14. januára 2011

1. Úvod

Počas 7. seminára národných ombudsmanov, ktorý sa konal v apríli 2009, som národných ombudsmanov informoval o svojom zámere vypracovať vyhlásenie o etických zásadách pre štátnych zamestnancov EÚ [1].

Kolegovia v Európskej sieti ombudsmanov sa dohodli, že budú kladne reagovať na budúcu žiadosť o informácie o národných vyhláseniach o etických normách vo verejnom živote a diskutovať o tejto téme na našom ďalšom zasadnutí v Kodani v októbri 2011.

V dňoch 25. a 26. mája 2010 som národným ombudsmanom zaslal konzultačný dokument obsahujúci výsledky môjho predbežného uvažovania o rozsahu a obsahu budúceho súboru etických zásad pre úradníkov EÚ.

S cieľom v plnej miere zohľadniť najlepšie postupy v členských štátoch som ich osobitne požiadal, aby sa a) vyjadrili k mojim návrhom, pokiaľ ide o rozsah a obsah budúceho vyhlásenia o etických zásadách, a b) informovali ma o všetkých vnútroštátnych alebo medzinárodných dokumentoch, ktoré by mohli byť užitočné v procese navrhovania. Požiadal som ich, aby mi poskytli svoje odpovede do 30. júna 2010.

Celkovo bolo doručených dvadsať odpovedí (zoznam tých, ktorí odpovedali, je uvedený v prílohe 1). Patria medzi ne ústne príspevky z rozhovorov a stretnutí, ako aj písomné odpovede.

V tejto správe sú zhrnuté hlavné body, na ktoré poukázali národní ombudsmani. V dodatku 2 sa uvádza zoznam dokumentov a nástrojov uvedených v odpovediach. Pre zjednodušenie sú zahrnuté aj tie, ktoré už boli uvedené v konzultačnom dokumente.

Ďalšou etapou procesu bude verejná konzultácia o návrhu vyhlásenia o zásadách. V reakcii na jeden z mnohých užitočných návrhov národných ombudsmanov sa v návrhu vyhlásenia bude používať pojem „zásady verejnej služby“ namiesto „etických zásad“.

Mám v úmysle uverejniť návrh zásad verejnej služby na svojej webovej stránke spolu s touto správou a konzultačným dokumentom zaslaným národným ombudsmanom. Pripomienky budú pozvané od verejnosti, ako aj od inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ. Všetky pripomienky doručené v stanovenej lehote sa zohľadnia pri finalizácii vyhlásenia o zásadách verejnej služby pre štátnych zamestnancov EÚ.

P. Nikiforos Diamandouros

2. Všeobecné reakcie

Medzi národnými ombudsmanmi, ktorí odpovedali, panovala všeobecná zhoda, že iniciatíva vypracovať vyhlásenie o etických zásadách pre štátnych zamestnancov je užitočná a včasná.

Všeobecný názor vyjadrený v odpovediach je, že hlavným účelom vypracovania vyhlásenia o etických zásadách pre štátnych zamestnancov je podporiť dôveru občanov vo verejný sektor.

Respondenti sa domnievajú, že účelom takéhoto vyhlásenia je objasniť hodnoty a normy, ktoré by sa mali odraziť v správaní štátnych zamestnancov. Vyhlásenie by malo byť ľahko zrozumiteľné a v čo najväčšej možnej miere by malo poskytovať praktické usmernenia.

Hlavné pripomienky rôznych ombudsmanov týkajúce sa rozsahu a obsahu budúceho vyhlásenia o etických zásadách, ktorými sa majú riadiť úradníci EÚ, sú zhrnuté ďalej v texte.

3. Vzťah etických princípov k existujúcim nástrojom

Z odpovedí vyplýva všeobecná zhoda medzi ombudsmanmi, že činnosť štátnych zamestnancov by sa mala riadiť etickými normami, ako aj zákonom.

Niektorí ombudsmani zdôraznili, že rozdiel medzi etickými normami a právom neznamená, že etickým normám nevyhnutne chýba záväzná kvalita, ani že záväzným pravidlám chýba etický obsah. Z niektorých vnútroštátnych skúseností vyplýva najmä to, že vyhlásenie o etických zásadách by mohlo byť zakotvené v právnych predpisoch alebo v kódexe, ktorým sa vykonávajú právne predpisy.

