V Štrasburgu 21. apríla 2010

1 Súvislosti

Moje skúsenosti ako európskeho ombudsmana ma vedú k presvedčeniu, že európski občania chcú, aby sa ľudia pracujúci so záležitosťami EÚ na všetkých úrovniach Únie správali v súlade s vysokými etickými normami. Z tohto dôvodu som vo februári 2009 [1] navrhol, že by bolo užitočné vypracovať dokument, v ktorom by sa v stručnej a ľahko zrozumiteľnej forme určili etické zásady, ktoré by sa mali uplatňovať pri riešení záležitostí EÚ.

V apríli 2009 [2] som informoval národných kolegov o svojom zámere vypracovať vyhlásenie o etických zásadách osobitne pre úradníkov EÚ. Požiadal som o pomoc pri zabezpečovaní toho, aby budúce vyhlásenie v plnej miere zohľadňovalo najlepšie postupy v členských štátoch. Kolegovia súhlasili s tým, že budú kladne reagovať na budúcu žiadosť o informácie o národných vyhláseniach o etických zásadách vo verejnom živote a diskutovať o tejto téme na našom zasadnutí v Kodani v roku 2011.

2 Žiadosť o pripomienky a informácie

Tento konzultačný dokument obsahuje výsledky môjho predbežného uvažovania o rozsahu a obsahu vyhlásenia o etických zásadách pre úradníkov EÚ.

V dodatku 1 sa uvádzajú príslušné dokumenty vypracované medzinárodnými organizáciami a Európskou komisiou.

Bol by som veľmi vďačný, keby kolegovia:

a) vyjadriť sa k mojim návrhom, pokiaľ ide o rozsah a obsah budúceho vyhlásenia o etických zásadách, najmä pokiaľ ide o kľúčové body vyznačené tučným písmom, a

b) informovať ma o všetkých vnútroštátnych dokumentoch alebo dodatočných medzinárodných dokumentoch, ktoré by mohli byť inšpiráciou počas procesu navrhovania. Bol by som Vám vďačný, keby ste mohli poslať kópie a/alebo internetové odkazy na akýkoľvek materiál, ktorý spomeniete.

Bolo by užitočné, keby ste svoju odpoveď dostali do 30. júna 2010.

3 Etické zásady pre úradníkov EÚ: rozsah pôsobnosti a obsah

Práca úradníkov EÚ [3] sa riadi všeobecnou zásadou riadenia verejného sektora, ktorá sa čoraz viac uznáva v celej Európskej únii, t. j. zodpovednosťou. V nasledujúcom texte sa zameriavam na:

objasniť, ako etické zásady súvisia so zodpovednosťou;

vysvetliť, ako by sa tieto etické zásady líšili od existujúcich textov (ako je služobný poriadok, Európsky kódex dobrej správnej praxe a Charta základných práv);

- navrhnúť niekoľko usmernení na určenie obsahu vyhlásenia o etických zásadách.

Zodpovednosť

Pod pojmom „zodpovednosť“ mám na mysli povinnosť vysvetliť a odôvodniť svoje správanie s možnosťou negatívnych dôsledkov, ak sa účet považuje za neuspokojivý. Negatívne dôsledky môžu siahať od formálnych sankcií až po neformálnu kritiku v závislosti od príslušného vzťahu zodpovednosti.

Úlohou verejného sektora je formulovať a vykonávať politiky vo všeobecnom záujme a poskytovať služby občanom. V demokracii to zahŕňa viacnásobné, prekrývajúce sa vzťahy zodpovednosti. Na tento účel stačí uviesť len tri:

i) zodpovednosť štátnych zamestnancov [4] voči organizáciám verejného sektora, pre ktoré pracujú;

ii) zodpovednosť štátnych zamestnancov voči občanom;

iii) zodpovednosť volených zástupcov voči voličom.

