Hecho de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Antecedentes de la denuncia

1. Los fondos de cohesión de la UE tienen por objeto reforzar la cohesión económica, social y territorial en la UE [2]. En el caso de los fondos de la UE gestionados conjuntamente por la UE y sus Estados miembros, se aplica un «código normativo único»[3], el Reglamento sobre disposiciones comunes [4] (RDC). El RDC determina que los fondos de la UE deben ejecutarse de conformidad con los derechos fundamentales y, en particular, con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE [5]. Además, los anexos del RDC establecen «condiciones favorables» horizontales y temáticas que los Estados miembros deben cumplir para solicitar reembolsos de la UE por sus gastos en programas financiados por la UE [6]. Una de las condiciones favorables horizontales es la aplicación y ejecución efectivas de la Carta.

2. En diciembre de 2022, la Comisión Europea y Hungría celebraron el Acuerdo de Asociación [7] sobre la financiación de la UE para Hungría en el marco del RDC para el período comprendido entre 2021 y 2027. [8] En esa ocasión, la Comisión expresó su preocupación en relación con el cumplimiento por parte de Hungría de la condición favorecedora horizontal de la Carta. Más concretamente, en relación con la independencia judicial, la Comisión sostuvo que la condición favorecedora horizontal se consideraría cumplida «una vez que Hungría haya adoptado las medidas sobre el poder judicial a las que se ha comprometido en el marco del Plan de Recuperación y Resiliencia del país»[9]. Por lo que se refiere a la legislación sobre protección de la infancia, la protección de la libertad académica y el derecho de asilo, la Comisión consideró que Hungría no cumplía la condición favorecedora horizontal de la Carta [10].

3. Casi al mismo tiempo, el Consejo de la UE, a propuesta de la Comisión, adoptó también una Decisión de Ejecución [11] en virtud del Reglamento sobre condicionalidad [12]. Concretamente, el Consejo ha decidido suspender alrededor de 6 300 millones de euros en fondos de la UE asignados a Hungría para la protección del presupuesto de la UE a la luz de las violaciones de los principios del Estado de Derecho en relación con la contratación pública y las investigaciones y actuaciones judiciales contra la corrupción [13].

4. En diciembre de 2023, aproximadamente un año después, la Comisión concluyó que Hungría había aplicado las reformas de su poder judicial establecidas en su Plan de Recuperación y Resiliencia [14]. Por lo tanto, la Comisión decidió [15] que Hungría cumplía ahora la condición favorecedora horizontal de la Carta en virtud del RDC en lo que respecta a la independencia judicial, poniendo a disposición de Hungría alrededor de 10 200 millones EUR para solicitar reembolsos. No obstante, la Comisión mantuvo sus preocupaciones en relación con la protección de la infancia, la libertad académica y el derecho de asilo.[16] Las medidas impuestas sobre la base del Reglamento sobre condicionalidad tampoco se levantaron todavía.[17]

5. En este contexto, el denunciante presentó una solicitud de acceso público [18] a la Comisión en noviembre de 2023, solicitando documentos «por los que las autoridades húngaras hayan informado a la Comisión, de conformidad con el artículo 15, apartado 3, del [RDC], de que consideran que se ha cumplido una condición favorable que no se cumplía en el momento de la aprobación de un programa en virtud de dicho Reglamento». En particular, el denunciante solicitó acceso a la autoevaluación por parte de Hungría de su cumplimiento de la condición favorecedora horizontal de la Carta en lo que respecta a la independencia judicial. Además, el denunciante solicitó acceso a los intercambios entre la Comisión y las autoridades húngaras sobre estas condiciones favorables, así como a todos los documentos que contenían la evaluación de la Comisión de la información presentada por Hungría.  

6. El denunciante recibió una respuesta inicial en enero de 2024. La Comisión identificó cinco documentos que entran en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso. Dos de estos documentos eran cartas (con anexos) enviadas por Hungría a la Comisión. Otros tres documentos fueron cartas enviadas por la Comisión a las autoridades húngaras. Todos los documentos se referían a la condición favorecedora horizontal de la Carta en relación con la independencia judicial.

