. Frontex teatas, et võttis käitumisjuhendi vastu 21. märtsil 2011, st enne määruse jõustumist. See sisaldab sätteid põhiõiguste austamise ja edendamise ning rahvusvahelise kaitse küsimuste kohta Frontexi tegevuse käigus. Frontex täpsustas, et toimimisjuhendit kasutatakse Frontexi koordineeritud ühisoperatsioonides ja katseprojektides. See on lisatud operatiivkavale ja on siduv kõigile Frontexi tegevuses osalevatele isikutele. Muu hulgas on käitumisjuhendis ette nähtud sanktsioonid juhuks, kui selle sätteid rikutakse. Sanktsioonid ulatuvad Frontexi tegevuse viivitamatust lõpetamisest distsiplinaarmeetmeteni. Frontex juhtis tähelepanu sellele, et kooskõlas muudetud määrusega vaatab ta praegu läbi käitumisjuhendit, et kajastada nõuandefoorumi seisukohti. Ta lisas, et muudetud Frontexi määruse kohaselt kehtestatakse ühiste tagasisaatmisoperatsioonide jaoks eraldi koodeks.

24. Frontex väitis, et tegevusjuhendid on „üks paljudest üldise põhiõiguste strateegia vahenditest”.

25. Käitumisjuhendite seoseid kommenteerides selgitas Frontex, et neid kahte juhendit kohaldatakse Frontexi koordineeritavate ühiste tagasisaatmisoperatsioonide suhtes. Ühise tagasisaatmiskoodeksi puhul koosneb see üldistest eeskirjadest, mis on sarnased (üldises) käitumisjuhendis sisalduvate eeskirjadega, ja erieeskirjadest, milles keskendutakse ühiste tagasisaatmisoperatsioonide eripäradele. Frontex lisas, et ta juba kohaldab ühiste tagasisaatmisoperatsioonide suhtes parimaid tavasid.

26. Käitumisjuhendi läbivaatamise seisu kohta märkis Frontex, et see protsess sõltub nõuandefoorumi loomisest, kuid märkis, et läbivaatamisprotsess on väga lõppjärgus.

27. Frontex väitis, et põhiõiguste ametnik on sõltumatu töötaja, kes annab aru otse haldusnõukogule ja täidab järelevalveülesandeid. Põhiõiguste ametnik annab korrapäraselt aru ka nõuandefoorumile ja tegevdirektorile, kes on ametisse nimetav asutus.

28. Põhiõiguste ametnikul ja Ühtekuuluvusfondil on juurdepääs kogu teabele põhiõiguste austamise kohta ning nende tegevus täiendab neid. Kuigi põhiõiguste ametnik täidab järelevalvefunktsiooni, pakub ta strateegilisi suuniseid ja koondab teavet. Põhiõiguste ametniku ülesannete hulka kuulub näiteks tõhusa järelevalvemehhanismi toetamine ning võimalike põhiõiguste rikkumiste registri loomine ja pidamine.

29. Frontex märkis, et vastust küsimusele, kas põhiõiguste ametnik võib saada üksikisikutelt kaebusi põhiõiguste austamise kohta, oodatakse alles siis, kui põhiõiguste järelevalvemehhanism on täielikult kindlaks määratud.

30. Põhiõiguste ametniku ametisse nimetamise ajakava kohta märkis Frontex, et vaba ametikoha teade avaldati 2012. aasta aprilli lõpus ja et põhiõiguste ametnik loodetakse valida 2012. aasta sügiseks.

31. Mis puudutab Ühtekuuluvusfondi, siis selgitas Frontex, et tema ülesanne on abistada tegevdirektorit põhiõiguste küsimustes ning olla teadmiste ja oskusteabe allikaks põhiõiguste austamise arendamisel ja edendamisel. Selle täpne koosseis, ülesanded ja töömeetodid otsustatakse avakoosolekul. Frontexi sõnul on tema liikmeskond piiratud kodanikuühiskonna organisatsioonide, rahvusvaheliste organisatsioonide ja põhiõigustele spetsialiseerunud ELi ametitega. Ühtekuuluvusfondi avakoosolek pidi toimuma 2012. aasta septembris.

32. Frontex juhtis tähelepanu sellele, et muudetud Frontexi määruses on sätestatud, et Euroopa piirivalverühmad peavad oma ülesannete täitmisel ja volituste kasutamisel täielikult austama põhiõigusi.

33. Frontex viitas järgmisele neljale peamisele vahendile, mille eesmärk on hoida sellega seoses ära põhiõiguste rikkumisi.

(1) Operatsioonikavas on ette nähtud i) aruandekohustus seoses põhiõiguste rikkumisega ja ii) osalejate koolitamine enne lähetamist ELi ja rahvusvahelise õiguse, sealhulgas põhiõiguste valdkonnas. Lisaks iii) on käitumisjuhend operatsiooniplaani lahutamatu osa ning selle eesmärk on edendada ametialaseid väärtusi, mis põhinevad õigusriigi põhimõttel ja põhiõiguste austamisel, ning selles on sätestatud asjakohased põhimõtted. Lisaks on operatsiooniplaanis iv sätestatud standardne töökord tõsistest intsidentidest teatamiseks.

(2) Jagatud vastutus Euroopa piirivalverühmade liikmete eest

Euroopa piirivalverühmade reservi moodustavad liikmesriikide poolt kättesaadavaks tehtud piirivalveametnikud. Need töötajad antakse Frontexi käsutusse siiski ajutiselt, nad ei ole piirikontrolli funktsioonide täitmiseks kvalifitseeritud ning neid lähetatakse üksnes koordineerimisülesannete täitmiseks, et edendada koostööd vastuvõtvate ja osalevate liikmesriikide vahel. Euroopa piirivalverühmade liikmed võivad täita ülesandeid üksnes vastuvõtva liikmesriigi piirivalveametnikelt saadud korralduste alusel ja üldreeglina nende juuresolekul. Kui liige ei austa põhiõigusi, vaatab küsimuse läbi vastuvõttev liikmesriik ja/või Frontex ning liikme päritoluliikmesriik. Seega alluvad Euroopa piirivalverühmade liikmed samal ajal vastuvõtvate liikmesriikide juhistele ja päritoluliikmesriigi distsiplinaarmeetmetele.

(3) Euroopa piirivalverühmade reservi liikmete profiil

Põhjaliku sisehindamise põhjal on Frontex välja töötanud konkreetsed eksperdiprofiilid Euroopa piirivalverühmade reservi tulevaste liikmete jaoks. Need profiilid kajastavad põhiõigusi ja rahvusvahelise kaitsega seotud kohustusi, mida kõik Frontexi operatsioonides osalejad peavad järgima. Samuti vajavad nad eelnevat kogemust taotletud valdkonnas ning eelnevat koolitust, eelkõige selle kohta, kuidas põhiõigusi praktikas kohaldada. Profiilid peab heaks kiitma haldusnõukogu. Pärast reservi nimetamist pakub Frontex koolitust ELi ja rahvusvahelise õiguse, sealhulgas põhiõiguste valdkonnas. Kuigi liikmesriigid on kohustatud järgima profiilides määratletud kõlblikkuskriteeriume, vastutavad nad ise ekspertide valimise ja nimetamise eest Euroopa piirivalverühmade reservi.

(4) Koolitus enne kõigi osalejate lähetamist

Frontex on kohustatud pakkuma enne lähetamist koolitust kõigile Frontexi operatsioonides osalejatele. Koolitusel keskendutakse asjakohasele ELi ja rahvusvahelisele õigusele, sealhulgas põhiõigustele ja rahvusvahelise kaitse kättesaadavusele (mittediskrimineerimise, mittetagasisaatmise ja varjupaigaõiguse põhimõtted) ning asjakohastele suunistele. Ta märkis, et pakutakse eri tasemel koolitust.

34. Frontex teatas ka, et kõigis tegevuskavades nähakse ette Frontexi koordineerimisametnik, kelle peamine ülesanne on edendada koostööd ja koordineerimist vastuvõtvate ja osalevate liikmesriikide vahel. Näiteks toimib FCO vahendajana Frontexi ja vastuvõtva liikmesriigi vahel, jälgib operatsiooniplaani ja käitumisjuhendi rakendamist ning mängib olulist rolli tõsistest intsidentidest teatamise järelmeetmetes.

35. Ühisoperatsioonide ja katseprojektide lõpetamise kohta teatas Frontex, et ta on moodustanud sisemise rakkerühma standardse töökorra koostamiseks, et tagada põhiõiguste austamine eespool nimetatud operatsioonides. Standardne töökord tehakse pärast vastuvõtmist üldsusele kättesaadavaks.

36. Hoolimata asjaolust, et standardne töökord ei ole veel valmis, esitas Frontex järgmise teabe.

37. Frontex leidis, et „põhiõiguste rikkumisi ei saa ette näha enne nende tegelikku toimumist ja neid ei saa süstematiseerida”. Sellest tulenevalt ei töötanud komisjon välja rangeid kriteeriume põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste võimalike rikkumiste tuvastamiseks. Neid saab hinnata ainult juhtumipõhiselt ja põhiõiguste ametniku eksperditeadmised on sellega seoses otsustava tähtsusega. Standardne töökord keskendub seetõttu selle tagamisele, et võimalikest põhiõiguste rikkumistest teatatakse ja neid hinnatakse operatiivtegevuse kõigis etappides. Praegusel kujul nähakse standardse töökorraga ette viis sammu, et reageerida määruse artiklile 3a: i) sisemine ettevalmistus; ii) operatsiooniplaani sätted; iii) intsidentidest teatamine; iv) intsidentidest asutusesisese teatamise käigus saadud teabe käsitlemine; ning v) reageerimine ja tegutsemine. Frontex märkis, et täiendavate ennetusmeetmete eesmärk on teavitada sidusrühmi operatsioonidega kaasnevatest riskidest. Nendes riskihindamistes võetakse näiteks arvesse teavet päritoluriikide, transiiditeede ja naaberriikide kohta ning need hõlmavad nii Frontexi kui ka põhiõiguste ametniku eri osakondi.

38. Seoses põhiõiguste väidetavate rikkumiste tuvastamise küsimusega viitas Frontex üksikasjalikule sisemenetlusele ja rõhutas, kui oluline on i) aruandluskohustus kõigile osalejatele ja aruandlusvõimalused kolmandatele isikutele; ii) viis, kuidas esitatud teavet asutusesiseselt käsitletakse; ning iii) asjaomaste sidusrühmade saadud teabe hindamine.

39. Frontex leidis, et tema lai lähenemisviis, mis hõlmab võimalike rikkumiste tuvastamist ja ennetamist, võimaldaks sellistele rikkumistele asjakohaselt reageerida, ning rõhutas sellega seoses taas erikoolituse tähtsust.

40. Põhiõiguste rikkumistest mõjutatud isikute kaebuste esitamise mehhanismi küsimuses juhtis Frontex tähelepanu kolmandate isikute võimalusele teatada võimalikest rikkumistest. Samuti rõhutas ta, et käsitleb kõiki kaebusi põhiõiguste rikkumise kohta ja kaalub neid asjakohaselt. Samal ajal rõhutas Frontex, et tal ei ole volitusi teha otsuseid üksikjuhtumite kohta, kuna need kuuluvad asjaomaste liikmesriikide pädevusse.

41. Seoses meetmetega, mida Frontex võib võtta põhiõiguste tuvastatud rikkumise korral, märkis ta, et ta võib näiteks saata asjaomastele liikmesriikidele mure- või hoiatuskirju, arutada küsimust haldusnõukogu tasandil või esitada komisjonile aruande, rahalise toetuse tühistada või seda vähendada, võtta distsiplinaarmeetmeid ning peatada või lõpetada operatsioonid, kusjuures lõpetamine on viimane abinõu. Frontex selgitas lisaks, et mitmeid poliitilisi ja operatiivküsimusi hõlmavate operatsioonide keerukuse tõttu ei oleks alati asjakohane operatsiooni peatada või lõpetada ning tegevdirektor peab tegema otsuse talle Frontexi töötajate esitatud aruannete põhjal.

