Εκπονήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 του Καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή ^[1]

Ιστορικό της καταγγελίας

1. Τον Απρίλιο του 2021, οι New York Times δημοσίευσαν άρθρο ^[2] στο οποίο ανέφεραν ότι ο πρόεδρος της Επιτροπής και ο διευθύνων σύμβουλος φαρμακευτικής εταιρείας είχαν ανταλλάξει κείμενα και προσκλήσεις σχετικά με την προμήθεια εμβολίων κατά της νόσου COVID-19 και ότι «η προσωπική διπλωματία [είχε] διαδραματίσει σημαντικό ρόλο σε μια συμφωνία, η οποία θα οριστικοποιηθεί [την εν λόγω] εβδομάδα, κατά την οποία η [ΕΕ] θα δεσμεύσει 1,8 δισεκατομμύρια δόσεις (...)».

2. Στις 4 Μαΐου 2021 ο καταγγέλλων, δημοσιογράφος, ζήτησε από την Επιτροπή πρόσβαση του κοινού ^[3] σε «μηνύματα ext και άλλα έγγραφα σχετικά με την ανταλλαγή μεταξύ [του Προέδρου της Επιτροπής] και [του διευθύνοντος συμβούλου]» που αναφέρονται στο άρθρο των New York Times.

3. Η Επιτροπή εντόπισε τρία έγγραφα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του αιτήματος του καταγγέλλοντος: ένα μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, μια επιστολή και ένα δελτίο Τύπου. Παρείχε στον καταγγέλλοντα ευρεία πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα, αποκρύπτοντας μόνο περιορισμένα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα.

4. Στις 28 Μαΐου 2021 ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να επανεξετάσει την απόφασή της (υποβάλλοντας «επιβεβαιωτική αίτηση»). Συγκεκριμένα, ο καταγγέλλων αμφισβήτησε ότι η Επιτροπή δεν είχε εντοπίσει γραπτά μηνύματα.

5. Τον Ιούλιο του 2021 η Επιτροπή εξέδωσε επιβεβαιωτική απόφαση. Ανέφερε ότι προέβη σε νέα διεξοδική έρευνα και επιβεβαίωσε ότι δεν διαθέτει πρόσθετα έγγραφα που να αντιστοιχούν στο αίτημα πρόσβασης του καταγγέλλοντος.

6. Δυσαρεστημένος από την απάντηση της Επιτροπής, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή.

Η έρευνα

7. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα τον Σεπτέμβριο του 2021 σχετικά με την ανησυχία του καταγγέλλοντος ότι η Επιτροπή δεν εντόπισε και δεν κοινοποίησε τα γραπτά μηνύματα στα οποία ζητεί πρόσβαση.

8. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας συναντήθηκε με εκπροσώπους της Επιτροπής για να λάβει περαιτέρω πληροφορίες σχετικά με την υπόθεση. Στη συνέχεια, η ομάδα έρευνας συνέταξε έκθεση συνεδρίασης (διαθέσιμη παρακάτω)^[4], η οποία κοινοποιήθηκε στον καταγγέλλοντα, ο οποίος στη συνέχεια υπέβαλε τις παρατηρήσεις του. Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας εξέτασε επίσης έγγραφα στα οποία περιγράφεται λεπτομερώς ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή χειρίστηκε το αίτημα πρόσβασης του κοινού.

Επιχειρήματα που προβλήθηκαν

9. Ο καταγγέλλων δήλωσε, κατ’ ουσίαν, ότι τα γραπτά μηνύματα θα πρέπει να θεωρούνται έγγραφα σύμφωνα με τους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα. Ο καταγγέλλων επισήμανε ότι η Επιτροπή δεν είχε αποκαλύψει αν τα εν λόγω γραπτά μηνύματα υπάρχουν ή υπάρχουν. Υπό το πρίσμα του άρθρου των New York Times, θεώρησε πιθανό ότι οι επίμαχες ανταλλαγές είχαν πράγματι πραγματοποιηθεί. Ως εκ τούτου, υποστήριξε ότι η Επιτροπή δεν προσδιόρισε όλα τα έγγραφα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της αίτησής του πρόσβασης.