7. Tras consultar a las autoridades húngaras sobre la divulgación de las dos cartas que enviaron, la Comisión dio acceso (parcial)[19] a algunos de sus documentos adjuntos y denegó el acceso a los documentos restantes en su totalidad. Al hacerlo, la Comisión alegó que la divulgación socavaría la necesidad de proteger el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías [20]. En cuanto a sus propios documentos, la Comisión concedió pleno acceso a un documento y denegó el acceso a los otros dos en su totalidad. Alegó que esta denegación se basaba en la excepción para la protección del proceso de toma de decisiones de la institución [21] en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001).

8. El denunciante pidió a la Comisión que revisara su decisión (mediante una «solicitud confirmatoria»), impugnando la aplicación de las excepciones y cuestionando si la Comisión había identificado todos los documentos incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso. Más concretamente, el denunciante consideró que su solicitud de acceso también incluía documentos relativos a las condiciones facilitadoras temáticas que Hungría no cumplía.

9. En marzo de 2024, el Parlamento Europeo interpuso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) un recurso de anulación de la Decisión de la Comisión sobre el cumplimiento por parte de Hungría de la Carta en lo que respecta a la independencia judicial, alegando errores manifiestos de apreciación, incumplimiento de la obligación de motivación y desviación de poder (asunto C-225/24). Este caso judicial está actualmente pendiente.^[22] 

10. A falta de respuesta a su solicitud confirmatoria dentro del plazo ampliado, que expiró en abril de 2024, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo.  

La investigación

11. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la decisión implícita de la Comisión de denegar el acceso en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

12. Durante la investigación, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los documentos controvertidos en la solicitud de acceso del reclamante. El Defensor del Pueblo también invitó a la Comisión a presentar puntos de vista adicionales sobre la reclamación.

13. La Comisión solicitó una reunión [23] con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo. Durante la reunión, los representantes de la Comisión explicaron que la solicitud de acceso del reclamante había sido «superada por los acontecimientos», a saber, el recurso de anulación del Parlamento contra la Decisión de la Comisión de diciembre de 2023. Aclararon que la Comisión ya había denegado al Parlamento el acceso privilegiado a los documentos en cuestión en virtud del Acuerdo marco interinstitucional [24]. Las autoridades húngaras solo habían dado su consentimiento para la transmisión de los documentos pertinentes ^[25] en el contexto del litigio.

14. La Comisión también registró una nueva solicitud de acceso a documentos relativos a la evaluación de las condiciones facilitadoras temáticas que Hungría no cumplía. En junio de 2024, la Comisión concedió al reclamante acceso a todos los documentos identificados únicamente con expurgaciones de datos personales.

15. En julio de 2024, la Comisión adoptó su decisión confirmatoria sobre la solicitud de acceso del reclamante. En la fase confirmatoria, la Comisión identificó otras tres cartas (enviadas por Hungría a la Comisión) a las que denegó el acceso, con la excepción de dos anexos a disposición del público. La Comisión ya no se basó en la necesidad de proteger su proceso de toma de decisiones, sino que consideró que los documentos estaban cubiertos en su totalidad por las excepciones para proteger los procedimientos judiciales [26] y el propósito de una investigación.

16. El denunciante presentó observaciones sobre el informe de la reunión y la decisión confirmatoria de la Comisión. También indicaron que ahora consideran que la Comisión ha identificado todos los documentos pertinentes. Por lo tanto, la posible existencia de otros documentos pertinentes ya no forma parte de la investigación del Defensor del Pueblo.

Argumentos presentados

Protección de los procedimientos judiciales

17. La Comisión alegó que, aunque los documentos identificados no constituyen escritos procesales, tienen un vínculo pertinente con un litigio pendiente ante el TJUE porque forman parte del expediente judicial en el asunto C-225/24 presentado por el Parlamento. Dado que los documentos constituyen la base de la Decisión de la Comisión impugnada, se adjuntan al escrito de contestación de la Comisión. La divulgación de estos documentos «revelaría [...] las posiciones preliminares de la Comisión y la evaluación jurídica presentada por Hungría a este respecto». En consecuencia, la Comisión consideró que el principio de igualdad de armas y la buena administración de justicia y la integridad de los procedimientos judiciales se verían menoscabados.  

