Antecedentes

En su propuesta por la que se crea el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC), la Comisión Europea afirmaba: «En el control de un brote de enfermedad, el tiempo es esencial. Cada día perdido en la identificación de la amenaza, la decisión sobre las medidas de control y su aplicación puede dar lugar a que el brote se propague aún más. Estos días perdidos pueden significar la diferencia entre un pequeño brote y una epidemia grave. Si la enfermedad o el patógeno en cuestión es particularmente letal, el retraso puede costar vidas».

El ECDC se creó en 2004, tras el brote del Síndrome Respiratorio Agudo Severo (SARS). Su misión es «identificar, evaluar y comunicar las amenazas actuales y emergentes para la salud humana derivadas de enfermedades transmisibles».

Si bien su nombre refleja el de los centros epidemiológicos clásicos (como la CDC de los Estados Unidos), el mandato designado por el ECDC en virtud del Derecho de la UE es apoyar y coordinar el trabajo de los centros epidemiológicos en los Estados miembros de la UE, en lugar de liderar la respuesta de la UE a las enfermedades infecciosas. Esto es coherente con el principio político general de que el papel de la UE es complementar, en lugar de suplantar, las políticas nacionales en el ámbito de la salud. El ECDC recibió recursos financieros y humanos limitados, que no se incrementaron cuando se amplió su mandato en 2013.

Su mandato y sus recursos limitados estaban justificados en su momento por los legisladores de la UE por el hecho de que podía desempeñar su función de manera eficaz con acceso a los recursos de los Estados miembros. Había poco apetito político para otorgarle más poderes.

Críticamente, al ECDC no se le otorgaron competencias para inspeccionar o recopilar información en la fuente basándose en los datos que le enviaron las autoridades nacionales y los socios internacionales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS). Si bien los Estados miembros están obligados a facilitar oportunamente al ECDC los datos científicos y técnicos disponibles pertinentes para su misión, esta obligación tiene poca relevancia en la práctica, en particular cuando existen problemas en la forma en que los Estados miembros llevan a cabo la vigilancia de enfermedades a nivel nacional. Los desafíos que esto presenta en un momento de crisis sin precedentes son evidentes: sin recibir datos de calidad suficiente de manera oportuna, el ECDC corre el riesgo de no poder proporcionar asesoramiento oportuno y pertinente a los Estados miembros.

El ECDC y la pandemia de COVID-19

En enero de 2020, el ECDC comenzó a supervisar el nuevo coronavirus SARS‑CoV‑2 y la enfermedad relacionada (COVID-19), y el primer caso en la UE se notificó el 24 de enero. El 11 de marzo de 2020, la OMS declaró la COVID-19 pandemia. Al día siguiente, la OMS describió a Europa como el centro de la pandemia.

La pandemia puso de relieve, en particular, la brecha entre la forma en que se supone que los Estados miembros deben trabajar con el ECDC y lo que sucedió en la práctica. Sin el mandato y los recursos financieros para imponer determinadas normas y métodos de vigilancia a los Estados miembros, la capacidad del ECDC para evaluar, asesorar y comunicar se vio significativamente obstaculizada. En la fase inicial de la pandemia, tuvo que basarse en informes de los medios de comunicación para complementar datos limitados o incompletos de fuentes oficiales. En momentos críticos de las primeras fases de la pandemia, el ECDC realizó evaluaciones positivas de la capacidad de los Estados miembros para hacer frente a la crisis, que rápidamente quedó obsoleta a medida que la UE pasó de un enfoque de «contención» a un enfoque de «mitigación».

Por ejemplo, el 25 de enero, tras la confirmación de tres casos en Francia, el ECDC realizó una evaluación positiva de la capacidad de la UE para hacer frente al virus y concluyó:

«En esta fase, es probable que haya más casos importados en Europa. Aunque todavía se desconocen muchas cosas sobre 2019-nCoV, los países europeos tienen las capacidades necesarias para prevenir y controlar un brote tan pronto como se detecten los casos».

Ocho días antes, el 17 de enero, un grupo de epidemiólogos que trabajaban para un «centro colaborador de la OMS» había publicado un informe ^[1] en el que se estimaba el número real de infecciones en China, y no lo que se había informado en ese momento. Advirtieron sobre la «transmisión sustancial de persona a persona» e instaron a «aumentar la vigilancia, el intercambio rápido de información y una mayor preparación».

Cinco días más tarde, el 22 de enero, el grupo compartió otra actualización ^[2], advirtiendo de la transmisión casi segura del virus de persona a persona y el alcance de las medidas de control que tendrían que aplicarse.

Investigación

El 23 de julio de 2020, la Defensora del Pueblo inició una investigación estratégica con el fin de proporcionar una evaluación independiente de la forma en que el ECDC ha recopilado y comunicado información en el contexto de la pandemia de COVID-19.

Principales constataciones

Cómo recopila información el ECDC

El ECDC recopila datos a través del Sistema Europeo de Vigilancia (TESSy), al que las autoridades de los Estados miembros cargan datos sobre enfermedades infecciosas bajo vigilancia europea; el Sistema de Alerta Precoz y Respuesta (SAPR), al que los Estados miembros y la Comisión deben notificar actos de salud pública que cumplan determinados criterios; y encuestas sobre cuestiones específicas realizadas por iniciativa propia o a petición de la Comisión. El ECDC se enfrentó a dificultades para recopilar datos a través de los tres mecanismos durante la crisis. Esto significó que se basó en exámenes de inteligencia epidémica, a través de los cuales monitorea la información publicada en fuentes oficiales.

Los retrasos en la recepción de datos de las autoridades de los Estados miembros, así como los datos incompletos o incomparables, socavaron la capacidad del ECDC para coordinar una respuesta sólida de la UE. Al 3 de abril, cuatro Estados miembros, incluidos algunos con un elevado número de casos, no habían presentado datos semanales. En cuanto a los datos de los socios internacionales, a 27 de enero de 2020, el ECDC seguía careciendo de una descripción epidemiológica detallada de los casos y no sabía por qué la OMS y China aún no disponían de tales datos.

Según el ECDC, el «módulo de gestión de incidentes» del SAPR, diseñado para recopilar información sobre las medidas de respuesta adoptadas por los países, no fue lo suficientemente eficaz durante la pandemia. Por este motivo, hubo que crear una base de datos separada sobre las medidas de respuesta.

Por último, las encuestas sobre la preparación de los laboratorios, realizadas por el ECDC al comienzo de la pandemia y con unas pocas semanas de diferencia, dieron lugar a resultados muy diferentes en cuanto a la preparación de los laboratorios en los Estados miembros de la UE. Sobre la base de la primera encuesta, realizada a finales de enero, el ECDC informó a los ministros de Sanidad de la UE de que los Estados miembros tenían capacidad suficiente («la capacidad global de esta encuesta para tratar el diagnóstico de casos es de alrededor de 8 000 por semana»^[3]). Las dos encuestas posteriores realizadas por el ECDC solo unas semanas después, en marzo de 2020, revelaron una escasez significativa de laboratorios en la mayoría de los países participantes (por la «segunda oleada» de infecciones por SARS-CoV-2, solo Alemania estaba realizando más de un millón de pruebas por semana). El ECDC explicó que la primera encuesta se llevó a cabo en el contexto de un enfoque de «contención», mientras que esta capacidad de laboratorio resultó insuficiente en un contexto de «mitigación» en marzo.

Transparencia de la información y la comunicación

Transparencia de la evaluación científica del ECDC

La Defensora del Pueblo evaluó la transparencia de los resultados de las evaluaciones científicas del ECDC, como sus evaluaciones rápidas de riesgos, que actualiza con la mayor frecuencia posible para reflejar las pruebas científicas más recientes. En particular, el Defensor del Pueblo examinó las cuestiones en las que había evolucionado la evaluación de riesgos y la forma en que el ECDC comunicaba dichas actualizaciones.

Utilizando el ejemplo de las mascarillas faciales, la Defensora del Pueblo señaló que la evaluación rápida del riesgo realizada por el ECDC el 25 de marzo indicaba que no había pruebas de que fueran útiles para prevenir una infección cuando las llevaban «personas que no están enfermas». ^[4] Sin embargo, dos semanas después, el 8 de abril, la evaluación rápida del riesgo declaró que las mascarillas faciales podían servir para reducir la transmisión comunitaria cuando las llevaban «personas infectadas que aún no han desarrollado síntomas o que siguen siendo asintomáticas»^[5]. El ECDC podría haber hecho más para llamar la atención sobre este cambio en el asesoramiento.

Comunicación al público

El ECDC podría haber hecho más para comunicar proactivamente su trabajo al público. En parte, esta deficiencia se deriva de la estrategia de comunicación del ECDC, cuyo objetivo es complementar el trabajo de los organismos nacionales y definir un público objetivo primario limitado para su trabajo de comunicación, limitado a los profesionales de la salud, los responsables políticos, los comunicadores sanitarios y los medios de comunicación. La crisis de la COVID-19 debe aprovecharse como una oportunidad para que el ECDC reconsidere su papel en la comunicación de las amenazas para la salud al público.