B. Avalikus konsultatsioonis osalejate märkused

42. Need tähelepanekud võeti kokku järgmiselt.

43. Caritase arvates on Frontexi operatsioonidega seoses vaja tõhusat kaebuste esitamise mehhanismi. Selles valdkonnas tegutsevad valitsusvälised organisatsioonid võiksid aidata kaasa Frontexi operatsioonide praktilisele järelevalvele. Frontexi töötajad peaksid teavitama kõiki Frontexi koordineeritavates operatsioonides kinni peetud rändajaid ja pagulasi nende õigustest. Meijersi komitee rõhutas, kui olulised on aruandlusmehhanismid, mille abil saab kontrollida Frontexi vastavust põhiõigustele. Sõltumatud järelevalvenõukogud juhtisid tähelepanu sellele, et ei ole selge, kas Frontex vastutab Frontexi kontrolli all olevate operatsioonide kohta esitatud kaebuste eest.

44. Paolo RUWINDU oli seisukohal, et põhiõigustega seotud kohustuste täitmist Frontexi poolt peaks jälgima täiesti sõltumatu organ ning põhiõiguste ametniku määramine ei ole piisav. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM märkis, et oma õigusliku aluse tõttu ei saa Frontex võtta vastutust põhiõiguste rikkumise eest liikmesriikide nimel. Seoses õigusliku võimalusega ühisoperatsioonid lõpetada või peatada, kui põhiõiguste austamist tagavad tingimused ei ole enam täidetud, juhtis ta tähelepanu sellele, et ei ole selge, kuidas sellised tingimused kindlaks määratakse. Samuti ei ole selge, millised vahendid on põhiõiguste ametniku käsutuses, et teostada tõhusat järelevalvet põhiõiguste austamise üle. Apostolis FOTIADIS juhtis tähelepanu sellele, et Frontex seadustab liikmesriikide tegevuse, näiteks lähetades Frontexi ametnikke koos vastuvõtva riigi piirivalveametnikuga ja osaledes kinnipeetud isikute taustakontrollis. Riiklikud piirivalveametnikud järgivad ametlikult Frontexi poolt taustakontrollide käigus tehtud ettepanekuid päritoluriigi kohta. Twente ülikooli Euroopa õiguse dotsent dr Luisa MARIN esitas oma panusena oma akadeemilise dokumendi, milles analüüsitakse üksikasjalikult Frontexi vastavust ELi õigusele ja põhiõigustele. George HABIB viitas Frontexi projektile „Attica”, mis käivitati Kreeka-Türgi piiril, et aidata Kreeka ametiasutustel ebaseaduslikke rändajaid kinni pidada ja päritoluriiki tagasi saata.

45. Punane Rist on mures, et strateegias ja tegevuskavas ei mainita distsiplinaarmeetmeid, mida tuleb kohaldada Frontexi operatsioonides osalejate suhtes, kes ei ole tema töötajad. Lisaks juhtis Punane Rist tähelepanu sellele, et strateegias puudub ka selge märge selle kohta, keda, st Frontexit või asjaomast liikmesriiki, saab võtta vastutusele põhiõiguste rikkumise eest ühisoperatsioonides. Strateegia ei sisalda juhiseid Frontexi kogutud isikuandmete kasutamise kohta, eelkõige seoses nende võimaliku edastamisega kolmandatele isikutele, nagu EUROPOL, või kolmandatele riikidele. Strateegia või tegevuskava peaks sisaldama konkreetseid suuniseid selle kohta, kuidas asjaomastes operatsioonides osalejad peaksid hädaolukordadega toime tulema. See võib aidata tagada, et võetakse kõik vajalikud meetmed, et vältida haavatavate inimeste hukkumist ning anda asjakohast teavet ametiasutustele ja lõppkokkuvõttes nende perekondadele, kes kaotasid oma elu ELi piiride ületamisel. Lõpuks soovitas Punane Rist rakendada kaebuste esitamise mehhanismi.

46. TransEuropeExperts (edaspidi „TEE“) leidis, et käitumisjuhendi artiklites 19 ja 20 kasutatud sõnastus, mille kohaselt ei tohi sundi ja relvi kasutada rohkem, kui on asjaoludega seoses vajalik, jätab piisavalt ruumi subjektiivseks hindamiseks. TEE sõnul ei selgitatud Frontexi vastuses ombudsmanile tegevdirektori otsuseid ühisoperatsioonide ja katseprojektide peatamise või lõpetamise kohta põhiõiguste tõsise rikkumise korral. Sellest vastusest selgub, et sellised otsused ei ole kohaldatavad ühiste tagasisaatmisoperatsioonide suhtes, kui põhiõiguste rikkumised võivad eelkõige puudutada just neid operatsioone. Samuti väljendas TEE rahulolematust Frontexi vastuse selle osaga, milles vastatakse küsimustele põhiõiguste rikkumise ohvrite kaebuste esitamise mehhanismi kohta. Lisaks ei esitanud Frontex oma vastuses märkusi isikuandmete haldamise kohta.

47. Amnesty International (AI) oli eriti mures järgmise pärast: i) puudub kaebuste esitamise kord; ii) intsidentidest teatamise järelmeetmete puudumine ning iii) põhiõiguste ametniku ebapiisav suutlikkus ja sõltumatus. Ta märkis, et mehhanism, mille abil saab esitada kaebusi Frontexi operatsioonide ning selle töötajate ja külalisametnike käitumise kohta nii liikmesriikides kui ka väljaspool välispiire, on hädavajalik kahel põhjusel. Esiteks seetõttu, et Frontex peab võtma asjakohaseid meetmeid, et avastada oma õiguslike kohustuste mis tahes rikkumine. Teiseks seetõttu, et operatsioonide koordineerimisel peab Frontex jälgima põhiõiguste järgimist oma töötajate, külalisametnike ja vastuvõtvate liikmesriikide töötajate poolt. Tehisintellekt tervitas Frontexi sisemehhanismide väljatöötamist, et töötajad ja külalisametnikud saaksid teatada võimalikest rikkumistest. Tehisintellekt märkis siiski, et ei ole selge, kuidas teatatud juhtumite suhtes järelmeetmeid võetakse. Tehisintellekt väljendas kahtlust, kas ainuüksi käitumisjuhendi artiklites 4 ja 5 ette nähtud distsiplinaarmeetmed võimaldavad võtta piisavaid järelmeetmeid põhiõiguste rikkumise korral. Tehisintellekt seadis kahtluse alla põhiõiguste ametniku sõltumatuse, arvestades, et ametikandja on Frontexi töötaja ja tal on aruandekohustus tegevdirektori ees, kes ametisse nimetava asutusena hindab põhiõiguste ametniku tööd. Samuti ei ole selge, kuidas sellel ametikohal töötav isik suudab seda rolli üksi täita. Tehisintellekt tegi ettepaneku, et vähemalt nõuandefoorum peaks olema tihedalt seotud põhiõiguste ametniku tööga, et ta saaks põhiõiguste ametnikku tema ülesannete tõhusal täitmisel toetada ja abistada.

48. Statewatch ja Migreurop tegid ühise panuse. Käitumisjuhendi kohta leidsid nad, et kuna selle artiklites 19 ja 20, mis käsitlevad sunnivahendite ja relvade kasutamist, on sätestatud, et sunnivahendeid ja relvi võib kasutada mitte ainult kohustuste täitmisel, vaid ka muudes olukordades, tuleks neid olukordi täpsustada. Käitumisjuhend on strateegias määratletud pehme õigusena („üldtunnustatud standardid”). Ei ole selge, milline on käitumisjuhendi õiguslik olemus ja kas käitumisjuhendi rikkumisel põhinevaid põhiõiguste rikkumisi käsitlevaid kohtumenetlusi saab kunagi algatada. Ühise tagasisaatmiskoodeksi koostamine on tervitatav, kuigi selle dokumendi õiguslik jõud ei ole kindel. Põhiõiguste ametniku kohta on Frontexi vastusele lisatud ametijuhendis märgitud, et „põhiõiguste ametnik peab esitama deklaratsiooni kohustuse kohta tegutseda sõltumatult Frontexi huvides”. Jääb üle kontrollida, kas konkreetse üksuse huvides töötamine on kooskõlas sõltumatuse põhimõttega. Seoses tegevdirektori otsustega ühisoperatsioonide peatamise või lõpetamise kohta, kui „selliste operatsioonide läbiviimise tingimused ei ole enam täidetud“, ei andnud Frontex mingit teavet nende „tingimuste“laadi kohta ega asjaolude kohta, mis võivad viia selleni, et tegevdirektor peatab või lõpetab operatsiooni osaliselt või täielikult. Kriteeriumid määratletakse ja lisatakse standardsesse töökorda. Siiski ei ole teada, kas need kriteeriumid kunagi avalikustatakse, tingimusel et nõuandefoorum need läbi vaatab, kas Euroopa Parlamenti teavitatakse nendest või kas neid hinnatakse korrapäraselt uuesti, võttes arvesse asjakohaseid arenguid kohtupraktikas. On oluline, et strateegia sisaldaks selgeid ja terviklikke andmekaitsemeetmeid ning õiguskaitsemehhanisme andmesubjektide õiguste rikkumise korral. Frontex väitis oma arvamuses, et „põhiõiguste rikkumisi ei saa ette näha enne, kui need tegelikult aset leiavad”. Kuid esiteks võib ette näha mõningaid olukordi, kus rändajad on tõenäoliselt haavatavas olukorras. Teiseks on kättesaadavad paljud rahvusvahelised ja piirkondlikud konventsioonid ja soovitused, mis võivad olla kasulikud menetluslike tagatiste kehtestamisel. Frontexi operatsioonide käigus põhiõiguste rikkumise korral on vaja kaebuste esitamise mehhanisme ja õiguskaitsevahendeid. Frontex ei oleks tohtinud eitada otsest vastutust põhiõiguste võimalike rikkumiste eest, mis võivad Frontexi tegevuse käigus aset leida. Ei tundu õige väita, eriti pärast ameti volituste läbivaatamist, et amet on pelgalt koordinaator ja tal ei ole otsest vastutust operatsioonide läbiviimise viisi eest.

49. Sisserändeõiguse praktikute ühendus (Immigration Law Practitioners'Association, ILPA) oli seisukohal, et põhiõiguste ja rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste konkreetne rakendamine üksikjuhtudel on edasi lükatud pehme õiguse vahenditele (nagu käitumisjuhend või strateegia) ja iga missiooni tegevuskavadele, ilma et peamistes määrustes oleks ette nähtud konkreetsete menetluste, õiguskaitsevahendite või muude õiguslikult siduvate tagatiste kehtestamist. Käitumisjuhendis ei ole selgitatud, et põhiõigustega seotud kohustusi tuleb täita, vaid nõutakse üksnes teatava käitumise edendamist punktis 5a. ILPA leidis, et Frontexil tuleks paluda vaadata läbi oma strateegia ja käitumisjuhend, et kehtestada menetlused ja õiguslikud tagatised, mis on vajalikud üksiktagatiste järgimiseks kooskõlas ELi ja rahvusvahelise õigusega, nagu on nõutud tema asutamismääruses, eelkõige selle artiklites 2a ja 26a.

50. Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee rände, pagulaste ja ümberasustatud isikute komitee juhtis tähelepanu põhiõiguste ametniku sõltumatuse ja ressursside puudumisele, nõuandefoorumi puhtalt nõuandvale suutlikkusele ning operatsiooni peatamise või lõpetamise kriteeriumide läbipaistmatusele. PACE eristas: mereoperatsioonid (Frontex peab tagama merel kinnipeetud isikute maaletoimetamise kohta, kus nad ei ole mitte ainult füüsiliselt ohutud, vaid kus austatakse nende õigusi, sealhulgas õigust taotleda varjupaika); maismaapiirioperatsioonid (Frontexil puudub järelevalvesüsteem, et tagada põhiõiguste austamine kohapeal); ja lennutegevus (need operatsioonid võivad olla suunatud konkreetsetele riiklikele rühmadele ja selline suunatud sekkumine tõstatab võimalikke rassilise diskrimineerimise küsimusi ameti tegevuses). Frontexi õigusraamistikus ei ole selge, milline on tema vastutus seoses põhiõiguste austamisega. Frontexi asutamismääruse kohaselt vastutavad liikmesriigid õiguslikult välispiiride kontrolli eest. Siiski annab sama tekst Frontexile juriidilise isiku staatuse ja võimaldab tal sõlmida kokkuleppeid kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega. Amet väidab siiski korrapäraselt, et ta üksnes „koordineerib tegevust ja ei ole seetõttu vastutav. Kuid kuna koordineerimine hõlmab juhiste andmist koordineerimise ajal, vastutab see ka paljude aspektide eest. Frontex peaks kehtestama tõhusa teatamissüsteemi tagamaks, et osalevad ametnikud või Frontexi töötajad teatavad kõigist põhiõiguste rikkumistest. Ei ole selge, kas põhiõiguste ametnik saab üksikisikutelt kaebusi vastu võtta. 2011. aasta Frontexi määrusega on ette nähtud mehhanism ühisoperatsioonide ja katseprojektide peatamiseks või lõpetamiseks põhiõiguste raske rikkumise korral. Kriteeriume ei ole siiski välja töötatud.

51. Jesuiitide pagulasteenistus rõhutas, et Frontex ei ole liikmesriikide asendusagent, vaid tal on ELi ametina autonoomia. Põhiõiguste rikkumise vältimiseks on Frontex eelkõige kohustatud tagama, et pealtkuulamise korral tehakse kindlaks isikud, kes väidavad, et nad vajavad kaitset, või kes ilmselgelt vajavad kaitset, ning võimaldatakse neile juurdepääs kindlaksmääratud menetlustele. Põhiõiguste ametniku ja Euroopa piirivalverühma koordineeriva ametniku vahel puudub selge pädevuste jaotus. Frontexi vastuses ombudsmanile loetletud põhiõiguste ametniku ülesanded on üsna ebamäärased ja mittespetsiifilised. Strateegiaga ei nähta ette tõhusaid järelevalve-/kaebusmehhanisme. Peaks olema mehhanism, mis võimaldab kinnipeetud või tagasisaadetud isikul esitada kaebuse põhiõiguste ametnikule või muule Frontexi ametnikule, kellel peaks olema õigus peatada operatsiooni läbiviimine või vähemalt peatada see, kuni tegevdirektor teeb lõpliku otsuse. Lisaks peaks igal Frontexi operatsioonis osaleval isikul olema selge kohustus anda põhiõiguste ametnikule aru kõigist põhiõigustega seotud küsimustest ja vastata kõigile põhiõiguste ametniku esitatud küsimustele. Frontex peab veel muutma oma tegevusjuhendeid, et täita Frontexi määruse artikli 2a teise lause nõudeid. On üllatav, et vastamise ajal ja pärast mitmeid aastaid ühiste tagasisaatmisoperatsioonide koordineerimist ei olnud Frontex veel vastu võtnud konkreetset ühist tagasisaatmiskoodeksit.

52. Human Rights Watch (HRW) vaidlustas Frontexi avalduse arvamuses, et „kuna põhiõiguste rikkumisi ei saa enne nende tegelikku toimumist ette näha ja neid ei saa süstematiseerida, ei ole Frontex välja töötanud rangeid kriteeriume selliste võimalike põhiõiguste või rahvusvahelise kaitse kohustuste rikkumiste kindlakstegemiseks“. HRW asus seisukohale, et uuringute ja aruannete põhjal on selliste kuritarvituste ja põhiõiguste rikkumiste võimalus selgelt prognoositav. HRW kritiseeris ka Frontexi avaldust oma vastuses ombudsmanile, et tema ülesanne on „ainult koordineerida ELi liikmesriikide koostööd“ning seetõttu ei hõlma Frontexi töö tegevusi, mis võivad mõjutada üksikisikute õigusi. Frontexi sõnul võivad neid tegevusi läbi viia ainult operatsiooni vastuvõtvate või selles osalevate liikmesriikide pädevad asutused. HRW märkis, et selline tõlgendus tähendab, et Frontexit ei saa kunagi võtta vastutusele põhiõiguste rikkumises osalemise eest.

53. FRA väitis, et alates 2010. aastast on ta osalenud mitmes Frontexi juhitud algatuses (teadusuuringud, koolitus ja suutlikkuse suurendamine, riskianalüüs, operatsioonid), tuginedes oma 26. mai 2010. aasta erikokkuleppele Frontexiga. Lisaks kogub FRA teavet ja andmeid põhiõigustega seotud küsimuste kohta Frontexi tegevuses, näiteks piirihalduses ja tagasisaatmisoperatsioonides.

54. Prantsusmaa põhiõiguste nõuandekomisjon (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme, edaspidi „CNCDH“) soovitas Frontexil tuletada ELi liikmesriigi lipu all sõitvate laevade meeskondadele meelde, et õigus elule peab olema rändevoogude haldamise suhtes ülimuslik. Ta juhtis tähelepanu sellele, et iga rändaja esitatud varjupaigataotlus tuleks läbi vaadata ja et taotlejatele tuleks tagada vastuvõtvas riigis „materiaalsed tingimused, mis austavad nende väärikust”.

55. Kreeka ombudsman lisas oma kaastööle 2011. aasta märtsi eriaruande ebaseaduslike rändajate ja varjupaigataotlejate kohtlemise kohta Evrose piirialal. Kreeka ombudsman märkis, et ta on saanud üksikisikutelt ja valitsusvälistelt organisatsioonidelt kaebusi Frontexi operatsioonide kohta Kreekas, nimelt kaebusi varjupaigamenetlusele juurdepääsu, isiku tuvastamise ja taustakontrolli menetluse ning isegi isikuandmete eksliku registreerimise kohta. Kreeka ombudsmani arvates näitab Frontexi vastus Euroopa Ombudsmanile, et tal on vaja kiiresti algatusi teha. Strateegia ja tegevusjuhendite täielik rakendamine oleks kasulik põhiõiguste kaitse valdkonnas, eelkõige Kreeka piirialadel. Seoses Frontexi ja Kreeka ametiasutuste ühisoperatsioonide ja katseprojektidega tuleks ELi tasandil luua põhiõiguste rikkumiste järelevalvemehhanism, et selliseid rikkumisi uurida ja ennetada.

C. Ombudsmani hinnang, mille alusel koostati soovituse projekt

56. Määruse artikli 26a lõikes 1 on sätestatud, et Frontex peaks võtma kaks olulist meedet, et täita oma kohustust edendada ja austada põhiõigusi: Esiteks peaks ta a) koostama, b) arendama ja c) rakendama põhiõiguste strateegiat. Teiseks peaks ta kehtestama tõhusa mehhanismi, et jälgida põhiõiguste austamist kogu oma tegevuses. Järgnevas hinnangus uuris ombudsman Frontexi seisukohta selle kohustuse taustal. Seda tehes käsitles ombudsman kõigepealt strateegiat koos tegevuskava ja käitumisjuhenditega. Seejärel hindas ombudsman Frontexi arvamusest nähtuvate põhiõiguste järgimise järelevalve olemasolevate mehhanismide tõhusust.

Põhiõiguste strateegia, tegevuskava ja käitumisjuhendid

57. Frontex teatas oma arvamuses ombudsmanile, et 31. märtsil 2011 kiitis Frontexi haldusnõukogu strateegia heaks. Frontex esitas selle dokumendi koopia. Strateegia rakendamise tõendamiseks esitas Frontex ka 29. septembril 2011 vastu võetud dokumendi „Põhiõiguste tegevuskava”, milles viidatakse 21 meetmele, mille abil Frontex püüab strateegiat rakendada. Amet märkis ka, et käitumisjuhend on strateegia teine vahend, ja selgitas selle põhjuseid.

58. Ombudsman leidis, et strateegiat ja tegevuskava tuleb tingimata lugeda koos. Ombudsmani arvates on soovitatav, et kõik strateegias esitatud eesmärgid sisaldaksid tegevuskavas konkreetseid vastavaid meetmeid. Vastupidiselt sellele, mida võib sedalaadi dokumendilt mõistlikult eeldada, ei ole tegevuskava siiski piisavalt üksikasjalik ja selles pigem täpsustatakse strateegias esitatud eesmärke, selle asemel et selgitada, kuidas neid praktikas saavutada. Lisaks on strateegias avaldusi, mis vajavad veel selgitamist. Ombudsman uskus, et Frontex nõustub, et strateegia taolise tähtsusega dokument peaks aitama selgitada põhjendatud kahtlusi ja muresid, mis tõstatati seoses Frontexi tegevuse keerulise hübriidstruktuuriga, mis hõlmab nii kõnealust ELi ametit kui ka liikmesriike. Nagu ombudsmani avaliku konsultatsiooni käigus saadud vastused näitavad, püsivad selles valdkonnas endiselt kahtlused ja mured.

59. Ombudsmani peamine mure on see, et strateegias ei selgitata Frontexi vastutust põhiõiguste võimalike rikkumiste eest, mis toimuvad Frontexi operatsioonide käigus. Strateegia punktides 5 ja 7 rõhutatakse, et Frontexi kui ELi ameti suhtes kohaldatakse ELi põhiõiguste hartat ning et Frontex peaks oma tegevuses i) austama asjaomaseid õigusi (muu hulgas õigus kehalisele puutumatusele ja väärikusele, varjupaigale ja rahvusvahelisele kaitsele, tagasi- ja väljasaatmise lubamatusele, tõhusale õiguskaitsevahendile ja isikuandmete kaitsele) ning ii) kohaldama Euroopa Liidu Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohast kohtupraktikat. Strateegia punktis 13 on sätestatud, et „liikmesriikidele jääb esmane vastutus Frontexi koordineeritud operatsioonide (sealhulgas piirivalve kiirreageerimisrühmad, ühised tagasisaatmisoperatsioonid ja katseprojektid) raames võetud asjakohaste rahvusvaheliste, ELi või riiklike õigusaktide ja õiguskaitsemeetmete rakendamise eest“ning et „see ei vabasta Frontexit tema kui koordinaatori kohustustest ning ta jääb täielikult vastutavaks kõigi oma volituste raames võetud meetmete ja tehtud otsuste eest“(rõhuasetus lisatud). Strateegias ei selgitata siiski, millised on Frontexi kui koordinaatori täpsed kohustused seoses põhiõiguste järgimise küsimusega.

60. Lisaks ei ole tegevusjuhendis kirjeldatud Frontexi operatsioonide suhtes kohaldatav õigusraamistik tõepoolest selge [6]. Seega nõutakse käitumisjuhendi artikli 3 lõikes 1, et osalejad järgiksid „rahvusvahelist õigust, Euroopa Liidu õigust, nii päritolu- kui ka vastuvõtva liikmesriigi õigust ning käesolevat käitumisjuhendit“. See säte kajastab selgelt Frontexi operatsioonide õigusliku tausta keerukust. Selline keerukus tähendab omakorda seda, et eri jurisdiktsioonid määravad kindlaks osalejate tegevuse õiguspärasuse. Samal ajal tuleks siiski meelde tuletada, et vastavalt artikli 1 lõikele 2 on käitumisjuhendi eesmärk suunata kõigi Frontexi operatsioonides osalejate käitumist. See kajastub ka tegevdirektori eessõnas käitumisjuhendile.

61. Eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes tegi ombudsman Frontexile ettepaneku selgitada i) strateegiat täiendavas dokumendis tema vastutust võimalike põhiõiguste rikkumiste eest ühisoperatsioonides ning ii) käitumisjuhendis kõigi Frontexi operatsioonides osalejate käitumise suhtes kohaldatavat õigusraamistikku. Seoses punktiga i võttis ombudsman teadmiseks Frontexi argumendi, et teda ei saa pidada vastutavaks põhiõiguste üksikute rikkumiste eest, kuna ta üksnes koordineerib operatsioone vastuvõtvate ja neis osalevate liikmesriikide tegevust, ning et lisaks ei saa vastutavaks pidada ka Frontexi töötajaid, sest neil ei ole piirikontrolli valdkonnas täidesaatvaid volitusi. Sellega seoses tuletas ombudsman meelde komisjoni 12. oktoobril 2012 toimunud nõuandefoorumi avakoosolekul tehtud avaldust, et nõuandefoorum, põhiõiguste ametnik ja „läbivaadatud Frontexi määruses sisalduvate muude tagatiste jätkuv rakendamine on teretulnud ja konkreetne märk sellest, et amet on täielikult pühendunud põhiõiguste austamise tagamisele nii oma töös, sealhulgas koordineeritavates ühisoperatsioonides, kui ka liikmesriikide poolt nendes operatsioonides osalemisel”[7] (rõhuasetus lisatud).

