Contexte

À la suite du scandale du «Qatargate» en décembre 2022, le Parlement européen a lancé une réforme de son cadre d’éthique et de transparence. Dans un premier temps, le Président du Parlement européen a annoncé une «proposition en 14 points», approuvée par la Conférence des présidents, indiquant les mesures à prendre pour remédier aux lacunes du cadre révélé par le scandale.

La Médiatrice a lancé une initiative stratégique en janvier 2023 afin d’obtenir davantage d’informations sur les plans de réforme du Parlement et de partager avec le Parlement l’expérience de son bureau sur des éléments essentiels pour une administration et une application efficaces des règles en matière d’éthique et de transparence. Elle a également appelé l'attention sur la nécessité que le processus de réforme lui-même soit transparent. En réponse, le Président du Parlement s’est félicité des observations de la Médiatrice et a fourni quelques précisions sur les mesures envisagées.

Le Parlement a maintenant achevé cette première étape de ses efforts de réforme, les nouvelles règles devant maintenant être testées dans la pratique. Le Parlement a renforcé certaines de ses règles, notamment en ce qui concerne la transparence des déclarations d’intérêts privés des députés, les conflits d’intérêts et les déclarations de réunions avec des représentants d’intérêts. Une nouvelle «page web sur la transparence» sur le site web du Parlement constitue également une étape positive.

La Médiatrice a décidé de clore l’initiative stratégique, en formulant des questions que le Parlement devrait encore aborder pour s’assurer que les nouvelles règles sont mises en œuvre efficacement. Celles-ci concernaient, en particulier, la manière dont le Parlement organise le suivi et le signalement des violations potentielles des règles, notamment au sein du comité consultatif pour le code de conduite.

L'initiative stratégique

Le 27 janvier 2023, la Médiatrice a écrit au Parlement pour lui faire part de son point de vue sur les réformes proposées [1]. Elle a souligné la nécessité de transparence du processus de réforme lui-même. Elle se félicite également des propositions spécifiques de nouvelles règles ou de règles renforcées qui sont à l'étude à ce moment-là. Toutefois, elle a noté qu'une surveillance et une application diligentes et indépendantes des règles d'éthique existantes étaient essentielles. Elle souligne que le principal mécanisme de suivi du code de conduite des députés au Parlement européen, à savoir le comité consultatif du Parlement, dispose de pouvoirs limités.

Dans sa réponse du 6 février 2023, le Parlement s’est félicité des observations de la Médiatrice et a décrit le processus de réforme [2]. Le Président est convenu que le processus devrait être transparent et faire intervenir le plus grand nombre possible de voix.

Le 20 mars 2023, à la suite d’une analyse détaillée de la «proposition en 14 points», la Médiatrice a recensé d’autres domaines susceptibles de bénéficier d’une plus grande clarté ou d’explications supplémentaires afin de garantir que les règles en tant que telles seront adaptées à leur finalité [3]. Elle a envoyé une série de questions au Parlement pour l’aider à préciser comment les règles modifiées remédieraient aux lacunes recensées dans le cadre existant et à déterminer si le système de surveillance et d’application de ces règles par le Parlement serait suffisant.

Le Parlement répond que le processus de réforme est toujours en cours, de sorte qu’il n’est pas possible de répondre à toutes les questions posées. Toutefois, il a fourni des réponses dans la mesure du possible et dans la mesure du possible.

Questions du Médiateur et réponses du Parlement

Dans sa lettre du 20 mars 2023, la Médiatrice a indiqué les éléments clés suivants du système de surveillance et d’exécution.

1. La Médiatrice a demandé si le comité consultatif aurait le pouvoir de mener des enquêtes fondées sur des plaintes et de sa propre initiative. Elle s’interroge également sur la manière dont le Parlement pourrait veiller à la mise en œuvre des recommandations du Comité, ainsi que sur son impartialité et son indépendance et sur la transparence de ses travaux.

Le Parlement a répondu qu’«un comité consultatif considérablement renforcé devrait jouer un rôle proactif en signalant certaines situations au Président». Son impartialité devait être garantie par une composition politiquement équilibrée et par des mesures de sauvegarde pour la nomination des rapporteurs et du président.

