Antecedentes de la denuncia

1. El «Fondo Fiduciario de Emergencia de la UE para la estabilidad y la lucha contra las causas profundas de la migración irregular y de las personas desplazadas en África» (EUTFA) se creó en 2015 [1]. En 2022, el EUTFA había movilizado casi 456 millones EUR para proyectos en Libia [2].

2. En abril de 2022, un representante de la Comisión Europea declaró [3] en una reunión de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (Comisión LIBE) del Parlamento Europeo que la Comisión había establecido un «seguimiento por terceros» de las operaciones en Libia en el marco del EUTFA, prestando especial atención a garantizar el respeto de la política de «no causar daños». El representante añadió que «hasta la fecha, el contratista no ha notificado ninguna violación del principio de «no ocasionar daños» directamente relacionada con todos los costes de los programas de fondos fiduciarios [de la Comisión]»[4].

3. En mayo de 2022, el denunciante, periodista, solicitó el acceso público a los documentos en poder de la Comisión en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso a los documentos [5], incluidos los «correos electrónicos, que revelan la identidad del contratista tercero, el alcance de la información, todos los costes financieros asociados al contrato, así como el propio informe», a los que se refirió la Comisión durante la reunión de la Comisión LIBE mencionada anteriormente.

4. En julio de 2022, la Comisión denegó el acceso a los seis documentos que consideró incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud, invocando la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales [6] y la protección de un proceso de toma de decisiones en curso [7].

5. Insatisfecho con la negativa de la Comisión a dar acceso a los documentos, el denunciante pidió a la Comisión que revisara su decisión (mediante una «solicitud confirmatoria»), en agosto de 2022.

6. En octubre de 2023, tras la participación del Defensor del Pueblo [8], la Comisión adoptó su decisión final («decisión confirmatoria»). La Comisión identificó catorce documentos y concedió acceso parcial a algunos de ellos, incluido el contrato por el que se establecía el seguimiento y sus adendas. Al denegar un nuevo acceso, la Comisión invocó la protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública [9] y las relaciones internacionales [10], así como la protección de los datos personales [11] y los intereses comerciales del contratista [12].

7. Insatisfecho con el acceso recibido, el demandante volvió a dirigirse al Defensor del Pueblo.

8. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la Comisión a dar un acceso público más amplio a los documentos controvertidos en la reclamación.

9. En el curso de la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó todos los documentos que la Comisión consideró que entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud. Esta inspección sugirió la existencia de documentos adicionales potencialmente incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud, que no habían sido identificados por la Comisión. Por lo tanto, se llevó a cabo una nueva inspección de una muestra de estos documentos.

Recomendación del Defensor del Pueblo

Alcance de la solicitud

10. El Defensor del Pueblo consideró que de la solicitud inicial y de su contexto se desprendía claramente que el demandante buscaba acceder al «informe» para verificar la declaración realizada por la Comisión en la reunión de la Comisión LIBE. La Defensora del Pueblo señaló que esto se hizo aún más claro en la solicitud confirmatoria: «Mi papel como periodista consiste, en parte, en verificar la veracidad de tales declaraciones». Por lo tanto, lo que el denunciante buscaba era un informe que respaldara la declaración de la Comisión de que «el contratista no notificó ninguna violación del principio de no ocasionar daños directamente relacionada con todos los costes por parte de nuestros programas de fondos fiduciarios». En otras palabras, el autor buscaba acceso a documentos que contenían, en particular, el análisis sustantivo del contratista sobre la vigilancia de los derechos humanos que había llevado a cabo.

11. La inspección puso de manifiesto que los informes identificados por la Comisión (a los que se denegó el acceso) no incluyen las conclusiones del contratista. Sin embargo, los términos de referencia (anexos al contrato), que fueron totalmente redactados, se refieren a tres tipos de informe que debe publicar el contratista para presentar sus conclusiones sustantivas. Una nueva inspección de una muestra de estos informes confirmó que estos documentos incluyen el análisis sustantivo y las conclusiones del contratista.

