Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^_[1]

EU-Bedienstete und ihre Familienangehörigen sind durch ein Krankenversicherungssystem, das so genannte Gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem (GKFS), gedeckt. Im Oktober 2015 empfahl der Ausschuss der Vereinten Nationen im Anschluss an eine Überprüfung im Rahmen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (im Folgenden „UNCRPD“) der Europäischen Union, das GKFS zu überarbeiten, um den Gesundheitsbedarf im Zusammenhang mit Behinderungen umfassend und im Einklang mit dem Übereinkommen zu decken.

Diese Untersuchung konzentrierte sich in erster Linie auf die vom GKFS verwendeten Kriterien für die Anerkennung „schwerer Krankheiten“ in Bezug auf Behinderungen. Dieses Problem hat erhebliche Auswirkungen auf Menschen mit Behinderungen, da medizinische Kosten nur dann vollständig erstattet werden, wenn die behandelte Krankheit als „schwer“ eingestuft wird.

Der Bürgerbeauftragte erhielt auch Beschwerden über die Nichtanerkennung einer „schweren Krankheit“ in Fällen von Behinderungen aufgrund der Nichterfüllung des Kriteriums der „verkürzten Lebenserwartung“.

Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission und führte eine gezielte Konsultation durch. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten traf sich auch mit Vertretern der Kommission, um die Fragen zu erörtern.

Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Versäumnis der Kommission, auf die Empfehlung des VN-Ausschusses hin wirksame Maßnahmen zu ergreifen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Der Bürgerbeauftragte empfiehlt der Kommission daher, sich mit der Aufgabe zu befassen, die allgemeinen Durchführungsbestimmungen (die den Betrieb des GKFS regeln) zu überarbeiten, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen künftig im Rahmen des GKFS in einer Weise behandelt werden, die mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Einklang steht.

Der Bürgerbeauftragte ermittelt ferner eine Reihe systemischer Fragen im Zusammenhang mit dem Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen und macht diesbezüglich eine Reihe von Vorschlägen.

1. Hintergrund

1. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen [2], die erste von der EU ratifizierte Menschenrechtskonvention, trat im Januar 2011 in der EU in Kraft.

2. Nach Artikel 25 der VN-BRK über „Gesundheit“erkennen die Vertragsstaaten an, dass „Menschen mit Behinderungen das Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit haben, ohne aufgrund einer Behinderung diskriminiert zu werden“. Insbesondere verbieten die Vertragsstaaten unter anderem „die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen bei der Erbringung von Krankenversicherungen und Lebensversicherungen, wenn dies nach nationalem Recht zulässig ist, das in fairer und angemessener Weise zu gewährleisten ist“.

3. Im Jahr 2015 wurde die EU erstmals einer Überprüfung der Einhaltung der VN-BRK unterzogen. In seinen abschließenden Bemerkungen zur Umsetzung der VN-Behindertenrechtskonvention durch die EU [3] erklärte der VN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (im Folgenden „VN-Ausschuss“) in Bezug auf Artikel 25 der VN-Behindertenrechtskonvention, dass er „befürchtet, dass Bedienstete der Europäischen Union mit Behinderungen oder Familienangehörige mit Behinderungen von den Krankenversicherungssystemen der Europäischen Union diskriminiert werden“. Der Ausschuss der Vereinten Nationen empfahl, dass „die Europäische Union ihr gemeinsames Krankheits- und Versicherungssystem überarbeitet, um den Gesundheitsbedarf im Zusammenhang mit Behinderungen umfassend und im Einklang mit dem Übereinkommen zu decken“[4].

4. EU-Bedienstete und ihre Familienangehörigen unterliegen einem Krankenversicherungssystem, dem Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem (im Folgenden „GKFS“), das in Art. 72 des Statuts der Beamten der Europäischen Union (im Folgenden „Statut“) vorgesehen ist. Die Erstattung der entstandenen Kosten erfolgt in drei Stufen: 80 % oder 85 % oder 100 %. Der Erstattungssatz von 100 % gilt für Fälle von Tuberkulose, Poliomyelitis, Krebs, psychischen Erkrankungen und anderen Krankheiten, die von der Anstellungsbehörde als „vergleichbar schwerwiegend“anerkannt wurden.

5. Die Europäische Kommission hat allgemeine Durchführungsbestimmungen erlassen, die die Erstattung medizinischer Kosten regeln.[5] Nach diesen Bestimmungen umfassen schwere Krankheiten „in der Regel in unterschiedlichem Maße die folgenden vier Elemente:

· eine verkürzte Lebenserwartung

· eine Krankheit, die wahrscheinlich ausgezogen wird

· die Notwendigkeit aggressiver diagnostischer und/oder therapeutischer Verfahren

· das Vorhandensein oder die Gefahr einer schweren Behinderung“[6].

6. Das Gericht für den öffentlichen Dienst hat entschieden, dass die vier Kriterien kumulativ sind [7] – sie müssen alle in einem bestimmten Krankheitsfall erfüllt sein, damit dieser Fall als „schwer“ eingestuft werden kann. Das Gericht für den öffentlichen Dienst hat ferner entschieden, dass die Beurteilung eines der Kriterien angesichts der Wechselbeziehung zwischen den vier Kriterien geeignet ist, die Beurteilung der anderen Kriterien zu beeinflussen [8].