62. Lisaks juhtis ombudsman tähelepanu sellele, et tegevuskavas ei ole kindlaks määratud ühtegi meedet, mis annaks strateegia punktis 17 ette nähtud eesmärgile konkreetse mõõtme, st et kõiki põhiõigustega seotud intsidente või tõsiseid ohte, millest Frontexi töötajad või osalevad ametnikud on teatanud, „võib käsitleda juhtumipõhiselt”. Frontex rõhutas oma arvamuses, kui oluline on nii intsidentidest teatamine koos sellega kaasnevate aruandluskohustustega Frontexi operatsioonides osalejatele kui ka viis, kuidas teatatud teavet asutusesiseselt käsitletakse. Ombudsmani arvates võiks eelkõige viimast aspekti siiski arendada nii, et selle asemel, et väita, et meetmeid võetakse juhtumipõhiselt, kehtestatakse selged põhimõtted esitatud teabe võimalike järelmeetmete kohta. Strateegias sisalduvad asjakohased avaldused võivad suurendada mitte ainult Frontexi tegevuse läbipaistvust, vaid praktikas ka strateegial põhineva põhiõiguste järgimise järelevalve mehhanismi tõhusust.

63. Lisaks tervitas ombudsman strateegia punkte 37–40, milles viidatakse Frontexi tegevuse läbipaistvusele, ja eelkõige punkti 37, milles sätestatakse, et strateegia rakendamise iga-aastane eduaruanne „avalikustatakse. Ombudsman tegi sellega seoses ettepaneku, et tegevuskavas võiks täpsustada, millal (näiteks aruandega hõlmatud aastale järgneva aasta esimesel trimestril) ja millisel viisil see väljaanne kättesaadavaks tehakse. Selles võiks näiteks täpsustada, et aruande link avaldatakse Frontexi veebisaidi avalehel.

64. Lisaks märkis ombudsman, et strateegias ja tegevuskavas ei mainita distsiplinaarmeetmeid, mida tuleb kohaldada Frontexi operatsioonides osalejate suhtes, kes ei ole tema enda töötajad (strateegia punktis 32 on sätestatud üksnes Frontexi töötajatele käitumisjuhendi rikkumise eest määratavad karistused). Teisest küljest on käitumisjuhendi artikli 23 lõikes 2 sätestatud, et liikmesriikide lähetatud isiku toime pandud rikkumiste korral võib Frontexi tegevdirektor taotleda liikmesriikidelt i) asjaomase isiku viivitamatut eemaldamist Frontexi tegevusest ja võib eeldada, et liikmesriigi asjaomane asutus kasutab oma volitusi seoses vajalike distsiplinaarmeetmetega, ning ii) vajaduse korral asjaomase isiku eemaldamist vastavast reservist kindlaksmääratud ajavahemikuks. Läbipaistvuse suurendamiseks ja pidades silmas, et strateegia on Frontexi peamine avalik dokument, millel on inimõiguste mõõde, samas kui käitumisjuhend on pigem asjaomastele isikutele suunatud tegevusdokument, leidis ombudsman, et oleks ideaalne, kui strateegia sisaldaks sama sätet või vähemalt viitaks sellele.

65. Lisaks jagas ombudsman Punase Risti seisukohta, et strateegias ja/või tegevuskavas oleks olnud kasulik kehtestada ühistes tagasisaatmisoperatsioonides osalejatele konkreetsed suunised selle kohta, kuidas lahendada hädaolukordi, millesse kinnipeetud rändajad võivad sattuda.

66. Lõpetuseks, nagu paljud postitajad õigesti märkisid, ei viidata strateegias üldse kinnipeetud rändajate isikuandmete kaitsele. Ombudsman pidas soovitavaks, et strateegias määratletaks andmekaitsemeetmed ja õiguskaitsemehhanismid juhuks, kui andmesubjektide õigusi rikutakse. Kuigi tegevuskava sisaldab pealkirja „Isikuandmete piisava kaitse tagamine”, näib selle meetme kirjeldus olevat üsna mõistatuslik ja pleonstiline („Isikuandmete kaitset tagavate isikuandmete töötlemisega seotud asjakohaste meetmete ja menetluste kehtestamine”). Oleks olnud parem, kui tegevuskava sisaldaks selle asemel konkreetseid rakendusmeetmeid.

67. Käitumisjuhendite puhul väljendasid mitmed postitajad kahtlust kõigi Frontexi operatsioonide suhtes kohaldatava (2011. aasta märtsis vastu võetud) käitumisjuhendi siduvuse suhtes, seadsid kahtluse alla, kas on kasulik püüda tagada põhiõiguste järgimine distsiplinaarmeetmete abil, nagu on ette nähtud käitumisjuhendis, ning kritiseerisid teatavate muude sätete sisu. Ombudsman käsitles neid küsimusi soovituse projektis. Sellega seoses märkis ombudsman, et Frontex on vahepeal läbi vaadanud oma 2011. aasta märtsi tegevusjuhendi, mida kohaldatakse kõigi Frontexi operatsioonide suhtes, ning võttis 2012. aastal vastu uue käitumisjuhendi kõigi Frontexi tegevuses osalevate isikute jaoks. Uue tegevusjuhendi artiklis 2 on Frontexi tegevus määratletud kui mis tahes tegevus, mida Frontex koordineerib või juhib oma ülesannete raames, nagu on kirjeldatud Frontexi määruses, sealhulgas ühisoperatsioonid, katseprojektid, ühised tagasisaatmisoperatsioonid ja koolitused.

68. Seoses käitumisjuhendi õigusliku olemusega võttis ombudsman teadmiseks Frontexi arvamuses esitatud avalduse, et käitumisjuhend on siduv kõigile Frontexi tegevuses osalejatele [8]. Ombudsman leidis, et seda väidet kinnitab käitumisjuhendis kasutatud keel (vt näiteks artikkel 4, milles on sätestatud, et osalejad a) edendada ja austada inimväärikust ja iga üksikisiku põhiõigusi"ning seda kinnitab asjaolu, et tegevusjuhend on lisatud operatsiooniplaanidele. Lisaks toetab seda käitumisjuhendi artikkel 23, milles on sätestatud konkreetsed sanktsioonid käitumisjuhendi rikkumise korral. Need võivad hõlmata Frontexi töötaja viivitamatut operatsioonilt kõrvaldamist. Seega, vaatamata Frontexi määruses kasutatud pealkirjale „Käitumisjuhend“, mis võib viidata sellele, et käitumisjuhend ei ole õiguslikult siduv, järeldas ombudsman, et toimimisjuhendit tuleb pidada Frontexi operatsioonides osalejatele siduvaks. Võttes aga arvesse, et Frontexi asjakohane avaldus näib olevat vastuolus strateegias esitatud teabega, asus ombudsman seisukohale, et Frontex võiks kaaluda strateegias vajalike muudatuste tegemist, et kajastada käitumisjuhendi tegelikku õiguslikku olemust.

69. Selles kontekstis tuleb samuti märkida, et käitumisjuhendi artikli 3 lõikes 1 nõutakse, et osalejad järgiksid seadust. Lisaks peavad osalejad vastavalt artiklile 4 „edendama ja austama inimväärikust ja põhiõigusi”. Kuigi on tõsi, et artikli 5 punktis a nõutakse, et osalejad edendaksid muu hulgas rahvusvahelist kaitset taotlevate isikute tunnustamist ja neile piisava abi andmist, näib, et sõnastuses võetakse arvesse, et need ülesanded kuuluvad riiklike ametiasutuste pädevusse. Seetõttu leidis ombudsman, et käitumisjuhend on piisavalt selge, nõudes osalejatelt oma käitumises põhiõiguste austamist ja mitte ainult edendamist.

70. Juhites tähelepanu kohaldatava õigusega seotud ebakindlusele (millele on viidatud eespool punktis 60), pöörasid avalikus konsultatsioonis osalejad erilist tähelepanu käitumisjuhendi (2011. aasta versioon) jõu kasutamist käsitlevatele sätetele, mis käsitlevad põhiõiguste seisukohast eriti tundlikke valdkondi. Ombudsman tuletas meelde, et käitumisjuhendi artiklis 19 on sätestatud, et jõu kasutamine ei tohiks ületada miinimumtaset, mida asjaolud nõuavad ülesannete täitmiseks või mis on vajalik õiguspäraseks enesekaitseks või teiste isikute õiguspäraseks kaitseks. Arvestades, et „õiguspärane enesekaitse” või „teiste isikute õiguspärane kaitse” näib olevat enamikus õiguskordades tunnistatud relvade kasutamise põhjuseks ka väljaspool ametikohustuste täitmist, ei pidanud ombudsman neid tõsiselt murettekitavaks. Siiski jäi kehtima tõsiasi, et kohaldatava õigusega seotud ebakindluse tõttu võib nende volituste tegelik sisu liikmesriigiti erineda. Seoses murega selliste sätete vajalikkuse ja proportsionaalsuse pärast märkis ombudsman, et jõu ja relvade kasutamine „ei tohi ületada asjaolude tõttu vajalikku miinimumi”(vt käitumisjuhendi artikli 19 lõige 2 ja artikli 20 lõige 2). Seetõttu ei saa öelda, et nende vahendite kasutamine on piiramatu. Samal ajal pidas ombudsman soovitavaks neid sätteid selgitada ja täpsustada, kuna need näivad olevat sõnastatud suhteliselt laialt.

71. Seoses määrusega nõutava (konkreetse) ühise tagasisaatmisseadustikuga väljendasid mõned postitajad erilist heameelt selle koostamise üle, kuid väljendasid taas muret selle siduvuse pärast. Selles küsimuses viitas ombudsman oma eespool esitatud kaalutlustele käitumisjuhendi kohta. Mõned postitajad märkisid ka, et on üllatav, et ühist tagasisaatmiskoodeksit ei ole veel kehtestatud, kuigi Frontex on ühiseid tagasisaatmisoperatsioone juba aastaid koordineerinud. Sellega seoses tuletas ombudsman meelde, et ühise tagasisaatmiskoodeksi koostamise kohustus tuleneb üksnes 2011. aastal muudetud Frontexi määrusest. Ombudsman märkis, et selle koostamine on pooleli ja lõppjärgus, ning loodab, et Frontex võtab ühise tagasisaatmiskoodeksi vastu mõistliku aja jooksul. Mis puudutab käitumisjuhendi sisu, siis leidis ombudsman, et oleks kasulik, kui ühine tagasisaatmiskoodeks sisaldaks sätet, milles kirjeldatakse selle seost käitumisjuhendiga.

Tõhus mehhanism põhiõiguste austamise jälgimiseks kogu oma tegevuses

72. Frontex teatas, et tõhus mehhanism põhiõiguste austamise jälgimiseks kogu tema tegevuses luuakse i) nõuandefoorumi, ii) põhiõiguste ametnik; iii) ühisoperatsioonide ja katseprojektide peatamise ja lõpetamise mehhanism; ning iv) tegevdirektori volitused lõpliku otsuse tegemisel ametisse nimetava asutuse või ametiisikuna. Järgnenud hindamises keskendus ombudsman võimalikele kaebuste esitamise mehhanismidele pärast ühisoperatsioonide ja katseprojektide lõpetamise ja/või peatamise sisuliste tingimuste läbivaatamist.

