ANTECEDENTES DE LA DENUNCIA

1. En 2000, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) comenzó a trabajar en una posible modernización del Convenio sobre Daños Causados por Aeronaves Extranjeras a Terceros en la Superficie, firmado en Roma el 7 de octubre de 1952. En mayo de 2004, la OACI formó un Grupo Especial sobre la Modernización del Convenio de Roma de 1952 (SG-MR). La Unión Europea no es Parte contratante de la OACI, pero la Comisión participó en los trabajos del SG-MR de la OACI en calidad de observador.

2. El 2 de mayo de 2009, el trabajo del SG-MR de la OACI concluyó en la Conferencia Diplomática de Montreal y dio lugar a dos nuevos convenios que actualmente están abiertos a la firma: el Convenio sobre indemnización de daños causados por aeronaves a terceros en caso de interferencia ilícita [1] y el Convenio sobre indemnización de daños causados por aeronaves a terceros [2].

3. El Convenio sobre indemnización de daños causados por aeronaves a terceros en caso de interferencia ilícita («el Convenio»), introduce un sistema de responsabilidad objetiva de los operadores de aeronaves en todos los Estados signatarios. Esta responsabilidad, sin embargo, está limitada. La indemnización de las víctimas por los daños que superen estos límites será abonada por un fondo complementario de indemnización y, cuando los fondos sean insuficientes, por los propios Estados.

4. En la Unión Europea no existen normas armonizadas sobre la responsabilidad de los operadores de aeronaves frente a terceros. Sin embargo, en abril de 2004, el Consejo adoptó la Directiva 2004/80/CE [3] («la Directiva») relativa a la indemnización a las víctimas de delitos, en la que se exigía a los Estados miembros que asumieran la responsabilidad de indemnizar a las víctimas de delitos violentos.

5. El denunciante, que es un conocido autor británico sobre Derecho de la aviación, ha seguido el trabajo del SG-MR de la OACI y ha considerado que las propuestas de la OACI, que dieron lugar al Convenio, eran incompatibles con las obligaciones de los Estados miembros en virtud de la Directiva. Además, el autor sostiene que sería injusto que partes inocentes, a saber, los operadores de aeronaves, fueran considerados responsables de delitos cometidos por otros.

6. En este contexto, el 13 de febrero de 2007, el denunciante se dirigió a la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad («DG JFS») de la Comisión, responsable de la aplicación de la Directiva. El 16 de febrero de 2007, el portavoz del Vicepresidente Frattini, entonces Comisionado encargado de la cartera de Justicia, Libertad y Seguridad, respondió al autor. En su respuesta, el portavoz del Comisionado respondió a las preguntas dirigidas al Comisionado y explicó que el Comisionado estaba al tanto de las propuestas de la OACI y que sus servicios las estaban examinando con extremo interés.

7. Entre febrero y abril de 2007, el demandante respondió solicitando aclaraciones sobre dos puntos pendientes, a saber, la fecha en que el Vicepresidente Frattini tuvo conocimiento de las propuestas de la OACI y sus opiniones sobre el aparente conflicto entre las propuestas de la OACI y la Directiva. En el transcurso de esta correspondencia, el demandante trató de organizar una reunión con el Comisario o con el Director General de la DG JFS para debatir el asunto. La Comisión no respondió a estos correos electrónicos.

8. El 16 de mayo de 2007, el autor envió un correo electrónico al buzón "TREN informations" de la DG JFS en el que preguntaba "por qué los miembros de la Comisión que cooperan con los estudios de la OACI sobre el Convenio de Roma de 1952 no han llamado la atención sobre los efectos de la Directiva 2004/80 del Consejo de la Unión Europea relativa a la indemnización de las víctimas de delitos". La respuesta de la Comisión de 24 de julio de 2007 indicaba que el correo electrónico fue recibido por la DG JFS el 19 de julio de 2007 y explicaba el objetivo y el ámbito de aplicación de la Directiva. La DG JFS también llamó la atención del reclamante sobre el hecho de que no se ocupaba de cuestiones relacionadas con la OACI.

9. Mientras tanto, el denunciante había iniciado la correspondencia con la Dirección General de Transportes y Energía (DG TREN) de la Comisión. Mediante carta de 16 de junio de 2007, el denunciante solicitó a la DG TREN su posición con respecto a su afirmación de que el proyecto de convenio era injusto e incompatible con la Directiva. El 9 de julio de 2007, la DG TREN respondió al denunciante y aclaró que había llamado la atención de otros servicios de la Comisión sobre la cuestión de si las propuestas SG-MR de la OACI eran incompatibles con la Directiva. A continuación, la Comisión declaró que, en caso de que el análisis indicara que podría haber incompatibilidades potenciales, daría a conocer estas preocupaciones al SG-MR de la OACI.

