Antécédents de la plainte

1. En 2016, la Commission européenne a ouvert une procédure formelle d’infraction à l’encontre de la Belgique pour non-respect de la directive sur la qualité de l’air [1], notamment en ce qui concerne les valeurs limites pour le dioxyde d’azote (NO ₂₎ fixées dans la directive (INFR(2016)2005).

2. Le 28 avril 2016, la Commission a adressé une «lettre de mise en demeure»[2] à la Belgique. Le 8 novembre 2018, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure complémentaire à la Belgique.

3. Le 18 février 2021, la Commission a envoyé un «avis motivé»[3] à la Belgique.

4. Le 16 novembre 2021, le plaignant, un citoyen belge, a envoyé un courriel à la Commission pour lui demander quel était l’état d’avancement de l’affaire, étant donné que près de cinq ans s’étaient écoulés depuis l’ouverture de la procédure d’infraction. Le 30 novembre 2021, n’ayant reçu aucune réponse, il a rappelé la question à la Commission.

5. Le 13 décembre 2021, la Commission a répondu au plaignant. Elle a expliqué que la Commission soutenait activement et améliorait la mise en œuvre de la directive sur la qualité de l’air. La Commission a informé le plaignant qu’elle avait déjà reçu la réponse de la Belgique à l’avis motivé. La Commission a assuré le plaignant qu'elle continuait à suivre la situation de près.

6. Le 23 mars 2022, le plaignant a de nouveau écrit à la Commission pour demander une mise à jour de la situation dans sa ville natale.

7. Le 5 avril 2022, la Commission a assuré au plaignant qu’elle prenait la question de la pollution atmosphérique très au sérieux. En ce qui concerne la situation actuelle dans la ville natale du plaignant, la Commission a constaté que les niveaux de NO ₂ y avaient diminué en 2020 par rapport à 2019, mais que la valeur limite moyenne annuelle continuait d’être dépassée. Bien que la Commission n’ait pas pu fournir au plaignant des détails sur les discussions juridiques qu’elle avait eues avec la Belgique, elle a indiqué qu’entre-temps, elle avait été informée des plans relatifs à la qualité de l’air couvrant les territoires concernés et des mesures qui y figuraient. Néanmoins, il appartient aux autorités nationales de décider des mesures, alors que la Commission ne peut que vérifier si les mesures proposées sont appropriées pour garantir le respect des valeurs limites contraignantes. Enfin, la Commission a conclu qu’elle continuait de suivre la situation en Belgique et qu’elle pouvait également engager des actions en justice, en fonction de l’évolution de l’affaire.

8. Le 5 avril 2022, le plaignant a fait valoir que l’amélioration de la qualité de l’air en 2020 était principalement due aux confinements liés à la COVID-19 et au fait que davantage de personnes travaillaient à domicile. Depuis lors, la situation s'est à nouveau détériorée. Il demande à la Commission de ne pas reporter la poursuite de la procédure d’infraction en raison de résultats faussés en 2020.

9. Insatisfait des actions de la Commission, le plaignant s’est adressé au Médiateur européen.

L'enquête

10. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le temps pris par la Commission pour clore la procédure d'infraction.

11. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission à la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse de la Commission. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné le dossier de la Commission sur cette affaire. La Médiatrice a également demandé à la Commission des informations supplémentaires sur l’évolution de la situation après septembre 2023, qu’elle a fournies.

Arguments présentés au Médiateur

De la Commission

12. Dans sa réponse, la Commission a estimé que le temps qu'elle prenait pour traiter l'affaire était justifié. Elle a expliqué que le temps nécessaire s’expliquait par plusieurs raisons: les difficultés rencontrées pour produire des éléments de preuve suffisants dans les affaires relatives à la qualité de l’air, les facteurs objectifs de hiérarchisation des priorités et les évolutions récentes – en partie dues à la pandémie de COVID-19 – dans les rapports sur la qualité de l’air fournis par les autorités nationales.

13. La Commission s’est référée à la jurisprudence de l’UE qui a établi son large pouvoir d’appréciation dans les affaires d’infraction [4] et a soutenu que ce pouvoir d’appréciation comprend également celui de décider s’il convient de passer à l’étape suivante et à quel moment. La Commission a précisé que les procédures d’infraction ne sont pas le seul moyen de garantir le respect du droit de l’Union et que, lorsqu’elle évalue s’il convient de passer à l’étape suivante, la Commission doit tenir compte de tous les autres moyens possibles de garantir le respect du droit de l’Union, ainsi que de leur probabilité de succès, de leur calendrier et de leurs coûts en termes de ressources. La Commission a cité certaines affaires judiciaires récentes engagées par d’autres acteurs comme exemple de moyens, autres que les procédures d’infraction, de faire respecter la législation de l’UE en matière de qualité de l’air.

14. La Commission a expliqué que, si le respect des valeurs limites fixées à l’article 13 de la directive sur la qualité de l’air peut être vérifié au moyen d’une évaluation factuelle et rétrospective, il est beaucoup plus compliqué de fournir la preuve d’une violation de l’article 23 de la directive, qui impose aux États membres de fournir des plans relatifs à la qualité de l’air énonçant des mesures suffisantes pour que les périodes de dépassement des limites soient «aussi courtes que possible». Cette vérification implique une évaluation complexe et prospective. La Commission a également déclaré que les plans relatifs à la qualité de l’air sont souvent des documents volumineux et complexes exposant les mesures et les conséquences futures, parfois avec des niveaux variables de certitude ou de confiance. En ce qui concerne les grands États membres comptant de nombreuses zones de qualité de l’air, l’évaluation peut nécessiter l’analyse de dizaines de plans relatifs à la qualité de l’air dans un seul cas.

15. La Commission a indiqué qu’elle avait engagé des procédures formelles d’infraction à l’encontre de la plupart des États membres en raison de leur dépassement des valeurs limites pour divers polluants, tels que le NO _2, et de leur incapacité à prendre les mesures appropriées pour que les périodes de dépassement des limites soient aussi courtes que possible. La Commission a déclaré que, conformément à l’article 258 du TFUE, elle avait jusqu’à présent saisi la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de 15 affaires contre 11 États membres et les avait toutes remportées, alors qu’il y avait encore 28 affaires pendantes contre 18 États membres à l’époque. La Commission a reconnu qu’elle devait hiérarchiser les affaires sur la base, entre autres, de l’égalité de traitement des États membres, de la gravité de l’affaire et de la question de savoir si l’affaire est simple nécessitant moins de ressources ou complexe nécessitant plus de ressources.

16. En ce qui concerne ce cas, la Commission a expliqué que les rapports 2020 et 2021 sur la qualité de l’air indiquaient que les valeurs limites pour le NO ₂ avaient été dépassées dans certaines zones, mais pas dans toutes. La Commission a précisé que, pour calculer les valeurs limites, un nouveau type de déclaration de données («données modélisées») avait été utilisé.

17. La Commission a déclaré qu’en raison de la pandémie de COVID-19 en 2020 et 2021, le trafic routier (principale source d’émissions de NO ₂ à Bruxelles et à Anvers) a été considérablement réduit au cours de ces années. La Commission a expliqué qu’avant d’envisager d’éventuelles prochaines étapes en l’espèce, elle estimait prudent d’attendre que les données validées pour 2022, qui devaient être disponibles à la fin du mois de septembre 2023, confirment dans quelle mesure les valeurs limites étaient dépassées. La Commission a souligné que l’affaire avait déjà apporté des améliorations étant donné que les valeurs de NO ₂ dans les zones concernées avaient diminué. La Commission a confirmé qu’après l’analyse des rapports de septembre 2023, elle serait en mesure d’examiner les prochaines étapes de l’affaire.

De la part du plaignant

18. Le plaignant a fait valoir que la Commission avait mis trop de temps à se prononcer sur l’opportunité de saisir la CJUE. Elle n'a pas non plus fourni de raisons suffisantes pour justifier le temps nécessaire. Le plaignant soutient que la question revêt une importance particulière, étant donné que le dépassement continu des valeurs limites de l’UE pour le NO ₂ dans la qualité de l’air nuit à la santé publique. Le plaignant a demandé à la Commission de prendre la décision sans délai.

19. Dans ses observations sur la réponse de la Commission, le plaignant a également fait valoir que l’utilisation de «données modélisées» n’est pas la seule raison pour laquelle les rapports sur la qualité de l’air ont montré que les limites étaient dépassées dans certaines zones en 2020 et 2021 et a fait valoir que la Commission devrait veiller à fonder son analyse sur des informations précises.

Évaluation du Médiateur

20. Le rôle du Médiateur dans le domaine des plaintes pour infraction couvre le traitement administratif et procédural des plaintes pour infraction par la Commission, y compris le temps nécessaire et les raisons invoquées pour tout retard. Le Médiateur a estimé que, si le temps que la Commission a pris pour traiter une affaire était inutilement prolongé à la suite d'une négligence ou de reports injustifiés de la part de la Commission, cela peut constituer un cas de mauvaise administration [5].

21. Le dépassement des valeurs limites fixées pour le NO ₂ dans la directive sur la qualité de l’air peut avoir une incidence négative grave sur la santé publique. À ce titre, la Médiatrice comprend la préoccupation du plaignant quant au temps nécessaire pour traiter le non-respect de la directive par la Belgique.

22. Dans le même temps, les procédures d’infraction liées à des questions environnementales peuvent souvent nécessiter beaucoup de temps, en raison de leur nature très complexe et évolutive. La pollution atmosphérique en est un exemple, car elle implique de mesurer la qualité de l’air et de compiler et d’analyser des données complexes sur les polluants, ainsi que sur les mesures introduites par les autorités nationales et régionales pour améliorer la qualité de l’air et l’impact de ces mesures. Tous ces facteurs contribuent à la durée des procédures d’infraction connexes. Si la durée de la procédure est due à la rigueur de l’évaluation, un délai supplémentaire peut être dans l’intérêt public.

23. Étant donné que cette affaire a été ouverte de la propre initiative de la Commission, l’évaluation de la Médiatrice se concentre sur le temps pris par la Commission depuis la publication de la lettre de mise en demeure en avril 2016. La procédure d'infraction est ouverte depuis environ huit ans et demi à ce stade, ce qui semble long à tout point de vue.

24. Comme indiqué ci-dessus, la Médiatrice reconnaît que les procédures d’infraction liées à la directive sur la qualité de l’air sont complexes par nature et peuvent nécessiter un délai supplémentaire, et que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer la manière de mener les procédures d’infraction. Il en va de même en l’espèce, et l’enquête de la Médiatrice a montré que la Commission était active dans cette affaire pendant la majeure partie de la période concernée. Les informations supplémentaires reçues de la Commission en décembre 2024 confirment que cela s’applique également à la période postérieure à septembre 2023.

25. Toutefois, il y a eu au moins deux périodes de plus d’un an où aucune activité ne semblait avoir lieu, c’est-à-dire lorsque la Commission n’était pas en contact avec les autorités belges. Le fait que la Commission n'ait pas été en contact avec les autorités belges ne signifie pas pour autant qu'elle était inactive. Par exemple, la première période a eu lieu après que la Commission a reçu la réponse initiale à la lettre de mise en demeure. Cette réponse comprenait un nombre important de documents et d’informations complexes, que la Commission a ensuite dû analyser. Rien n’indique que le délai ait été le résultat d’une négligence ou de reports injustifiés de la part de la Commission. En conséquence, le Médiateur conclut qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée à ce stade.

26. Toutefois, compte tenu des implications publiques majeures de la conformité d’un État membre avec la directive sur la qualité de l’air, la Médiatrice encourage la Commission à traiter la procédure d’infraction en priorité. En outre, la Médiatrice estime que la Commission doit améliorer la manière dont elle communique avec le public au sujet de cette procédure d’infraction en cours. La base de données de la Commission relative aux procédures d’infraction en cours [6] ne fait que montrer les principales étapes de la procédure en l’espèce. À cet égard, la Médiatrice renvoie à ses conclusions dans le cadre de l’initiative stratégique SI/6/2024/JN.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête n'est justifiée.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 19/12/2024

[1] Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1).

[2] La lettre de mise en demeure est la première étape formelle d’une procédure d’infraction, à laquelle l’État membre concerné doit envoyer une réponse détaillée, normalement dans un délai de deux mois. De plus amples informations sur les procédures d’infraction de l’UE sont disponibles sur le site web de la Commission à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en

[3] Si la Commission conclut que le pays manque aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, elle peut lui adresser un avis motivé, à savoir une demande formelle de se conformer au droit de l’Union.

[4] Arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-33/04, Commission/Luxembourg, point 67 de l’arrêt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62004CJ0033.

[5] En ce sens, voir la décision du Médiateur dans l’affaire 369/2018/JAP, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020.

[6] Disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?langCode=EN&version=v1&typeOfSearch=byDecision&refId=INFR(2016)2005&page=1&size=10&order=desc&sortColumns=decisionDate.