10. Στην απάντησή της, η Επιτροπή ανέφερε ότι το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού ισχύει μόνο για τα υφιστάμενα έγγραφα που έχει στην κατοχή του το θεσμικό όργανο. Η Επιτροπή δήλωσε επίσης ότι «δεν ήταν υποχρεωμένη να διατηρεί κάθε έγγραφο χωριστά». Η Επιτροπή παρέπεμψε στην απόφασή της σχετικά με τη διαχείριση αρχείων, η οποία ορίζει ότι «[τ]α έγγραφα καταχωρίζονται εάν περιέχουν σημαντικές πληροφορίες που δεν είναι βραχύβιες ή εάν ενδέχεται να συνεπάγονται δράση ή παρακολούθηση από την Επιτροπή ή μία από τις υπηρεσίες της». Η Επιτροπή έκρινε ότι «ένα γραπτό μήνυμα ή άλλο είδος άμεσων μηνυμάτων είναι από τη φύση του ένα βραχύβιο έγγραφο το οποίο δεν περιέχει καταρχήν σημαντικές πληροφορίες σχετικά με θέματα που αφορούν τις πολιτικές, τις δραστηριότητες και τις αποφάσεις της Επιτροπής και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί κανονικά να χαρακτηριστεί ως έγγραφο που πληροί τα κριτήρια καταχώρισης. Στο πλαίσιο αυτό, η πολιτική της Επιτροπής για την τήρηση αρχείων θα απέκλειε καταρχήν την άμεση ανταλλαγή μηνυμάτων.»

11. Κατά τη διάρκεια της συνάντησης με την ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας, η Επιτροπή δήλωσε ότι, μέχρι σήμερα, δεν έχει καταγράψει γραπτά μηνύματα στο σύστημα διαχείρισης εγγράφων της. Αυτό είναι λογικό, δεδομένου ότι τα κείμενα είναι συνήθως βραχύβια και δεν χρησιμοποιούνται στην επίσημη λήψη αποφάσεων της Επιτροπής και δεν δεσμεύουν το θεσμικό όργανο.

12. Η Επιτροπή δήλωσε επίσης ότι το προσωπικό της που ασχολήθηκε με το αίτημα του καταγγέλλοντος είχε συμβουλευτεί το προσωπικό γραφείο του Προέδρου (γραφείο), το οποίο επιβεβαίωσε ότι δεν υπάρχουν πρόσθετα έγγραφα που να πληρούν τα κριτήρια εσωτερικής καταγραφής της Επιτροπής.

13. Στις παρατηρήσεις του σχετικά με την έκθεση της συνεδρίασης, ο καταγγέλλων επισήμανε ότι εξακολουθούσε να μην είναι σαφές κατά πόσον υπάρχουν σχετικά γραπτά μηνύματα, κατά πόσον τα εν λόγω γραπτά μηνύματα διαγράφηκαν ή δεν υπήρξαν ποτέ.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή που οδήγησε σε σύσταση

14.  Για τον Διαμεσολαβητή, είναι σαφές ότι τα γραπτά μηνύματα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα (κανονισμός 1049/2001)^[5]. Σύμφωνα με τον κανονισμό, ένα έγγραφο είναι: «οποιοδήποτε περιεχόμενο ανεξαρτήτως του υποθέματός του (γραμμένο σε χαρτί ή αποθηκευμένο σε ηλεκτρονική μορφή ή ως ηχητική, οπτική ή οπτικοακουστική εγγραφή) που αφορά θέμα σχετικό με τις πολιτικές, τις δραστηριότητες και τις αποφάσεις που εμπίπτουν στη σφαίρα ευθύνης του οργάνου» ^[6].

15. Είναι εξίσου σαφές ότι ο κανονισμός 1049/2001 εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή θεσμικού οργάνου της ΕΕ, δηλαδή «τα έγγραφα που συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης» ^[7].