10. El 17 de julio de 2007, el autor respondió expresando su decepción por el hecho de que la Comisión no hubiera respondido a su afirmación de que existía una "injusticia básica" en el proyecto de convención. A este respecto, el autor alegó que los operadores de aeronaves son partes inocentes y no deben ser considerados responsables de los delitos cometidos por otros. En opinión del autor, el proyecto de convenio contradice las normas elementales del derecho natural y también podría infringir el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

11. El 26 de julio de 2007, la DG TREN respondió que, tras consultar a la DG JFS, la Comisión no consideraba que existiera ninguna incompatibilidad entre las propuestas de la OACI relativas a un Convenio sobre indemnización de daños causados por aeronaves a terceros en caso de interferencia ilícita y la Directiva 2004/80/CE del Consejo. La DG TREN explicó además que ambos instrumentos tienen por objeto garantizar el derecho de las víctimas de delitos a una indemnización por daños y perjuicios. En cuanto a la afirmación del autor de una "injusticia básica" en las propuestas del SG-MR de la OACI, la DG TREN señaló a la atención del autor el hecho de que los operadores de aeronaves son actualmente responsables de los daños causados por las aeronaves a terceros, generalmente sin culpa, y que el objetivo del proyecto de convenio era precisamente limitar la responsabilidad de terceros de los operadores de aeronaves en caso de interferencia ilícita, garantizando al mismo tiempo el pago de una indemnización adecuada a las víctimas. La DG TREN ordenó al reclamante que se pusiera en contacto con la DG JFS si tenía preguntas específicas relacionadas con la Directiva y los derechos fundamentales.

12. El 30 de julio de 2007, el autor envió una nueva carta a la DG TREN en la que explicaba detalladamente sus afirmaciones de "injusticia básica". La DG TREN respondió el 29 de agosto de 2007 y declaró que las cuestiones planteadas por el denunciante en su carta se tendrían en cuenta en futuros debates con los Estados miembros sobre las propuestas de la OACI.

13. El 30 de agosto de 2007, el demandante envió una nueva carta a la DG TREN en la que preguntaba: i) si, en las deliberaciones que dieron lugar a la Directiva 2004/80/CE, se identificó a partes distintas del delincuente o del Estado como responsables del pago de una indemnización a las víctimas de delitos; ii) si en la década anterior se ha introducido algún régimen de responsabilidad objetiva para los operadores de aeronaves; y iii) lo que la Comisión ha informado a la OACI sobre esta cuestión.

14. El 6 de septiembre de 2007, la DG TREN respondió a estas preguntas y señaló que las preguntas específicas sobre la Directiva 2004/80/CE debían dirigirse directamente a la DG JFS. La DG TREN indicó que no tenía intención de responder a otras cartas del denunciante sobre la misma cuestión porque consideraba que las cartas del denunciante sobre la cuestión de la indemnización a las víctimas de injerencias ilegales eran repetitivas.

15. Paralelamente a su correspondencia con la DG TREN, y de conformidad con la sugerencia de esta última, el 3 de agosto de 2007 el demandante escribió al Vicepresidente Frattini. En su comunicación, reiteró su afirmación de que existía una "injusticia" fundamental si partes inocentes, a saber, los operadores de aeronaves, tenían que financiar indemnizaciones para las víctimas de atentados terroristas. El 27 de septiembre de 2007, la DG JFS acusó recibo de la presente carta mediante el envío de una respuesta en espera.

16. El 31 de marzo de 2008, el demandante presentó la presente reclamación ante el Defensor del Pueblo.

EL OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN

17. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre las alegaciones del demandante contra la Comisión. Estos son los siguientes:

1. La DG TREN interrumpió erróneamente la correspondencia con él.
2. La DG TREN no respondió suficientemente a las cuestiones planteadas por él en su correspondencia.
3. La DG JFS no respondió a determinadas preguntas formuladas por él en febrero de 2007.
4. La DG TREN lo redirigió erróneamente a la DG JFS.

18. El denunciante solicita a la Comisión que:

1. Revise su correspondencia con él.
2. Dar una respuesta unificada a las cuestiones planteadas.

LA INVESTIGACIÓN

19. El 5 de mayo de 2008, el Defensor del Pueblo envió su solicitud a la Comisión con una solicitud de dictamen. El 8 de diciembre de 2008, la Comisión emitió su dictamen. El 9 de abril de 2009, el autor presentó sus observaciones.

ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DEL PUEBLO

Observaciones preliminares

20. Como observación preliminar, cabe señalar que el demandante formuló al Defensor del Pueblo varias preguntas que están condicionadas a la constatación de mala administración. El Defensor del Pueblo abordará estas cuestiones en su decisión en la medida en que, y en la medida en que, entren en el ámbito de la investigación y estén sujetas a una constatación de mala administración.