7. Gemäß dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen ist die EU verpflichtet, einen Mechanismus („Rahmen“) einzurichten, um die Einhaltung des Übereinkommens zu überwachen und die sich aus dem Übereinkommen ergebenden Rechte zu schützen und zu fördern. Das Büro des Bürgerbeauftragten ist zusammen mit dem Europäischen Parlament, der Kommission, der Agentur für Grundrechte und dem Europäischen Behindertenforum Mitglied dieses Rahmens. Aufgabe des Rahmens ist es, die Leistung der EU-Verwaltung zu überwachen und das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen auf EU-Ebene zu fördern. Seit 2014 hat die Bürgerbeauftragte drei Beschwerden von Bediensteten mit Behinderungen oder deren Kindern mit Behinderungen über die Weigerung der Kommission erhalten, diese Behinderungen als „schwerwiegende Krankheiten“ im Rahmen des GKFS anzuerkennen. Da die Fälle ein systemisches Problem aufwarfen und sie als Mitglied des Rahmens fungierte, beschloss die Bürgerbeauftragte, auf eigene Initiative eine strategische Untersuchung einzuleiten.

2. Die strategische Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte eröffnete diese Untersuchung im Mai 2016 mit einem Schreiben an die Kommission, in dem sie fragte, wie sie die abschließende Bemerkung des VN-Ausschusses zum GKFS weiterverfolgen und ob sie beabsichtige, separate Kriterien und/oder besondere Bestimmungen für die Erstattung von Krankheitskosten für Menschen mit Behinderungen einzuführen.

9. Im Anschluss an die Antwort der Kommission [9] traf sich das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten mit Vertretern der Kommission, um den Fall zu erörtern. Der Sitzungsbericht ist auf der Website des Bürgerbeauftragten abrufbar [10].

10. Ausgehend von diesen Kontakten mit der Kommission ermittelte die Bürgerbeauftragte eine Reihe von Fragen, zu denen sie der Kommission Vorschläge unterbreiten wollte. Im November 2017 leitete sie eine gezielte Konsultation ein, in der sie um Stellungnahmen zu den ermittelten Problemen bat. Die Konsultation richtete sich an die Gruppe zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen des Europäischen Parlaments, die Gruppe zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen der Europäischen Kommission, den Verband der Bediensteten mit Behinderungen in der Europäischen Kommission sowie an das Europäische Behindertenforum.[11] Die Beiträge gingen Anfang Februar 2018 ein.[12]

3. Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

I. Vorbemerkungen

11. In seinen Bemerkungen konzentrierte sich der VN-Ausschuss auf die Behandlung von Menschen mit Behinderungen im Rahmen des GKFS. Das GKFS dient der „Krankenversicherung“. Während Menschen mit Behinderungen wahrscheinlich Kosten aufgrund von Krankheiten zu tragen haben, sind ihre Bedürfnisse aufgrund ihrer Behinderungen im Allgemeinen viel größer als die, die sich nur aus Krankheiten ergeben. Menschen mit Behinderungen können spezielle Geräte, adaptive Technologie, eine Reihe von Therapien zusätzlich zu Medikamenten und Medikamenten benötigen. Das GKFS ist nicht darauf ausgelegt, diesen umfassenderen, behindertenbezogenen Bedürfnissen gerecht zu werden; in der Praxis deckt es jedoch einige dieser Bedürfnisse ab, z. B. einige Therapien sowie die Kosten für die institutionelle Betreuung und die Betreuung von Pflegekräften zu Hause, die unter die Rubrik „Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Abhängigkeit“der GIP fallen.

12. Im Mittelpunkt dieser Untersuchung des Bürgerbeauftragten steht die Frage, wie das GKFS betrieben und erforderlichenfalls überarbeitet werden kann, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen korrekt und diskriminierungsfrei behandelt werden. Bei jeder künftigen Überarbeitung des Statuts wäre es sinnvoll, die Aufnahme von Bestimmungen zu erwägen, die sich mit den umfassenderen Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen befassen. Das Statut befasst sich bereits mit der Beschäftigungssituation von Menschen mit Behinderungen und sieht unter bestimmten Umständen höhere finanzielle Zulagen für ein unterhaltsberechtigtes Kind mit einer Behinderung oder für EU-Bedienstete oder Familienangehörige mit einer Behinderung vor.

II. Behindertenbezogener Bedarf im Rahmen des GKFS

i) Kriterien für die vollständige Erstattung medizinischer Kosten für Menschen mit Behinderungen

13. In ihrer Antwort stellte die Kommission fest, dass das Statut 2014 überarbeitet wurde. In diesem Zusammenhang prüften die beiden gesetzgebenden Organe die Frage der Einhaltung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen und nahmen die Änderungen vor, die sie für notwendig hielten, um das Statut mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Einklang zu bringen.

14. Die Kommission nennt als Beispiel die Überarbeitung von Artikel 1 Buchstabe d Nummer 4 des Statuts zur Definition des Begriffs „Behinderung“. Gemäß der Definition des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen wird Behinderung in Artikel 1 Buchstabe d Nummer 4 definiert als „eine langfristige körperliche, geistige, intellektuelle oder sensorische Beeinträchtigung, die in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren die volle und wirksame Teilhabe der Person an der Gesellschaft auf gleicher Grundlage wie andere behindern kann“.

15. Die Kommission äußerte sich zuversichtlich, dass Artikel 72 des Statuts – der vorsieht, dass der Erstattungssatz bei einer „schweren Krankheit“ auf 100 % angehoben werden kann – mit Artikel 25 [„Gesundheit“] des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Einklang steht.

