Utfärdad i enlighet med artikel 4.1 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrund till klagomålet

1. I april 2021 publicerade New York Times en artikel ^[2] där det rapporterades att kommissionens ordförande och verkställande direktören för ett läkemedelsföretag hade utbytt texter och samtal om upphandling av covid-19-vacciner och att ”den personliga diplomatin [hade] spelat en stor roll i en överenskommelse, som skulle slutföras [den] veckan, där [EU] kommer att låsa in 1,8 miljarder doser [...]”.

2. Den 4 maj 2021 begärde klaganden, en journalist, att kommissionen skulle ge allmänheten tillgång ^[3] till ”ext-meddelanden och andra handlingar som rör utbytet mellan [kommissionens ordförande] och [VD:n]” som nämns i artikeln i New York Times.

3. Kommissionen identifierade tre handlingar som omfattades av klagandens begäran: ett e-postmeddelande, en skrivelse och ett pressmeddelande. Den gav klaganden omfattande tillgång till dessa handlingar och redigerade endast begränsade personuppgifter.

4. Den 28 maj 2021 bad klaganden kommissionen att ompröva sitt beslut (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”). Klaganden bestred särskilt att kommissionen inte hade identifierat några textmeddelanden.

5. I juli 2021 utfärdade kommissionen ett bekräftande beslut. Den uppgav att den hade genomfört en förnyad grundlig sökning och bekräftade att den inte innehar några ytterligare handlingar som skulle motsvara klagandens begäran om tillgång.

6. Klaganden var missnöjd med kommissionens svar och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde i september 2021 en undersökning av klagandens oro över att kommissionen underlåtit att identifiera och lämna ut de textmeddelanden som han söker tillgång till.

8. Under undersökningens gång träffade ombudsmannens undersökningsgrupp företrädare för kommissionen för att få ytterligare information om ärendet. Därefter utarbetade undersökningsgruppen en mötesrapport (se nedan)^[4] som delades med klaganden, som sedan lämnade sina synpunkter. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade också handlingar som redogjorde för hur kommissionen hade hanterat begäran om allmänhetens tillgång till handlingar.

Argument som framförts

9. Klaganden menade i huvudsak att textmeddelanden bör betraktas som handlingar enligt EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar. Klaganden noterade att kommissionen inte hade avslöjat om textmeddelandena i fråga fanns eller har funnits. Mot bakgrund av artikeln i New York Times ansåg han att det var sannolikt att de omtvistade utbytena verkligen hade ägt rum. Han gjorde därför gällande att kommissionen inte hade identifierat alla handlingar som omfattades av hans ansökan om tillgång till handlingar.

10. I sitt svar uppgav kommissionen att allmänhetens rätt till tillgång endast gäller befintliga handlingar som institutionen innehar. Kommissionen sade också att den ”inte var skyldig att bevara varje handling”. Kommissionen hänvisade till sitt beslut om registerhantering där det anges att ”dokument ska registreras om de innehåller viktig information som inte är kortlivad eller om de kan innebära åtgärder eller uppföljning av kommissionen eller någon av dess avdelningar”. Kommissionen ansåg att ”ett textmeddelande eller en annan typ av snabbmeddelanden till sin natur är en kortlivad handling som i princip inte innehåller viktig information om frågor som rör kommissionens politik, verksamhet och beslut och därför normalt inte kan betraktas som en handling som uppfyller registreringskriterierna. I detta avseende skulle kommissionens policy för registerhållning i princip utesluta snabbmeddelanden.”

11. Under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp sade kommissionen att den hittills inte har registrerat några textmeddelanden i sitt dokumenthanteringssystem. Detta är logiskt med tanke på att texter vanligtvis är kortlivade och inte används i kommissionens formella beslutsfattande och att de inte är bindande för institutionen.

12. Kommissionen uppgav också att dess personal som behandlade klagandens begäran hade konsulterat ordförandens personliga kontor (kabinett), som hade bekräftat att det inte fanns några ytterligare handlingar som uppfyllde kommissionens interna registreringskriterier.

13. I sina synpunkter på mötesrapporten noterade klaganden att det fortfarande var oklart om det fanns relevanta textmeddelanden, om sådana textmeddelanden raderades eller aldrig existerade.

Ombudsmannens bedömning som ledde till en rekommendation

14.  För ombudsmannen är det tydligt att textmeddelanden omfattas av EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001)^[5]. Enligt förordningen avses med en handling ”allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form eller i form av ljud- och bildupptagningar eller audiovisuella upptagningar) som har samband med den politik, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde”. ^[6]

15. Det står också klart att förordning (EG) nr 1049/2001 är tillämplig på alla handlingar som finns hos en EU-institution, det vill säga ”handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom alla Europeiska unionens verksamhetsområden” ^[7].

16. Denna formulering klargör att den avgörande beståndsdelen i en handling inte är dess medium. Det är inte heller relevant om en handling har registrerats i institutets dokumenthanteringssystem. Det viktiga är dokumentets innehåll och huruvida det rör sig om ”politik, verksamhet och beslut” som institutionen ansvarar för. När det gäller förekomsten av innehåll har unionsdomstolarna konstaterat att definitionen av en handling, i den mening som avses i förordning 1049/2001, huvudsakligen grundar sig på innehåll som kan ”bevaras, kopieras eller konsulteras efter det att den har genererats”^[8]. Textmeddelanden utgör därför handlingar och allmänheten kan begära tillgång till dem om de rör institutionens arbete och om institutionen innehar dem ^[9].