A. Alegación de que la DG TREN interrumpió indebidamente la correspondencia con el denunciante

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

21. El denunciante declaró que el propósito de su correspondencia con la Comisión era llamar su atención sobre el aparente conflicto entre las obligaciones existentes de los Estados miembros de la UE y las propuestas de la OACI, con el fin de determinar la solidez de su razonamiento y conocer las opiniones de la Comisión, que posteriormente citaría en su escrito académico sobre estas cuestiones.

22. El denunciante alegó que era injusto interrumpir la correspondencia por motivos de repetitividad. Afirmó que no había recibido respuestas motivadas a los argumentos motivados. Por lo tanto, resume las respuestas recibidas, identifica los aspectos que siguen sin respuesta y pide a la DG TREN que las responda específicamente. Al interrumpir su correspondencia con él, la DG TREN le negó la oportunidad de conocer el resultado de los debates con los Estados miembros sobre las cuestiones que había planteado en su correspondencia. Además, el autor explicó que no había recibido ninguna indicación de que su razonamiento jurídico, que expuso en detalle, fuera incorrecto. En cambio, la DG TREN solo había hecho contraafirmaciones calvas. Por lo tanto, la negativa de la DG TREN a continuar la correspondencia sobre estas cuestiones frustró el propósito original de su escrito a la Comisión.

23. En su dictamen, la Comisión explicó que, en un plazo de seis semanas, la DG TREN envió cuatro cartas sobre el mismo asunto en respuesta a la correspondencia del denunciante, a saber, la compatibilidad de las propuestas del SG-MR de la OACI con la Directiva. La cuarta carta del denunciante a la DG TREN, de 30 de agosto de 2007, no incluía ninguna información nueva. La correspondencia se había vuelto repetitiva e inútil. La pregunta del denunciante sobre la compatibilidad de las propuestas del SG-MR de la OACI con la Directiva ya se había abordado suficientemente.

24. La Comisión alegó además que la DG TREN no se consideraba equipada ni competente para entablar un debate teórico sobre la justicia cuando dicho debate no tenía relevancia directa para la política de transporte aéreo de la UE. Por lo tanto, la DG TREN suspendió la correspondencia con el denunciante de conformidad con el Código de Buena Conducta Administrativa e invitó al denunciante a formular preguntas específicas sobre la Directiva 2004/80/CE al servicio pertinente, a saber, la DG JFS.

25. En sus observaciones, el demandante alegó que la carta de la DG TREN de 26 de julio de 2007 no era clara ni exhaustiva ni sobre la cuestión de la injusticia ni sobre la cuestión de la incompatibilidad.

Evaluación del Defensor del Pueblo

26. El artículo 14, apartado 3, del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa [4] establece que "no es necesario enviar acuse de recibo ni respuesta en los casos en que las cartas o denuncias sean abusivas debido a su número excesivo o a su carácter repetitivo o inútil ". Además, el Código de Buena Conducta Administrativa para el personal de la Comisión Europea en sus relaciones con el público [5], que se adjunta al reglamento interno de la Comisión, establece que sus normas sobre la correspondencia "no se aplican a la correspondencia que pueda considerarse razonablemente inadecuada, por ejemplo, porque es repetitiva, abusiva o inútil. A continuación, la Comisión se reserva el derecho de interrumpir cualquier intercambio de correspondencia de este tipo.

27. Los códigos anteriores de buena conducta administrativa establecen el derecho a interrumpir la correspondencia con un ciudadano sobre la base de la repetitividad, pero no explican en detalle lo que se entiende por "correspondencia repetitiva". Al definir la "repetitividad", debe tenerse en cuenta la naturaleza del derecho a interrumpir la correspondencia como excepción al deber general de la Comisión de mantener correspondencia con los ciudadanos. Como ya ha sostenido el Defensor del Pueblo [6], este derecho debe interpretarse de forma restrictiva.

28. En términos generales, el Ombudsman considera que lo que constituye "correspondencia repetitiva" debe determinarse caso por caso, teniendo en cuenta al mismo tiempo todas las circunstancias de un caso determinado. Sin embargo, el Defensor del Pueblo desea señalar que los criterios no son cuantitativos. Por ejemplo, la correspondencia que simplemente repite argumentos que ya se han presentado no es necesariamente repetitiva. Por el contrario, para que la correspondencia se considere repetitiva en el sentido de los códigos antes mencionados, debe ser, en esencia, irrazonable.

29. En el contexto de la presente denuncia, cabe señalar que el denunciante presentó observaciones a la DG TREN el 16 de junio de 2007 en relación con la supuesta incompatibilidad de las propuestas de la OACI con la Directiva. El 9 de julio de 2007, la DG TREN respondió tranquilizando al denunciante de que se había llamado la atención de otros servicios de la Comisión sobre la cuestión de la compatibilidad y de que, si un análisis más detallado indicaba posibles incompatibilidades, estas preocupaciones se darían a conocer al SG-MR de la OACI.