12. En consecuencia, el Defensor del Pueblo consideró que la evaluación de la Comisión sobre el alcance de la solicitud de acceso público se había interpretado de manera demasiado restrictiva y no había permitido identificar todos los documentos pertinentes. Hizo la siguiente recomendación [13]:

La Comisión debe realizar una nueva búsqueda de documentos que entren en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso del reclamante y evaluar si dichos documentos identificados adicionalmente pueden divulgarse en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

13. En respuesta, la Comisión llevó a cabo una nueva búsqueda de documentos y confirmó que la lista de documentos que identificó con su decisión confirmatoria estaba completa. La Comisión observó que el denunciante no había formulado su solicitud en el sentido de que abarcara otros documentos que el tercero estuviera obligado a redactar en virtud del contrato. Consideró que tal interpretación no estaba justificada habida cuenta del tenor de la solicitud del denunciante.

14. La Comisión añadió que, en la solicitud confirmatoria, el denunciante no cuestionó la integridad de la lista de documentos ni la interpretación de la Comisión del alcance de la solicitud. La Comisión declaró que el denunciante no expresó ninguna insatisfacción con la forma en que la Comisión había interpretado el alcance de la solicitud en su correspondencia con la Comisión.

15. La Comisión concluyó que la interpretación del alcance de la solicitud del Defensor del Pueblo es demasiado amplia. Observó que el denunciante sigue teniendo derecho a presentar una nueva solicitud inicial de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

16. El denunciante, en respuesta, cuestionó la comprensión de la Comisión de su solicitud. Confirmaron que la solicitud tenía por objeto verificar si alguno de los documentos redactados por el contratista tercero afirmaba inequívocamente que los proyectos de la UE financiados en el marco del EUTFA no habían infringido el principio de «no ocasionar daños».

Acceso a los documentos identificados

17.  La inspección puso de manifiesto que varios documentos, que la Comisión identificó como incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud del denunciante, incluidos los informes y un manual sobre el seguimiento de los derechos humanos, presentan la identidad gráfica del contratista que podría revelar su identidad. El Defensor del Pueblo consideró que, dados los riesgos concretos y reales demostrados para la integridad física de los empleados y expertos del contratista sobre el terreno, la no divulgación de estos documentos era razonable.

18. Sin embargo, no todos los documentos muestran la identidad gráfica del contratista. Entre ellos figuran el contrato, las adiciones, el mandato y un segundo manual sobre vigilancia y presentación de informes en materia de derechos humanos. En cuanto a estos documentos, el Defensor del Pueblo no estuvo de acuerdo con la Comisión en que la información ocultada estuviera cubierta por las excepciones invocadas en su totalidad.

19. En cuanto a la solicitud de subvención que la Comisión se negó a divulgar en su totalidad, el Defensor del Pueblo concluyó que al menos algunos elementos de este documento podían divulgarse sin revelar información comercial sensible.

20. El Defensor del Pueblo añadió que, al evaluar la existencia de un interés público superior en la divulgación de la solicitud de subvención, la Comisión no tuvo en cuenta el interés público en permitir el control público de los proyectos financiados por la UE y, más concretamente, cómo se supervisa su posible impacto en los derechos humanos. El Defensor del Pueblo añadió que, en este caso concreto, el seguimiento de los derechos humanos se refería a proyectos financiados por la UE en un país en el que la participación de la UE y su posible impacto en los derechos humanos ya habían sido objeto de críticas públicas ^[14].

21. En general, el Defensor del Pueblo constató que la negativa de la Comisión a proporcionar un amplio acceso parcial al contrato, las adendas y el mandato correspondiente, así como la solicitud de subvención y el segundo manual sobre supervisión de los derechos humanos, constituían mala administración. Hizo la siguiente recomendación [15]:

La Comisión debe reevaluar el contrato, las adendas, el mandato y la solicitud de subvención, así como el manual de seguimiento y presentación de informes sobre derechos humanos [16], con vistas a dar un mayor acceso público, y teniendo en cuenta las observaciones del Defensor del Pueblo expuestas en la presente Recomendación.

22. En respuesta, la Comisión consideró que había concedido el acceso más amplio posible en la fase confirmatoria.

23. En relación con el segundo manual [17], la Comisión reiteró que incluso un acceso parcial pondría en peligro la seguridad pública [18], refiriéndose a las observaciones enviadas por el contratista en la fase confirmatoria [19]. Afirmó que, si bien algunas partes de este documento pueden contener información general o conocimientos estándar sobre derechos humanos, están interrelacionadas con la metodología del proyecto y las directrices sobre las actividades de la red de vigilancia sobre el terreno situada en Libia.

24. La Comisión añadió que conceder un acceso parcial a este documento, habida cuenta de su longitud y estructura, constituiría una carga administrativa desproporcionada. En apoyo de esta afirmación, la Comisión se remitió a una reciente sentencia del Tribunal General [20].

