Straßburg, 10.05.2016

Initiativuntersuchung OI/4/2016/EA: über die Vereinbarkeit der Behandlung von Menschen mit Behinderungen im Rahmen des Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems (GKFS) mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen

Sehr geehrter Herr Präsident,

Ich habe mich kürzlich mit zwei Beschwerden im Zusammenhang mit dem Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem (GKFS) befasst, die von zwei EU-Bediensteten eingereicht wurden, deren Kinder eine Behinderung haben. Da die Fälle ein systemisches Problem aufwerfen, habe ich beschlossen, die vorliegende Initiativuntersuchung einzuleiten und meine Prüfung der beiden Beschwerden vorerst auf Eis zu legen.

Ich tue dies vor folgendem Hintergrund: Nach seiner ersten Überprüfung der Einhaltung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen durch die EU äußerte sich der VN-Sachverständigenausschuss im Oktober 2015 zu Artikel 25 der VN-Behindertenrechtskonvention [1] über Gesundheit wie folgt:

„86. Der Ausschuss ist besorgt darüber, dass Bedienstete der Europäischen Union mit Behinderungen oder Familienangehörige mit Behinderungen von den Krankenversicherungssystemen der Europäischen Union diskriminiert werden.

87. Der Ausschuss empfiehlt der Europäischen Union, ihr gemeinsames Krankheits- und Versicherungssystem zu überarbeiten, um den Gesundheitsbedarf im Zusammenhang mit Behinderungen umfassend und im Einklang mit dem Übereinkommen zu decken.

Artikel 72 Absatz 1 des Statuts sieht vor, dass in Ausnahmefällen (z. B. Tuberkulose, Poliomyelitis, Krebs, psychische Erkrankungen oder „andere schwere Krankheiten“) der Erstattungssatz für Krankheitskosten auf 100 % angehoben werden kann, wenn die Anstellungsbehörde beschließt, eine schwere Krankheit anzuerkennen. Die praktischen Modalitäten und Verfahren sind in Titel III Kapitel 5 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen (GIP) der Kommission festgelegt.[2] Nach diesen Bestimmungen müssen vier Kriterien erfüllt sein, damit eine Krankheit als "schwer" anerkannt werden kann. Es muss Folgendes geben: i) eine verkürzte Lebenserwartung, ii) eine Krankheit, die wahrscheinlich aufgeschoben wird, iii) die Notwendigkeit aggressiver diagnostischer und/oder therapeutischer Verfahren und iv) das Vorhandensein oder Risiko einer schweren Behinderung. Die Rechtsprechung des Gerichts für den öffentlichen Dienst [3] hat entschieden, dass diese Kriterien kumulativ sind. Derzeit gibt es keine spezifischen Vorschriften, nach denen Menschen mit Behinderungen eine ärztliche Erstattung in Höhe von 100 % gewährt wird, es sei denn, die gesundheitlichen Auswirkungen der Behinderung erfüllen die vier Kriterien für die Anerkennung einer „schweren Krankheit“.

Meiner Meinung nach gibt es möglicherweise vier Schwierigkeiten mit diesem Ansatz:

Erstens steht dieser rein medizinische Ansatz in Bezug auf Behinderungen nicht im Einklang mit dem im Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen [4] geförderten, durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs ^[5] bestätigten und im neuen Artikel 1 Buchstabe d Nummer 4 des geänderten Statuts bestätigten Ansatz des Sozialmodells, in dem Behinderung als langfristige körperliche, geistige, intellektuelle oder sensorische Beeinträchtigung definiert wird, die in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren die volle und wirksame Teilhabe der Person an der Gesellschaft auf gleicher Grundlage wie andere behindern kann.

Zweitens behandeln die oben genannten Kriterien die Begriffe "Krankheit" und "Behinderung" als identisch, obwohl die Rechtsprechung des Gerichtshofs im Zusammenhang mit der Auslegung der Richtlinie über die Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf ihren unterschiedlichen Charakter bestätigt hat.^[6] Behindertenunterstützungsgruppen in den EU-Organen haben argumentiert, dass viele Arten von Behinderungen an sich keine "schwerwiegende Krankheit" darstellen [7].

Drittens sind diese Kriterien, insbesondere das Kriterium der verkürzten Lebenserwartung, nicht immer an die besondere Situation von Menschen mit Behinderungen angepasst und auch nicht immer geeignet, die Schwere einer Behinderung zu beurteilen. Viele Behinderungen haben zwar erhebliche Auswirkungen auf das Wohlbefinden der betroffenen Person, wirken sich aber nicht unbedingt negativ auf die Lebenserwartung aus. Sie können zu hohen Kosten in Bezug auf Behandlung, Medikamente oder spezielle Geräte/Ausrüstungen führen, die für die volle und effektive Teilhabe der Person an der Gesellschaft auf gleicher Grundlage wie andere unerlässlich sind. Wenn eine solche Behandlung, Medikamente oder spezielle Geräte / Geräte nicht zur Verfügung gestellt werden können, können die Folgen schwerwiegend sein. Dies gilt insbesondere für Kinder mit Behinderungen, bei denen eine intensive Frühbehandlung erhebliche positive und dauerhafte Vorteile für ihr Wohlergehen haben kann.