Dospelo sa k všeobecnej dohode, že vyhlásenie o etických zásadách by malo dopĺňať existujúce nástroje, ktorými sa riadi správanie úradníkov EÚ, a nemalo by ich žiadnym spôsobom obmedzovať ani kvalifikovať.

Niektorí ombudsmani poukázali na to, že Európsky kódex dobrej správnej praxe už stanovuje jasné normy pre administratívne správanie štátnych zamestnancov EÚ a že tieto normy sú samy osebe vyjadrením etických zásad.

Dodatočné vyhlásenie o etických zásadách by preto nemalo byť duplicitné s kódexom, ale malo by byť formulované v širšom zmysle ako vyhlásenie na vysokej úrovni, v ktorom sa opätovne potvrdzujú hodnoty a zásady podporované európskym ombudsmanom a jeho národnými partnermi.

4. Etické zásady a zodpovednosť

V odpovediach sa podporila myšlienka, že vyhlásenie o etických zásadách by sa malo vypracovať predovšetkým s cieľom zvýšiť zodpovednosť štátnych zamestnancov voči občanom.

Bolo predložených niekoľko bodov, ktoré pomáhajú objasniť rozdiel medzi zodpovednosťou štátnych zamestnancov voči občanom a ich zodpovednosťou voči inštitúciám, pre ktoré pracujú.

Po prvé, je dôležité uznať, že etické zásady sú relevantné pre všetky aspekty práce štátnych zamestnancov, nielen pre priame kontakty s občanmi, alebo pre uplatňovanie práva na dobrú správu vecí verejných stanoveného v článku 41 Charty základných práv EÚ.

Po druhé treba uznať, že štátni zamestnanci sa skutočne zodpovedajú inštitúciám, pre ktoré pracujú, a majú voči nim povinnosť lojality.

Okrem toho existuje značný stupeň prekrývania medzi zodpovednosťou voči občanom a zodpovednosťou voči inštitúciám, v ktorých štátni zamestnanci pracujú. V praxi môže preto nedodržanie etických zásad viesť k negatívnym dôsledkom pre štátnych zamestnancov v ich vzťahoch s ich inštitucionálnou hierarchiou.

Poukázalo sa najmä na to, že problémy súvisiace s oznamovaním protispoločenskej činnosti poskytujú príklady prekrývania zodpovednosti voči občanom a zodpovednosti voči inštitúciám, v ktorých pracujú štátni zamestnanci, ako aj ilustrujú napätie, ktoré môže vzniknúť pri zosúlaďovaní týchto dvoch foriem zodpovednosti v praxi.

5. Smerom k návrhu vyhlásenia o zásadách služby vo verejnom záujme

Ako už bolo uvedené, národní ombudsmani považujú hlavný účel vyhlásenia o etických zásadách pre štátnych zamestnancov za podporu dôvery občanov vo verejný sektor.

Dôvera nie je sama osebe etickým princípom, ale výsledkom toho, že sa etické princípy uplatňujú správnym a prísnym spôsobom.

Základnou etickou zásadou, ktorá vytvára dôveru, je integrita. V tejto súvislosti sa osobitne uviedlo, že úradníci EÚ by mali vydávať odporúčania a prijímať rozhodnutia len v záujme Únie a jej občanov. Poukázalo sa aj na to, že ohrozenie tejto zásady môže vyplývať nielen z osobných alebo rodinných väzieb, ale aj z profesionálnych kontaktov, ako je napríklad lobizmus.

V príspevkoch sa ďalej uvádzalo niekoľko ďalších základných hodnôt, ktoré by vyhlásenie o etických zásadách malo odrážať. Najčastejšie uvádzané boli:

● nestrannosť a objektívnosť

● transparentnosť a zodpovednosť

● spravodlivosť a rovnosť

● lojalita, zodpovednosť a svedomitosť

● spôsobilosť, účinnosť a kvalita

● dôslednosť a dôslednosť

● nezávislosť

● spolupráca a dialóg.

Niektorí národní ombudsmani tiež zdôraznili, že štátni zamestnanci by mali vykonávať svoje povinnosti s vysokým zmyslom pre poslanie a uvedomením si skutočnosti, že poskytujú službu občanom. Zdôraznili tiež význam racionálneho využívania verejných zdrojov a dodržiavania zásady zásluh pri vymenúvaní do verejnej správy a kariére vo verejnej správe.

Napokon, hoci existovala zhoda v tom, že vyhlásenie by malo pozostávať zo zásad s vlastnou etickou hodnotou, navrhlo sa, že by bolo lepšie vyhnúť sa používaniu pojmov „etika“ a „etika“, keďže tieto pojmy majú teoretické konotácie, čo by mohlo viesť k nejasnostiam. Ako alternatíva sa odporúča slovné spojenie „zásady verejnej služby“.

prílohy

Príloha 1 – Zoznam národných ombudsmanov a podobných orgánov, ktorí sa zúčastnili na konzultácii

(v abecednom poradí krajín)

● Český ombudsman

● Dánsky ombudsman

● Estónsky ombudsman

● Fínska kancelárka pre spravodlivosť

● Fínsky parlamentný ombudsman

● Francúzsky ombudsman

● Výbor pre petície nemeckého Spolkového snemu

● Grécky ombudsman

● Maďarský ombudsman

● Írsky ombudsman

● Litovský ombudsman

● Maltský ombudsman

● Holandský ombudsman

● Ombudsman pre Severné Írsko

● Poľský obhajca ľudských práv

● Portugalský ombudsman

● Rumunský ombudsman

● Slovenský ombudsman

● Španielsky ombudsman

● Ombudsman Spojeného kráľovstva

 

Príloha 2 – Medzinárodné kódexy a iné materiály týkajúce sa etických noriem pre štátnych zamestnancov

Organizácia Spojených národov

● Medzinárodný kódex správania verejných činiteľov Rezolúcia Valného zhromaždenia Organizácie
Spojených národov A/RES/51/59, 82. plenárne zasadnutie, 12. decembra 1996, príloha k rezolúcii 51/59: Opatrenia proti korupcii.
http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

● Príručka, Etika riadenia, G02A, Etika dobrej správy vecí verejných Rozvojový program Organizácie Spojených národov.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002618.pdf

Rada Európy

● vzorový kódex správania pre verejných činiteľov, Príloha k odporúčaniu č. R (2000) 10, ktoré prijal Výbor ministrov na svojom 106. zasadnutí 11. mája 2000.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2000)PV1&Language=lanEnglish&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383

● Odporúčanie Výboru ministrov CM/Rec(2007)7 členským štátom o dobrej správe vecí verejných https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM

Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE)

● Najlepšie postupy v boji proti korupcii, najmä kapitola 6 „Budovanie a udržiavanie etickej verejnej správy“.
http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD)

● Odporúčanie o zlepšení etického správania vo verejnej službe, 23. apríla 1998.
http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

● Odporúčanie o usmerneniach pre riadenie konfliktu záujmov vo verejnej službe, jún 2003.
http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Európska komisia

● Oznámenie podpredsedu Kallasa Komisii o zlepšení prostredia pre profesijnú etiku v Komisii [SEK(2008) 301 v konečnom znení, 5. marca 2008]. https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

● Správa o vykonávaní akčného plánu v oblasti etiky v súvislosti s vyhlásením o zásadách profesijnej etiky (interný dokument je k dispozícii na intranete Komisie).

● Praktická príručka o etike a správaní zamestnancov (interný dokument je k dispozícii na intranete Komisie).

Českej republike

● Správny poriadok, 500/2004 Zb. Zákon z 24. júna 2004.
http://du-praha.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf

Dánsko

● Príručka o dobrom správaní vo verejnom sektore, Úrad dánskeho štátneho zamestnávateľa (God adfærd i det offentlige), jún 2007.
http://perst.dk/~/media/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007/God%20adfaerd%20juni%202007-pdf.ashx

● Príručka o slobode prejavu verejných činiteľov (Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed), september 2006.
http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20offentligt%20ansattes%20ytringsfrihed.pdf

Estónsko

● Etický kódex verejnej služby pripojený k zákonu o verejnej službe z 25. januára 1995 (PubolAvaliku teenistuse seadus).
http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X0002K9&keel=en&pg=1&ptyp=RT&tyyp=X&query=avaliku+teenistuse

● Etický kódex estónskych sudcov, 13. februára 2004 (Eesti kohtuniku eetikakoodeks).
http://www.nc.ee/?id=682

● Kódex správania estónskej advokátskej komory, 8. apríla 1999 (Eesti Advokatuuri eetikakoodeks).
http://www.advokatuur.ee/?id=73

● Kódex správania estónskych notárov, 15. februára 2001 (Eesti notarite eetikakoodeks).
http://www.notar.ee/5956

Fínsko

● Etika verejnej služby (Virkamiesetiikka), fínske ministerstvo financií, 31. 3. 2000,
http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/89879/name.jsp

