Fatto conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, dello statuto del Mediatore europeo ^[1]

Fatti all’origine della denuncia

1. Nell'aprile 2021 il New York Times ha pubblicato un articolo ^[2] in cui ha riferito che il presidente della Commissione e l'amministratore delegato di un'azienda farmaceutica si erano scambiati messaggi e inviti relativi all'approvvigionamento di vaccini contro la COVID-19 e che "la diplomazia personale [aveva] svolto un ruolo importante in un accordo, da concludere [quella] settimana, in cui [l'UE] bloccherà 1,8 miliardi di dosi (...)".

2. Il 4 maggio 2021 il denunciante, un giornalista, ha chiesto alla Commissione l'accesso del pubblico ^[3] ai "t ext messages and other documents relating to the exchange between [the Commission President] and [the CEO]" menzionati nell'articolo del New York Times.

3. La Commissione ha individuato tre documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta del denunciante: una e-mail, una lettera e un comunicato stampa. Ha concesso al denunciante un ampio accesso a tali documenti, occultando solo dati personali limitati.

4. Il 28 maggio 2021 il denunciante ha chiesto alla Commissione di rivedere la sua decisione (presentando una "domanda di conferma"). In particolare, il denunciante ha contestato il fatto che la Commissione non avesse individuato alcun messaggio di testo.

5. Nel luglio 2021 la Commissione ha adottato una decisione di conferma. Ha affermato di aver effettuato una nuova ricerca approfondita e ha confermato di non essere in possesso di documenti aggiuntivi che corrisponderebbero alla richiesta di accesso del denunciante.

6. Insoddisfatto della risposta della Commissione, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

L'indagine

7. Nel settembre 2021 la Mediatrice ha avviato un'indagine sulla preoccupazione del denunciante secondo cui la Commissione non avrebbe individuato e divulgato i messaggi di testo a cui chiede di accedere.

8. Nel corso dell'indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha incontrato i rappresentanti della Commissione per ottenere ulteriori informazioni sul caso. Successivamente, il gruppo incaricato dell'inchiesta ha redatto una relazione sulla riunione (disponibile di seguito)^[4] che è stata condivisa con il denunciante, che ha poi presentato le sue osservazioni. Il gruppo di indagine della Mediatrice ha inoltre esaminato documenti che illustravano in dettaglio il modo in cui la Commissione aveva gestito la richiesta di accesso del pubblico.

Argomenti presentati

9. Il denunciante ha affermato, in sostanza, che i messaggi di testo dovrebbero essere considerati documenti ai sensi delle norme dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti. Il denunciante ha osservato che la Commissione non aveva comunicato se i messaggi di testo in questione esistessero o fossero esistiti. Alla luce dell'articolo del New York Times, egli riteneva probabile che gli scambi in questione avessero effettivamente avuto luogo. Egli ha pertanto sostenuto che la Commissione non ha individuato tutti i documenti che rientrano nell'ambito della sua richiesta di accesso.

10. Nella sua risposta, la Commissione ha affermato che il diritto di accesso del pubblico si applica solo ai documenti esistenti in possesso dell'istituzione. La Commissione ha inoltre affermato di non essere "obbligata a conservare ogni singolo documento". La Commissione ha fatto riferimento alla sua decisione sulla gestione dei registri che stabilisce che "[i] documenti sono registrati se contengono informazioni importanti che non sono di breve durata o se possono comportare un'azione o un seguito da parte della Commissione o di uno dei suoi servizi". La Commissione ha ritenuto che "[un] messaggio di testo o un altro tipo di messaggistica istantanea è per sua natura un documento di breve durata che non contiene, in linea di principio, informazioni importanti su questioni relative alle politiche, alle attività e alle decisioni della Commissione e pertanto non si qualifica di norma come documento che soddisfa i criteri di registrazione. A tale riguardo, la politica della Commissione in materia di tenuta dei registri escluderebbe in linea di principio la messaggistica istantanea."