16. Η διατύπωση αυτή καθιστά σαφές ότι το αποφασιστικό στοιχείο ενός εγγράφου δεν είναι το μέσο του. Δεν έχει επίσης σημασία αν ένα έγγραφο έχει καταχωριστεί στο σύστημα διαχείρισης εγγράφων του θεσμικού οργάνου. Αυτό που έχει σημασία είναι το περιεχόμενο του εγγράφου και κατά πόσον σχετίζεται ή όχι με τις «πολιτικές, τις δραστηριότητες και τις αποφάσεις» για τις οποίες είναι αρμόδιο το θεσμικό όργανο. Όσον αφορά την ύπαρξη περιεχομένου, τα δικαστήρια της ΕΕ έχουν διαπιστώσει ότι ο ορισμός ενός εγγράφου, για τους σκοπούς του κανονισμού 1049/2001, βασίζεται ουσιαστικά σε περιεχόμενο που μπορεί να «αποθηκευθεί, να αντιγραφεί ή να αναζητηθεί μετά τη δημιουργία του»^[8]. Ως εκ τούτου, τα γραπτά μηνύματα αποτελούν έγγραφα και το κοινό μπορεί να ζητήσει πρόσβαση σε αυτά, εάν αφορούν το έργο του θεσμικού οργάνου και εάν το θεσμικό όργανο τα κατέχει ^[9].

17. Το κατά πόσον τα γραπτά μηνύματα καταχωρίζονται στη συνέχεια στο σύστημα διαχείρισης εγγράφων του οικείου θεσμικού οργάνου είναι, από νομική άποψη, άνευ σημασίας για τους σκοπούς του ορισμού του «εγγράφου» βάσει του κανονισμού 1049/2001. Η καταχώριση ενός εγγράφου αποτελεί συνέπεια της ύπαρξης ενός εγγράφου και όχι προϋπόθεση για την ύπαρξή του.

18. Το ερώτημα κατά πόσον τα γραπτά μηνύματα θα πρέπει να καταχωρίζονται είναι σημαντικό, το οποίο εξετάζει η Διαμεσολαβήτρια στο πλαίσιο της εν εξελίξει στρατηγικής πρωτοβουλίας της (SI/4/2021/MIG) σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της ΕΕ καταγράφουν κείμενα και άμεσα μηνύματα που αποστέλλονται/λαμβάνονται από μέλη του προσωπικού υπό την επαγγελματική τους ιδιότητα.^[10] Η καταγραφή πληροφοριών στο σύστημα διαχείρισης εγγράφων του θεσμικού οργάνου διευκολύνει σημαντικά την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα, διευκολύνοντας τα θεσμικά όργανα να αναζητούν και να εντοπίζουν έγγραφα. Η νομολογία της ΕΕ έχει αναγνωρίσει ότι τα θεσμικά όργανα της ΕΕ έχουν καθήκον να καταρτίζουν και να διατηρούν έγγραφα σχετικά με τις δραστηριότητές τους, και να το πράττουν στο μέτρο του δυνατού και με μη αυθαίρετο και προβλέψιμο τρόπο ^[11].

19. Ωστόσο, η παρούσα υπόθεση δεν αφορά το κατά πόσον τα εν λόγω γραπτά μηνύματα θα έπρεπε να έχουν καταγραφεί ή να έχουν καταγραφεί. Αντιθέτως, η υπόθεση αφορά το ζήτημα αν, αν τα μηνύματα αφορούν το έργο της Επιτροπής και αν βρίσκονται στην κατοχή της, η Επιτροπή όφειλε να επιτρέψει την πρόσβαση του κοινού σε αυτά. Ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή χειρίστηκε το ζήτημα αυτό δεν επέτρεψε να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα αυτά. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι αυτό συνιστά κακοδιοίκηση για τους λόγους που εκτίθενται κατωτέρω.

20. Το αίτημα πρόσβασης του καταγγέλλοντος κατέστησε σαφές ότι ζητούσε πρόσβαση του κοινού στις ανταλλαγές μεταξύ του Προέδρου της Επιτροπής και του διευθύνοντος συμβούλου της φαρμακευτικής εταιρείας. Αναφέρθηκε σε άρθρο των μέσων ενημέρωσης που βασίστηκε σε συνέντευξη με την Πρόεδρο της Επιτροπής, στην οποία φέρεται να ανέφερε ότι οι επίμαχες ανταλλαγές πραγματοποιήθηκαν. Οι ανταλλαγές πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο διαπραγματεύσεων για σύμβαση προμήθειας εμβολίων, η οποία ολοκληρώθηκε αργότερα.

21. Το αν τα γραπτά μηνύματα εντάσσονταν στο πλαίσιο επίσημης διαδικασίας ή αν δεσμεύουν καθ’ οιονδήποτε τρόπο την Επιτροπή μπορεί να έχει σημασία για το αν έπρεπε ή όχι να καταχωριστούν στο σύστημα διαχειρίσεως εγγράφων της Επιτροπής, αλλά δεν ασκεί επιρροή για το αν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί προσβάσεως του κοινού.

22. Στην αίτησή της προς το ιδιαίτερο γραφείο του Προέδρου για έγγραφα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της αίτησης του καταγγέλλοντος για πρόσβαση του κοινού, η Επιτροπή ζήτησε έγγραφα που πληρούν μόνο τα εσωτερικά κριτήρια καταχώρισής της. Στη συνέχεια, το ιδιαίτερο γραφείο του Προέδρου επιβεβαίωσε ότι δεν υπάρχουν τέτοια πρόσθετα έγγραφα. Παρά το ρητό αίτημα του καταγγέλλοντος για πρόσβαση του κοινού σε «μηνύματα κειμένου», η Επιτροπή δεν διευκρίνισε αν τα εν λόγω έγγραφα υφίσταντο πράγματι. Αντ' αυτού, ζήτησε μόνο έγγραφα τα οποία το υπουργικό συμβούλιο θεωρούσε ότι πληρούσαν τα κριτήρια καταγραφής. Ως εκ τούτου, δεν αξιολογήθηκε αν υπήρχαν άλλα έγγραφα και αν έπρεπε να δημοσιοποιηθούν σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 ^[12].  

Σύσταση

Με βάση την έρευνα σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, η Διαμεσολαβήτρια διατυπώνει την ακόλουθη σύσταση προς την Επιτροπή:

Η Επιτροπή θα πρέπει να ζητήσει από το ιδιαίτερο γραφείο του Προέδρου να αναζητήσει εκ νέου σχετικά γραπτά μηνύματα, καθιστώντας σαφές ότι η αναζήτηση δεν θα πρέπει να περιορίζεται σε καταχωρισμένα έγγραφα ή έγγραφα που πληρούν τα κριτήρια καταχώρισής τους.

Εάν τα αναφερόμενα γραπτά μηνύματα υπάρχουν και εντοπίζονται, η Επιτροπή θα πρέπει να αξιολογήσει κατά πόσον μπορεί να τους χορηγηθεί πρόσβαση του κοινού σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001.

Η Επιτροπή και ο καταγγέλλων θα ενημερωθούν για την παρούσα σύσταση. Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2 του καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή, η Επιτροπή αποστέλλει εμπεριστατωμένη γνώμη έως τις 26 Απριλίου 2022.

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 26/01/2022

[1] Διατίθεται στη διεύθυνση:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] Σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

Η αίτηση πρόσβασης υποβλήθηκε μέσω του AskTheEU.org και είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: https://www.asktheeu.org/en/request/exchange_μεταξύ_president_von_d.

[4] Η έκθεση της συνεδρίασης είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/150175.

[5] Η Διαμεσολαβήτρια σημειώνει πρόσφατη απάντηση της Επιτροπής σε κοινοβουλευτική ερώτηση, σύμφωνα με την οποία τα γραπτά μηνύματα δεν καλύπτονται από τους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα (κανονισμός 1049/2001). Βλέπε: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Για τους λόγους που εκτίθενται στην παρούσα σύσταση, ο Διαμεσολαβητής δεν συμμερίζεται αυτή την ερμηνεία του νόμου.

[6] Άρθρο 3 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001 (η υπογράμμιση δική μου).

[7] Σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 3 του κανονισμού 1049/2001.

[8] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 22ας Φεβρουαρίου 2015, Breyer κατά Επιτροπής, T-188/12, σκέψη 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Frontex) κοινοποίησε πρόσφατα τέτοια μηνύματα κατόπιν αιτήματος για πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα δυνάμει του κανονισμού 1049/2001: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Στρατηγική πρωτοβουλία SI/4/2021/MIG σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της ΕΕ καταγράφουν γραπτά και άμεσα μηνύματα που αποστέλλονται/λαμβάνονται από μέλη του προσωπικού υπό την επαγγελματική τους ιδιότητα: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59322.

[11] Βλ. απόφαση του Πρωτοδικείου της 26ης Απριλίου 2007, WWF κατά Συμβουλίου της ΕΕ, σκέψη 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] Η αξιολόγηση της Διαμεσολαβήτριας στις παραγράφους 19-23 της απόφασής της στην υπόθεση 1050/2018/DL είναι συναφής στο πλαίσιο αυτό. Βλέπε: https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/127386.