30. Mediante carta de 17 de julio de 2007, el denunciante expresó su insatisfacción por no haber recibido respuesta a su afirmación de que las propuestas de la OACI eran injustas y de que la Comisión aún no había llegado a una conclusión sobre la cuestión de la incompatibilidad, a pesar de que la incompatibilidad del proyecto de Convenio con la Directiva le había resultado evidente durante tres años. En una carta de 26 de julio de 2007, la DG TREN explicó al denunciante que, tras consultar a la DG JFS, la posición de la Comisión era que el proyecto de convenio es compatible con la Directiva y que la afirmación de "injusticia básica" es infundada porque los operadores de aeronaves ya eran responsables de los daños causados a terceros sin culpa. Más allá de esta propuesta general, la DG TREN indicó que la DG JFS era competente para tratar cuestiones generales relativas a los instrumentos de Derecho civil y los derechos fundamentales.

31. En su carta de fecha 30 de agosto de 2007, el autor insistió en su derecho a recibir una respuesta sustantiva sobre las cuestiones que había planteado. En particular, formuló preguntas específicas y presentó argumentos adicionales en apoyo de sus afirmaciones. En su respuesta de 6 de septiembre de 2007, la DG TREN señaló que la Comisión no había detectado ninguna incompatibilidad entre el proyecto de Convenio y la Directiva y que las preguntas específicas sobre la Directiva debían dirigirse a la DG JFS.

32. El Defensor del Pueblo considera que la DG TREN identificó correctamente las principales afirmaciones del reclamante, a saber, que el proyecto de Convenio es incompatible con la Directiva y fundamentalmente injusto, y que expresó claramente su posición al respecto. La correspondencia del autor sólo planteaba argumentos y planteaba preguntas que estaban inextricablemente vinculadas a sus principales afirmaciones y tenían por objeto exclusivamente apoyarlas. En este contexto, su correspondencia se había vuelto repetitiva en el sentido de los códigos de Buena Conducta Administrativa antes mencionados.

33. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que la DG TREN no cometió un acto de mala administración cuando informó al demandante de que, tras haber llegado a la conclusión de que su correspondencia era repetitiva en el sentido de los códigos mencionados, no iba a responder a ninguna otra carta suya sobre estas cuestiones. Esta conclusión se entiende sin perjuicio de la evaluación del Defensor del Pueblo de la segunda alegación que figura a continuación.

34. Por consiguiente, no hay motivos para la alegación conexa del denunciante de que la Comisión debería revisar su correspondencia con él sobre las mismas cuestiones. Sin embargo, cabe señalar que, mediante sus cartas de 13 de agosto de 2008 y 25 de febrero de 2009, la DG JFS continuó su correspondencia con el denunciante sobre las mismas cuestiones. En su carta final de 28 de julio de 2009, la DG JFS informó al denunciante de los resultados de la Conferencia Diplomática de Montreal y adjuntó los informes de la Comisión sobre la aplicación por los Estados miembros de la Directiva 2004/80 [7]. En dicho escrito, la DG JFS señaló que la Comisión ya había respondido a todas las preguntas de fondo del denunciante y que, debido al carácter repetitivo de su correspondencia, dejaría de intercambiar correspondencia sobre las mismas cuestiones.

B. Alegación de que la DG TREN no respondió suficientemente a las cuestiones planteadas por él en su correspondencia

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

35. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó que la DG TREN no había respondido suficientemente a las cuestiones planteadas en su correspondencia. En particular, declaró que sus respuestas eran incompletas, inadecuadas y consistían en contraafirmaciones calvas. El demandante declaró además que consideraba que la opinión de la Comisión no era convincente y que no se le había dado ningún argumento en contra de sus opiniones publicadas.

36. El demandante alegó además que su reclamación al Defensor del Pueblo no tenía por objeto determinar quién tenía razón en la controversia básica, a saber: a) si las propuestas de la OACI son compatibles con la Directiva, y b) en relación con la injusticia inherente a la propuesta de que las partes inocentes serán consideradas responsables de los delitos cometidos por otros. Más bien, el objetivo era reconocer la importancia global de la controversia y su relevancia para los ciudadanos de la UE. La correspondencia del demandante con la Comisión tenía por objeto dar sentido y efecto práctico al artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 21 del Tratado CE), que puede considerarse que apoya los lazos de respeto mutuo que deben unir a los ciudadanos y a las instituciones de la Unión Europea.

37. En su dictamen, la Comisión reconoció la importancia de las cuestiones, pero argumentó que la DG TREN había respondido en sustancia a las preguntas relacionadas con la política de la UE. En particular, la Comisión declaró que, tras consultar a la DG JFS, la DG TREN había dado una respuesta clara sobre la cuestión de si las propuestas del SG-MR de la OACI eran incompatibles con las responsabilidades de los Estados miembros derivadas de la Directiva, y que había declarado inequívocamente que, en opinión de la Comisión, eran plenamente compatibles. Además, la DG TREN había indicado que las propuestas de la OACI no eran injustas y que su objetivo era limitar la responsabilidad de terceros de los operadores de aeronaves en caso de interferencia ilícita.