11. Nel corso della riunione con il gruppo di indagine del Mediatore, la Commissione ha dichiarato di non aver finora registrato alcun messaggio di testo nel suo sistema di gestione dei documenti. Ciò sarebbe logico, dato che i testi sono generalmente di breve durata e non sono utilizzati nel processo decisionale formale della Commissione e non impegnano l’istituzione.

12. La Commissione ha inoltre dichiarato che il suo personale che ha trattato la richiesta del denunciante aveva consultato l'ufficio personale del Presidente (gabinetto), il quale aveva confermato che non esistevano documenti aggiuntivi che soddisfacessero i criteri di registrazione interni della Commissione.

13. Nelle sue osservazioni sulla relazione della riunione, il denunciante ha osservato che non era ancora chiaro se vi siano messaggi di testo pertinenti, se tali messaggi di testo siano stati cancellati o non siano mai esistiti.

Valutazione del Mediatore che ha portato a una raccomandazione

14.  Per il Mediatore è chiaro che i messaggi di testo rientrano nell'ambito di applicazione del diritto dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti (regolamento 1049/2001)^[5]. Ai sensi del regolamento, un documento è: “qualsiasi contenuto, indipendentemente dal suo supporto (scritto su supporto cartaceo o elettronico o sotto forma di registrazione sonora, visiva o audiovisiva), riguardante una questione relativa alle politiche, alle attività e alle decisioni che rientrano nella sfera di responsabilità dell'istituzione” ^[6].

15. È altrettanto chiaro che il regolamento (CE) n. 1049/2001 si applica a tutti i documenti detenuti da un’istituzione dell’Unione, vale a dire “i documenti da essa redatti o ricevuti e in suo possesso, in tutti i settori di attività dell’Unione europea” ^[7].

16. Questa formulazione chiarisce che l'elemento decisivo di un documento non è il suo supporto. Né è rilevante se un documento sia stato registrato nel sistema di gestione dei documenti dell’istituzione. Ciò che conta è il contenuto del documento e se esso si riferisca o meno alle "politiche, attività e decisioni" di cui l'istituzione è responsabile. Per quanto riguarda l’esistenza di un contenuto, i giudici dell’Unione hanno constatato che la definizione di documento, ai fini del regolamento 1049/2001, si basa essenzialmente su un contenuto che può essere «salvato, copiato o consultato dopo che è stato generato»^[8]. I messaggi di testo costituiscono pertanto documenti e il pubblico può chiederne l’accesso, se riguardano il lavoro dell’istituzione e se l’istituzione li detiene ^[9].

17. La questione se i messaggi di testo siano successivamente registrati nel sistema di gestione dei documenti dell’istituzione interessata non è, di diritto, rilevante ai fini della definizione di «documento» ai sensi del regolamento n. 1049/2001. La registrazione di un documento è una conseguenza dell'esistenza di un documento e non un prerequisito per la sua esistenza.

18. La questione se i messaggi di testo debbano essere registrati è importante, che la Mediatrice sta affrontando nella sua iniziativa strategica in corso (SI/4/2021/MIG) sul modo in cui le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE registrano i messaggi di testo e i messaggi istantanei inviati/ricevuti dai membri del personale a titolo professionale.^[10] La registrazione delle informazioni nel sistema di gestione dei documenti dell'istituzione facilita notevolmente l'accesso del pubblico ai documenti, facilitando la ricerca e l'identificazione dei documenti da parte delle istituzioni. La giurisprudenza dell’Unione ha riconosciuto che le istituzioni dell’Unione hanno il dovere di redigere e conservare la documentazione relativa alle loro attività, e di farlo per quanto possibile e in modo non arbitrario e prevedibile ^[11].

19. Tuttavia, in questo caso non si tratta di stabilire se i messaggi di testo in questione avrebbero dovuto essere o sono stati registrati. Piuttosto, il caso riguarda la questione se, se i messaggi riguardano il lavoro della Commissione e se essa li detiene, la Commissione avrebbe dovuto concedere l’accesso del pubblico a tali messaggi. Il modo in cui la Commissione ha trattato la questione non ha consentito di rispondere a tali quesiti. Il Mediatore ritiene che ciò costituisse cattiva amministrazione per i motivi esposti di seguito.