73. Seoses ühisoperatsioonide ja katseprojektide lõpetamisega tuletas ombudsman meelde, et määruse artikli 3 lõike 1a kohaselt võib amet pärast asjaomase liikmesriigi teavitamist ühisoperatsioonid ja katseprojektid lõpetada, „kui nende ühisoperatsioonide või katseprojektide läbiviimise tingimused ei ole enam täidetud”. Tegevdirektor peatab või lõpetab täielikult või osaliselt ühisoperatsioonid ja katseprojektid, kui ta leiab, et sellised põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste rikkumised on rasked või tõenäoliselt jätkuvad.

74. Ombudsman märkis, et eespool nimetatud võimalused tegevuse peatamiseks või lõpetamiseks hõlmavad märkimisväärset kaalutlusõigust ja põhinevad õiguslikul hinnangul selle kohta, mis enamikul juhtudel kujutab endast keerulisi faktilisi asjaolusid.

75. Neid kaalutlusi silmas pidades tervitas ombudsman sisemise rakkerühma loomist, mille ülesanne on koostada standardne töökord, et tagada põhiõiguste austamine eespool nimetatud operatsioonides. Ombudsman tervitas ka Frontexi avaldust, et ta kavatseb standardse töökorra avalikustada niipea, kui see on kättesaadav.

76. Samal ajal, nagu on soovitatud eespool punktis 61, võiks muuta Frontexi seisukohta, et põhiõiguste võimalike rikkumiste tuvastamine on eranditult iga juhtumi puhul eraldi otsustatav küsimus, ning võimalikud põhiõiguste rikkumised võiks asjaomastele esindajatele selgelt esitada, viidates Euroopa Liidu põhiõiguste hartale. Lisaks soovitas ombudsman Frontexil võtta vastu konkreetsed suunised, milles selgitatakse selliste sõnastuste tegelikku tähendust nagu „kui nende ühisoperatsioonide või katseprojektide läbiviimise tingimused ei ole enam täidetud” ning põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste rikkumine, „mis on tõsist laadi või tõenäoliselt jätkub”. Kooskõlas rände-, pagulas- ja põgenikekomisjoni panusega oleks seega selgelt eelistatav selge mehhanism koos konkreetsete kriteeriumidega. Ombudsman leidis ka, et asjakohaste kriteeriumide avalikustamine ja seega Frontexi tegevuses otseselt mitteosalevate kolmandate isikute võimalus teatada võimalikest rikkumistest võib olla veel üks eelis [9]. Tegevdirektori sellekohaste otsuste järelevalve küsimus jäi lahtiseks [10].

77. Samuti märkis ombudsman saadud vastuste põhjal, et kritiseeriti seda, et ühiste tagasisaatmisoperatsioonide suhtes ei kohaldata peatamis- ja lõpetamisklauslit. Kuigi määruse artikli 3 lõikest 1a ilmneb, et selles ette nähtud peatamis- ja lõpetamisvõimalusi kohaldatakse ainult ühisoperatsioonide ja katseprojektide suhtes, tuleb märkida, et selle otsuse tegi seadusandja ja seega ei ole Frontexil õigust seda muuta. Amet võiks siiski kaaluda, kas oleks ruumi ühiste tagasisaatmisoperatsioonide lõpetamist ja peatamist käsitlevate eeskirjade kehtestamiseks, näiteks ühises tagasisaatmisseadustikus.

78. Seoses võimalike kaebuste esitamise mehhanismide ja põhiõiguste ametniku rolliga juhtis ombudsman kõigepealt tähelepanu sellele, et põhiõiguste ametnik nimetati ametisse 2012. aasta septembris. Ombudsman rõhutas põhiõiguste ametniku ülesannete selge kujundamise ja määratlemise tähtsust, arvestades, et nagu jesuiitide pagulasteenistus õigesti märkis, on põhiõiguste ametniku ülesanded, mis on loetletud Frontexi vastuses ombudsmanile, üsna ebamäärased ja mittespetsiifilised. See viitab suurele kaalutlusõigusele põhiõiguste ametniku otsuste tegemisel. Samuti puudub selge pädevuste jaotus põhiõiguste ametniku ja Euroopa piirivalverühma koordineeriva ametniku vahel. Ombudsman pidas soovitavaks selle lünga täitmist. Frontexi kavandatud põhiõiguste ametniku büroo struktuur võib jätta mulje, et põhiõiguste ametnik ei ole täiesti sõltumatu. Ametisse nimetav asutus on tegevdirektor, kellele põhiõiguste ametnik peab aru andma ja kes hindab põhiõiguste ametniku tööd. Põhiõiguste ametniku ametijuhendis, mis on lisatud Frontexi arvamusele, on kirjas, et põhiõiguste ametnik peab esitama deklaratsiooni kohustuse kohta tegutseda sõltumatult Frontexi huvides. AI, Statewatch ja Migreurop väljendasid kahtlust, kas konkreetse üksuse huvides töötamine on kooskõlas sõltumatuse põhimõttega. Tehisintellekt tegi ettepaneku, et nõuandefoorum peaks olema tihedalt seotud põhiõiguste ametniku tööga, et ta saaks põhiõiguste ametnikku tema ülesannete tõhusal täitmisel toetada ja abistada. Ombudsman esitas selle ettepaneku soovitusena.

79. Teiseks märkis ombudsman, et põhiõiguste ametniku ülesannete hulka ei kuulu põhiõiguste rikkumist käsitlevate üksikkaebuste menetlemine. Frontexi arvamusest selgub, et tema arvates piisab põhiõiguste rikkumistest teatamise süsteemi kehtestamisest, et tagada põhiõigustega seotud kohustuste täielik täitmine. Strateegia punktis 17 on tõepoolest sätestatud, et Frontex kehtestab tõhusa aruandlussüsteemi, millega tagatakse, et „Frontexi töötajad/osalevad ametnikud teatavad viivitamata kõigist põhiõigustega seotud juhtumitest või tõsistest ohtudest ning et see aruandlus peaks olema kõigi [Frontexi] operatsioonide tõhusa järelevalve aluseks“. Ombudsman soovitas Frontexil kaaluda küsimust, kas teatamis-/teavitamissüsteemi võib pidada kaebuste esitamise mehhanismi asendajaks. Aruandluskohustused ja kaebuste esitamise mehhanismid ei ole alternatiivid. Need on pigem täiendavad vahendid põhiõiguste tõhusa kaitse tagamiseks. Ombudsmani arvates ei saa ilma viimaseta nõuete täitmine olla lõppkokkuvõttes tõhus.

80. Samuti on märgitud, et distsiplinaarmeetmed ei ole piisavad, et tagada põhiõiguste järgimine. Ombudsman jagas seda seisukohta ja kordab, kui oluline on luua sellega seoses tõhus kaebuste esitamise mehhanism.

81. Lisaks, isegi kui Frontex nimetab iga operatsiooni jaoks ametisse koordineeriva ametniku, kes jälgib operatsiooniplaani ja käitumisjuhendi rakendamist ning kellel on seega oluline roll tõsistest intsidentidest teatamise järelmeetmetes, ei kaota see vajadust tõelise kaebuste esitamise mehhanismi järele, mis on avatud kõigile asjaomastele isikutele, nimelt operatsioonides osalejatele, kes on ELi või riiklike eeskirjade kohaselt kohustatud teatama, ning ka neile, keda rikkumised otseselt mõjutavad, samuti neile, kes neist teada saavad (ajakirjanikud, valitsusvälised organisatsioonid jne).

82. Kooskõlas eespool punktis 61 esitatud kaalutlustega võib põhiõiguste ametnikul ombudsmani arvates olla mõjuv põhjus kaaluda põhiõiguste rikkumisi käsitlevate üksikkaebuste käsitlemist. Liikmesriigi töötajate tegevust puudutavate kaebuste käsitlemine võib tähendada vähemalt nende edastamist liikmesriigi pädevale asutusele või seda asutust kontrollivale riiklikule ombudsmanile. Sellega seoses võttis ombudsman teadmiseks Kreeka ombudsmani julgustava soovituse seoses Frontexi ja Kreeka ametiasutuste ühisoperatsioonide ja katseprojektidega, et ELi tasandil tuleks luua põhiõiguste rikkumiste järelevalvemehhanism, et „uurida ja ennetada põhiõiguste rikkumisi”. Seoses Frontexi töötajate käitumist käsitlevate kaebustega tuletas ombudsman meelde, et Euroopa piirivalverühmad ei koosne mitte ainult liikmesriikide esindajatest, vaid ka Frontexi esindajatest. Kuigi ombudsmanil ei olnud probleemi nõustuda, et Frontexi töötajad ei ole piirikontrolli ülesannete täitmiseks kvalifitseeritud ja neid lähetatakse üksnes koordineerimisülesannete täitmiseks, et edendada koostööd vastuvõtvate ja osalevate liikmesriikide vahel, juhtis ombudsman tähelepanu sellele, et see ei saa tähendada Frontexi kaitsmist vastutuse eest tegevuse eest, mida Frontexi töötajad teevad oma koordineerimisülesannete täitmisel. Ombudsmanid uskusid, et Frontex nõustub tema seisukohaga.

83. Ombudsman tegi ettepaneku, et põhiõiguste ametnik võiks kaaluda võimalust käsitleda põhiõiguste rikkumist käsitlevaid üksikkaebusi, sealhulgas avalikes huvides esitatud kaebusi, mis on seotud kogu Frontexi tegevusega, ning et Frontex pakuks põhiõiguste ametnikule selleks piisavat haldustuge. Sellega seoses võttis ombudsman teadmiseks ka Frontexi arvamuses esitatud avalduse, et põhiõiguste ametnikul on aktiivne roll põhiõiguste austamise järelevalvemehhanismi loomisel in concreto.

84. Mis puudutab Ühtekuuluvusfondi, siis määratles Frontex selle teadmiste ja oskusteabe allikana. Ühtekuuluvusfondi peamine ülesanne oleks seega anda tegevdirektorile ja haldusnõukogule strateegilisi soovitusi ja suuniseid põhiõiguste küsimustes. Nõuandefoorumi järelevalverolli osas mõistis ombudsman, et tal on pädevus i) esitada aastaaruanne Frontexi põhiõigustega seotud kohustuste täitmise kohta ja ii) saada põhiõiguste ametnikult aruandeid. Kuna põhiõiguste ametnik on kohustatud aru andma ka haldusnõukogule ja tegevdirektorile, võiks rahvusvahelistest organisatsioonidest, ELi asutustest ja valitsusvälistest organisatsioonidest [11] koosnev nõuandefoorum seega tasakaalustada haldusnõukogu ja tegevdirektori kontrolli põhiõiguste ametniku üle ning lõppkokkuvõttes aidata kaasa põhiõiguste ametniku sõltumatusele.

85. Eelnevat analüüsi silmas pidades soovis ombudsman anda Frontexile teatavaid soovitusi, et veelgi tugevdada allpool esitatud soovituse projektis loetletud põhiõiguste rakendamist Frontexis.