38. La Comisión alegó que la carta del denunciante de 17 de julio de 2007 no planteaba ninguna pregunta adicional, sino que se limitaba a insistir en que la compatibilidad con la Directiva y la injusticia básica eran dos cuestiones distintas. Alegó además que la respuesta de la DG TREN de 26 de julio de 2007 respondía tanto a la compatibilidad de las propuestas del SG-MR de la OACI con la Directiva como a la supuesta "injusticia básica".

39. La Comisión alegó que, en su carta de 30 de julio de 2007, el denunciante sólo planteó una pregunta adicional, solicitando ser informado del contenido de los informes de la Comisión a la OACI sobre el efecto de la Directiva 2004/80 en las propuestas de la OACI. El 29 de agosto de 2007, la DG TREN respondió que las cuestiones planteadas por el denunciante se tendrían en cuenta al debatir las propuestas del SG-MR de la OACI con los Estados miembros.

40. Por lo que se refiere a la pregunta del denunciante sobre si la DG TREN conocía alguna excepción a la propuesta de que solo se ha identificado a delincuentes o Estados como responsables del pago de indemnizaciones a las víctimas de delitos, y si la DG TREN conocía algún sistema de responsabilidad civil inexistente introducido en la década anterior, la Comisión respondió que no se trata de cuestiones relativas a la política de transporte aéreo de la UE y que no afectan a la opinión de la Comisión de que las propuestas de la SG-MR de la OACI no son incompatibles con la Directiva ni fundamentalmente injustas. Por lo tanto, la DG TREN no estaba en condiciones de proporcionar al denunciante una evaluación detallada de su razonamiento jurídico, ya que esto iría más allá del ámbito de competencia comunitaria y de su experiencia en este asunto. Por último, la respuesta de la DG TREN de 29 de agosto de 2007 subrayaba que las opiniones del denunciante se tendrían en cuenta en los futuros debates con los Estados miembros sobre esta cuestión.

41. Por último, la Comisión alegó que la carta del denunciante de 30 de agosto de 2007 repetía exactamente las mismas preguntas que las ya planteadas en su carta de 30 de julio de 2007. La respuesta de la DG TREN de 6 de septiembre de 2007 repitió que las propuestas del SG-MR de la OACI no eran incompatibles con la Directiva. Aclaró que, debido a la compatibilidad de ambos instrumentos, los servicios de la Comisión no habían planteado esta cuestión en el contexto del SG-MR de la OACI. La DG TREN aclaró además que las normas de responsabilidad civil para los operadores de aeronaves no son una cuestión de competencia comunitaria, sino de Derecho nacional, y que la Comisión no tiene una visión sistemática de las normas mundiales sobre responsabilidad civil. Cualquier otra pregunta sobre compatibilidad o derechos humanos debe dirigirse a la DG JFS.

42. En sus observaciones, el denunciante negó que la carta de la DG TREN de 26 de julio de 2007 constituyera una "respuesta clara" a la afirmación de que las propuestas de la OACI eran incompatibles con la Directiva e injustas. En cuanto a la cuestión de la incompatibilidad, la respuesta de la DG TREN no fue en absoluto clara porque afirmaba que, si el convenio propuesto podía considerarse "más favorable" que la indemnización prevista en la Directiva, quedaba "por determinar". "De lo contrario, ambos sistemas coexistirían" ... dando a la víctima una opción". Sobre la cuestión de la injusticia, el denunciante alegó que la respuesta de la DG TREN cita la ventaja del proyecto de Convenio para los operadores de aeronaves, pero no dice nada sobre la injusticia para los usuarios de aeronaves (pasajeros y cargadores de carga).

Evaluación del Defensor del Pueblo

43. El artículo 24 del TFUE dispone que "Todo ciudadano de la Unión podrá dirigirse por escrito a cualquiera de las instituciones ... en una de las lenguas [oficiales]... y tener una respuesta en la misma lengua". El artículo 12, apartado 1, del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa establece que «[e]l funcionario deberá tener una mentalidad de servicio, ser correcto, cortés y accesible en las relaciones con el público. Al responder a la correspondencia, las llamadas telefónicas y los correos electrónicos, el funcionario tratará de ser lo más útil posible y responderá de la manera más completa y precisa posible a las preguntas formuladas." Además, los principios de buena administración exigen que las instituciones de la Unión den a los ciudadanos la oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista y de intercambiar públicamente sus puntos de vista en todos los ámbitos de la acción de la Unión.[8] De lo anterior se desprende que las instituciones están obligadas a proporcionar una respuesta adecuada a la correspondencia que reciben de los ciudadanos.