16. Zur Stützung ihres Standpunkts stützte sich die Kommission auch auf die Schlussfolgerungen des Kollegiums der Verwaltungschefs [13], die sich auf die Arbeit eines interinstitutionellen Ausschusses, des Vorbereitungsausschusses für soziale Angelegenheiten (CPAS)/des Vorbereitungsausschusses für Statutsfragen (CPQS), stützten, bei dem es sich offenbar um einen angemessenen Rahmen handelte.

17. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass der CPAS in seinem Bericht von 2012 erklärt hat, dass er nicht in der Lage sei, einen einheitlichen Rahmen für mit dem VN-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vereinbare Maßnahmen für die Organe zu schaffen. Der CPAS merkte an, dass ein Ansatz, bei dem andere Organe lediglich innerhalb der Kommission geltende Texte annehmen würden, nicht ausreichen würde, um die Einhaltung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten. Der CPAS forderte die EU-Organe damals auf, diejenigen Bestimmungen des Statuts und anderer zu ihrer Umsetzung angenommener Regelungstexte zu ermitteln, die möglicherweise nicht mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Einklang stehen.[14] Der Bürgerbeauftragte versteht diese Aufforderung als Ausdruck der Tatsache, dass der CPAS der Ansicht war, dass mehr getan werden muss, um die Einhaltung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sicherzustellen.

18. Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen wird im Rahmen dieser Untersuchung des Bürgerbeauftragten nicht geprüft, ob das Statut mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Einklang steht. Der Schwerpunkt dieser Untersuchung liegt vielmehr auf den Kriterien, die die Kommission für die Einstufung einer Krankheit als „schwer“ und damit für die vollständige Erstattung medizinischer Kosten gewählt hat. Diese Kriterien sind in den ADB der Kommission festgelegt. Die Bürgerbeauftragte fragte ausdrücklich, ob die Kommission beabsichtige, getrennte Kriterien im Rahmen der ADB und/oder besondere Bestimmungen für die Erstattung der medizinischen Kosten von Menschen mit Behinderungen im Rahmen des GKFS einzuführen.

19. Die Bürgerbeauftragte ist sich der Bedenken einiger Teilnehmer an ihrer Konsultation bewusst, dass die Anwendung des Begriffs „schwere Krankheit“ auf Menschen mit Behinderungen nicht angemessen ist. Insbesondere wiesen die Befragten darauf hin, dass die Begriffe „Krankheit“ und „Behinderung“ nicht identisch seien, obwohl sie sich in bestimmten Fällen überschneiden könnten.

20. Dies ist zwar ein legitimer Punkt, doch aus rein technischer Sicht kann die Erstattung von Krankheitskosten für jeden EU-Beamten (oder Familienangehörigen), einschließlich Menschen mit Behinderungen, nur im Rahmen des GKFS und im Zusammenhang mit dem Statut und den Durchführungsbestimmungen zum Statut erfolgen. Artikel 72 des Statuts bezieht sich auf den Begriff „schwere Krankheit“ und sieht eine günstigere Erstattungsregelung für Fälle vor, die als solche eingestuft werden können. Die Bürgerbeauftragte wird daher ihre Bewertung in diesem Zusammenhang vornehmen.

21. In Bezug auf die Anwendung der vier Kriterien der ADB für die Anerkennung einer „schweren Krankheit“ stellt die Kommission fest, dass die vier Kriterien zwar nach der Rechtsprechung kumulativ sind, der Gerichtshof jedoch auch über ihren voneinander abhängigen Charakter entschieden hat.

22. In einem Treffen mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten erklärten die Vertreter der Kommission, dass die Kommission bei der Anwendung der Kriterien in Wirklichkeit nicht alle Kästchen ankreuze. Vielmehr wird ein flexibler Ansatz verfolgt. Dies bedeutet, dass, wenn eine Person ein Kriterium in sehr hohem Maße erfüllt, dies die Tatsache ausgleichen kann, dass die Person ein anderes Kriterium nicht in erheblichem Maße erfüllt. Die Kommission führte das Beispiel einer Entscheidung an, mit der das Vorliegen einer „schweren Krankheit“ bei einem Kind mit Autismus anerkannt wurde, obwohl es keine verkürzte Lebenserwartung gab.

23. Die Bürgerbeauftragte anerkennt und begrüßt die Bemühungen der Kommission, die Kriterien für die Anerkennung einer schweren Krankheit im Falle von Menschen mit Behinderungen flexibel anzuwenden. Die Frage für den Bürgerbeauftragten ist jedoch, ob dieser flexible Ansatz formalisiert werden muss, um sicherzustellen, dass er im Interesse aller vom GKFS erfassten Menschen mit Behinderungen einheitlich angewandt wird.

24. Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass viele Behinderungen zwar nicht unbedingt negative Auswirkungen auf die Lebenserwartung haben, dass sie jedoch zu hohen und kontinuierlichen Kosten in Bezug auf Behandlung, Medikamente oder spezielle Geräte/Ausrüstungen führen können, die unerlässlich sind, um die Möglichkeiten für diese Person zu maximieren, sich uneingeschränkt und wirksam gleichberechtigt mit anderen an der Gesellschaft zu beteiligen. Diese Ausgaben können für viele Personen unerschwinglich sein, insbesondere wenn sie kontinuierlich anfallen.