D. Soovituse projekt

„Frontex võiks kaaluda järgmiste täiendavate meetmete võtmist:

Seoses strateegiaga

A. selgitades, i) kas ta peab end oma tegevuses vastutavaks põhiõiguste rikkumise eest, ja kui see on nii, siis millistel tingimustel; ning ii) käitumisjuhendis õigusraamistikku, mida kohaldatakse kõigi Frontexi operatsioonides osalejate käitumise suhtes (ombudsmani hinnangu punkt 61);

B. määrata kindlaks konkreetsed andmekaitsemeetmed kinnipeetud rändajate jaoks ning õiguskaitsemehhanismid andmesubjektide jaoks, kelle õigusi rikutakse. Teise võimalusena võiks tegevuskava selles osas täiendada (ombudsmani hinnangu punkt 66);

Tegevuskava [12]

C. selliste meetmete kindlaksmääramine, mis annavad konkreetse mõõtme strateegia punktis 17 ette nähtud eesmärgile, milleks on see, et pärast Frontexi töötajatelt või osalevatelt ametnikelt teate saamist on võimalik reageerida põhiõigustega seotud mis tahes vahejuhtumitele või tõsistele ohtudele (ombudsmani hinnangu punkt 62);

D. täpsustades i) strateegia rakendamise iga-aastase eduaruande avaldamise kuupäeva ja ii) selle avalikustamise viisi (ombudsmani hinnangu punkt 63);

E. selgitada sanktsioone, mida kohaldatakse Frontexi operatsioonides osalejate suhtes, kes ei ole Frontexi enda töötajad (ombudsmani hinnangu punkt 64);

F. kehtestada ühistes tagasisaatmisoperatsioonides osalejatele konkreetsed suunised selle kohta, kuidas lahendada hädaolukordi, millesse kinnipeetud rändajad võivad sattuda (ombudsmani hinnangu punkt 65);

Käitumisjuhendid

G. käitumisjuhendi õigusliku olemuse täiendav selgitamine (ombudsmani hinnangu punkt 68);

H. käitumisjuhendi artikli 19 lõike 2 ja artikli 20 lõike 2 selgitamine (ombudsmani hinnangu punkt 70);

I. lisada tulevasse ühisesse tagasisaatmiskoodeksisse säte selle koodeksi ja (üldise) käitumisjuhendi vahelise seose kohta (ombudsmani hinnangu punkt 71);

Seoses tegevuse lõpetamise/peatamisega

J. anda konkreetseid suuniseid selliste sõnastuste tegeliku tähenduse kohta nagu „kui nende ühisoperatsioonide või katseprojektide läbiviimise tingimused ei ole enam täidetud“ ning põhiõiguste või rahvusvahelise kaitse kohustuste rikkumise kohta, mis on „tõsist laadi või tõenäoliselt püsivad“ (ombudsmani hinnangu punkt 76);

K. kaaludes, kas oleks võimalik kehtestada eeskirjad, näiteks ühises tagasisaatmisseadustikus, ühiste tagasisaatmisoperatsioonide lõpetamise ja peatamise kohta (ombudsmani hinnangu punkt 77);

Nõuandefoorum

L. võtta kõik võimalikud meetmed, et julgustada foorumit tegema põhiõiguste ametnikuga tihedat koostööd ja teda tema ülesannete tõhusal täitmisel toetama (ombudsmani hinnangu punkt 78);

Põhiõiguste ametnik

M. i) võtta kõik võimalikud meetmed, mis võimaldavad põhiõiguste ametnikul kaaluda põhiõiguste rikkumisi käsitlevate kaebuste käsitlemist kogu Frontexi tegevuses, mille on esitanud isikud, keda rikkumised isiklikult mõjutavad, ja ka avalikes huvides, ning ii) pakkuda selleks piisavat haldustuge (ombudsmani hinnangu punkt 83).”

E. Ombudsmani hinnang pärast soovituse projekti

Sissejuhatav märkus

86. Ombudsmani lõplikku soovitust (M) ja Frontexi üksikasjalikku arvamust selle kohta käsitletakse eriaruandes, mille ombudsman esitab parlamendile. Seega käsitletakse käesolevas otsuses sisuliselt ainult soovitusi A-L.

Hindamine

seoses soovitusega A. - „selgitada, i) kas Frontex peab end oma tegevuses vastutavaks põhiõiguste rikkumise eest, ja kui see on nii, siis millistel tingimustel; ning ii) käitumisjuhendis õigusraamistikku, mida kohaldatakse kõigi Frontexi operatsioonides osalejate käitumise suhtes (ombudsmani hinnangu punkt 61).”

Frontexi seisukoht

87. Frontex tuletas meelde, et Frontexi määruse artikli 1 kohaselt on tema ülesanne hõlbustada ja tõhustada välispiiride haldamisega seotud liidu meetmete kohaldamist, tagades liikmesriikide tegevuse koordineerimise ning aidates kaasa tõhusale, ühetaolisele ja kõrgetasemelisele isikute kontrollimisele ning välispiiride valvamisele. Frontex on kohustatud austama ja edendama oma koordineeritud tegevuses põhiõigusi kooskõlas ELi õigusega, eelkõige ELi põhiõiguste hartaga, ning rahvusvahelise õigusega.

88. Frontex tuletas samuti meelde, et tema volitused piirduvad praktilise toetava rolliga ning välispiiride kontrolli ja valve eest vastutavad liikmesriigid. Kuigi Frontex vastutab oma volitustes määratletud meetmete eest, ei saa teda pidada vastutavaks liikmesriikide suveräänsete meetmete eest, nagu seadusandja on selgelt määratlenud.

89. Samal ajal väitis Frontex, et ta on täielikult teadlik 2011. aastal Frontexi määruse muutmise põhjustest ning et selle eesmärk on suurendada ameti vastutust eelkõige valdkondades, kus Frontex võib olla teadlik võimalikest põhiõiguste rikkumistest. Sellega seoses tunnistas nõukogu, et talle anti uued vahendid, et reageerida võimalikele põhiõiguste rikkumistele ühisoperatsioonide ajal, näiteks koordineeriva ametniku võimaluse kaudu väljendada oma seisukohti vastuvõtva liikmesriigi poolt Euroopa soolise võrdõiguslikkuse võrgustike liikmetele antud juhiste kohta, mis hõlmab põhiõiguste tajutavate rikkumiste tõstatamist. Frontex lisas, et ta võib ühisoperatsioonid lõpetada, kui tema hinnangul ei ole selliste operatsioonide tingimused enam täidetud. Lisaks on tegevdirektoril kohustus ühisoperatsioonid peatada või lõpetada, kui ta leiab, et põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste rikkumine on tõsine ja püsiv.

90. Frontex täpsustas, et tema eesmärk on hoida ära põhiõiguste rikkumisi mitme vahendi abil, nimelt i) põhiõiguste alase koolituse ühtlustamine liikmesriikides; ii) põhiõiguste võimalike rikkumiste seire- ja aruandlussüsteemi loomine; iii) põhiõiguste süvalaiendamine oma tegevuses; iv) edendada ühisoperatsioonide käigus rändajate poolt vastavate liikmesriikide ametiasutustele esitatud võimalike kaebuste kiiret menetlemist; ning v) tegutsemine parimate tavade haldajana.

91. Seoses õigusraamistikuga, mida kohaldatakse Frontexi koordineeritavates operatsioonides osalejate käitumise suhtes, tuletas Frontex meelde, et Frontexi määruse artikli 10 lõikes 3 on sätestatud, et külalisametnikud tegutsevad vastuvõtva liikmesriigi juhiste kohaselt, samal ajal kui nende suhtes kohaldatakse jätkuvalt nende päritoluliikmesriigi distsiplinaarmeetmeid, sealhulgas põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste rikkumise korral. Frontex rõhutas, et kõik Frontexi koordineeritavas operatiivtegevuses osalejad saavad koolitust ELi ja rahvusvahelise õiguse, sealhulgas põhiõiguste ja rahvusvahelise kaitse saamise kohta, ning teavet konkreetse operatiivvaldkonna ja kohaldatava õiguse kohta. Neid teavitatakse ka nende kohustusest järgida kohaldatavat õigust ja operatsiooniplaani. Lisaks kehtivad nende suhtes käitumisjuhendis sätestatud ametialased väärtused, eetikapõhimõtted ja -eeskirjad. Frontex lisas, et inimlikkus on üks tema põhiväärtusi, millel on konkreetne mõju ameti tegevusele, arvestades, et see on kahtluse korral parima käitumise juhtpõhimõte.

92. Frontex rõhutas, et nii enne kui ka pärast Frontexi määruse muutmist on tehtud märkimisväärset tööd, et tagada põhiõiguste austamine Frontexi volituste piires. Sellega seoses viitas Frontex ka strateegia ja tegevuskava koostamisele ning põhiõiguste ametniku ja nõuandefoorumi ülesannete täitmisele. Frontex rõhutas, et põhiõiguste austamine ja edendamine valmistab jätkuvalt muret nii talle kui ka liikmesriikide asjaomastele ametiasutustele, ning lubas jätkata jõupingutusi selles valdkonnas.

93. Lõpetuseks juhtis Frontex tähelepanu sellele, et ta on teadlik võimalikest lünkadest seoses vastutuse selgitamisega paljude eri osalejate vahel, ning teatas oma kavatsusest püüda „teha praktikute tasandil oma volituste piires rohkem selgust”. Amet lisas, et strateegia edasisel läbivaatamisel võetakse arvesse ombudsmani soovitusi.

Ombudsmani hinnang

94. Ombudsman tervitab Frontexi selgitusi tema vastutuse ulatuse ja kohaldatava õigusraamistiku kohta. Eriti oluline on Frontexi valmisolek muuta oma volitused selgemaks ja teha strateegiasse asjakohaseid muudatusi.

Seoses soovitusega B. -

Frontexi seisukoht

95. Frontex juhtis tähelepanu sellele, et põhiõiguste tegevuskavas viidatakse isikuandmete kaitsele. Ta selgitas, et „isikuandmete“ all tuleb mõista andmeid, mida Frontex töötleb halduseesmärkidel, näiteks seoses Euroopa piirivalverühmade reservi loomise ja koosolekute korraldamisega. Seoses isikuandmete töötlemise suhtes kohaldatava õigusraamistikuga viitas Frontex Frontexi määruse artiklitele 11a, 11b ja 11c.

96. Frontex väitis, et ta ei töötle rändajate isikuandmeid, välja arvatud Frontexi määruse artikkel 11b, mis käsitleb isikuandmete töötlemist liikmesriikide ühiste tagasisaatmisoperatsioonide raames. Selliste isikuandmete töötlemine toimuks Frontexi määruse artiklis 11b sätestatud rangetel tingimustel.

97. Frontex lisas, et tema pädevusse kuuluv andmekaitse ei ole tema jaoks uus küsimus, kuna see on olnud tema kohustus alates selle loomisest. Ta selgitas, et tema talitused alluvad tema andmekaitseametnikule ja Euroopa Andmekaitseinspektorile. Frontex märkis ka, et selles küsimuses on üldsusele kättesaadavad mahukad dokumendid, sealhulgas EPDSi 26. aprilli 2010. aasta arvamus eelkontrolliteate kohta seoses tagasipöördujate nimede ja teatavate muude asjakohaste andmete kogumisega ühisoperatsioonide jaoks.

Ombudsmani hinnang

98. Ombudsman võtab Frontexi selgitused teadmiseks ja peab Frontexi seisukohta rahuldavaks.

Seoses soovitusega C. – „selgitada välja meetmed, mis annavad konkreetse mõõtme strateegia punktis 17 ette nähtud eesmärgile, milleks on see, et pärast Frontexi töötajate või osalevate ametnike teatamist „saab reageerida põhiõigustega seotud mis tahes vahejuhtumitele või tõsistele ohtudele“ (ombudsmani hinnangu punkt 62)“

Frontexi seisukoht

99. Frontex juhtis tähelepanu sellele, et põhiõiguste ja rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste täitmise järelevalvemehhanismi täieliku tõhususe tagamiseks võeti 2012. aasta juulis kasutusele standardne töökord, et tagada põhiõiguste austamine Frontexi koordineeritavates operatsioonides. Selles on sätestatud menetlus, mida tuleb järgida juhul, kui teatatakse põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste kahtlustatavast rikkumisest Frontexi koordineeritavas operatiivtegevuses. Frontex märkis, et hoolimata selle hiljutisest vastuvõtmisest on menetlus juba hästi sisse seatud ning võimaldab Frontexil olla teadlik väidetavatest rikkumistest ja aidata kaasa nende nõuetekohastele järelmeetmetele.

100. Menetlust jätkates selgitas Frontex, et kui ta saab teate põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste rikkumise kohta, analüüsib ta kiiresti esitatud fakte ja edastab asjaomasele liikmesriigile vahejuhtumi aruande, paludes tal viia läbi uurimine. Lisaks kontrollib ta võetud meetmete ja sanktsioonide järelmeetmeid, ilma et liikmesriikidel oleks võimalik meetmeid jõustada. Frontex märkis siiski, et teeb kõik endast oleneva, et saada liikmesriikide ametiasutustelt konkreetseid vastuseid ja reaktsioone. Kuna konkreetseid järelmeetmeid ei ole võetud, hoiab Frontex oma toimiku avatuna ja tuletab asjaomastele ametiasutustele meelde lahendamata küsimusi. Frontex lisas, et kuna põhiõiguste ametnik asus tööle 2012. aasta detsembris, on käimas sisetöö eespool nimetatud menetluse hindamiseks ja edasiarendamiseks. Lõpetuseks märgiti, et tegevuskava ajakohastatakse, et lisada viide standardsele töökorrale.

Ombudsmani hinnang

101. Ombudsman väljendab heameelt asjaolu üle, et Frontex on kehtestanud spetsiaalse protsessi. Ta kiidab heaks, et Frontex arendab aktiivselt eespool nimetatud menetlust, võttes arvesse ka põhiõiguste ametniku hiljutist ametisse nimetamist, ning kavatseb tegevuskava ajakohastada, et lisada viide eespool nimetatud protsessile.

seoses soovitusega D. - täpsustada i) strateegia rakendamise iga-aastase eduaruande avaldamise kuupäev ja ii) viis, kuidas see avalikustatakse (ombudsmani hinnangu punkt 63);

Frontexi seisukoht

102. Frontex tervitas ombudsmani ettepanekut lisada iga-aastase eduaruande avaldamise kuupäev ning täpsustas, et see aruanne avaldatakse iga aasta teiseks kvartaliks üldaruande lisana ja tehakse kättesaadavaks Frontexi veebisaidil. Frontex lisas, et nõuandefoorum peaks avaldama oma tegevusaruande iga aasta esimeseks kvartaliks, mis hõlmab eelmist aastat.

Ombudsmani hinnang

103. Ombudsman tänab Frontexit konstruktiivse vastuse eest.

seoses soovitusega E. - selgitada sanktsioone, mida kohaldatakse Frontexi operatsioonides osalejate suhtes, kes ei ole Frontexi enda töötajad (ombudsmani hinnangu punkt 64);

Frontexi seisukoht

104. Frontex märkis, et tegevdirektoril on piiratud otsesed volitused operatsioonides osalejate suhtes, kes ei ole Frontexi töötajad, ning tuletas meelde, et kohapeal osalejad ei ole Frontexi töötajad, välja arvatud Frontexi koordineerimisametnik.

105. Frontex rõhutas, et Frontexi määruse artikli 3 lõike 1a kohaselt kuulub distsiplinaarmeetmete, sealhulgas sanktsioonide võtmine vastavalt siseriiklikule õigusele päritoluliikmesriigi ainupädevusse. Seega ei ole ta pädev algatama distsiplinaarmenetlust muude isikute suhtes kui tema enda töötajad. Tegevdirektor võib siiski paluda liikmesriikide ametiasutustel osaleja operatsioonist kõrvaldada.

106. Frontex lisas, et standardne töökord võimaldab tal reageerida põhiõiguste kahtlustatavatele rikkumistele, et asjaomane riiklik asutus saaks võtta asjakohaseid meetmeid. Kuigi Frontex rõhutas, et neid meetmeid on juba kirjeldatud tegevusjuhendis, mis jagatakse kõigile osalejatele enne operatsiooni, nõustus ta lisama neile viite seoses riigistrateegia eelseisva läbivaatamisega. Frontex kordas ka, et ta jälgib asjaomase liikmesriigi võetud meetmeid, ilma et tal oleks volitus sellistes meetmetes otseselt osaleda.

Ombudsmani hinnang

107. Ombudsman väljendab heameelt Frontexi esitatud selgituste üle. Ta märgib heakskiitvalt, et Frontex nõustus lisama strateegiasse viite Frontexi operatsioonides osalejate suhtes kohaldatavatele asjakohastele sanktsioonidele. Samuti julgustab teda Frontexi avaldus, et ta võtab järelmeetmeid seoses asjaomase liikmesriigi võetud meetmetega.

Soovitus F. – „millega kehtestatakse ühistes tagasisaatmisoperatsioonides osalejatele konkreetsed suunised selle kohta, kuidas lahendada hädaolukordi, millesse kinnipeetud rändajad võivad sattuda“ (ombudsmani hinnangu punkt 65)

Frontexi seisukoht

108. Frontex selgitas, et väljend „ühised tagasisaatmisoperatsioonid“ viitab tagasilendudele, samas kui mõistet „kinnipeetud rändajad“ kasutatakse peamiselt maismaa- ja mereoperatsioonide puhul.

109. Ühiste tagasisaatmisoperatsioonidega seoses juhtis Frontex tähelepanu sellele, et suunised liikmesriikide ametnikest saatjate juhtidele on esitatud ühises tagasilennu rakenduskavas, mis sisaldab suuniseid lennu ajal lubatud piiravate meetmete kohta. Frontex lisas, et ta pakub saatjatele koolitust, eelkõige hädaolukordadega toimetulekuks. Lisaks väitis Frontex, et ühise tagasisaatmisoperatsiooni toimimisjuhendi koostamise menetlus on praegu lõppjärgus. Kõik ühistes tagasisaatmisoperatsioonides osalejad peavad enne operatsioonis osalemist tutvuma tegevusjuhendi sisu ja põhiõigustega asjakohase koolituse kaudu.

110. Ühisoperatsioonide kohta märkis Frontex, et osalejatele on iga operatsiooniplaani tegevuseeskirjades sätestatud konkreetsed suunised selle kohta, kuidas tulla toime hädaolukordadega, kus kinnipeetud rändajad võivad sattuda. Suunistega nähakse ette, et Euroopa piirivalverühmade liikmed toetavad pärast kinnipidamist ja kinnipidamist ning enne mis tahes muid meetmeid, nagu staatuse hindamine, vastuvõtvaid liikmesriike nende kohustuses rahuldada kinnipeetud isikute põhivajadusi, nagu toit, peavari ja arstiabi.

Ombudsmani hinnang

111. Ombudsman tänab Frontexit terminoloogia selgitamise eest. Ta hindab seda, et Frontex on juba kehtestanud asjakohased suunised. Lisaks loodab ta, et nende suuniste tundmist tugevdatakse tulevase ühiste tagasisaatmisoperatsioonide tegevusjuhendiga.

Soovitus G: „selgitada täiendavalt käitumisjuhendi õiguslikku olemust (ombudsmani hinnangu punkt 68)“

Frontexi seisukoht

112. Frontex selgitas kõigepealt Frontexi tegevust reguleerivate erinevate tegevusjuhendite praegust seisu.

113. Praegu on Frontexis jõus: i) kõigi Frontexi koordineeritavates tegevustes osalejate käitumisjuhend (mis jõustus 2011. aasta märtsis ja mida kohaldatakse kõigi liikmesriikide lähetatud isikute ja operatsioonides osalevate Frontexi töötajate suhtes); ii) Frontexi personali käitumisjuhend (mis jõustus 2012. aasta novembris ja millega asendati varasemad sisekoodeksid, kuid millega ei muudeta kõigi Frontexi koordineeritavas tegevuses osalejate käitumisjuhendit; selles on sätestatud eeskirjad, mida Frontexi töötajad peaksid üldsusega suhtlemisel järgima, ning seda kohaldatakse nende haldusülesannete igapäevase täitmise suhtes).

114. Lisaks koostab Frontex praegu ja pärast konsulteerimist nõuandefoorumiga spetsiaalset ühiste tagasisaatmisoperatsioonide tegevusjuhendit, nagu on ette nähtud Frontexi määruse artikli 9 lõikega 1. Viimati nimetatud koodeksi eesmärk on kehtestada ühised põhimõtted, mida tuleb järgida liikmesriikide korraldatavatel ja Frontexi koordineeritavatel ühistel tagasisaatmisoperatsioonidel (riiklike saatjate ja ainsa Frontexi töötaja puhul, kes viibib operatsioonide juures). See täiendab kõigi Frontexi koordineeritavates tegevustes osalejate tegevusjuhendit.

115. Frontex märkis, et kõigi Frontexi koordineeritavas tegevuses osalejate 2011. aasta märtsi tegevusjuhend sisaldab eeskirju, mida kohaldatakse kõigi Frontexi koordineeritavas operatsioonis osalejate suhtes. Tegevusjuhend on siduv, kuigi Frontex ei saa seda ise jõustada. Kuna see on määratletud mittesiduva õigusaktina, on see siiski lisatud tegevusplaanidele, mis on siduvad ja sisaldavad siseriiklikus, rahvusvahelises ja ELi õiguses sätestatud põhiõigustega seotud kohustusi.

116. Kõigi Frontexi koordineeritavas tegevuses osalejate käitumisjuhendi rikkumine eeldab Frontexi ja liikmesriikide reageerimist, mis on sätestatud käitumisjuhendi artiklis 23 (Frontexi tegevdirektor võib Frontexi töötaja viivitamata operatiivtegevusest kõrvaldada või paluda asjaomast ametnikku lähetaval liikmesriigil seda teha või ta Euroopa piirivalverühmade reservist eemaldada). Frontex rõhutas sellega seoses, et väga vähesed Frontexi töötajad osalevad tegelikult operatiivtegevuses kohapeal ning et varem on liikmesriigid võtnud konkreetseid meetmeid, nagu asjaomaste isikute tagasikutsumine või distsiplinaarmeetmed. See näitab, et juhend on kasulik.

117. Frontex võttis ombudsmani soovituse teadmiseks ja teatas, et selgitab strateegias kõigi Frontexi koordineeritavas tegevuses osalejate käitumisjuhendi olemust.

Ombudsmani hinnang

118. Ombudsman väljendab heameelt selle üle, et Frontex selgitas 2011. aasta märtsis kõigi Frontexi koordineeritavas tegevuses osalejate tegevusjuhendi õiguslikku olemust, selle kohaldatavust ja seost muude kohaldatavate eeskirjadega. Samuti kiidab ta Frontexi võetud kohustust lisada strateegiasse asjakohane selgitus.

Soovitus H. – „käitumisjuhendi artikli 19 lõike 2 ja artikli 20 lõike 2 selgitamine (ombudsmani hinnangu punkt 70)“

Frontexi seisukoht

119. Nagu on sätestatud Frontexi määruse artikli 10 lõikes 2, järgivad külalisametnikud oma ülesannete täitmisel ja volituste kasutamisel ELi ja rahvusvahelist õigust ning põhiõigusi ja vastuvõtva liikmesriigi õigust.

120. Relvade kasutamist reguleeritakse Frontexi määruse artikli 10 lõikega 5, milles on sätestatud, et relvade kasutamiseks peavad loa andma päritoluliikmesriik ja vastuvõttev liikmesriik. Mõistete „õiguspärane enesekaitse“ ja „teiste isikute õiguspärane kaitse“ määratlus on sätestatud vastuvõtva liikmesriigi õiguses, kuna seda ei ole ELi õiguses. Relvade kasutamise tingimusi on edasi arendatud Frontexi koordineeritavate operatsioonide operatsiooniplaanides. Vastuvõtvatel liikmesriikidel palutakse esitada teavet jõu kasutamist ja relvade kasutamist käsitlevate siseriiklike õigusaktide üld- ja eritingimuste kohta. Reeglina peetakse relvade kasutamist külalisametnike tegevuse viimaseks ressursiks.

121. Seoses ombudsmani soovitusega selgitada väidet „asjaoludest tingitud minimaalne vajadus“ märkis Frontex, et seda küsimust on tegevusplaanides juba käsitletud. Kavades on tõepoolest sätestatud, et kui jõu kasutamine on vältimatu, tagavad külalisametnikud, et seda tehakse viisil, mis põhjustab võimalikult vähe vigastusi.

Ombudsmani hinnang

122. Ombudsman väljendab heameelt Frontexi esitatud selgituste üle.

Seoses soovitusega I. - "lisada tulevasse ühisesse tagasisaatmiskoodeksisse säte selle koodeksi ja (üldise) käitumisjuhendi vahelise seose kohta (ombudsmani hinnangu punkt 71)"

Frontexi seisukoht

123. Frontex märkis, et Frontexi koordineeritavate ühiste tagasisaatmisoperatsioonide käitumisjuhendi kavand juba sisaldab sätet, millega reguleeritakse selle käitumisjuhendi ja kõigi Frontexi tegevuses osalevate isikute käitumisjuhendi vahelist seost, nimelt et Frontexi koordineeritavate ühiste tagasisaatmisoperatsioonide käitumisjuhend täiendab kõigi Frontexi tegevuses osalevate isikute käitumisjuhendi sätteid. Kui Frontexi koordineeritavate ühiste tagasisaatmisoperatsioonide tegevusjuhend on vastu võetud, muutub see kohustuslikuks kõigile ühistes tagasisaatmisoperatsioonides osalejatele, st riiklikele saatjatele ja Frontexi töötajatele.

124. Frontex tuletas samuti meelde, et juba 2007. aasta novembris töötas Frontexi tagasisaatmisoperatsioonide sektor välja parimad tavad, mis koondavad liikmesriikide kogemused ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmise valdkonnas, et kirjeldada ühiseid standardmenetlusi. Novembris 2009 lisati uus peatükk, mis sisaldab teatavaid järelevalvesuuniseid.

125. Lisaks võetakse Frontexi koordineeritavate ühiste tagasisaatmisoperatsioonide rakenduskavas arvesse asjakohase ELi ja rahvusvahelise õiguse sätteid ja suuniseid, nagu nõukogu 24. aprilli 2004. aasta otsus 2004/573 ühislendude korraldamise kohta seoses selliste kolmandate riikide kodanike väljasaatmisega kahe või enama liikmesriigi territooriumilt, kelle suhtes kohaldatakse individuaalseid väljasaatmiskorraldusi,[13] Euroopa Nõukogu koostatud 2005. aasta septembri „Kakskümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta” ning tagasisaatmisdirektiivi dokumendi (mida nimetatakse ka MIGRAPOL CC Return Dir 36 dokumendiks) kontaktkomitee tõlgendused.

126. Frontexi sõnul on Frontexi koordineeritavate ühiste tagasisaatmisoperatsioonide tulevase käitumisjuhendi eeldatav väärtus koondada kokku kõik need asjakohased vahendid ning näha ette kõrgetasemeline lähenemisviis ühistele põhimõtetele ja menetlustele, mida Frontexi koordineeritavates ühistes tagasisaatmisoperatsioonides osalejad peavad järgima.

Ombudsmani hinnang

127. Ombudsman väljendab heameelt Frontexi esitatud selgituste üle.

Soovitus J. – „konkreetsete suuniste andmine selliste sõnastuste tegeliku tähenduse kohta nagu „kui nende ühisoperatsioonide või katseprojektide läbiviimise tingimused ei ole enam täidetud“ ning põhiõiguste või rahvusvahelise kaitsega seotud kohustuste rikkumised, mis on „tõsised või tõenäoliselt püsivad“ (ombudsmani hinnangu punkt 76)“

Frontexi seisukoht

128. Rikkumise laadi, tõsidust ja püsivust saab hinnata ainult juhtumipõhiselt. Hindamine põhineb erinevate määratud Frontexi üksuste eelneval uurimisel, sealhulgas põhiõiguste ametniku eraldi ja sõltumatul hindamisel. Kaastööd on lisatud aruandele, mis esitatakse tegevdirektorile selle kohta lõpliku otsuse tegemiseks.

129. Frontex hindab praegu, kas on vaja täiendavaid suuniseid või näitajaid.

130. Frontex juhtis tähelepanu ka sellele, et ELi seadusandja võttis ombudsmani viidatud sõnastuse vastu pärast üksikasjalikke arutelusid ja hoolikaid kaalutlusi.

Ombudsmani hinnang

131. Selle soovituse mõte oli, et Frontex annaks täiendavaid suuniseid seadusandja poolt kahtlemata kehtestatud õigusnormides sisalduvate kriteeriumide tõlgendamiseks. Ombudsman on endiselt veendunud, et soovituse projektis selgitatud põhjustel on vaja täiendavaid suuniseid. Sellega seoses võtab ta teadmiseks asjaolu, et Frontex hindab praegu, kas on vaja täiendavaid suuniseid või näitajaid, ning loodab, et Frontex võtab vajaduse korral täiendavaid meetmeid.

Seoses soovitusega K. - "kaaluda, kas oleks võimalik kehtestada eeskirjad, näiteks ühises tagasisaatmisseadustikus, ühiste tagasisaatmisoperatsioonide lõpetamise ja peatamise kohta (ombudsmani hinnangu punkt 77)"

Frontexi seisukoht

132. Frontex tuletas meelde, et Frontexi määruse artikli 3 lõiget 1a, millega kehtestatakse tegevdirektorile kohustus peatada või lõpetada ühisoperatsioonid ja katseprojektid, kui põhiõiguste rikkumised on rasked või tõenäoliselt jätkuvad, kohaldatakse kõigi liikmesriikide ühiste tagasisaatmisoperatsioonide suhtes.

133. Isiku tagasisaatmise otsuse teevad riigi ametiasutused individuaalselt. Nende asutuste ülesanne on otsustada, kas nad saadavad üksikisiku tagasilennuga. Frontexi ülesanne on osalevate liikmesriikide taotlusel toetada tagasisaatmisoperatsioone, mida korraldab liikmesriik, kus teised liikmesriigid soovivad osaleda. Seetõttu on tõenäoline, et ühisoperatsiooni peatamise või lõpetamise otsus tehakse peamiselt küsimustes, mis on seotud näiteks lennuettevõtja häiretega või mis tahes probleemiga, mis ohustaks operatsiooni läbiviimist ja reisijate ohutust.

Ombudsmani hinnang

134. Ombudsman tänab Frontexit selle eest, et ta selgitas tingimusi, mille alusel saab ühiseid tagasisaatmisoperatsioone peatada või lõpetada, ning mõistab Frontexi esitatud põhjuseid, miks praegu ei ole vaja erieeskirju.

Seoses soovitusega L. – „võtta kõik võimalikud meetmed, et julgustada foorumit tegema põhiõiguste ametnikuga tihedat koostööd ja teda tema ülesannete tõhusal täitmisel toetama“ (ombudsmani hinnangu punkt 78)

Frontexi seisukoht

135. Frontex lisas kõigepealt mõningast teavet põhiõiguste ametniku kohta, kes asus oma ülesandeid täitma 2012. aasta detsembris. Ta märkis, et põhiõiguste ametnik annab aru tegevdirektorile, haldusnõukogule ja nõuandefoorumile. Frontexi määruse artikli 25 lõike 3 punkti d ja artikli 17 lõike 2 kohaselt ning kooskõlas ELi personalieeskirjadega on tegevdirektor kõigi Frontexi töötajate, sealhulgas põhiõiguste ametniku ametisse nimetav asutus. Kehtiva õigusraamistiku kohaselt on see vältimatu. Põhiõiguste ametnik on oma arvamustes, seisukohtades ja hinnangutes siiski sõltumatu. Ta täidab järelevalverolli ja tal on täielik juurdepääs kogu teabele, mis on vajalik tema ülesannete täitmiseks.

136. Seoses nõuandefoorumiga teatas Frontex, et 2013. aasta mais toimus foorumi neljas kohtumine. Põhiõiguste ametnik on alates ametisse asumisest osalenud kõigil foorumi koosolekutel. Selles mõttes teevad põhiõiguste ametnik ja foorum juba koostööd ja toetavad üksteist täiendavate ülesannete täitmisel. Põhiõiguste ametnik keskendub siiski rohkem Frontexi volituste operatiivaspektidele, samas kui foorum tegutseb pigem strateegilise nõustajana.

137. Frontex võttis ombudsmani soovituse teadmiseks ja kinnitas, et nõuandefoorumi ja põhiõiguste ametniku tihe koostöö on juba olemas.

Ombudsmani hinnang

138. Frontexi selgitused annavad ombudsmanile kindlustunde.

F. Järeldused

Ombudsman lõpetab omaalgatusliku uurimise järgmiste järeldustega:

Frontex on ombudsmani soovitusi asjakohaselt arvesse võtnud.

Soovituse M kohta esitas ombudsman parlamendile eriaruande.

Frontexit teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg, [kuupäev]

---

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2011. aasta määrus (EL) nr 1168/2011, millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ) nr 2007/2004 Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asutamise kohta (ELT L 304, lk 1).

[2] Määruse artikkel 26a on sõnastatud järgmiselt:

"1. Amet koostab oma põhiõiguste strateegia ning arendab seda edasi ja rakendab seda. Amet kehtestab tõhusa mehhanismi, et jälgida põhiõiguste austamist ameti kogu tegevuses.

2. Amet loob nõuandefoorumi, et abistada tegevdirektorit ja haldusnõukogu põhiõigustega seotud küsimustes. Amet kutsub nõuandefoorumis osalema Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti, Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti ja muud asjaomased organisatsioonid. Haldusnõukogu otsustab tegevdirektori ettepanekul nõuandefoorumi koosseisu ja töömeetodid ning nõuandefoorumile teabe edastamise korra.

Nõuandefoorumiga konsulteeritakse põhiõiguste strateegia, käitumisjuhendi ja ühise põhiõppekava edasiarendamise ja rakendamise küsimustes.

Nõuandefoorum koostab oma tegevuse kohta aastaaruande. Kõnealune aruanne tehakse üldsusele kättesaadavaks.

3. Haldusnõukogu määrab ametisse põhiõiguste ametniku, kellel on põhiõiguste valdkonnas vajalik kvalifikatsioon ja kogemus. Ta on põhiõiguste ametniku ülesannete täitmisel sõltumatu ning annab aru otse haldusnõukogule ja nõuandefoorumile. Ta annab korrapäraselt aru ja aitab seega kaasa põhiõiguste järelevalvemehhanismile.”

[3] Nad olid tähestikulises järjekorras: 1) Amnesty International; 2) Caritas Europa; (3) Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee rände-, pagulas- ja ümberasustatud isikute komitee; (4) Inimõiguste Konsultatiivkomisjon (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) õigusekspertide Euroopa võrgustik (Trans Europe Experts); 6) Apostolis Fotiadis; 7) Kreeka riiklik ombudsman; (8) George Habib; 9) Human Rights Watch; (10) Sisserändeõiguse praktikute ühendus (ILPA); 11) sõltumatud järelevalvenõukogud; (12) jesuiitide pagulasteenistus Euroopas; (13) Dr Luisa Marin (Twente ülikool - NL; (14) Meijersi komitee (rahvusvahelise sisserände-, pagulas- ja kriminaalõiguse ekspertide alaline komitee); 15) Punane Rist; (16) Paolo Ruwindu; (17) Statewatch ja Migreurop (ühine sissemakse); (18) Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Avaldamine toimus pärast kaastöötajate nõusoleku saamist.

[5] Redaktsioonikomiteesse kuulusid liikmesriikide esindajad ning Euroopa Komisjoni, Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti, Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni ja Frontexi esindajad.

[6] Riigivaatleja ja Migreuropi panus.

[7] Frontexi 16. oktoobri 2012. aasta pressiteade, kättesaadav aadressil: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex viitas toimimisjuhendi versioonile, mis oli olemas ajal, mil ta esitas oma arvamuse, nimelt 2011. aastal vastu võetud toimimisjuhendile. See väide kehtib ilmselgelt 2012. aastal vastu võetud toimimisjuhendi kohta, millega see asendati.

[9] Riigivaatleja ja Migreuropi panus.

[10] Statewatchi ja Migreuropi panus.

[11] Foorumil on esindatud järgmised organisatsioonid: Amnesty Internationali Euroopa institutsioonide büroo; Caritas Europa; Kirikute Sisserändajate Komisjon Euroopas; Euroopa Nõukogu; Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet; Euroopa Põgenike ja Pagulaste Nõukogu; FRA; Rahvusvaheline Katoliikliku Migratsiooni Komisjon; Rahvusvaheline Juristide Komisjon; Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon; jesuiitide pagulasteenistus; demokraatlike institutsioonide ja inimõiguste büroo; dokumentideta rändajate teemalise rahvusvahelise koostöö platvorm; Punase Risti ELi büroo; ÜRO pagulaste ülemvolinik.

[12] Ombudsman märgib, et tegevuskavas nähakse ette selle läbivaatamine "vajaduse korral"ja soovitab Frontexil kaaluda punktide C-F käsitlemiseks sellise läbivaatamise läbiviimist.

[13] ELT L 261, lk 28.