25. Por lo que se refiere al contrato, las adiciones y el mandato, la Comisión consideró que las partes que podrían divulgarse sin poner en peligro la seguridad pública están tan dispersas y limitadas que su identificación y redacción de las partes restantes que merecen protección constituiría una carga administrativa desproporcionada en el sentido de la jurisprudencia mencionada anteriormente.

26. En cuanto a la protección de las relaciones internacionales en la que se basó la Comisión para justificar la denegación de acceso al mandato, la Comisión aclaró que solo las partes que contenían el análisis detallado de la Comisión de la situación política, de seguridad y de los derechos humanos en Libia, a diferencia de la totalidad del mandato, debían estar cubiertas por esta excepción. Precisó que, en cualquier caso, el pliego de condiciones, en su totalidad, no podía divulgarse sin poner en peligro la seguridad pública.

27. La Comisión añadió que había explicado suficientemente en su decisión confirmatoria por qué la divulgación de estas partes pondría en peligro las relaciones internacionales de la UE con las autoridades libias. A este respecto, se refirió al margen de apreciación de que disponen las instituciones de la Unión a la hora de aplicar esta excepción.

28. Por lo que se refiere a la solicitud de subvención, la Comisión consideró que, debido a la cantidad de información delicada desde el punto de vista comercial que contenía, la identificación y posterior redacción de esas partes constituiría una carga administrativa desproporcionada. La Comisión añadió que las partes pertinentes también están cubiertas por la excepción de seguridad pública.

29. La Comisión consideró que la información divulgada permite al público saber suficientemente dónde y con qué fin gasta la UE los fondos de conformidad con el Reglamento Financiero. Si la Comisión siguiera el razonamiento del Defensor del Pueblo, la mera existencia de críticas públicas sobre la financiación por parte de la Comisión de proyectos relacionados con los derechos humanos o posibles acusaciones de mala conducta privaría a la Comisión de la posibilidad de invocar la protección de intereses comerciales.

30. La Comisión concluyó que, incluso si existiera un interés público superior en la divulgación, las partes sensibles desde el punto de vista comercial no podrían divulgarse sin poner en peligro la seguridad pública.

31. El denunciante, en respuesta, declaró que entendía que la divulgación de determinadas partes que revelarían la metodología o los lugares podría poner en riesgo al contratista. Sin embargo, cuestionaron las redacciones basadas en la protección de las relaciones internacionales con Libia. Consideraron, en particular, que los argumentos presentados por la Comisión a este respecto no son coherentes con una declaración realizada por la comisaria de Asuntos de Interior el 6 de julio de 2023 ante la Comisión LIBE, en la que se refería a indicios de que grupos delictivos se están infiltrando en la guardia costera libia [21].

32. El denunciante también insistió en que existe un interés público en verificar las declaraciones hechas por la Comisión al Parlamento Europeo. Llegaron a la conclusión de que si la Comisión Europea puede hacer declaraciones públicas sobre temas relacionados con los derechos humanos sin ninguna verificación posible, es una señal de que se mantiene por encima del escrutinio y la rendición de cuentas independientes.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación

Alcance de la solicitud

33. El Defensor del Pueblo señala que el demandante no podía saber que los informes que la Comisión había determinado que entraban en el ámbito de su solicitud no incluían el análisis sustantivo del contratista. Esto se debe a que el acceso a estos informes se denegó en su totalidad y la descripción de estos documentos facilitada por la Comisión era bastante genérica.^[22] Por lo tanto, la información de que disponía el denunciante no les permitía comprender la naturaleza de estos informes y, por lo tanto, deberían haberse identificado más documentos en respuesta a su solicitud.

34. Además, la Comisión no intentó aclarar la solicitud con el denunciante, ni proporcionó explicaciones sobre la forma en que entendió su solicitud en la decisión inicial o confirmatoria. En consecuencia, el denunciante no pudo impugnar la forma en que la Comisión había interpretado el alcance de su solicitud.

35. La Defensora del Pueblo insiste en su opinión de que la solicitud inicial, leída en su contexto, un contexto que era explícito en la propia solicitud, era clara, y que la solicitud confirmatoria aclaraba aún más su propósito y alcance. 

36. La Comisión no puede esperar que los ciudadanos cuestionen lo que no pueden saber. Esto es especialmente importante teniendo en cuenta que existe una presunción de veracidad adjunta a una declaración de una institución de la UE de que no existen más documentos. El solicitante tendría que aportar pruebas «congruentes y pertinentes» para refutar con éxito esta presunción ^[23].

37. La sugerencia de la Comisión de que el denunciante podría presentar ahora una nueva solicitud de acceso a estos documentos no es lo que los solicitantes tienen derecho a esperar de una administración amigable con los ciudadanos. Esto es aún más cierto si se tiene en cuenta que la solicitud de acceso inicial del reclamante se presentó hace más de dos años.

38. En estas circunstancias, la Defensora del Pueblo confirma su constatación de mala administración.

Acceso a los documentos identificados

39. El Defensor del Pueblo sigue sin estar convencido de que no pueda concederse un acceso más amplio a los documentos que la Comisión consideró que entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud.

40. En cuanto al segundo manual sobre la vigilancia de los derechos humanos [24], tras haber examinado este documento, el Defensor del Pueblo sigue opinando que este manual es muy genérico. Es difícil conciliar su contenido básico con las preocupaciones planteadas por el contratista en la fase confirmatoria a las que se refirió la Comisión en su respuesta.

41. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la aclaración de la Comisión de que las partes del mandato realmente cubiertas por la excepción relativa a las relaciones internacionales son más limitadas de lo que indicaba la decisión confirmatoria. Sin embargo, el Defensor del Pueblo sigue considerando que no todas las partes que incluyen un análisis de la situación en Libia podrían percibirse como críticas indebidas y, por lo tanto, no podrían divulgarse. Este enfoque restrictivo no es plenamente coherente, como planteó el denunciante, con la información compartida por el comisario de Asuntos de Interior con la Comisión LIBE en julio de 2023, como se ha mencionado anteriormente.

42. En cuanto a la solicitud de subvención, la Comisión añadió que, con independencia de si existía un interés público superior en divulgar la información comercialmente sensible, las partes afectadas tendrían que seguir siendo confidenciales para proteger la seguridad pública. El Defensor del Pueblo señala que la aplicación de la excepción de seguridad pública a estas partes no se desprende claramente de la decisión confirmatoria. En cualquier caso, el Defensor del Pueblo no está convencido de que toda la información considerada delicada desde el punto de vista comercial deba mantenerse confidencial por razones de seguridad pública. 

43. Por lo que se refiere a la evaluación de un interés público superior, el Defensor del Pueblo reitera la pertinencia del contexto general de este asunto, tal como se describe en la recomendación. Las preocupaciones expresadas por la sociedad civil y los periodistas en relación con la financiación de las actividades de la UE en Libia y el seguimiento de los derechos humanos en ese contexto no son «consideraciones generales» que puedan descartarse como tales. No está claro en qué circunstancias la Comisión tendría en cuenta tales preocupaciones al evaluar la existencia de un interés público superior y esto es preocupante.

44. Por último, en relación con todos los documentos controvertidos, la Comisión alegó que conceder un acceso parcial más amplio constituiría una carga administrativa desproporcionada. En cuanto al manual, la Comisión se refirió a la longitud y estructura del documento para justificar la denegación del acceso parcial. En relación con el contrato, las adiciones y el mandato, declaró que las partes que podrían divulgarse serían demasiado limitadas y dispersas. En cuanto a la solicitud de subvención, se refirió a la longitud de las partes retenidas y a la cantidad de información comercial sensible contenida en ellas.

45. En apoyo de su alegación, la Comisión se remitió a la sentencia del Tribunal General en el asunto T-205/22 [25]. En el presente asunto, el Tribunal General dictaminó que la agencia de la Unión en cuestión estaba justificada al considerar que la divulgación parcial de los documentos solicitados representaba una carga administrativa desproporcionada, habida cuenta de que: i) casi toda la información que contienen estaba cubierta por las excepciones invocadas (que no fue impugnada por la demandante y, por lo tanto, no examinada por el órgano jurisdiccional), y ii) la información se presentó en forma de gráficos, mapas, coordenadas geográficas y cuadros de características técnicas. Teniendo esto en cuenta, el Tribunal General dictaminó que la ocultación de la información en cuestión habría hecho que los documentos presentados fueran en gran medida ininteligibles [26].

46. Las circunstancias del caso en cuestión son muy diferentes. Las partes de los documentos que no están cubiertas por excepciones están lejos de ser marginales, el formato de los documentos no implica ninguna dificultad particular en la realización de expurgaciones, y el resultado sería inteligible. Además, la jurisprudencia precisa que las instituciones sólo pueden establecer excepciones a la obligación de conceder un acceso parcial en circunstancias excepcionales [27].