● Hodnoty v každodennej práci – etika štátneho zamestnanca, príručka pre štátnu správu, fínske ministerstvo financií (Arvot virkamiehen arjessa), jún 2007.
ISBN 978-951-804-714-1
Súhrn v angličtine: http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/20070614Values/name.jsp
Zhrnutie vo fínčine:
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/06_valtion_tyomarkkinalaitos/20070614Arvotv/name.jsp

Francúzsko

● „Mariannská charta“, francúzska verejná služba a ministerstvo pre štátnu reformu, 2005 (La Charte Marianne).
http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/CharteMarianne_20050103.pdf

● Charta ombudsmanov pre verejnú službu, Paríž, 2004. (La Charte des médiateurs du service public).
http://www.mediateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1176890798_Charte_.pdf

Maďarsko

● Etický kódex pre úradníkov ministerstva vnútra, 1999 (Etikai kódex a Belügyminisztérium hivatali szervezetei, a minisztérium hivatal tevékenységét segítő szervezetek, a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek és az önkormányzati tűzoltóság hivatásos állománya számára).
http://www.brdsz.hu/vegyes/kodex.html

● Etický kódex sudcov, 2007 (A Magyar Bírói Egyesületnek a bírói viselkedés irányelveit meghatározó Etikai Kódexéről).
http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=jogszabalyok_tara

● Etický kódex colných úradníkov, 2003 (A Vám- és Pénzügyőrség Etikai Kódexe).
http://www.vam.hu/data/vpop_altalanos/vpop_kodex.html

● Etický kódex daňových úradníkov, 2008 (APEH Etikai Kódexe).
http://www.apeh.hu/data/cms52407/etikai_kodex.pdf

● Etický kódex pre policajtov, 2007 (A Rendőri Hivatás Etikai Kódexe).
http://www.police.hu/magyarendorseg/etikaikodex

● Kódex správania správcov obcí týkajúci sa klientov v okrese hlavného mesta, 2008 (Budapešť Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának Etikai Kódexe & Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Chartája).
http://www.soroksar.hu/Ugyfelszolgalati-charta/A-Polgarmesteri-Hivatal-etikai-kodexe-

Írsko

● Kódex noriem a správania pre verejnú službu, Komisia pre normy vo verejnej službe, september 2004 (revidovaný v septembri 2008).
http://www.sipo.gov.ie/en/CodesofConduct/CivilServants/File,727,en.pdf

Malta

● Zákon o verejnej správe, prvý harmonogram, etický kódex, s. 27 – 30.
https://ehealth.gov.mt/download.aspx?id=1838

Holandsko

● Holandský kódex dobrého úradného postupu, Haag, január 2009 (Nederlandse code voor goed openbaar bestuur).
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2009/06/23/brochure-nederlandse-code-voor-goed-openbaar-bestuur.html

Portugalsko

● Deontologická charta verejnej služby (Carta Deontológica do Serviço Público), Diário da República - I Série-B, č. 64 - 17-03-1993.

● Etická charta verejnej správy, júl 2002 (Carta ética da administração pública).
http://www.mj.gov.pt/sections/documentos-e-publicacoes/doc-e-pub-2/carta-etica-da/

Rumunsko

● Kódex správania štátnych zamestnancov, február 2004 (LEGE nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici).
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?nr=7&an=2004

Slovensko

● Etický kódex štátnych zamestnancov, Úrad pre verejnú službu Slovenskej republiky, júl 2002 (Etický kódex štátneho zamestnanca).
http://km.undp.sk/uploads/public/File/AC_Practitioners_Network/Slovakia_Codex_Ethics_Civil_Servants.doc

Rozpätie

● Kódex správania štátnych zamestnancov, zákon č. 7/2007, hlava III (Código de conducta de los empleados públicos).
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-2007.t3.html

Spojené kráľovstvo

● Sedem zásad verejného života, Výbor pre normy vo verejnom živote.
http://www.public-standards.gov.uk/About/The_7_Principles.html

● Prvých sedem správ, A review of progress, Výbor pre normy vo verejnom živote, september 2001.
http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf

● Zákonník verejnej služby, štandardná správa SN/PC 3924, Knižnica Dolnej snemovne, február 2006.
http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf

● Hodnoty verejnej služby pre štátnych zamestnancov Spojeného kráľovstva, november 2010.
http://www.civilservice.gov.uk/Assets/civil-service-code-2010_tcm6-37859.pdf