18. Más concretamente, la Comisión señaló que, en lo que respecta a la igualdad de armas, «la divulgación expondría los argumentos presentados por la Comisión a un debate público y a críticas que podrían influir indebidamente en el resultado de los procedimientos judiciales en curso y alterar el equilibrio vital entre las partes en un litigio, ya que solo la institución afectada por una solicitud de acceso a sus documentos, y no todas las partes en el procedimiento, estarían vinculadas por la obligación de divulgación». En cuanto a la buena administración de justicia, la Comisión argumentó que «exponer las actividades judiciales a presiones externas, aunque solo sea en la percepción del público, [...] perturbaría la serenidad de los procedimientos. Esto es aún más cierto, ya que la Decisión impugnada de la Comisión fue muy criticada públicamente por varias ONG y el mundo académico».  

19. El demandante alegó que los documentos que no se han elaborado específicamente para procedimientos judiciales solo pueden acogerse a la excepción si contienen posiciones internas que, en última instancia, no se han tenido en cuenta [27]. Según el demandante, los documentos no divulgados no contienen tales posiciones internas, dado que se han compartido (o se compartirán) con Hungría y el Parlamento. Además, el denunciante alegó que los documentos probablemente contienen información fáctica, la autoevaluación de Hungría o posiciones adoptadas oficialmente (por haber sido comunicadas a Hungría a través de canales oficiales) por la Comisión durante la preparación de la Decisión impugnada. El denunciante también indicó que la jurisprudencia de la UE invocada por la Comisión [28] no respalda su posición en la fase confirmatoria. En particular, la cuestión controvertida en los asuntos citados era si la otra parte en el litigio tendría acceso a los documentos solicitados, mientras que en el presente recurso ante el Tribunal de Justicia, el Parlamento recibirá o ya ha recibido los documentos.

20. En relación con los argumentos de la Comisión sobre la igualdad de armas y la serenidad de los procedimientos judiciales, el demandante señaló que la Comisión y el Parlamento desempeñan diferentes funciones en general y en estos procedimientos judiciales específicos. El Parlamento, como demandante, ejerce un control democrático sobre la Comisión, la demandada, cuando adopta sus decisiones ejecutivas. Según el denunciante, uno de los objetivos del Parlamento era aumentar la transparencia de la Decisión impugnada de la Comisión y «revelar información sobre la base fáctica de la Decisión de la Comisión mejoraría la calidad del debate público en torno al asunto judicial y, de hecho, haría menos probable que la integridad y la serenidad del procedimiento se vean socavadas por especulaciones y teorías infundadas».

Protección de la finalidad de una investigación

21. Según la Comisión, el procedimiento para evaluar el cumplimiento de la condición favorecedora horizontal de la Carta debe considerarse una «investigación» tal como se define en la jurisprudencia. La investigación comienza cuando la Comisión recibe la autoevaluación de un Estado miembro en virtud del RDC. En el caso que nos ocupa, se llevó a cabo una evaluación que concluyó con la adopción de una Decisión de la Comisión. Sin embargo, dado que el Parlamento impugnó esta Decisión, podría pedirse a la Comisión que reanudara su investigación.

22. La Comisión alegó que la divulgación de los documentos solicitados socavaría gravemente el clima de confianza mutua en el que mantiene su diálogo bilateral con Hungría en virtud del RDC. Sin esta cooperación de los Estados miembros, la Comisión ya no podría llevar a cabo sus evaluaciones en el marco del RDC.

23. La Comisión también consideró que Hungría, cuando fue consultada, justificó suficientemente su objeción a la divulgación de los documentos relativos al proceso de seguimiento en curso de la Comisión en el marco del RDC. 

24. El denunciante alegó que no hay ninguna investigación en curso en el marco del RDC y que existen varias razones distintas de un asunto judicial en curso, como modificaciones de programas o modificaciones en un Estado miembro que afecten al cumplimiento de las condiciones favorables, que podrían desencadenar la necesidad de una nueva evaluación de si las condiciones favorecedoras horizontales (o temáticas) siguen cumpliéndose en el marco del RDC. Por lo tanto, si la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, pudiera invocarse sobre la base de la mera posibilidad de una nueva evaluación por parte de la Comisión, «ningún documento en este ámbito se haría público, nunca». Dado que no existe una presunción general de confidencialidad para los documentos relacionados con las evaluaciones de la Comisión en virtud del RDC, el denunciante consideró que la Comisión no podía basarse en la jurisprudencia de la UE [29] en relación con los documentos relativos a un expediente de concentración para los que se ha reconocido tal presunción.