Viertens bestimmt Art. 21 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, dass „[j]ede Diskriminierung aus Gründen wie ... einer Behinderung ... verboten [ist]“. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Nichtdiskriminierung, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden.[8] Die Beurteilung der Schwere von Behinderungen und die Beurteilung von Krankheiten sollten auf unterschiedlichen Kriterien beruhen. Insbesondere bei der Beurteilung, ob eine Behinderung „schwer“ ist, ist die Frage der Lebenserwartung nicht unbedingt ein relevantes Kriterium. Die beiden Konzepte gleich zu behandeln und keine spezifischen Bestimmungen zur Beurteilung der Schwere einer Behinderung zu gewährleisten, steht wohl nicht im Einklang mit den Bestimmungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen und der Rechtsprechung. Für die Erstattung von Krankheitskosten für Menschen mit Behinderungen im Rahmen des GKFS können daher gesonderte Kriterien und/oder besondere Bestimmungen erforderlich sein.

Vor diesem Hintergrund wäre es hilfreich, Antworten auf folgende Fragen zu erhalten:

1. Wie beabsichtigt die Kommission, der Bemerkung des VN-Sachverständigenausschusses Folge zu leisten, wonach die Europäische Union ihr gemeinsames Krankheits- und Versicherungssystem überarbeitet, um den mit Behinderungen zusammenhängenden Gesundheitsbedarf in einer Weise umfassend zu decken, die mit dem Übereinkommen im Einklang steht? Bitte geben Sie eine Liste der bereits ergriffenen und/oder geplanten Maßnahmen an.
2. Beabsichtigt die Kommission insbesondere, im Rahmen des GIP gesonderte Kriterien und/oder besondere Bestimmungen für die Erstattung der medizinischen Kosten von Menschen mit Behinderungen im Rahmen des GSIS einzuführen? Falls nicht, erläutern Sie bitte, warum dies nicht der Fall ist, und gehen Sie auf die vier oben genannten Punkte ein.

1. Bitte machen Sie, sofern verfügbar, anonymisierte Angaben zur Zahl der Anträge auf Anerkennung einer schweren Krankheit, die von oder im Namen von Menschen mit Behinderungen seit Inkrafttreten des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen für die EU (Januar 2011) gestellt werden. Wie viele dieser Anträge wurden abgelehnt? Wie viele Personen reichten daraufhin eine Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 ein? Wie viele dieser Beschwerden wurden zurückgewiesen?

Sie werden wissen, dass dies das dritte Mal ist, dass ich an die Kommission schreibe, um die abschließenden Bemerkungen des VN-Sachverständigenausschusses weiterzuverfolgen. Die Antworten auf meine beiden vorangegangenen Schreiben (über die Europäischen Schulen und die Zugänglichkeit der Website) deuten darauf hin, dass die Kommission der Ansicht ist, dass nur marginaler Verbesserungsbedarf besteht. In Bezug auf das GKFS bin ich vorläufig der Ansicht, dass ein viel ehrgeizigerer Ansatz erforderlich ist. In diesem Zusammenhang freute ich mich über eine positive Antwort der Kommission auf eine kürzlich erfolgte weitere Bemerkung in einem JSIS-bezogenen Fall, in dem das PMO zustimmte, in alle seine Entscheidungen Informationen darüber aufzunehmen, wie ein Rechtsbehelf eingelegt werden kann.

Ich wäre Ihnen dankbar, wenn Sie Ihre Meinung zu dieser Untersuchung bis zum 30. September 2016 einholen könnten. Sollten Ihre Dienststellen weitere Informationen benötigen, können sie sich an Frau Elpida Apostolidou im Referat Strategische Untersuchungen des Bürgerbeauftragten wenden (Tel.: +32 (02) 284 18 76).

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly

[1] Artikel 25 - Gesundheit

„Die Vertragsstaaten erkennen an, dass Menschen mit Behinderungen das Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit haben, ohne aufgrund einer Behinderung diskriminiert zu werden ... Die Vertragsstaaten verbieten insbesondere die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen bei der Erbringung von Krankenversicherungen und Lebensversicherungen, wenn dies nach nationalem Recht zulässig ist, das in fairer und angemessener Weise zu erbringen ist.

[2] Beschluss der Kommission mit allgemeinen Durchführungsbestimmungen für die Erstattung von Krankheitskosten, in Kraft getreten am 1. Juli 2007, http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

[3] Urteil vom 18. September 2007 in der Rechtssache F-10/07, Botos/Kommission, Rn. 41-44.

[4] In seiner Präambel erkennt das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen Behinderung als ein sich entwickelndes Konzept an, das sich aus der Interaktion zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und Einstellungs- und Umweltbarrieren ergibt, die ihre volle und wirksame gleichberechtigte Teilhabe an der Gesellschaft behindern. In Artikel 1 heißt es: „Menschen mit Behinderungen umfassen Menschen mit langfristigen körperlichen, geistigen, intellektuellen oder sensorischen Beeinträchtigungen, die in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren ihre volle und wirksame gleichberechtigte Teilhabe an der Gesellschaft behindern können.“

[5] Urteil vom 11. April 2013 in den verbundenen Rechtssachen C-335/11 und C-337/11, HK Danmark, Rn. 38.

[6] Urteil vom 11. Juli 2006 in der Rechtssache C-13/05, Chacon Navas gegen Eurest Colectividades SA, Rn. 44.

[7] EPRS In-Depth Analysis, The obligations of the EU public administration under the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – European Implementation Assessment, März 2016, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/579325/EPRS_IDA(2016)579325_EN.pdf

[8] Eine solche Behandlung kann nur gerechtfertigt sein, wenn sie auf objektiven Erwägungen beruht und in einem angemessenen Verhältnis zu dem rechtmäßig verfolgten Ziel steht. Vgl. in Analogie zur Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit Urteil des Gerichtshofs vom 12. Juli 2011, Kommission/Griechenland (C-155/09, Slg. 2011, I-65, Randnr. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).