25. Beispielsweise betraf eine der Beschwerden an den Bürgerbeauftragten ein Kind mit einem dauerhaften Hörverlust in beiden Ohren, das Cochleaimplantate benötigt.[15] Der Antrag, diesen Zustand als „schwerwiegende Krankheit“ anzuerkennen, wurde in diesem Fall abgelehnt. Der Bürgerbeauftragte ist sich der hohen Kosten bewusst, die mit der Bereitstellung einer derart lebensverändernden Behandlung verbunden sind, zu der Evaluierungs-, Operations-, Geräte-, Rehabilitations- sowie Reparatur- und Wartungskosten gehören. Die vollständige Erstattung der Kosten in solchen Fällen kann für die betreffende Person einen wesentlichen Unterschied im Vergleich zur normalen Erstattung (80 % oder 85 %) ausmachen.

26. Ein geeigneter Rahmen, der sicherstellt, dass Menschen mit Behinderungen ihre medizinischen Kosten in bestimmten Fällen vollständig erstattet bekommen können, ist daher von großer Bedeutung, um sicherzustellen, dass es in ihren Fällen keine Diskriminierung gibt und dass ihre Rechte gemäß Artikel 25 der VN-BRK geachtet werden.

27. Der Bürgerbeauftragte weist auf die Feststellung des Gerichtshofs hin, dass die Bestimmungen der VN-BRK seit ihrer Ratifizierung durch die EU seit ihrem Inkrafttreten integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind.[16] Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bedeutet der Vorrang der von der EU geschlossenen internationalen Übereinkünfte vor Bestimmungen des abgeleiteten Rechts, dass diese Bestimmungen (z. B. das Statut) so weit wie möglich in einer Weise auszulegen sind, die mit diesen Übereinkünften im Einklang steht [17].

28. Darüber hinaus bestärkt der Umstand, dass die Charta der Grundrechte der Europäischen Union primäres Unionsrecht darstellt, die Notwendigkeit, abgeleitetes Recht wie das Statut im Lichte der in der Charta anerkannten Grundrechte auszulegen.

29. Die Kommission ist überzeugt, dass das Statut nach seiner Überarbeitung im Jahr 2014 den Anforderungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen angemessen entspricht und dass die ADB, die den Bestimmungen des Statuts über die Krankenversicherung praktische Wirksamkeit verleihen, in einer Weise funktionieren, die den Anforderungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen und der Charta der Grundrechte entspricht. Der VN-Ausschuss vertritt eine andere Auffassung als die Kommission, zumindest in Bezug auf die Funktionsweise des GKFS in der Praxis. Es ist klar, dass der VN-Ausschuss nicht der Ansicht ist, dass das GKFS bei seinem Umgang mit den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen mit dem VN-BRK im Einklang steht. Der VN-Ausschuss vertritt den Standpunkt, dass das GKFS überarbeitet werden muss, um die Einhaltung des VN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sicherzustellen.

30. Die wichtigste Überlegung in diesem Zusammenhang ist die Anwendung des Begriffs „schwere Krankheit“. Die Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Kommission die Kriterien der allgemeinen Durchführungsbestimmungen für „schwere Krankheiten“ weiterentwickeln kann, um sicherzustellen, dass das Statut in der Praxis Artikel 25 der UN-Behindertenrechtskonvention über „Gesundheit“einhält. Artikel 26 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen über Habilitation und Rehabilitation [18] ist auch in diesem Zusammenhang relevant. Auch Artikel 21 der Charta über Nichtdiskriminierung (auch wegen einer Behinderung) und Artikel 26 der Charta über die Integration von Menschen mit Behinderungen sind relevant.

31. Nach den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung dürfen vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, es sei denn, eine solche Behandlung ist objektiv gerechtfertigt.[19] Im vorliegenden Kontext bedeutet dies, dass bei der Beurteilung der Schwere unterschiedlicher Sachverhalte nicht dieselben Kriterien angewandt werden, ohne eine objektive Rechtfertigung zu liefern.

32. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Definition des Begriffs „Behinderung“, die in der Überarbeitung des Statuts von 2014 vorgesehen ist, den vom Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen geförderten Ansatz des Sozialmodells für Behinderungen unterstützt.[20] Eine Auslegung von Artikel 72 des Statuts im Lichte der Definition des Begriffs „Behinderung“ und unter Berücksichtigung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen würde einen neuen Ansatz für eine „schwerwiegende Krankheit“ ermöglichen. Damit sollten wiederum die vom UN-Ausschuss geäußerten Bedenken ausgeräumt werden.

33. Die Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Kommission die ADB ändern sollte, um sicherzustellen, dass sie bei der Bewertung der Schwere der besonderen Situation von Menschen mit Behinderungen angemessener und wirksamer sind. Ohne übermäßig präskriptiv zu sein, könnte dies entweder durch Klarstellungen im derzeitigen Text, durch die Einführung spezifischer zusätzlicher Bestimmungen oder durch eine Reihe alternativer Kriterien erreicht werden, die speziell die vollständige Erstattung der medizinischen Kosten für Menschen mit Behinderungen vorsehen.

34. So könnte die Kommission beispielsweise beschließen, das Kriterium der verkürzten Lebenserwartung als relevant für die Bewertung der Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen auszuschließen. Alternativ könnte die Kommission vorsehen, dass die Kriterien im Falle von Menschen mit Behinderungen nicht kumulativ sein müssen.

35. Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass die Kommission bei der Änderung der ADB auch prüfen muss, wie die Finanzlage des GKFS am besten geschützt werden kann.[21] Jede Änderung dürfte Auswirkungen auf den Haushalt haben. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch zuversichtlich, dass die Kommission Bestimmungen vorlegen kann, die finanziell sinnvoll und rechtlich solide sind.