Le comité consultatif, renforcé par trois membres supplémentaires, devrait à présent contrôler de manière proactive le respect du code de conduite en ce qui concerne les intérêts privés des députés au Parlement européen. Elle est également censée recevoir des «signaux» de violations présumées du code [4]. Toutefois, il reste à voir comment ce pouvoir de «signalisation» fonctionnera dans la pratique.  

2. La Médiatrice a demandé comment les nouvelles règles introduites dans le cadre du processus de réforme renforceraient les règles existantes, en particulier en ce qui concerne les modalités administratives de surveillance du respect et de l’application en cas d’infractions, y compris par le recours à des sanctions. Elle mentionne spécifiquement les règles relatives à la «période de réflexion» pour les anciens députés, à la déclaration obligatoire des réunions avec les représentants d’intérêts, aux déclarations de conflits d’intérêts par les rapporteurs et les rapporteurs fictifs, aux déclarations d’intérêts financiers par les députés et à l’interdiction des groupes d’amitié avec les pays tiers.

Le Parlement a expliqué que le champ d’application de certaines nouvelles règles serait plus large que celui des règles existantes et que les services sectoriels seraient chargés de contrôler le respect des règles. Le détail des mesures organisationnelles et la décision concernant les services en charge sont des questions déterminées par le secrétaire général [5]. En outre, le Parlement a informé le Médiateur que le règlement serait plus clair sur la possibilité d’imposer des sanctions en cas de non-respect des règles d’éthique et que le recours aux sanctions devrait être plus répandu.

3. Le Médiateur a demandé quelles entités au sein du Parlement seraient chargées de coordonner le processus de réforme et comment le processus lui-même serait rendu transparent.

Le Parlement a indiqué qu’une «task force administrative spécifique» avait été mise en place pour préparer l’adoption des mesures par les organes compétents du Parlement, à savoir le Bureau, la commission des affaires constitutionnelles et les services administratifs du secrétariat général.

En outre, la commission spéciale sur l’ingérence étrangère dans tous les processus démocratiques de l’Union européenne, y compris la désinformation, et le renforcement de l’intégrité, de la transparence et de la responsabilité au Parlement européen (commission ING2) ont reçu un mandat renouvelé, qui comprend l’évaluation des éventuelles lacunes dans les relations du Parlement avec les pays tiers.

Le Parlement n'a pas abordé directement la question de savoir comment il garantirait la transparence du processus de réforme.

Évaluation du Médiateur

La Médiatrice se félicite des informations qui lui ont été fournies par le Parlement dans le cadre de cette initiative. Elle lui a permis d’identifier les progrès accomplis depuis le début du processus de réforme du Parlement, en particulier en ce qui concerne les modifications apportées au règlement intérieur du Parlement et au code de conduite, adoptées lors de la session plénière de septembre 2023 [6]. Le Parlement a renforcé ses règles, notamment en ce qui concerne la transparence des déclarations d’intérêts privés des députés, les conflits d’intérêts et les déclarations de réunions avec des représentants d’intérêts. Pour la première fois, le Bureau a également mis en place un délai de réflexion pour les anciens députés, bien que de six mois seulement [7]. Une nouvelle «page web sur la transparence»[8] sur le site web du Parlement constitue également une étape positive.

Toutefois, la transparence du processus de réforme lui-même était insuffisante, la plupart des discussions ayant lieu dans des instances qui n'étaient pas publiques et dont la documentation dans le domaine public était limitée. Bien que le Parlement ait désormais mis en œuvre la «proposition en 14 points»[9], il était difficile pour le public de suivre la manière dont certaines décisions cruciales ont été négociées au sein du Bureau [10] et au sein d’un groupe de travail informel de la commission des affaires constitutionnelles avant d’être mises aux voix en commission. Cela était particulièrement vrai pour les travaux du Bureau, qui n’a divulgué aucun des projets de documents ayant conduit à l’adoption de ses décisions concernant les anciens députés [11], les règles relatives à l’accès aux locaux du Parlement [12] et les règles régissant la participation des représentants d’intérêts aux manifestations organisées dans les locaux du Parlement [13]. Les procès-verbaux des réunions du Bureau, au cours desquelles les projets de décision ont été examinés, n’ont été publiés qu’après l’adoption des décisions. Cela a empêché le contrôle public par les citoyens ou la société civile avant la conclusion du processus décisionnel. Cela est d'autant plus regrettable que ces décisions visaient à mieux réglementer la représentation d'intérêts. En outre, «la proposition en 14 points», essentielle pour le processus de réforme en tant que principal facteur de définition de l’ordre du jour, n’est actuellement pas publique. Au lieu de cela, seul un communiqué de presse résumant ce document est accessible au public [14].