47. En estas circunstancias, la Defensora del Pueblo confirma su constatación de mala administración.

48. Además, cuando una institución de la UE no pueda conceder acceso público a un documento, debe esforzarse por facilitar a los solicitantes la información pertinente para sus solicitudes. Esto es especialmente importante, como cuestión de buena administración, en una situación en la que la Comisión ha hecho una declaración pública sobre un asunto de interés público que no puede verificarse de otro modo.

49. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión presente al reclamante pruebas de que, hasta la fecha, el contratista no ha denunciado ninguna violación del principio de «no ocasionar daños» directamente relacionada con todos los costes por parte de los programas del EUTFA, tal como declaró la Comisión a la Comisión LIBE del Parlamento Europeo. Esto puede requerir la presentación de un nuevo documento no confidencial por parte del contratista.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La interpretación que hizo la Comisión del alcance de la solicitud y de su negativa a conceder un acceso más amplio a los documentos controvertidos fue una mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Sugerencias de mejora

La Comisión debe proporcionar al reclamante pruebas de que, hasta la fecha, el contratista no ha denunciado ninguna violación del principio de «no ocasionar daños» directamente relacionada con todos los costes en el marco de los programas del EUTFA.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 11.10.2024

 

[1] Véase: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/index_en#:~:text=Our%20mission,contribute%20to%20better%20migration%20management.

[2] Véase la ficha informativa (febrero de 2022): https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-03/EUTF_libya_en.pdf.

[3] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/OJ/2022/04-20/1253993ES.pdf ; webstream disponible a las 11:10: https://multimedia.europarl.europa.eu/es/webstreaming/libe-committee-meeting_20220421-0900-COMMITTEE-LIBE.

[4] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/OJ/2022/04-20/1253993ES.pdf ; webstream disponible a las 11:10: https://multimedia.europarl.europa.eu/es/webstreaming/libe-committee-meeting_20220421-0900-COMMITTEE-LIBE.

[5] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

[7] De conformidad con el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[8] Véase el asunto 1996/2022/NH, relativo al retraso en la adopción de la decisión confirmatoria.

[9] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[10] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

[11] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[12] De conformidad con el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[13] El texto completo de la recomendación y la evaluación que la condujo están disponibles en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/182956.

[14] Véase, por ejemplo, https://www.theguardian.com/world/2020/mar/12/revealed-the-great-european-refugee-scandal ; Véase

también carta abierta de la sociedad civil de 2020 http://www.gisti.org/spip.php?article6388.

[15] El texto completo de la recomendación y la evaluación que la condujo están disponibles en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/182956.

[16] Incluido como documento 1, 2.1, 3, 3.1, 4 por la Comisión en su solicitud confirmatoria.

[17] Documento 2.1.

[18] En aplicación del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento 1049/2001.

[19] En aplicación del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 1049/2001.

[20] Sentencia del Tribunal General de 24 de abril de 2024, Marie Naass y Sea-Watch eV/Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, T-205/22, apartado 89, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F2E517B4AB4893614827BB103829D032?text=&docid=285143&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9806028

[21] https://multimedia.europarl.europa.eu/es/webstreaming/committee-on-civil-liberties-justice-and-home-affairs_20230706-0900-COMMITTEE-LIBE , a partir de las 10:50:10 de la transmisión web.

[22] Los documentos se describieron como «informe de la fase inicial de seguimiento de los recursos humanos», «informe intermedio de seguimiento de los recursos humanos de enero de 2021» e «informe intermedio de seguimiento de los recursos humanos de diciembre de 2021».

[23] Sentencia del Tribunal General de 25 de septiembre de 2018, en los asuntos acumulados T-639/15 a T-666/15 y T-95/16, Psara y otros/Parlamento Europeo, apartados 33 a 36, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5877927.

[24] Documento 2.1.

[25] Sentencia del Tribunal General de 24 de abril de 2024, Marie Naass y Sea-Watch eV/Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, T-205/22, apartado 89, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F2E517B4AB4893614827BB103829D032?text=&docid=285143&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9806028.

[26] Sentencia del Tribunal General en el asunto T-205/22 antes citado, apartado 97.

[27] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de febrero de 2002, Kuijer/Consejo, T-211/00, apartado 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00.