36. In ihrer Antwort an die Bürgerbeauftragte vom November 2016 erklärte die Kommission, dass sie bereit sei, die tägliche Anwendung des GKFS in Bezug auf behindertenbezogene Gesundheitsbedürfnisse zu prüfen, insbesondere im Hinblick auf die Eignung der Kriterien für „schwere Krankheiten“. Die Kommission erklärte, sie erwäge, ein geeignetes Gremium mit Vertretern von Behinderten, behinderten Arbeitnehmern und/oder Behindertenverbänden zu beauftragen, die derzeitige Situation zu untersuchen und erforderlichenfalls Ideen und Mittel zur Weiterentwicklung eines solchen Ansatzes vorzuschlagen.

37. Der Bürgerbeauftragte bedauert, dass die Kommission diesbezüglich noch keine Maßnahmen ergriffen hat. Darüber hinaus stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass das Versäumnis der Kommission, auf die Empfehlung des VN-Ausschusses vom 2. Oktober 2015 hin wirksame Maßnahmen zu ergreifen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Der Bürgerbeauftragte wird diesbezüglich eine entsprechende Empfehlung abgeben.

38. Laut ihrer Mitteilung zur Vielfalt vom Juli 2017 wird die Kommission „ein geeignetes Gremium einrichten, um die derzeitige Situation zu untersuchen und Ideen und Mittel vorzuschlagen, um die Belastung von Bediensteten mit Behinderungen so weit wie möglich zu verringern“.[22] Der Bürgerbeauftragte begrüßt diese Verpflichtung, stellt jedoch fest, dass es sich um eine Konsultation zu allgemeinen Fragen handelt und sich nicht speziell auf das GKFS konzentriert, was er im November 2016 erklärte, dass er dazu bereit sei.

39. Einige der Teilnehmer an der Konsultation der Bürgerbeauftragten schlugen vor, dass jede Überprüfung alle Bestimmungen in Bezug auf das GKIS, einschließlich der allgemeinen Durchführungsbestimmungen, der Gemeinsamen Vorschriften für das GKIS und der entsprechenden Formulare, abdecken und von externen unabhängigen Sachverständigen durchgeführt werden sollte. Der Bürgerbeauftragte fordert die Kommission nachdrücklich auf, diese Option in Erwägung zu ziehen.

ii) Einführung einer Liste erstattungsfähiger Hilfsmittel im Rahmen der ADB

40. Im Laufe der Untersuchung argumentierten einige Teilnehmer der Konsultation, dass der Rahmen für die Erstattung von Hilfsmitteln und Therapien im Rahmen des GKFS inkohärent oder unzureichend sei [23].

41. Nach Ansicht der Kommission ermöglicht das Fehlen einer detaillierten Liste erstattungsfähiger Hilfsmittel im Rahmen des GKFS mehr Flexibilität, was bei der Bewältigung behindertenbedingter Gesundheitsbedürfnisse erforderlich ist.

42. Um Menschen mit Behinderungen Klarheit zu verschaffen, schlägt die Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission eine nicht erschöpfende Liste von Hilfsmitteln veröffentlicht, die im Rahmen der ADB erstattungsfähig sind.

43. Eine Konsultationsteilnehmerin schlug vor, dass die Liste der prioritären Hilfsprodukte (APL) der WHO als Referenz verwendet werden könnte. Ferner wurde vorgeschlagen, die Liste regelmäßig zu überprüfen. Der Bürgerbeauftragte fordert die Kommission nachdrücklich auf, diese Optionen zu prüfen.

II. Nichtmedizinische Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen

44. In ihrer Antwort an die Bürgerbeauftragte wies die Kommission darauf hin, dass Zahlungen des GKFS nicht isoliert betrachtet werden sollten, da Bedienstete mit Behinderungen oder ihre Familienangehörigen mit Behinderungen andere Zahlungen außerhalb des GKFS in Anspruch nehmen können, insbesondere:

i) die Verdoppelung der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder (Artikel 67 Absatz 3 des Statuts)[24],

ii) die Sozialbeihilferegelung zur Erstattung nichtmedizinischer Kosten im Zusammenhang mit einer Behinderung (Artikel 76 des Statuts)[25] und

iii) angemessene Vorkehrungen, die die Organe in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeber treffen (Artikel 1 Buchstabe d Nummer 4 des Statuts)[26].

45. Als vorläufige Bemerkung stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Existenz dieser zusätzlichen Systeme wahrscheinlich nicht eine unzureichende Deckung des medizinischen Bedarfs von Menschen mit Behinderungen im Rahmen des GKFS ausgleichen wird. In seinen Bemerkungen wies der VN-Ausschuss ausdrücklich auf die Notwendigkeit hin, das GKFS zu überarbeiten, um die Einhaltung des VN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sicherzustellen.

46. Das Bestehen dieser Systeme wurde von der Kommission vermutlich als Nachweis dafür angeführt, dass das Statut insgesamt zu einer allgemeinen Einhaltung des vom VN-BRK geförderten Sozialmodells der Behinderung beiträgt. Obwohl diese Regelungen nicht ausdrücklich in den Anwendungsbereich dieser Untersuchung fallen, wird sich der Bürgerbeauftragte zu ihnen äußern, da die Kommission auf sie Bezug genommen hat.

47. Erstens stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass diese Programme die nichtmedizinischen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen in begrenztem Umfang abdecken und dass es bestimmte Einschränkungen zu geben scheint.

48. Was die Zahlungen im Rahmen der Sozialhilferegelung betrifft, so geht der Bürgerbeauftragte davon aus, dass für diesen Zweck in jeder Institution ein begrenztes Budget zur Verfügung steht. Darüber hinaus ist der Erstattungsanspruch an bestimmte Schwellenwerte für das Familieneinkommen gebunden.

49. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten kann die Tatsache, dass die im Rahmen der Sozialhilfe gewährten Zahlungen von begrenzten Budgets abhängig sind, die für jede Institution spezifisch sind, zu Unstimmigkeiten bei der Behandlung solcher Anträge von Bediensteten mit Behinderungen oder deren Kindern führen. Es kann davon ausgegangen werden, dass es für kleinere Institute schwieriger ist, Anträge zu bearbeiten, wenn sie eine Reihe von Abrufen solcher Mittel bearbeiten müssen. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass es angemessener wäre, zu diesem Zweck eine getrennte Haushaltslinie zur Verfügung zu stellen, die allen EU-Organen gemeinsam ist.

50. Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Kommission eine Bewertung durchführen sollte, um nicht erschöpfende nichtmedizinische Bedürfnisse im Zusammenhang mit Behinderungen zu ermitteln. Sie sollte ein Verfahren einleiten, um sicherzustellen, dass die nichtmedizinischen Bedürfnisse des Personals – und seiner Familien – mit Behinderungen durch die Zuweisung ausreichender Mittel und innerhalb eines angemessenen Rahmens im Rahmen der Sozialsysteme der EU-Organe in zufriedenstellender Weise berücksichtigt werden.

51. In Bezug auf angemessene Vorkehrungen für das Personal der Kommission stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission ihre derzeitigen Vorschriften im Jahr 2004 angenommen hat, lange bevor das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Jahr 2011 in Kraft trat.

52. Der Bürgerbeauftragte schlägt daher vor, dass die Kommission ihre derzeitigen Vorschriften im Lichte der Bestimmungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, die seit 2011 gelten, überprüfen sollte.

53. Diese Überprüfung sollte die Notwendigkeit einer Reihe von Unterbringungsmaßnahmen umfassen. Zum Beispiel sagten die Befragten der Konsultation, dass die Arbeitszeit für einige Mitarbeiter mit Behinderungen ein Problem sein kann, weil sie an regelmäßigen Arztterminen und / oder Therapiesitzungen teilnehmen müssen oder weil es aufgrund von Müdigkeit länger dauern kann, bestimmte Aufgaben zu erledigen.

54. Die Konsultationsteilnehmer wiesen auch darauf hin, dass die derzeitige Praxis geändert werden müsse, wonach der direkte Vorgesetzte des Bediensteten mit einer Behinderung über angemessene Vorkehrungen entscheidet. Sie argumentieren, dass der derzeitige Ansatz zu Unstimmigkeiten führen könnte. Der Bürgerbeauftragte versteht diese Bedenken. Sie ist der Ansicht, dass die Kommission bei der Überprüfung der geltenden Vorschriften prüfen sollte, ob Entscheidungen über Anträge auf angemessene Vorkehrungen zentral getroffen werden sollten, um Kohärenz zu gewährleisten.

III. Schulung des Personals und Konsultation interessierter Kreise

55. Eine der Fragen, die die Bürgerbeauftragte in ihrer Konsultation aufgeworfen hat, war, ob die Kommission sicherstellen sollte, dass spezielle Schulungen zum Umgang mit Behinderungen Teil des Einführungsprogramms für ihre Mitarbeiter sind, die sich mit verwandten Fragen befassen. Die Konsultationsteilnehmer schlugen eine obligatorische Teilnahme an solchen Schulungen für neue Führungskräfte und derzeitige Führungskräfte vor, die Personen mit Behinderungen in ihrem Personal haben.

56. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass eine solche Schulung nicht nur für Bedienstete, die sich mit Fragen im Zusammenhang mit Behinderungen befassen, verpflichtend sein sollte, sondern auch für Bedienstete auf Managementebene im Allgemeinen, da es häufig vorkommen kann, dass sie Personen mit Behinderungen in ihrem Personal haben.

57. Die Vertreter der Kommission erwähnten, dass die Kommission mit der damals neu gegründeten Vereinigung von Bediensteten mit Behinderungen in der Europäischen Kommission und mit der Gruppe zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen der Europäischen Kommission in Kontakt gestanden habe. Der Bürgerbeauftragte begrüßt diese Kontakte und auch die Tatsache, dass die Kommission die Einrichtung des Behindertenverbands in der Europäischen Kommission gefördert hat.

58. Die Befragten sind jedoch besorgt über das Fehlen einer strukturierten Konsultation zwischen der Kommission und ihren Verbänden zu Fragen im Zusammenhang mit Behinderungen und insbesondere bei der Entwicklung einschlägiger politischer Maßnahmen, beispielsweise während der Ausarbeitung der Mitteilung über die Vielfalt.

59. Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Kommission regelmäßige Kontakte zu den Vereinigungen von Bediensteten mit Behinderungen oder von Bediensteten, deren Familienangehörige eine Behinderung haben, herstellt, um Rückmeldungen zur täglichen Anwendung des GKFS und der Sozialsysteme für Menschen mit Behinderungen zu erhalten. 

Schlussfolgerung

60. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Versäumnis der Europäischen Kommission, als Reaktion auf die Empfehlung des VN-Ausschusses vom 2. Oktober 2015 zur Überarbeitung des GKFS wirksame Maßnahmen zu ergreifen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Mit der diesbezüglichen Empfehlung des VN-Ausschusses sollte sichergestellt werden, dass das GKFS die mit Behinderungen zusammenhängenden gesundheitlichen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen im Einklang mit dem VN-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen behandelt. Der Bürgerbeauftragte gibt daher nachstehend gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten eine entsprechende Empfehlung ab.