En outre, des améliorations sont encore possibles, notamment en ce qui concerne les points suivants:  

1. Comme la Médiatrice l’a déclaré à de nombreuses reprises, les modifications des règles ne sont pas suffisantes pour garantir un cadre d’intégrité solide et efficace. Les plus importants sont les changements de culture et d'état d'esprit, qui devraient s'accompagner d'une mise en œuvre et d'une application adéquates. À l’heure actuelle, les réponses reçues et les informations du domaine public ne permettent pas de déterminer clairement comment le Parlement contrôlera et appliquera les règles renforcées à l’égard des députés, des anciens députés, du personnel et des représentants d’intérêts. Un suivi et une application proactifs sont essentiels pour garantir le respect des règles renforcées. Par exemple, il n’est pas tout à fait clair qui surveillera le respect des nouvelles périodes de réflexion; la manière dont l’obligation de publier les réunions en ligne avec les lobbyistes sera vérifiée et appliquée; qui effectuera les contrôles des nouvelles déclarations d’intérêts privés qui devraient être présentées avant le 31 décembre 2023 et en quoi ceux-ci différeront des contrôles de vraisemblance déjà effectués; et si les députés seront tenus de fournir des pièces justificatives lorsqu’ils soumettront leurs formulaires de déclaration afin de permettre des contrôles significatifs.

La Médiatrice encourage l’administration du Parlement à examiner ces questions dans le cadre de la mise en œuvre des réformes en vue de mettre en place un cadre d’intégrité solide, efficace, transparent et prévisible avant les prochaines élections au Parlement européen.

2. La Médiatrice a souligné l’importance du comité consultatif pour le bon fonctionnement du code de conduite du Parlement. Les règles récemment adoptées n’indiquent pas encore clairement si et comment les nouveaux pouvoirs et responsabilités du Comité permettront de remédier aux lacunes existantes dans la gestion et l’application du code de conduite. Les rapports annuels du comité consultatif fournissent peu de détails sur la manière dont les déclarations d’intérêts financiers des députés sont vérifiées, ce qui devient d’autant plus important que ces déclarations engloberont désormais une catégorie encore plus large d’intérêts «privés».  Il reste également à voir comment sera évaluée la compatibilité de certaines activités parallèles des députés avec leur devoir de représenter et de hiérarchiser les intérêts des citoyens de l’Union. 

La Médiatrice note que le Comité devrait désormais jouer un rôle plus proactif dans le contrôle du respect du code de conduite et qu’il sera autorisé à recevoir des «signaux» sur les violations présumées du code. Toutefois, on ne sait toujours pas quelle forme ces signaux devraient prendre, comment ils devraient être communiqués au Comité et comment ils seront évalués. Une plus grande transparence de ces procédures et d’autres procédures serait la bienvenue et ne devrait pas attendre la publication du rapport annuel du Comité. Le fonctionnement efficace du Comité est d'autant plus important qu'en vertu des nouvelles règles, les définitions des intérêts privés et les règles relatives à la résolution des conflits potentiels ont été renforcées, mais que, dans le même temps, les députés peuvent encore participer à des activités parallèles. En outre, la proposition de création d’un organisme interinstitutionnel chargé des questions d’éthique par les institutions de l’Union rend le rôle du comité consultatif du Parlement d’autant plus important pour faire respecter le cadre éthique du Parlement conformément aux normes éthiques communes [15].