20. La richiesta di accesso del denunciante ha chiarito che egli chiedeva l'accesso del pubblico agli scambi tra il presidente della Commissione e l'amministratore delegato della società farmaceutica. Ha fatto riferimento a un articolo dei media basato su un'intervista con la Presidente della Commissione in cui si dice che abbia affermato che gli scambi in questione hanno avuto luogo. Gli scambi si sono svolti nel contesto dei negoziati su un contratto per l'approvvigionamento di vaccini che è stato successivamente concluso.

21. Il fatto che i messaggi di testo facessero parte di un procedimento formale o che abbiano in qualche modo impegnato la Commissione può incidere sulla questione se avrebbero dovuto o meno essere registrati nel sistema di gestione dei documenti della Commissione, ma non ha alcuna incidenza sul fatto che rientrino nell’ambito di applicazione delle norme in materia di accesso del pubblico.

22. Nella sua richiesta al gabinetto del Presidente per i documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta di accesso pubblico del denunciante, la Commissione ha chiesto solo documenti che soddisfano i suoi criteri di registrazione interni. Il gabinetto del Presidente ha poi confermato che tali documenti aggiuntivi non esistono. Nonostante l'esplicita richiesta del denunciante di accesso del pubblico ai "messaggi di testo", la Commissione non ha chiarito se tali documenti esistessero effettivamente. Invece, ha chiesto solo i documenti che il gabinetto ha ritenuto soddisfare i criteri di registrazione. In quanto tali, non è stato valutato se esistessero altri documenti e se dovessero essere divulgati a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 ^[12].  

Raccomandazione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore formula la seguente raccomandazione alla Commissione:

La Commissione dovrebbe chiedere al gabinetto del Presidente di cercare nuovamente i messaggi di testo pertinenti, chiarendo che la ricerca non dovrebbe essere limitata ai documenti registrati o ai documenti che soddisfano i suoi criteri di registrazione.

Se i messaggi di testo comunicati esistono e sono identificati, la Commissione dovrebbe valutare se sia possibile concedere loro l'accesso del pubblico in linea con il regolamento (CE) n. 1049/2001.

La Commissione e il denunciante saranno informati della presente raccomandazione. A norma dell'articolo 4, paragrafo 2, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione invia un parere circostanziato entro il 26 aprile 2022.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 26/01/2022

[1] Disponibile all'indirizzo:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponibile all'indirizzo: https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

La richiesta di accesso è stata presentata tramite AskTheEU.org ed è disponibile all'indirizzo: https://www.asktheeu.org/en/request/exchange _ betweenen _president _von _d.

[4] La relazione della riunione è disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/150175.

[5] Il Mediatore prende atto di una recente risposta della Commissione a un'interrogazione parlamentare, secondo cui i messaggi di testo non sono coperti dalle norme dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti (regolamento 1049/2001). Cfr.: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Per i motivi esposti nella presente raccomandazione, il Mediatore non condivide questa interpretazione della legge.

[6] Articolo 3, lettera a), del regolamento (CE) n. 1049/2001 (il corsivo è mio).

[7] A norma dell'articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[8] Sentenza del Tribunale del 22 febbraio 2015, Breyer/Commissione, T-188/12, punto 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] L'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) ha recentemente divulgato tali messaggi a seguito di una richiesta di accesso del pubblico ai documenti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Iniziativa strategica SI/4/2021/MIG sul modo in cui le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE registrano i messaggi di testo e i messaggi istantanei inviati/ricevuti dai membri del personale a titolo professionale: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59322.

[11] Cfr. sentenza del Tribunale di primo grado del 26 aprile 2007, WWF/Consiglio dell'UE, punto 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] La valutazione del Mediatore di cui ai punti da 19 a 23 della sua decisione nel caso 1050/2018/DL è pertinente in questo contesto. Cfr.: https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/127386.