25. Además, el denunciante consideró que la Comisión no había demostrado cómo se vería socavado el objetivo de la investigación por la divulgación de los documentos identificados. Cuando se le consultó, el Gobierno húngaro no mencionó que la divulgación socavaría su voluntad de cooperar en el marco del RDC. Además, según el denunciante, Hungría está vinculada por el deber de cooperación leal y tiene un interés financiero en demostrar que cumple las condiciones favorables establecidas en el RDC. De hecho, si las autoridades húngaras decidieran dejar de cooperar con la Comisión, el objetivo de la investigación de la Comisión en el marco del RDC no se vería menoscabado: «la Comisión tiene la posibilidad de adoptar una decisión en la que se alegue el incumplimiento de la condición favorable, en cuyo caso no se pagará dinero de la UE por los objetivos específicos afectados, de modo que no se vea amenazado el uso eficaz y eficiente de la ayuda de la Unión». 

26. El denunciante también señaló que la Comisión había divulgado varios documentos, que contenían intercambios con las autoridades húngaras, en respuesta a su solicitud de acceso paralelo en relación con las condiciones habilitantes temáticas en virtud del RDC, sin considerar que la confianza mutua podía verse socavada.

Interés público superior en la divulgación

27. La Comisión alegó que las alegaciones generales del denunciante sobre la necesidad de un «debate público» y las referencias a la transparencia no son suficientes para concluir la existencia de un interés público superior en la divulgación de los documentos en cuestión. Sostuvo que había cumplido su obligación de motivación mediante la publicación de un comunicado de prensa [30] en relación con su Decisión impugnada de diciembre de 2023. Además, la divulgación pública «transformaría la evaluación de la legalidad de la decisión de la Comisión en un debate paralelo en la esfera pública que afectaría a la serenidad de los procedimientos judiciales en el asunto C-225/24».

28. Por el contrario, el denunciante dijo que el litigio en curso apoya la opinión de que existe un interés público superior en la divulgación. La independencia judicial es la «piedra angular del Estado de Derecho» y «la transparencia es aún más acuciante en el caso de Hungría porque dos instituciones de la UE adoptaron puntos de vista opuestos». En opinión del reclamante, la divulgación «permitiría a los ciudadanos informarse mejor sobre la cuestión y formarse su propia opinión incluso antes de que el Tribunal emita su sentencia». La formación de una opinión informada de este tipo podría ser importante para los ciudadanos, los ciudadanos o las empresas húngaros que tengan previsto trasladarse, así como para los jueces y fiscales de otros países de la UE que se ocupen de la cuestión de la cooperación judicial con Hungría. Además, el denunciante consideró que los intercambios con la Comisión probablemente tuvieron un impacto en las reformas legislativas de Hungría y que los ciudadanos deberían tener la posibilidad de informarse de las consideraciones que sustentan la acción legislativa para ejercer sus derechos democráticos. El denunciante también se refirió a la necesidad de preservar la confianza de los ciudadanos en la UE a la luz de los informes de los medios de comunicación que sugerían un «acuerdo» entre la Comisión y el Gobierno húngaro [31].

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a una recomendación

Protección de los procedimientos judiciales

29. Los documentos solicitados por el denunciante incluyen intercambios entre la Comisión y las autoridades húngaras sobre el cumplimiento por parte de Hungría, en virtud del RDC, de la condición favorecedora horizontal de la Carta en lo que respecta a la independencia judicial. La inspección del Defensor del Pueblo puso de manifiesto que los documentos contenían la autoevaluación de Hungría, cuestionarios formales enviados por la Comisión a las autoridades húngaras y las respuestas oficiales de las autoridades húngaras competentes a dichas preguntas. Como indicó la Comisión en su decisión confirmatoria, estos intercambios constituyen la base de la Decisión de la Comisión de diciembre de 2023 que actualmente se impugna ante el TJUE. La Comisión alegó que los documentos no pueden hacerse públicos para proteger estos procedimientos judiciales en curso.

30. Para que se aplique la excepción relativa a los procedimientos judiciales prevista en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, los documentos en cuestión deben redactarse a efectos de procedimientos judiciales específicos o tener un vínculo pertinente [32] con dichos procedimientos en curso. La jurisprudencia de la Unión también exige que una institución de la Unión demuestre que estos procedimientos judiciales se verían perjudicados por la divulgación de los documentos solicitados. Más concretamente, la excepción tiene por objeto proteger el principio de igualdad de armas, por una parte, y la buena administración de justicia y la integridad de los procedimientos judiciales, por otra [33].