Afin de soutenir la commission aussi efficacement que possible, le Parlement devrait réfléchir à la procédure de vérification des déclarations d’intérêts privés présentées par les députés et à la question de savoir si cette procédure devrait englober la demande et la vérification des documents de référence. Le Parlement devrait également réfléchir aux pouvoirs du comité consultatif et à la mise en œuvre de ses recommandations, ainsi que formaliser la procédure dans laquelle le comité recevra des «signaux» d’infractions potentielles, y compris la protection contre les représailles pour ceux qui fournissent des signaux. La Médiatrice note que le Parlement a conféré au Bureau le pouvoir nécessaire pour renforcer encore le cadre procédural du Comité. En vertu de la nouvelle réglementation, «le Bureau peut adopter des règles relatives à la procédure de signalement des infractions présumées». [16] Le Médiateur espère toujours que, dans l’exercice de ce pouvoir, le Bureau garantira une transparence adéquate de son processus décisionnel.

3. Le Parlement devrait également réfléchir à la transparence du processus de réforme lui-même, en particulier en ce qui concerne les décisions adoptées par le Bureau. Plus généralement, le Parlement pourrait mettre à disposition les procès-verbaux des réunions (ou des projets de versions) au cours desquelles des projets de décisions d’intérêt public important, tels que ceux relatifs à l’établissement des normes éthiques et de transparence attendues de ses membres, sont présentés avant l’adoption de ces décisions. En outre, le Parlement devrait, dans ce contexte, divulguer les documents préparatoires sur la base desquels de telles décisions sont adoptées, y compris les notes du secrétaire général et les projets de décisions. Ce niveau accru de transparence permettrait au public d'examiner et de commenter les processus décisionnels internes qui présentent un intérêt public important.

Conclusion

La Médiatrice se félicite des informations qui lui ont été fournies par le Parlement dans le cadre de cette initiative. Cela dit, le Médiateur regrette le manque de transparence du processus. En outre, des améliorations sont encore possibles en ce qui concerne les ressources et les dispositions nécessaires pour assurer un suivi et une application appropriés des règles modifiées, en particulier en ce qui concerne le comité consultatif et la transparence du processus décisionnel du Bureau. La Médiatrice clôt maintenant cette initiative en espérant que cette évaluation sera utile pour développer et mettre en œuvre les règles du Parlement en matière d’intégrité et de transparence.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 7 décembre 2023

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/165342

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/165840

[3] Pour la liste complète des questions, voir la lettre de la Médiatrice au Président du Parlement, envoyée le 30 mars 2023.

[4] Voir l’article 10 de l’annexe I du règlement intérieur du Parlement européen relatif au code de conduite des députés au Parlement européen en matière d’intégrité et de transparence, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf.

[5] En outre, le Bureau a adopté des mesures d’application du code de conduite: https://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/Implementing%20measures_EN.pdf

[6] Règlement intérieur du Parlement européen en vigueur à partir du 1er novembre 2023, voir également les amendements, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0316_EN.html

[7] Décision du Bureau du Parlement du 17 avril 2023

[8] https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/fr/transparency

[9] https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-25-Sept.pdf

[10] Le Bureau est l'organe qui fixe les règles pour le Parlement. Il établit l’avant-projet de budget du Parlement et décide de toutes les questions administratives, de personnel et d’organisation. Le Bureau se compose du Président du Parlement européen, des 14 vice-présidents et des cinq questeurs élus par le Parlement pour une période de deux ans et demi (qui peut être renouvelée).

[11] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/422.534BUR/EP-PE_REG(2023)422.534BUR(2023-04-17)_EN.pdf

[12] https://epintranet.in.ep.europa.eu/SibData/01_Bureau/18_Communications/2023/05.23/bureau%20notice%2005-2023%20-%20rules%20on%20access%20to%20the%20ep_en.pdf

[13] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf

[14] https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20230208IPR72802/group-leaders-endorse-first-steps-of-parliamentary-reform Pour un aperçu de la manière dont les points spécifiques des propositions ont été mis en œuvre, voir https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-18-July.pdf

[15] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_3106

[16] Article 10, paragraphe 5, dernière phrase, du code de conduite, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf