Sastavljeno u skladu s člankom 4. stavkom 1. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Kontekst pritužbe

1. U travnju 2021. New York Times objavio je članak ^[2] u kojem je izvijestio da su predsjednik Komisije i glavni izvršni direktor farmaceutskog poduzeća razmijenili tekstove i pozive povezane s nabavom cjepiva protiv bolesti COVID-19 te da je „ta osobna diplomacija imala važnu ulogu u dogovoru koji će se dovršiti [tog] tjedna, u kojem će [EU] zaključati 1,8 milijardi doza (...)”.

2. Podnositelj pritužbe, novinar, zatražio je 4. svibnja 2021. od Komisije javni pristup ^[3] „t ext porukama i drugim dokumentima koji se odnose na razmjenu između [predsjednika Komisije] i [glavnog izvršnog direktora]” navedenima u članku New York Timesa.

3. Komisija je utvrdila da su tri dokumenta obuhvaćena područjem primjene zahtjeva podnositelja pritužbe: e-poštu, pismo i priopćenje za medije. Podnositelju pritužbe omogućio je širok pristup tim dokumentima, pri čemu je redigirao samo ograničene osobne podatke.

4. Podnositelj pritužbe 28. svibnja 2021. zatražio je od Komisije da preispita svoju odluku (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). Konkretno, podnositelj pritužbe osporavao je da Komisija nije utvrdila nijednu tekstualnu poruku.

5. Komisija je u srpnju 2021. donijela potvrdnu odluku. Navela je da je ponovno provela temeljitu pretragu i potvrdila da ne posjeduje dodatne dokumente koji bi odgovarali zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup.

6. Nezadovoljni odgovorom Komisije, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

7. Ombudsmanica je u rujnu 2021. pokrenula istragu o zabrinutosti podnositelja pritužbe da Komisija nije utvrdila i otkrila tekstualne poruke kojima traži pristup.

8. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana sastao se s predstavnicima Komisije kako bi dobio dodatne informacije o predmetu. Nakon toga istražni tim sastavio je izvješće o sastanku (dostupno u nastavku)^[4] koje je podijeljeno s podnositeljem pritužbe koji je zatim dostavio svoje primjedbe. Istražni tim Ombudsmana pregledao je i dokumente u kojima je detaljno opisano kako je Komisija postupila sa zahtjevom za javni pristup.

Izneseni argumenti

9. Podnositelj pritužbe u biti je naveo da bi se tekstualne poruke trebale smatrati dokumentima u skladu s pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima. Podnositelj pritužbe napomenuo je da Komisija nije objavila postoje li predmetne tekstualne poruke ili jesu li postojale. S obzirom na članak New York Timesa, smatrao je vjerojatnim da su se predmetne razmjene doista dogodile. Stoga je tvrdio da Komisija nije utvrdila sve dokumente koji su obuhvaćeni njegovim zahtjevom za pristup.

10. Komisija je u svojem odgovoru navela da se pravo na javni pristup primjenjuje samo na postojeće dokumente koji su u posjedu institucije. Komisija je izjavila i da „nije obvezna čuvati svaki dokument”. Komisija se pozvala na svoju odluku o upravljanju evidencijom u kojoj se navodi da se „[p]rokumenti registriraju ako sadržavaju važne informacije koje nisu kratkotrajne ili ako mogu uključivati djelovanje ili daljnje postupanje Komisije ili jedne od njezinih službi”. Komisija je smatrala da je „tekstualna poruka ili druga vrsta trenutačnih poruka po svojoj prirodi dokument kratkog vijeka koji u načelu ne sadržava važne informacije o pitanjima koja se odnose na politike, aktivnosti i odluke Komisije te se stoga obično ne smatra dokumentom koji ispunjava kriterije za registraciju. U tom bi pogledu Komisijina politika vođenja evidencije u načelu isključivala trenutačnu razmjenu poruka.”

11. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana Komisija je izjavila da do danas nije zabilježila nikakve tekstualne poruke u svojem sustavu za upravljanje dokumentima. To je logično s obzirom na to da su tekstovi obično kratkog vijeka i da se ne upotrebljavaju u formalnom donošenju odluka Komisije te da ne obvezuju instituciju.

12. Komisija je također navela da se njezino osoblje koje je odgovorilo na zahtjev podnositelja pritužbe savjetovalo s osobnim uredom predsjednika (kabinetom), koji je potvrdio da ne postoje dodatni dokumenti koji ispunjavaju Komisijine interne kriterije evidentiranja.

13. U svojim primjedbama na izvješće sa sastanka podnositelj pritužbe napomenuo je da i dalje nije jasno postoje li relevantne tekstualne poruke, jesu li takve tekstualne poruke izbrisane ili nikad nisu postojale.

Procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do preporuke

14.  Ombudsmanica smatra da je jasno da su tekstualne poruke obuhvaćene područjem primjene prava EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001)^[5]. U skladu s Uredbom dokument je: „svaki sadržaj bez obzira na medij (pisan na papiru ili pohranjen u elektroničkom obliku ili kao zvučni, vizualni ili audiovizualni zapis) u vezi s pitanjima koja se odnose na politike, aktivnosti i odluke koje spadaju u područje nadležnosti institucije”. ^[6]

15. Jednako je jasno da se Uredba 1049/2001 primjenjuje na sve dokumente u posjedu institucije Unije, odnosno na „dokumente koje je ona sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, u svim područjima djelovanja Europske unije” ^[7].

16. Iz tog teksta jasno proizlazi da odlučujući element dokumenta nije njegov medij. Nije relevantno ni je li dokument registriran u sustavu institucije za upravljanje dokumentima. Bitan je sadržaj dokumenta i odnosi li se na „politike, aktivnosti i odluke” za koje je institucija odgovorna. Kad je riječ o postojanju sadržaja, sudovi EU-a utvrdili su da se definicija dokumenta za potrebe Uredbe 1049/2001 u biti temelji na sadržaju koji se može „spremiti, kopirati ili konzultirati nakon što je generiran”.[8] Tekstualne poruke stoga predstavljaju dokumente i javnost im može zatražiti pristup ako se odnose na rad institucije i ako ih institucija posjeduje.^[9]

17. Pitanje jesu li tekstualne poruke naknadno unesene u sustav upravljanja dokumentima predmetne institucije nije pravno relevantno za potrebe definicije „dokumenta” u skladu s Uredbom 1049/2001. Registracija dokumenta posljedica je postojanja dokumenta, a ne preduvjet za njegovo postojanje.

18. Pitanje treba li upisati tekstualne poruke važno je pitanje koje ombudsmanica razmatra u svojoj trenutačnoj strateškoj inicijativi (SI/4/2021/MIG) o načinu na koji institucije, tijela, uredi i agencije EU-a bilježe tekstualne i trenutačne poruke koje članovi osoblja šalju/primaju u svojem profesionalnom svojstvu.^[10] Snimanje informacija u sustav institucije za upravljanje dokumentima uvelike olakšava javni pristup dokumentima jer institucijama olakšava pretraživanje i identifikaciju dokumenata. U sudskoj praksi EU-a priznato je da su institucije EU-a dužne sastaviti i čuvati dokumentaciju koja se odnosi na njihove aktivnosti te to činiti u najvećoj mogućoj mjeri te na neproizvoljn i predvidljiv način [11].

19. Međutim, u ovom se slučaju ne radi o tome jesu li predmetne tekstualne poruke trebale biti zabilježene ili su bile zabilježene. Umjesto toga, predmet se odnosi na pitanje je li Komisija, ako se poruke odnose na rad Komisije i ako ih ona drži, trebala odobriti javni pristup tim porukama. Način na koji se Komisija bavila tim pitanjem nije dopuštao odgovor na ta pitanja. Ombudsmanica smatra da je to predstavljalo nepravilnosti u postupanju zbog razloga navedenih u nastavku.

20. U zahtjevu za pristup podnositelja pritužbe bilo je jasno da on traži javni pristup razmjenama između predsjednika Komisije i glavnog izvršnog direktora farmaceutskog društva. Spomenuo je medijski članak koji se temeljio na intervjuu s predsjednicom Komisije u kojem se navodi da je izjavila da su se predmetne razmjene odvijale. Razmjene su se odvijale u kontekstu pregovora o ugovoru za nabavu cjepiva koji je kasnije sklopljen.

21. Pitanje jesu li tekstualne poruke bile dio formalnog postupka ili su se na bilo koji način obvezale Komisiji može utjecati na to jesu li trebale biti registrirane u Komisijinu sustavu za upravljanje dokumentima, ali ne utječe na to jesu li obuhvaćene područjem primjene pravila o javnom pristupu.

22. U svojem zahtjevu kabinetu predsjednika za dokumente koji su obuhvaćeni zahtjevom za javni pristup podnositelja pritužbe Komisija je zatražila dokumente koji ispunjavaju samo njezine interne kriterije evidentiranja. Predsjednikov kabinet zatim je potvrdio da takvi dodatni dokumenti ne postoje. Unatoč izričitom zahtjevu podnositelja pritužbe za javni pristup „tekstualnim porukama”, Komisija nije pojasnila jesu li ti dokumenti stvarno postojali. Umjesto toga, zatražio je samo dokumente za koje je kabinet smatrao da ispunjavaju kriterije za snimanje. Stoga nije bilo procjene o tome postoje li drugi dokumenti i treba li ih objaviti u skladu s Uredbom 1049/2001 ^[12].  

Preporuka

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman Komisiji daje sljedeću preporuku:

Komisija bi od kabineta predsjednika trebala zatražiti da ponovno traži relevantne tekstualne poruke, jasno navodeći da pretraživanje ne bi trebalo biti ograničeno na registrirane dokumente ili dokumente koji ispunjavaju njezine kriterije za bilježenje.

Ako prijavljene tekstualne poruke postoje i ako su utvrđene, Komisija bi trebala procijeniti može li im se odobriti javni pristup u skladu s Uredbom 1049/2001.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o toj preporuci. U skladu s člankom 4. stavkom 2. Statuta Europskog ombudsmana Komisija šalje detaljno mišljenje do 26. travnja 2022.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 26. siječnja 2022.

[1] Dostupno na:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Dostupno na: https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

Zahtjev za pristup podnesen je na stranici AskTheEU.org i dostupan je na: https://www.asktheeu.org/en/request/exchange_between_president_von_d.

[4] Izvješće sa sastanka dostupno je na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/150175.

[5] Ombudsmanica prima na znanje nedavni odgovor Komisije na parlamentarno pitanje da tekstualne poruke nisu obuhvaćene pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001). Vidjeti: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Iz razloga navedenih u ovoj preporuci ombudsmanica se ne slaže s tim tumačenjem zakona.

[6] Članak 3. točka (a) Uredbe 1049/2001 (moje isticanje).

[7] U skladu s člankom 2. stavkom 3. Uredbe 1049/2001.

[8] Presuda Općeg suda od 22. veljače 2015., Breyer protiv Komisije, T-188/12, točka 42.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) nedavno je objavila takve poruke nakon zahtjeva za javni pristup dokumentima u skladu s Uredbom 1049/2001: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Strateška inicijativa SI/4/2021/MIG o načinu na koji institucije, tijela, uredi i agencije EU-a bilježe tekstualne i trenutačne poruke koje članovi osoblja šalju/primaju u svojem profesionalnom svojstvu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59322.

[11] Vidjeti presudu Prvostupanjskog suda od 26. travnja 2007., WWF protiv Vijeća EU-a, točka 61.:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] U tom je kontekstu relevantna procjena ombudsmanice iz točaka 19.–23. njezine odluke u predmetu 1050/2018/DL. Vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/127386.