El futuro

El ECDC se creó a raíz de un brote de enfermedad para ayudar a la UE a hacer frente a brotes similares. A pesar de los enormes esfuerzos de su personal durante este año increíblemente difícil, la pandemia de COVID-19 ha puesto de manifiesto los retos a los que se ha enfrentado el ECDC para cumplir su misión declarada. Entretanto, se han detectado deficiencias en su capacidad de respuesta, también por parte de la Comisión y a través de una evaluación externa encargada por la propia agencia. Las conclusiones del Defensor del Pueblo tienen por objeto contribuir al debate en curso sobre el refuerzo de su papel.

La Comisión y otros han abogado por la creación de una agencia sanitaria de la UE. Sin embargo, es muy posible que el ECDC siga dependiendo de los datos y la información nacionales, facilitados por los Estados miembros y sin un medio de acceso independiente. Sin un mandato reforzado que permita al ECDC imponer determinados métodos y normas de vigilancia y llevar a todos los Estados miembros al mismo nivel de calidad de los sistemas de vigilancia, esto podría significar que el ECDC se enfrentará a limitaciones similares para hacer frente a una futura emergencia transfronteriza de salud pública. La Defensora del Pueblo considera que los legisladores de la UE deberían reflexionar al respecto, y sobre las conclusiones detalladas de esta investigación, en el debate más amplio sobre la creación de una posible nueva «Unión de la Salud».

Un principio clave que debe guiar el trabajo futuro del ECDC es la transparencia. La transparencia permite al público, en particular a los expertos a escala nacional, europea e internacional, comprender y controlar el trabajo del ECDC y exigir responsabilidades a todos los agentes implicados. Por lo tanto, es necesaria una mayor transparencia en las interacciones entre el ECDC y los Estados miembros, así como con sus socios internacionales, de modo que los expertos científicos y de otro tipo puedan evaluar la puntualidad, la calidad y la exhaustividad de la información intercambiada. En el entorno en rápido movimiento y en constante cambio de una pandemia de un nuevo virus, es de suma importancia que el trabajo de los expertos de todo el mundo se facilite mediante el intercambio oportuno de información. Estos expertos, y en última instancia el público, deben conocer las fuentes en las que el ECDC basa su asesoramiento, en particular dadas las variaciones mundiales en las metodologías utilizadas para hacer frente a la pandemia y las variaciones en los resultados.

Para facilitar un mayor control de su trabajo, el Defensor del Pueblo ha hecho las siguientes sugerencias de mejora al ECDC:

1. Mejorar la transparencia de la evolución de las evaluaciones de riesgos del ECDC, por ejemplo destacando dónde se actualizaron los elementos o las directrices después de que se dispusiera de nuevas pruebas científicas.

2. Publicar los resultados de sus encuestas sobre cuestiones específicas en la mayor medida posible.

3. Mejorar la transparencia de los datos de TESSy mediante la creación de un archivo en su sitio web, que contiene todos los resúmenes semanales de los datos de TESSy e indica dónde pueden no estar completos los datos (por ejemplo, de qué Estados miembros).

4. Examinar si, y en qué medida, podrían hacerse públicos los intercambios entre el ECDC y los socios internacionales, como la OMS y la CDC china, con el fin de permitir un mayor escrutinio.  

5. Revisar su estrategia de comunicación, con vistas a designar un público destinatario más amplio (el público en general) para su labor de comunicación. 

6. Actualizar su política lingüística, con vistas a facilitar más información en las lenguas oficiales de la UE distintas del inglés.

[1] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-1-case-estimates-of-covid-19/

[2] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-2-update-case-estimates-covid-19/

[3] https://video.consilium.europa.eu/event/es/23906?start_time=0

[4] ECDC, Rapid risk assessment: Coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic: increased transmission in the EU/EEA and the UK – séptima actualización, 25 de marzo de 2020, disponible aquí: https://www.ecdc.europa.eu/es/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-dise-2019-covid-19-pandemic

[5] ECDC, Rapid risk assessment: Coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic: increased transmission in the EU/EEA and the UK – Octava actualización, 8 de abril de 2020, disponible aquí: https://www.ecdc.europa.eu/es/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-dise-2019-covid-19-pandemic-eighth-update