Prvý z týchto vzťahov zodpovednosti je zvyčajne stelesnený v práve. V prípade úradníkov EÚ sú príslušnými právnymi nástrojmi služobný poriadok a nariadenie o rozpočtových pravidlách. Nedodržanie týchto ustanovení môže viesť k disciplinárnemu konaniu a formálnym sankciám.

Druhý vzťah zodpovednosti je rozptýlenejší a často zahŕňa verejnú diskusiu a kritiku, a nie formálne sankcie. Existuje niekoľko predpokladov na to, aby takáto zodpovednosť existovala a bola účinná, najmä sloboda tlače, sloboda prejavu a transparentnosť. To sú, samozrejme, aj predpoklady tretieho vzťahu zodpovednosti, t. j. politickej zodpovednosti volených činiteľov voči voličom.

Hoci sa tieto tri typy vzťahu zodpovednosti líšia, existujú medzi nimi prepojenia a v niektorých prípadoch aj potenciálne konflikty. Napríklad rámec pre „oznamovanie protispoločenskej činnosti“ štátnymi zamestnancami musí vyvážiť potreby uvedené v bode i) s potrebami uvedenými v bodoch ii) a iii).

Podľa môjho názoru by etické zásady pre štátnych zamestnancov EÚ mali byť formulované len v zmysle druhého z uvedených vzťahov zodpovednosti, t. j. zodpovednosti štátnych zamestnancov voči občanom. Cieľom by malo byť stanovenie základných zásad správania úradníkov, ktorých dodržiavanie je cieľom zodpovednosti voči občanom.

Vzťah etických princípov k existujúcim nástrojom

Organizácie verejného sektora a štátni zamestnanci musia, samozrejme, rešpektovať práva jednotlivých občanov vrátane ľudských práv a základných práv. Je to základná súčasť právneho štátu. Medzi individuálne práva patria práva, ktoré vyplývajú z uplatňovania zásad správneho práva, ktorými sa upravuje a obmedzuje správanie verejných orgánov a úradníkov, najmä ich výkon diskrečných právomocí. Medzi tieto zásady patrí napríklad proporcionalita, nediskriminácia a oprávnené očakávania. Pokiaľ ide o inštitúcie Únie, občania majú aj základné právo na dobrú správu vecí verejných.

Viaceré právne nástroje, ako napríklad Európsky dohovor o ľudských právach a Charta základných práv Európskej únie, už obsahujú všeobecné vyhlásenia o ľudských a základných právach. Na tieto právne záväzné texty sa môžu jednotlivci odvolávať v konaniach pred súdmi alebo ombudsmanmi.

Okrem toho existujú aj iné nástroje, ktoré nie sú právne záväzné. Patria medzi ne kódexy správania, najmä Európsky kódex dobrej správnej praxe. Posledný uvedený kódex (podobne ako Charta základných práv) bol vypracovaný tak, aby sa v budúcnosti mohol stať právne záväzným. Konkrétne povinnosti, ktoré obsahuje, sú formulované tak, aby zodpovedali konkrétnym individuálnym nárokom.

Uvedené nástroje sú jednoznačne relevantné pre zodpovednosť úradníkov EÚ voči občanom, hoci mechanizmy zodpovednosti, prostredníctvom ktorých sa občania môžu odvolávať na svoje ustanovenia, sú zamerané skôr na inštitúcie než na jednotlivých úradníkov.

Služobný poriadok a nariadenie o rozpočtových pravidlách sa v prvom rade týkajú zodpovednosti úradníkov EÚ voči inštitúciám, pre ktoré pracujú. Služobný poriadok však obsahuje ustanovenia, ktoré sú v podstate relevantné aj pre zodpovednosť úradníkov EÚ voči občanom [5].

Vyhlásenie o etických zásadách pre úradníkov EÚ by dopĺňalo tieto iné nástroje, pretože na rozdiel od nich by nemalo byť právne záväzné ani vypracované tak, aby sa v budúcnosti mohlo stať právne záväzným.

Mala by sa zamerať na zmysel, v ktorom by sa právo a iné uplatniteľné pravidlá mali chápať a uplatňovať, ako aj na východiskový bod pre úvahy, keď sa zdá, že sa na situáciu nevzťahuje právo alebo iné uplatniteľné pravidlá. Je to užitočné, pretože hoci etické zásady zahŕňajú dodržiavanie pravidiel, neobmedzujú sa len na takéto dodržiavanie. Byť schopný pravdivo povedať „neporušil som žiadne pravidlo“ je preto nevyhnutnou, ale nie dostatočnou podmienkou etického správania.

Relevantnou otázkou pre úradníka, ktorý zvažuje konkrétny postup, by preto nemalo byť: „Robím minimum potrebné na dodržanie etických zásad?“, ale: „Myslel by si rozumný človek, že takto by sa mal úradník správať z hľadiska etických zásad?“

Obsah

Pokiaľ ide o vecný obsah etických zásad pre úradníkov EÚ, moje predbežné myslenie ovplyvnila moja koncepcia poslania európskeho ombudsmana, ktorá zahŕňa budovanie dôvery prostredníctvom dialógu medzi občanmi a Európskou úniou.

Dôvera závisí od viery v bezúhonnosť úradníkov, ktorí by sa preto mali správať spôsobom, ktorý bude podliehať čo najužšej verejnej kontrole, čo je povinnosť, ktorá nie je úplne splnená len konaním v rámci zákona.

Dôvera si takisto vyžaduje, aby úradníci vydávali odporúčania a prijímali rozhodnutia len v záujme Únie a jej občanov, a nie v záujme seba, svojej rodiny alebo svojich priateľov.

Dialóg okrem toho znamená, že úradníci by mali byť ochotní vysvetliť svoje činnosti, odôvodniť svoje konanie a akceptovať verejnú kontrolu svojho správania.

Stojí za zmienku, že prvý a tretí z uvedených návrhov spoločne predstavujú pracovnú definíciu zodpovednosti úradníkov voči občanom. Radšej by som sa však vyhol používaniu slova „zodpovednosť“ v etických zásadách vzhľadom na ťažkosti, ktoré vznikajú pri hľadaní uspokojivého prekladu tohto slova do viacerých ďalších jazykov.

Na záver sa veľmi teším na vaše príspevky k vypracovaniu vyhlásenia o etických zásadách pre úradníkov EÚ, ktoré by podobne ako Európsky kódex dobrej správnej praxe mohlo byť inšpiráciou aj pre ostatných.

Dodatok 1: Medzinárodné kódexy a iné materiály týkajúce sa etických noriem

Organizácia Spojených národov

Medzinárodný kódex správania pre verejných činiteľov

Rezolúcia Valného zhromaždenia Organizácie Spojených národov A/RES/51/59, 82. plenárne zasadnutie, 12. decembra 1996, príloha k rezolúcii 51/59: Opatrenia proti korupcii

http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

Rada Európy

Vzor kódexu správania pre verejných činiteľov; dodatok k odporúčaniu č. R (2000) 10, ktorý prijal Výbor ministrov na svojom 106. zasadnutí 11. mája 2000

Odporúčanie CM/Rec(2007)7 Výboru ministrov členským štátom o dobrej správe vecí verejných.

Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE)

Najlepšie postupy v boji proti korupcii, najmä kapitola 6 „Budovanie a udržiavanie etickej verejnej správy“

http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD)

Odporúčanie o zlepšení etického správania vo verejnej službe, 23. apríla 1998, http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

Odporúčanie o usmerneniach pre riadenie konfliktu záujmov vo verejnej službe, jún 2003 http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Európska komisia

Oznámenie podpredsedu Kallasa Komisii o zlepšení prostredia pre profesijnú etiku v Komisii [SEK(2008) 301 v konečnom znení, 5. marca 2008] https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

Správa o vykonávaní akčného plánu v oblasti etiky v súvislosti s vyhlásením o zásadách profesijnej etiky (interný dokument je k dispozícii na intranete Komisie)

Praktická príručka o etike a správaní zamestnancov (interný dokument je k dispozícii na intranete Komisie).