Empfehlung

Auf der Grundlage ihrer Untersuchung richtet die Bürgerbeauftragte folgende Empfehlung an die Europäische Kommission:  

Die Bürgerbeauftragte empfiehlt der Europäischen Kommission, sich unverzüglich mit der Aufgabe zu befassen, die allgemeinen Durchführungsbestimmungen (die den Betrieb des GKFS regeln) zu überarbeiten, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen künftig im Rahmen des GKFS in einer Weise behandelt werden, die mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Einklang steht. Für die Zwecke ihrer Überarbeitung der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen sollte die Kommission einen klaren Zeitplan für die Konsultation der einschlägigen Vertreter von Bediensteten mit Behinderungen sowie der Vertreter von Bediensteten mit unterhaltsberechtigten Personen mit Behinderungen festlegen. Der Überarbeitungsprozess sollte sich auf die Kriterien für die vollständige Erstattung medizinischer Kosten konzentrieren, aber auch andere Fragen müssen möglicherweise berücksichtigt werden.

Verbesserungsvorschläge

1. Die Kommission sollte eine nicht erschöpfende Liste der Hilfsmittel veröffentlichen, die gemäß den Allgemeinen Durchführungsbestimmungen erstattungsfähig sind.

2. Die Kommission sollte eine Bewertung durchführen, um nicht erschöpfende nichtmedizinische Bedürfnisse im Zusammenhang mit Behinderungen zu ermitteln. Sie sollte ein Verfahren einleiten, um sicherzustellen, dass die nichtmedizinischen Bedürfnisse von EU-Bediensteten – und ihren Familien – mit Behinderungen durch die Zuweisung ausreichender Mittel und innerhalb eines angemessenen Rahmens im Rahmen der Sozialsysteme der EU-Organe in zufriedenstellender Weise berücksichtigt werden.

3. Die Kommission sollte ihre derzeitigen Vorschriften über „angemessene Vorkehrungen“ für Bedienstete mit Behinderungen im Lichte der Bestimmungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen überprüfen.

4. Die Kommission sollte dort, wo dies noch nicht der Fall ist, sicherstellen, dass spezielle Schulungen zum Umgang mit Behinderungen Teil des Einführungsprogramms für ihre Mitarbeiter sind, die sich mit verwandten Themen befassen, sowie für Mitarbeiter auf Managementebene.

5. Die Kommission sollte regelmäßige Kontakte zu den Vereinigungen von EU-Bediensteten mit Behinderungen oder mit Familienangehörigen mit Behinderungen aufnehmen, um Rückmeldungen zur täglichen Anwendung des GKFS und der Sozialsysteme für Menschen mit Behinderungen zu erhalten. Die Kommission sollte diese Verbände auch in sinnvoller, zeitnaher und strukturierter Weise bei der Entwicklung und Umsetzung der sie betreffenden Rechtsvorschriften und Politiken konsultieren.

Die Kommission wird über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 16. Oktober 2018 eine ausführliche Stellungnahme.

 

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 16.7.2018

 

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, das am 13. Dezember 2006 auf der einundsechzigsten Tagung der Generalversammlung mit der Resolution A/RES/61/106 angenommen und im Namen der EU mit dem Beschluss 2010/48/EG des Rates vom 26. November 2009 (ABl. 2010, L 23, S. 35) genehmigt wurde. Das Übereinkommen ist abrufbar unter: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html

[3] Abschließende Bemerkungen des zuständigen VN-Ausschusses zur Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen durch die EU, 2. Oktober 2015.

[4] Nrn. 86 und 87 der Schlussbemerkungen.

[5] Beschluss der Kommission mit allgemeinen Durchführungsbestimmungen für die Erstattung von Krankheitskosten, in Kraft getreten am 1. Juli 2007, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

Die ADB spiegeln eine interinstitutionelle Vereinbarung wider.

[6] Titel III Kapitel 5 der ADB.

[7] Urteil des Gerichts für den öffentlichen Dienst vom 18. September 2007 in der Rechtssache F-10/07, Botos/Kommission, Rn. 41-44.

[8] Urteil des Gerichts für den öffentlichen Dienst vom 28. September 2011, Allen/Europäische Kommission, F-23/10, Rn. 79.

[9] Die Gruppe zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen des Europäischen Parlaments übermittelte dem Bürgerbeauftragten nach Einleitung der Untersuchung spontan Informationen.

[10] Alle anfragebezogenen Dokumente sind hier abrufbar: https://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/caseopened.faces/de/65814/html.bookmark  

[11] Die Gruppe des Europäischen Parlaments zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen (EP DSG) wurde 2003 eingerichtet und besteht aus Beamten des Europäischen Parlaments, die Menschen mit einer Behinderung sind, Pflegekräfte eines Familienmitglieds mit einer Behinderung sind oder ein berufliches Interesse an Behindertenfragen haben.

Die Gruppe zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen (im Folgenden „EC DSG“) der Europäischen Kommission ist eine Vereinigung von Bediensteten der Kommission sowie anderer EU-Organe, die für eine Person mit einer Behinderung oder Entwicklungsverzögerung zuständig sind. 

Der „Association of Staff with a Disability in the European Commission“ (ASDEC) wurde 2017 von einer kleinen Gruppe von EU-Beamten mit einer Behinderung oder einem langfristigen Gesundheitszustand als interner „De-facto“-Verband für Bedienstete mit einer Behinderung gegründet.

Das Europäische Behindertenforum (European Disability Forum, EDF) ist eine nichtstaatliche Organisation, die repräsentative Organisationen von Menschen mit Behinderungen aus ganz Europa zusammenbringt.

[12] Neben den Beiträgen der Adressaten erhielt der Bürgerbeauftragte zwei spontane Einzelbeiträge.

[13] Zu diesem Gremium gehören die Verwaltungsleiter aller EU-Institutionen, einschließlich des Bürgerbeauftragten.

[14] CPAS-Bericht (Rapport de Synthèse) vom 13. März 2012 über das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen.

Ein Cochlea-Implantat ist ein chirurgisch implantiertes elektronisches Gerät, um einer Person mit einem schweren oder vollständigen Hörverlust einen Klangsinn zu vermitteln.

[16] Urteil des Gerichtshofs vom 18. März 2014 in der Rechtssache C-363/12, Z., Rn. 73, Urteil des Gerichtshofs vom 11. April 2013 in den verbundenen Rechtssachen C-335/11 und C-337/11, HK Danmark, Rn. 30.

[17] Urteil des Gerichtshofs vom 22. Mai 2014 in der Rechtssache C-356/12, Glatzel, Rn. 70, Urteil des Gerichtshofs vom 18. März 2014 in der Rechtssache C-363/12, Z., Rn. 72, Urteil des Gerichtshofs vom 11. April 2013 in den verbundenen Rechtssachen C-335/11 und C-337/11, HK Danmark, Rn. 29, Urteil des Gerichtshofs vom 10. September 1996 in der Rechtssache C-61/94, Kommission/Deutschland, Rn. 52.

[18] Gemäß Artikel 26 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen ergreifen die Vertragsstaaten wirksame und geeignete Maßnahmen, auch durch gegenseitige Unterstützung, um Menschen mit Behinderungen in die Lage zu versetzen, größtmögliche Unabhängigkeit, volle körperliche, geistige, soziale und berufliche Fähigkeiten sowie volle Inklusion und Teilhabe an allen Aspekten des Lebens zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck organisieren, stärken und erweitern die Vertragsstaaten umfassende Habilitations- und Rehabilitationsdienste und -programme, insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Beschäftigung, Bildung und soziale Dienste [...].“

[19] Urteil des Gerichtshofs vom 10. Januar 2006 in der Rechtssache C‑344/04, IATA und ELFAA, Rn. 95, Urteil des Gerichtshofs vom 12. September 2006 in der Rechtssache C‑300/04, Eman und Sevinger, Rn. 57.

Der Ansatz des Sozialmodells zur Behinderung im Gegensatz zum Ansatz des medizinischen Modells legt nahe, dass die Barrieren für Menschen mit Behinderungen durch die Art und Weise verursacht werden, wie die Gesellschaft organisiert ist, und nicht durch ihre Beeinträchtigung, und dass es in der Verantwortung der Gesellschaft liegt, diese Barrieren zu beseitigen.

[21] Gemeinsame Regelung für die Krankenversicherung der Beamten der Europäischen Gemeinschaften, die von allen Gemeinschaftsorganen einvernehmlich angenommen wurde und am 1. Dezember 2005 in Kraft trat, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9645-2004-INIT/de/pdf  

In Artikel 52 heißt es: „Die Organe ermächtigen die Kommission, im Wege allgemeiner Durchführungsbestimmungen die Regeln für die Kostenerstattung festzulegen, um das finanzielle Gleichgewicht des Systems zu schützen und den Grundsatz der sozialen Sicherheit zu wahren, der die Grundlage für Artikel 72 Absatz 1 Unterabsatz 1 des Statuts bildet.“

[22] Mitteilung an die Kommission: Ein besserer Arbeitsplatz für alle: von Chancengleichheit zu Vielfalt und Inklusion, Brüssel, 19.7.2017, C(2017) 5300 final.

[23] Beispielsweise werden Rollstühle im PMO „Practical Guide“ (2014) zum GIP überhaupt nicht erwähnt. In den ursprünglichen GIP (2007) gibt es eine Regel, nach der „einfache manuelle Rollstühle“ bis zu 650 EUR erstattet werden können. Andererseits scheinen elektronische Rollstühle und Gegenstände wie Kommunikationstafeln/-bücher/-karten, Kommunikationssoftware, gehörlose/blinde Kommunikatoren und Videokommunikationsgeräte nicht erstattet zu werden.

[24] Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die detaillierten Bestimmungen für die Gewährung dieser Leistung in der Schlussfolgerung 177/87 des Kollegiums der Verwaltungschefs über die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder für ein Kind enthalten sind, dessen Unterhalt aufgrund einer Behinderung oder einer langfristigen Krankheit mit hohen Ausgaben verbunden ist (Artikel 67 Absatz 3 des Statuts). Die zweite überarbeitete Schlussfolgerung wurde am 26. März 2014 von den Verwaltungschefs gebilligt.

[25] Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die genauen Bestimmungen für die Gewährung dieser Leistungen in den vom Kollegium der Verwaltungschefs am 19. Februar 2004 angenommenen vorläufigen Leitlinien für die Ausführung der Haushaltslinie „Zusätzliche Hilfe für Behinderte“ betreffend die Mittel für die Sozialhilfe für Behinderte festgelegt sind.

[26] Zur Kommission siehe die Entscheidung der Kommission vom 7. April 2004 zur Durchführung von Artikel 1d Absatz 4 des Statuts.