44. La cuestión de si una institución proporciona una respuesta adecuada depende del contexto y las circunstancias que rigen la cuestión. En términos generales, las instituciones deben abordar, de manera precisa y completa, las cuestiones que los ciudadanos señalan a su atención y a las que estos últimos pueden esperar razonablemente una respuesta. Sin embargo, a menos que las circunstancias lo exijan, como sucedería normalmente cuando se trata de un procedimiento administrativo formal, esto no requiere que las instituciones respondan a todos los argumentos o puntos planteados en la correspondencia. Del mismo modo, las instituciones no están obligadas a responder a preguntas que no entren dentro de su competencia y experiencia, ni a llevar a cabo discusiones teóricas. En tales casos, sin embargo, deben hacer esfuerzos razonables para informar a los ciudadanos de los medios alternativos para abordar las cuestiones de que se trate.

45. Por lo que se refiere a la presente alegación y, sin entrar en el fondo de las alegaciones formuladas por el denunciante y de las respuestas de la Comisión, está claramente demostrado que el denunciante formuló observaciones detalladas, que a menudo aparecían en trabajos publicados, en apoyo de sus dos afirmaciones principales, a saber, que el proyecto de Convenio es incompatible con la Directiva y que es injusto para los operadores aéreos.

46. La Comisión, a través de la DG TREN y previa consulta con la DG JFS, estableció su posición sobre las cuestiones de incompatibilidad e injusticia y dejó clara su posición al denunciante. Además de proporcionar información, como si la Comisión tenía "conocimiento de algún sistema jurídico que impusiera a las aeronaves una responsabilidad ilimitada sin culpa por daños a terceros", la Comisión no consideró necesario refutar detalladamente los argumentos del autor.

47. Teniendo en cuenta el contexto de la correspondencia entre el denunciante y la DG TREN, y las consideraciones políticas que rigen el ámbito político en cuestión, la Comisión parece haber respondido a las preguntas del denunciante de manera adecuada y suficiente. Cabe señalar que la UE comparte su competencia con los Estados miembros en el ámbito del transporte aéreo. Al mismo tiempo, la UE solo tiene una competencia limitada en el ámbito del Derecho civil y la armonización de la responsabilidad civil. Además, las cuestiones planteadas por el denunciante en su correspondencia con la DG TREN también se estaban debatiendo en las negociaciones internacionales en curso. Esta negociación tuvo lugar bajo los auspicios de la OACI, una organización internacional de la que la UE no es miembro, y fue llevada a cabo por los Estados miembros y asistida por la Comisión en asuntos que son competencia de la Unión.

48. El Defensor del Pueblo considera que, en circunstancias como las descritas anteriormente, la Comisión debe transmitir a los Estados miembros la información que recibe y considera pertinente, y debe proporcionar a los ciudadanos información o comentarios, según proceda. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, una buena administración no exige que la Comisión, una vez que haya establecido su posición, inicie un debate detallado sobre todos los argumentos planteados por el denunciante en apoyo de sus principales afirmaciones. Habida cuenta del contexto específico de la correspondencia en cuestión, el comportamiento de la Comisión también se ajustaba al deber de cooperación leal [9].

49. A la luz de las consideraciones anteriores, el Defensor del Pueblo considera que no ha habido mala administración en lo que respecta a la segunda alegación del demandante.

C. Alegación de que la DG JFS no respondió a determinadas preguntas planteadas por el denunciante en febrero de 2007

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

50. El 13 de febrero de 2007, el autor se puso en contacto con el Vicepresidente Frattini para formular una serie de preguntas relativas a la presente investigación. El 16 de febrero de 2007, el portavoz del Vicepresidente Frattini respondió al autor. Explicó, entre otras cosas, que el Comisario conocía las propuestas de la OACI y que sus servicios las estaban examinando con gran interés.

51. En su correspondencia con la DG JFS entre febrero y mayo de 2007, y en su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó que la Comisión no había respondido a sus correos electrónicos en relación con las dos cuestiones siguientes: en primer lugar, el momento en que el Vicepresidente Frattini tuvo conocimiento de las propuestas de la OACI, y en segundo lugar, el momento en que tuvo conocimiento del "aparente" conflicto entre las propuestas de la OACI y la Directiva.

52. Paralelamente, el autor envió un correo electrónico al buzón "TREN informations". El 24 de julio de 2007, la DG JFS (Unidad de Justicia Civil) respondió al correo electrónico y analizó los fines, objetivos y funcionamiento de la Directiva 2004/80 del Consejo.