31. Los documentos controvertidos no son escritos [34], a pesar de que se adjuntaron al escrito de contestación de la Comisión en el asunto C-225/24. El hecho de que los documentos formen parte del expediente judicial no basta por sí solo para aplicar la excepción. La Comisión está obligada a demostrar un riesgo real o específico para los procedimientos judiciales derivado de la divulgación que sea razonablemente previsible y no hipotético. En el caso de los documentos que no se elaboran a efectos de procedimientos judiciales específicos, el TJUE ha declarado que este riesgo podría producirse «si las partes se beneficiaran de un acceso privilegiado a la información interna perteneciente a la otra parte y estrechamente relacionada con los aspectos jurídicos de los procedimientos [...] pendientes»[35].

32. Si bien la Defensora del Pueblo reconoce que los documentos en cuestión tienen un vínculo pertinente con los procedimientos incoados por el Parlamento, no considera que la Comisión haya demostrado que el principio de igualdad de armas o la integridad de los procedimientos judiciales en cuestión se verían comprometidos por su divulgación.  

33. En cuanto a la igualdad de armas, el Defensor del Pueblo señala que el Parlamento, la «otra parte», ya tiene un acceso privilegiado a los documentos solicitados en el marco de los procedimientos judiciales. Por lo tanto, la divulgación de estos documentos en el contexto de esta solicitud de acceso no otorgaría al Parlamento, como demandante en el procedimiento, una ventaja adicional. Por lo tanto, la justificación habitual para invocar la excepción del procedimiento judicial -evitar que una parte reciba acceso a la información interna de la otra parte- no es aplicable en la situación controvertida.

34. Además, la Comisión no alega que la divulgación le obligue a defenderse de opiniones internamente divergentes [36], lo que alteraría el equilibrio vital entre las partes en el litigio.

35. En cambio, la Comisión alega que la divulgación de los documentos afectaría a la igualdad de armas al exponer los argumentos de la Comisión (y no los del Parlamento) al «debate público y las críticas que podrían influir indebidamente en el resultado» de este procedimiento. En relación con la buena administración de justicia y la integridad de los procedimientos judiciales, la Comisión alegó asimismo que la divulgación «expondría las actividades judiciales a presiones externas, aunque solo en la percepción del público» y que su Decisión «fue muy criticada públicamente por varias ONG y el mundo académico».

36. Sin embargo, la revisión de los documentos por parte del equipo de investigación del Defensor del Pueblo puso de manifiesto que los documentos contienen una cantidad considerable de información fáctica facilitada por las autoridades húngaras en respuesta a las preguntas formuladas por la Comisión. Contienen solo «posiciones» o «evaluaciones» limitadas, especialmente cuando se trata de la Comisión. Además, dado que los documentos fueron intercambiados entre la Comisión y las autoridades húngaras, a través de canales oficiales, está claro que no son «documentos puramente internos»[37] ni es evidente que contengan posiciones jurídicas internas sobre cuestiones contenciosas. La serie de preguntas planteadas por la Comisión, a las que Hungría respondió, constituyeron la base fáctica de la apreciación de la Comisión en su Decisión impugnada de diciembre de 2023, publicada durante un tiempo por la Comisión. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo sigue sin estar convencido de que la capacidad de la Comisión para defender su Decisión ante el Tribunal se vea obstaculizada por la puesta a disposición del público de los documentos solicitados.

37. El TJUE ha declarado lo contrario: la divulgación de documentos «que contengan elementos que constituyan la base fáctica del ejercicio de las competencias de la Comisión [...] puede resultar necesaria para alcanzar los objetivos»[38] del Reglamento 1049/2001. De hecho, el Defensor del Pueblo opina que «los ciudadanos de la Unión [...] tienen la intención de comprender cómo y por qué razones la administración toma sus decisiones»[39], incluso si, y posiblemente aún más cuando, tales decisiones se impugnan posteriormente ante el TJUE.

38. Habida cuenta de lo anterior, el Defensor del Pueblo no está convencido de que la Comisión estuviera justificada para denegar el acceso a documentos, que contienen la base fáctica de la Decisión impugnada, con el fin de proteger los procedimientos judiciales del debate público y de las críticas y de proteger a los jueces de una «influencia indebida». A la hora de decidir sobre la legalidad de la Decisión de la Comisión, la independencia de los jueces del TJUE está garantizada por otros medios.

Protección de la finalidad de una investigación

39. Según el TJUE, «puede considerarse una investigación un procedimiento estructurado y formalizado de la Comisión que tenga por objeto recopilar y analizar información para que la institución pueda adoptar una posición en el contexto de sus funciones previstas en los Tratados UE y FUE»[40]. Por lo tanto, es razonable que la Comisión considere su evaluación de las condiciones favorables en virtud del RDC como una investigación a efectos del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

40. Como indicó la Comisión en su decisión confirmatoria, su evaluación y, por tanto, su investigación en el marco del RDC finalizaron con la adopción de su Decisión impugnada de diciembre de 2023. Basándose en el punto de vista del TJUE en la sentencia Comisión/Ediciones Odile Jacob [41], la Comisión argumentó que «se le puede pedir que reanude sus actividades de investigación con vistas a la posible adopción de una nueva decisión». Por consiguiente, la Comisión considera que debe seguir protegiéndose el objetivo de su investigación en virtud del RDC y también hace referencia a sus consultas a las autoridades húngaras a este respecto. El Defensor del Pueblo desea formular tres observaciones en relación con la aplicación por parte de la Comisión de la excepción para la protección de una investigación a los documentos solicitados.

41. En primer lugar, es importante distinguir el presente asunto de la sentencia invocada por la Comisión. En la sentencia Comisión/Ediciones Odile Jacob, antes citada, los documentos se referían a memorandos internos que formaban parte de un expediente de control de las concentraciones. Como se ha mencionado anteriormente, el Defensor del Pueblo no considera que los documentos solicitados sean documentos internos. Además, se ha reconocido una presunción general de confidencialidad [42] para los documentos que forman parte de un expediente de control de concentraciones. No se ha reconocido tal presunción de confidencialidad para el tipo de documentos de que se trata en el presente asunto.

42. En segundo lugar, las tareas de la Comisión en el marco del RDC implican un ejercicio de seguimiento continuo. Como señaló el denunciante, varias circunstancias distintas de los procedimientos judiciales, como las modificaciones del programa [43] o las modificaciones en un Estado miembro que afectan al cumplimiento de las condiciones favorables [44], pueden desencadenar la reevaluación por parte de la Comisión del cumplimiento de las condiciones favorables. El Defensor del Pueblo considera que sería desproporcionado excluir el control público de las medidas propuestas por los Estados miembros para subsanar las preocupaciones o la forma en que la Comisión evaluó el cumplimiento de estas condiciones hasta el final del actual marco financiero plurianual sobre la base de la mera posibilidad de una nueva evaluación por parte de la Comisión.

43. En cualquier caso, la investigación de la Comisión sobre el cumplimiento por parte de Hungría de las condiciones favorecedoras horizontales de la Carta en lo que respecta a la independencia judicial ha quedado sin objeto [45] y la perspectiva de cualquier nueva evaluación es demasiado hipotética [46] para ser tenida en cuenta. En particular, si bien la información fáctica contenida en los documentos solicitados puede seguir siendo pertinente, la evaluación de la Comisión, que solo se incluye en los documentos en una medida muy limitada, tendría que sustituirse para tener en cuenta la opinión del TJUE y la información fáctica más reciente.

44. Por último, la Defensora del Pueblo considera poco probable que la divulgación de los documentos perjudique el clima de confianza mutua entre la Comisión y un Estado miembro en virtud del RDC. Los Tratados de la UE [47] establecen un deber de cooperación leal entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. Además, como menciona el denunciante, los Estados miembros tienen un fuerte incentivo financiero para facilitar a la Comisión la información solicitada, dado que el RDC determina que los gastos de un Estado miembro «no serán reembolsados por la Comisión hasta que la Comisión haya informado al Estado miembro del cumplimiento de las condiciones favorables»[48]. En opinión de la Defensora del Pueblo, la divulgación de los documentos solicitados no socavaría el objetivo de las investigaciones de la Comisión en el marco del RDC.

45. En general, el Defensor del Pueblo no está convencido de que la Comisión estuviera justificada al basarse en la excepción para proteger el objetivo de las investigaciones. 

Interés público superior en la divulgación

46. Como se ha señalado anteriormente en los apartados 38 y 45, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha justificado suficientemente que los documentos solicitados estén cubiertos por las excepciones invocadas. Así pues, en sentido estricto, no es necesario apreciar si existe un interés público superior en la divulgación. No obstante, el Defensor del Pueblo desea compartir algunas observaciones sobre el interés público en los documentos solicitados. 

47. La Carta de los Derechos Fundamentales es fundamental para los fundamentos de la UE basados en los principios de la democracia y el Estado de Derecho.[49] En cuanto al uso de fondos significativos de la UE, el RDC determina explícitamente [50] que dicho uso debe respetar los derechos fundamentales y la Carta. Además, la independencia judicial es un componente crucial del Estado de Derecho. Como tal, es fundamental informar al público de las acciones de la Comisión y de las autoridades húngaras para proteger los intereses financieros de la UE y garantizar el respeto del Estado de Derecho.

48. Dada la naturaleza de los documentos controvertidos y su pertinencia para el presupuesto de la Unión, existe un interés público considerable en las medidas propuestas por los Estados miembros para cumplir estas condiciones, así como en la forma en que la Comisión evalúa su cumplimiento. Como se ha explicado en relación con la aplicación de las excepciones anteriores, el Defensor del Pueblo no puede estar de acuerdo con la opinión de la Comisión de que el acceso público a los documentos «transformaría la evaluación de la legalidad de la Decisión [controvertida] de la Comisión en un debate paralelo en la esfera pública que afectaría a la serenidad de los procedimientos judiciales».

49. Además, el Defensor del Pueblo considera que el comunicado de prensa mencionado por la Comisión es demasiado limitado en cuanto al fondo para satisfacer el interés público. Según el denunciante, la propia Decisión impugnada de la Comisión estuvo a disposición del público en el Registro Público de la Comisión durante un tiempo antes de su supresión [51]. El Defensor del Pueblo señala que, no obstante, una Decisión muy similar dirigida a Polonia [52] está a disposición del público. Aunque la publicación de la Decisión impugnada no forma parte de la investigación de la Defensora del Pueblo, confía en que la Comisión considerará la posibilidad de (re)publicar la Decisión a la luz del importante interés público vinculado a las condiciones favorables en virtud del RDC.

50. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la negativa de la Comisión a dar un amplio acceso público a los documentos controvertidos constituía una mala administración. Por consiguiente, formula la recomendación correspondiente a continuación.

Recomendación

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula la siguiente recomendación a la Comisión:

La Comisión Europea debe reconsiderar su posición sobre la solicitud de acceso con vistas a proporcionar un acceso significativamente mayor, teniendo en cuenta las consideraciones del Defensor del Pueblo compartidas en la presente Recomendación.

Se informará de esta recomendación a la Comisión y al denunciante. De conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión enviará un dictamen motivado a más tardar el 13 de mayo de 2025.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 13.2.2025

 

[1] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Para obtener más información, consulte: https://ec.europa.eu/regional_policy/2021-2027_en.

[3] Para obtener más información, consulte: https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode/common-provisions-regulation_en.  

[4] Reglamento (UE) 2021/1060, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1060/oj.

[5] Artículo 9, apartado 1, del Reglamento 2021/1060.

[6] Artículo 15 del Reglamento 2021/1060.

[7] Véase: https://commission.europa.eu/publications/partnership-agreement-hungary-2021-2027_en.

[8] Para obtener más información, consulte: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_22_7801.

[9] Ibíd. Para obtener una visión general, consulte: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/741581/IPOL_BRI(2023)741581(ANN01)_EN.pdf#page=8 y https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_22_7273. Los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros se acordaron con la Comisión y fueron aprobados por el Consejo en el contexto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), un programa temporal de financiación de la UE creado en respuesta a la pandemia de COVID-19 y al impacto causado por la invasión rusa de Ucrania (véase: https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility_en).

[10] Ibíd.

[11] Decisión de Ejecución 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión contra la vulneración de los principios del Estado de Derecho en Hungría, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[12] Reglamento (UE) 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[13] Para más información, véase: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[14] Para más información, véase: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_23_6465.

[15] Decisión de la Comisión relativa a la aprobación y la firma de la evaluación de la Comisión, de conformidad con el artículo 15, apartado 4, del Reglamento (UE) 2021/1060, del cumplimiento de la condición favorecedora horizontal «3. Aplicación y ejecución efectivas de la Carta de los Derechos Fundamentales» en relación con las deficiencias de la independencia judicial en Hungría, de 13 de diciembre de 2023, C(2023)9014, disponible para solicitar en: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2023)9014&lang=es.   

[16] Para más información, véase: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_23_6465.

[17] Decisión de la Comisión, de 13 de diciembre de 2023, relativa a la reevaluación, a iniciativa de la Comisión, del cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 a raíz de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, relativa a Hungría, disponible en: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en. En diciembre de 2024, la Comisión mantuvo su opinión de que las medidas aún no pueden levantarse (véase: Decisión de la Comisión de 16.12.2024, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, relativa a una notificación escrita de Hungría en relación con el artículo 2, apartado 2, de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, disponible en: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Mientras Hungría no haya abordado todas las preocupaciones relativas al Estado de Derecho en el marco del régimen de condicionalidad, tampoco puede reclamar desembolsos en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.  

[18] En virtud del Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[19] Solo se divulgó un documento con expurgaciones de datos personales [con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001]. Dado que el denunciante no impugna estas expurgaciones, quedan fuera del ámbito de la presente investigación.

[20] Artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

[21] Artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001.

[22] Recurso interpuesto el 25 de marzo de 2024 — Parlamento/Comisión, asunto C-225/24, véase: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CN0225.

[23] El informe de la reunión puede consultarse en https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/inspection-report/es/196933.

[24] Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, DO L 304 de 20.11.2010, pp. 47-62, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02010Q1120%2801%29-20180207.

[25] De conformidad con el artículo 2.1 del anexo II del Acuerdo marco.

[26] Artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento 1049/2001.

[27] Remitiéndose a la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión, T‑18/15, apartados 65 y 73: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 y sentencia de 28 de septiembre de 2022, Leino-Sandberg/Parlamento, T‑421/17 RENV, apartados 50-54: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[28] Sentencia de 24 de enero de 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Comisión, T-602/22: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Sentencia de 29 de octubre de 2020, Intercept Pharma/EMA, C-576/19 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-576/19&language=EN. 

[29] Sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[30] Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_23_6465.

[31] Véase: https://www.politico.eu/newsletter/brussels-playbook/commissioner-hints-at-eu-deal-to-give-orban-billions/.

[32] Véase, por ejemplo, la sentencia Veritas/Comisión, antes citada, apartado 58.

[33] Sentencia de 6 de febrero de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Comisión, T‑485/18, apartado 38: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES. Véase también: Philip Morris/Comisión, T‑18/15, apartado 56; Sentencia Leino-Sandberg/Parlamento, antes citada, apartado 38.

[34] Para los que existe una presunción general de confidencialidad mientras están en curso los procedimientos judiciales pertinentes (véase: Sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y API/Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, apartado 94: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-514/07%20P).

[35] Sentencia Veritas/Comisión, antes citada, apartado 58. Véase también: Sentencia Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Comisión, antes citada, apartado 42.

[36] Philip Morris/Comisión, T‑18/15, apartado 73; Sentencia Leino-Sandberg/Parlamento, antes citada, apartado 51.

[37] Sentencia de 26 de julio de 2023, Troy Chemical Company/Comisión, T‑662/21, apartado 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.   

[38] Philip Morris/Comisión, T‑18/15, apartado 73; Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión, T-796/14, apartado 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[39] Conclusiones de la Abogado General Kokott de 3 de marzo de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, apartado 48: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84222&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2304636.

[40] Sentencia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter, C-331/15 P, apartado 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[41] Sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, antes citada, apartado 130.

[42] ibíd., apartado 123.

[43] Artículo 15, apartado 2, del Reglamento 2021/1060.

[44] Artículo 15, apartado 6, del Reglamento 2021/1060.

[45] Sentencia de 14 de septiembre de 2022, Pollinis France/Comisión, T‑371/20 y T‑554/20, apartado 56: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=es, confirmado en la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P. 

[46] ibíd., apartado 57.

[47] Artículo 4 TUE, apartado 3. Véase también: Sentencia Pollinis France/Comisión, antes citada, apartado 113.  

[48] Artículo 15, apartado 6, del Reglamento 2021/1060.

[49] Preámbulo de la Carta.

[50] Artículo 9, apartado 1, del Reglamento 2021/1060.

[51] Véase: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2023)9014&lang=es.

[52] Véase: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2024)1441&lang=es.