17. Huruvida textmeddelanden därefter registreras i den berörda institutionens system för hantering av handlingar är enligt lag inte relevant för definitionen av en ”handling” enligt förordning 1049/2001. Registrering av en handling är en följd av att det finns en handling och inte en förutsättning för dess existens.

18. Frågan om huruvida textmeddelanden bör registreras är viktig, vilket ombudsmannen tar upp i sitt pågående strategiska initiativ (SI/4/2021/MIG) om hur EU:s institutioner, organ och byråer registrerar text- och snabbmeddelanden som skickas/mottas av anställda i deras yrkesutövning.^[10] Registrering av information i institutionens dokumenthanteringssystem underlättar i hög grad allmänhetens tillgång till handlingar genom att göra det lättare för institutionerna att söka efter och identifiera handlingar. I EU:s rättspraxis har det erkänts att EU-institutionerna är skyldiga att upprätta och bevara handlingar som rör deras verksamhet och att göra detta så långt det är möjligt och på ett icke godtyckligt och förutsägbart sätt ^[11].

19. I det här fallet handlar det dock inte om huruvida textmeddelandena i fråga borde ha spelats in eller spelats in. Målet rör snarare frågan huruvida kommissionen, om meddelandena rör kommissionens arbete och om den innehar dem, borde ha gett allmänheten tillgång till dem. Det sätt på vilket kommissionen hanterade denna fråga gjorde det inte möjligt att besvara dessa frågor. Ombudsmannen anser att detta utgjorde ett administrativt missförhållande av de skäl som anges nedan.

20. Klagandens begäran om tillgång klargjorde att han begärde allmänhetens tillgång till utbytena mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretagets verkställande direktör. Han hänvisade till en medieartikel som baserades på en intervju med kommissionens ordförande där hon uppges ha sagt att de omtvistade utbytena ägde rum. Utbytena ägde rum i samband med förhandlingar om ett avtal om upphandling av vacciner som senare avslutades.

21. Huruvida textmeddelandena ingick i ett formellt förfarande eller om de på något sätt var bindande för kommissionen kan ha betydelse för huruvida de borde ha registrerats i kommissionens dokumenthanteringssystem eller inte, men har ingen betydelse för huruvida de omfattas av bestämmelserna om allmänhetens tillgång till handlingar.

22. I sin begäran till ordförandens kansli om handlingar som omfattas av klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar begärde kommissionen handlingar som endast uppfyller dess interna registreringskriterier. Ordförandens kansli bekräftade därefter att det inte finns några sådana ytterligare handlingar. Trots klagandens uttryckliga begäran om allmänhetens tillgång till ”textmeddelanden” klargjorde kommissionen inte huruvida dessa handlingar faktiskt existerade. I stället begärde den endast handlingar som kabinettet ansåg uppfyllde registreringskriterierna. Det gjordes därför ingen bedömning av om det fanns några andra handlingar och om de borde lämnas ut i enlighet med förordning (EG) ^{nr 1049/2001} [12].  

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till kommissionen:

Kommissionen bör be ordförandens kansli att på nytt söka efter relevanta textmeddelanden och klargöra att sökningen inte bör begränsas till registrerade handlingar eller handlingar som uppfyller dess registreringskriterier.

Om de rapporterade textmeddelandena finns och identifieras bör kommissionen bedöma om allmänheten kan beviljas tillgång till dem i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om denna rekommendation. I enlighet med artikel 4.2 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen skicka ett detaljerat yttrande senast den 26 april 2022.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 26 januari 2022

[1] Finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Finns på https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] Enligt förordning 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

Begäran om tillgång gjordes via AskTheEU.org och finns på https://www.asktheeu.org/en/request/exchange_between_president_von_d.

[4] Mötesrapporten finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/150175.

[5] Ombudsmannen noterar ett svar nyligen från kommissionen på en parlamentsfråga om att textmeddelanden inte omfattas av EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001). Se https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Av de skäl som anges i denna rekommendation delar ombudsmannen inte denna tolkning av lagen.

[6] Artikel 3 a i förordning 1049/2001 (min kursivering).

[7] I enlighet med artikel 2.3 i förordning 1049/2001.

[8] Tribunalens dom av den 22 februari 2015, Breyer/kommissionen, T-188/12, punkt 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) har nyligen lämnat ut sådana meddelanden efter en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar enligt förordning 1049/2001: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Strategiskt initiativ SI/4/2021/MIG om hur EU:s institutioner, organ och byråer registrerar textmeddelanden och snabbmeddelanden som skickas/tas emot av anställda i deras yrkesutövning: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59322.

[11] Se förstainstansrättens dom av den 26 april 2007, WWF/rådet, punkt 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=5501506.

[12] Ombudsmannens bedömning i punkterna 19–23 i sitt beslut i ärende 1050/2018/DL är relevant i detta sammanhang. Se https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/127386.