53. El 3 de agosto de 2007, el demandante continuó su correspondencia con la DG JFS. El 27 de septiembre de 2007 se envió una carta de retención al autor. El 18 de junio de 2008, la DG JFS respondió al demandante, tras lo cual el Defensor del Pueblo inició su investigación sobre la presente reclamación. En primer lugar, se disculpó por el retraso a raíz de su escrito de 27 de septiembre de 2007. A continuación, explicó que la Comisión había participado en el SG-MR de la OACI en calidad de observadora desde su creación en mayo de 2004, y facilitó información sobre los acontecimientos que habían tenido lugar en la OACI en relación con el proyecto de Convenio en la reunión del Comité Jurídico de la OACI en abril de 2008. La DG JFS explicó que estas cuestiones son principalmente competencia de los Estados miembros y que la Comisión siempre había alentado a los Estados miembros a participar en el proyecto de Convenio. La DG JFS señaló, en particular, que la Unidad de Justicia Civil no se ocupaba de cuestiones políticas relacionadas con la OACI. A continuación, la DG JFS explicó el ámbito de aplicación y la naturaleza de la Directiva 2004/80 y declaró que, tras consultar a la DG TREN, consideraba que la Directiva era totalmente compatible con el proyecto de Convenio y que ambos sistemas podían coexistir.

54. En su dictamen de 8 de diciembre de 2008, la Comisión alegó que la DG JFS es el servicio de la Comisión responsable del seguimiento de la aplicación de la Directiva 2004/80/CE del Consejo relativa a la indemnización a las víctimas de delitos, y que, en la respuesta de la DG JFS de 24 de julio de 2007, la Comisión había facilitado al denunciante información pertinente sobre los objetivos y el ámbito de aplicación de la Directiva.

55. En sus observaciones de 9 de abril de 2009, el autor sostuvo que no había recibido respuesta a todas sus preguntas.

56. El 28 de julio de 2009, la DG JFS se puso en contacto con el denunciante por última vez. En su carta, la DG JFS adjuntó una copia del informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva e informó al denunciante de los progresos realizados en la Conferencia Ministerial de Montreal de la OACI, que concluyó las negociaciones sobre los nuevos convenios. Además, la DG JFS estableció que la cuestión de la incompatibilidad o la injusticia no había sido planteada por los Estados miembros en Montreal ni, en el contexto de la información de la Comisión al Consejo, en el propio Consejo.

Evaluación del Defensor del Pueblo

57. El Defensor del Pueblo considera que, en el curso de su investigación, la Comisión abordó las dos preguntas sin respuesta del demandante, a saber, cuando el Comisario Frattini tuvo conocimiento de las propuestas de la OACI y de su incompatibilidad con la Directiva. En particular, en su carta de 18 de junio de 2008, la DG JFS, tras disculparse por el retraso en la respuesta a la correspondencia del denunciante, explicó que la Comisión había participado en los trabajos del SG-MR de la OACI en calidad de observador desde su creación en mayo de 2004. Por consiguiente, cabe inferir que la Comisión ya conocía las propuestas de la OACI en 2004. En la misma carta, la DG JFS explicó que, tras consultar a la DG TREN, consideraba que el proyecto de Convenio era "totalmente compatible" con la Directiva.

58. El Defensor del Pueblo observa que la Comisión no respondió inicialmente a las preguntas mencionadas anteriormente. Sin embargo, a la luz del contenido de la respuesta que envió posteriormente al demandante tras la apertura de la presente investigación, y a la luz de sus disculpas por el retraso en la respuesta, el Defensor del Pueblo considera que no está justificada ninguna otra investigación en relación con esta alegación.

D. Alegación de que la DG TREN redirigió erróneamente al reclamante a la DG JFS y la alegación conexa de que la Comisión debería dar una respuesta unificada a las cuestiones planteadas

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

59. El autor alegó que tenía derecho a una "respuesta global" de la Comisión y que no debía ser dirigido de una Dirección a otra. A pesar de ser tratado de esta manera, el autor declaró que se esforzó por comunicarse de manera directa con dos direcciones separadas sobre estas cuestiones estrechamente relacionadas.

60. En su dictamen, la Comisión explicó que la DG TREN es el servicio de la Comisión responsable de las relaciones con la OACI y que sigue el trabajo del SG-MR de la OACI. Por lo tanto, el denunciante tenía razón al dirigir a la DG TREN sus preocupaciones sobre las propuestas del SG-MR de la OACI.

61. La Comisión sostuvo además que la respuesta de la DG TREN de 26 de julio de 2007 daba una "respuesta holística" a las preocupaciones del denunciante de que las propuestas del SG-MR de la OACI eran injustas e incompatibles con la Directiva. La carta de respuesta se había elaborado en coordinación con la DG JFS y había respondido suficientemente a las cuestiones planteadas por el denunciante en relación con las propuestas del SG-MR de la OACI.

62. Por último, la Comisión explicó que la DG TREN no redirigió al denunciante a la DG JFS, pero consideró que sus respuestas habían tratado suficientemente la cuestión de las propuestas de la OACI. A continuación, la DG TREN invitó al reclamante a abordar cualquier cuestión adicional relacionada con la Directiva 2004/80 del Consejo, u otras cuestiones relacionadas con la justicia o los derechos humanos, directamente al servicio responsable de la aplicación de la Directiva y cuestiones conexas, que, en este caso, era la DG JFS. La coordinación con la DG JFS se garantizó a lo largo de toda la correspondencia.

63. En sus observaciones, el autor señaló que "no utilizó la palabra 'reorientación' en su denuncia", pero sostuvo que la afirmación de la Comisión de que dio una "respuesta holística" ... es insostenible, ya que la DG TREN se esforzó por explicar la diferencia entre su papel en la promoción de la política de transporte aéreo y el diferente papel de la DG JFS ... sobre la compatibilidad o los derechos fundamentales ".

Evaluación del Defensor del Pueblo

64. El artículo 22, apartado 4, del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa [10] y el Código de Buena Conducta Administrativa para el personal de la Comisión Europea en sus relaciones con el público [11], que se adjunta al Reglamento interno de la Comisión, exigen que, cuando un servicio de la Comisión reciba una pregunta que no sea competente para responder, dirija al solicitante al servicio responsable.

65. En esta ocasión, la DG TREN participó en las negociaciones sobre el proyecto de Convenio bajo los auspicios de la OACI. La DG TREN consideró que sus respuestas habían abordado las cuestiones relacionadas con el proyecto de Convenio. Consideró que la DG JFS era responsable de facilitar: a) información sobre cuestiones de responsabilidad penal, a la luz del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y b) asesoramiento sobre la interpretación de la Directiva 2004/80 y su aplicación por los Estados miembros.

66. Por consiguiente, al encargar al denunciante que se dirigiera a la DG JFS en relación con las cuestiones relativas al Convenio Europeo de Derechos Humanos y la interpretación y aplicación de la Directiva 2004/80, la DG TREN actuó de conformidad con las normas consagradas en los códigos anteriores. Por lo tanto, no hay mala administración.

67. Por lo que se refiere a la alegación conexa del denunciante de que la Comisión debería proporcionar una respuesta unificada, parece que tanto la DG TREN como la DG JFS se consultaron mutuamente al elaborar las respuestas a las preguntas del reclamante en su correspondencia respectiva. Por consiguiente, esta alegación no puede sostenerse.

E. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No hay ningún caso de mala administración en lo que respecta a las alegaciones del demandante.

Las alegaciones del autor no pueden sostenerse.

OBSERVACIÓN ADICIONAL

El Convenio sobre indemnización de daños causados por aeronaves a terceros en caso de interferencia ilícita está actualmente abierto a la firma. Su aplicación en el ordenamiento jurídico de la Unión planteará importantes cuestiones jurídicas en el marco de la política de transporte aéreo de la UE.

El Defensor del Pueblo desea llamar la atención de la Comisión sobre el mayor alcance del deber de las instituciones, tras la modificación del Tratado de Lisboa, de: "... por los medios adecuados, dar a los ciudadanos y a las asociaciones representativas la oportunidad de dar a conocer e intercambiar públicamente sus puntos de vista en todos los ámbitos de actuación de la Unión."[12] A este respecto, el Defensor del Pueblo agradecería recibir información sobre la manera en que la Comisión se propone ofrecer esas oportunidades de consulta y diálogo en el ámbito de que se trate.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Hecho en Estrasburgo, el 18 de mayo de 2010.

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[1] "Interferencia ilegal" en el transporte aéreo significa ataques terroristas en o con un avión.

[2] El texto de los Convenios y su estado de ratificación pueden consultarse en http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_42_en.pdf, http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_43_en.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_UICC.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_GRC.pdf respectivamente.

[3] Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la indemnización a las víctimas de delitos, DO L 261 de 6.8.2004, p. 15.

[4] Disponible en el sitio web del Defensor del Pueblo Europeo, http://www.ombudsman.europa.eu

[5] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[6] Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se da por concluida su investigación sobre la reclamación 1437/2006/(WP)BEH contra la Comisión Europea, apartados 80 a 108.

[7] Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo sobre la aplicación de la Directiva 2004/80/CE del Consejo relativa a las víctimas de delitos (COM(2009)170 final) y documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo sobre la aplicación de la Directiva 2004/80/CE del Consejo relativa a las víctimas de delitos (COM(2009)170 final) (SEC(2009)495).

[8] Véase, a este respecto, el artículo 11, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea tras la modificación del Tratado de Lisboa.

[9] El artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea, tras su modificación por el Tratado de Lisboa, dispone: «De conformidad con el principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se asistirán mutuamente, en el pleno respeto mutuo, en el desempeño de las tareas derivadas de los Tratados.»

[10] Disponible en el sitio web del Defensor del Pueblo Europeo, http://www.ombudsman.europa.eu

[11] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[12] Artículo 11, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea.