Lo sfondo dell'inchiesta

1. La politica migratoria dell'UE comprende il rimpatrio volontario o forzato dei migranti irregolari provenienti da paesi terzi nei loro paesi di origine. Alle persone che hanno esaurito tutte le vie legali per legittimare il loro soggiorno in uno Stato membro dell'UE viene notificata una decisione emessa dalle autorità nazionali che ordina loro di ritornare, di norma nei loro paesi di origine. Coloro che non partono volontariamente sono soggetti ad operazioni di rimpatrio forzato. Le operazioni di rimpatrio forzato possono essere nazionali, in particolare gestite da uno Stato membro, o congiunte, coordinate, cofinanziate o interamente finanziate da Frontex con la partecipazione di più Stati membri (le cosiddette operazioni di rimpatrio congiunte o JRO). Gli strumenti giuridici pertinenti sono la direttiva rimpatri dell'UE [1], il regolamento Frontex [2] e il codice di condotta per le operazioni congiunte di rimpatrio coordinate da Frontex [3].

2. Per loro stessa natura, le operazioni di rimpatrio forzato possono comportare gravi violazioni dei diritti fondamentali. Il Mediatore ha pertanto deciso di avviare un'indagine di propria iniziativa per chiarire in che modo Frontex, in qualità di coordinatore delle OCR, garantisce il rispetto dei diritti fondamentali e della dignità umana dei rimpatriati durante tali operazioni (anche prima della partenza, in volo, consegna dei rimpatriati nel paese di destinazione). Mentre gli Stati membri effettuano la stragrande maggioranza delle operazioni di rimpatrio forzato, a gennaio 2015 Frontex aveva coordinato 267 OCR per via aerea, rimpatriando 13 633 persone.

3. Più specificamente, nella sua indagine il Mediatore ha voluto stabilire se vi siano margini per:

• Maggiore chiarezza su ciò che Frontex potrebbe e dovrebbe fare concretamente se le violazioni dei diritti fondamentali minacciassero di verificarsi o si verificassero nel corso di una OCR.
• Monitoraggio più efficace [4] (solo circa la metà delle OCR svolte finora ha coinvolto osservatori indipendenti fisicamente presenti a bordo).
• Monitoraggio più completo: i difensori civici nazionali, alcuni dei quali hanno responsabilità di monitoraggio, sono stati invitati a condividere la loro esperienza.
• Maggiore cooperazione tra gli organismi di monitoraggio (attualmente esistono OCR in cui diversi osservatori nazionali accompagnano ciascuno il "loro" rimpatriato. È discutibile se questa duplicazione sia necessaria o efficace).
• Monitoraggio più trasparente (in relazione al modo in cui Frontex tiene conto delle relazioni redatte dagli osservatori).

Dall'apertura di questa inchiesta, la situazione di coloro che cercano di entrare nell'UE è diventata ancora più disperata. A parte la necessità di affrontare le spaventose tragedie di quelle migliaia di persone che hanno perso la vita nel tentativo di attraversare il Mediterraneo, gli accordi per il ritorno di individui che non hanno diritto a un diritto di soggiorno saranno sempre più sotto pressione. Il 20 aprile 2015 la Commissione europea ha annunciato [5] un piano d'azione in dieci punti sulla migrazione che comprendeva, al punto 8, "Istituire un nuovo programma di rimpatrio rapido dei migranti irregolari coordinato da Frontex dagli Stati membri in prima linea". Dato il ruolo rafforzato proposto per Frontex, questa indagine di propria iniziativa ha assunto ancora più rilevanza e urgenza.

L'indagine

4. Il Mediatore ha avviato tale indagine chiedendo a Frontex di rispondere a una serie di domande [6]. Ha quindi effettuato un’ispezione dei fascicoli della JRO di Frontex presso la sua sede centrale a Varsavia [7].

5. Poiché molti difensori civici nazionali hanno un ruolo da svolgere nelle OCR, in quanto organi di monitoraggio o incaricati di trattare le denunce, il Mediatore europeo ha chiesto il loro contributo ai membri della rete europea dei difensori civici. Ha ricevuto e pubblicato le risposte della commissione per le petizioni del Bundestag tedesco, del difensore civico regionale del Land tedesco Schleswig-Holstein e di 19 difensori civici nazionali di Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Repubblica ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Ungheria, Irlanda, Lettonia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Slovacchia, Svezia, Slovenia e Spagna [8].

6. Dopo aver ricevuto le osservazioni di Frontex [9], il Mediatore ha avviato una consultazione mirata delle istituzioni pubbliche e delle organizzazioni della società civile attive nella tutela dei diritti dei migranti. Ha ricevuto e pubblicato risposte dall'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), dall'Associazione europea per i diritti umani (EHRA), dalla Commissione internazionale dei giuristi (ICJ), dal Centro federale belga per le migrazioni, dal Global Detention Project, dal Jesuit Refugee Service e dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (Ufficio per l'Europa)[10].

7. La decisione del Mediatore tiene conto di questo materiale.

Resoconto di Frontex

8. Il Mediatore ha posto a Frontex 13 domande dettagliate riguardanti i) il trattamento dei rimpatriati (anche per quanto riguarda le decisioni di "idoneità al viaggio", le norme , in materia di benessere dei rimpatriati per quanto riguarda il comportamento delle scorte [11], il trattamento delle denunce e il rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'UE), ii) il monitoraggio delle OCR (anche per quanto riguarda l'accesso degli osservatori alle informazioni, lo scambio delle migliori pratiche, il cosiddetto "monitoraggio rappresentativo" e il monitoraggio della fase successiva al rimpatrio) e iii) le relazioni sulle OCR (comprese le opinioni del responsabile dei diritti fondamentali di Frontex e le informazioni sulle relazioni effettuate tramite il sistema di segnalazione degli incidenti gravi di Frontex).

9. Per quanto riguarda le decisioni relative all'idoneità al viaggio, Frontex ha fatto riferimento all'articolo 5, paragrafo 2, del suo codice di condotta per le OCR, che stabilisce che "in un lasso di tempo ragionevole prima dell'OCR, le autorità degli Stati membri sono tenute a fornire una visita medica a un rimpatriato (...) quando ha una condizione medica nota o quando è necessario un trattamento medico". Il medico assegnato all'OCR dallo Stato membro organizzatore è l'unica persona con il potere di riesaminare le decisioni relative all'idoneità al viaggio.

10. Per quanto riguarda il benessere dei rimpatriati, Frontex ha spiegato che ciascuno Stato membro partecipante è responsabile del proprio contingente di rimpatriati. L'OMS sostiene le PMS fornendo i) un medico per il volo charter; ii) cibo e bevande sufficienti nel punto di raccolta, a terra e durante il volo e iii) accesso ai servizi igienici.

11. Frontex ha taciuto sul suggerimento del Mediatore di pubblicare norme per il comportamento delle scorte in allegato al suo codice di condotta sulle OCR. Ha spiegato che l'elenco delle restrizioni e delle attrezzature autorizzate/vietate è proposto dall'OMS e, previa approvazione di Frontex, incluso nel piano di attuazione della pertinente OCR. Gli Stati membri partecipanti devono approvare tale elenco prima della riunione congiunta. Nessuna PMS è autorizzata a utilizzare restrizioni non autorizzate ai sensi del proprio diritto nazionale, anche se l'OMS e Frontex hanno approvato tali misure per la data JRO. Il codice di condotta per le OCR stabilisce che il ricorso a misure coercitive è disciplinato dal diritto nazionale e che tali misure devono rispettare i principi di proporzionalità, essere strettamente necessarie ed essere utilizzate nel debito rispetto dei diritti, della dignità e dell'integrità fisica dei rimpatriandi.

12. Per quanto riguarda la gestione delle denunce dei rimpatriandi, Frontex ha dichiarato che "finora non è stata presentata alcuna denuncia in relazione alle OCR". Frontex ha inoltre fatto riferimento all'articolo 5, paragrafo 2, e all'articolo 8, paragrafo 1, del codice [12], e all'articolo 16 che stabilisce che qualsiasi partecipante alle OCR che abbia motivo di ritenere che il codice o i diritti fondamentali dei rimpatriandi siano stati violati è tenuto a segnalarlo a Frontex attraverso i canali appropriati, ad esempio tramite il sistema di segnalazione di incidenti gravi di Frontex. Una relazione può essere presentata anche al rappresentante di Frontex o a un osservatore presente a bordo del volo. Ad oggi, ci sono state tre situazioni critiche "per quanto riguarda l'inosservanza da parte dei rimpatriati", secondo Frontex: i) nel 2011, l'uso della forza da parte delle scorte delle POM contro un rimpatriato è stato segnalato dall'OMS al pubblico ministero dell'OMS che alla fine ha archiviato il caso; ii) nel 2012, una scorta delle POM è stata gravemente ferita da un rimpatriato e iii) nel 2014, prima di salire sul volo charter principale, "si è verificata un'inosservanza in cui nessuno è stato ferito." Frontex e lo Stato membro interessato hanno esaminato tali incidenti, li hanno analizzati e hanno tratto insegnamenti per il futuro.

13. Per quanto riguarda il fatto che il sostegno finanziario di Frontex agli Stati membri per l'organizzazione comune dei diritti è subordinato al pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, Frontex ha sottolineato che lo garantisce attraverso la presenza del suo rappresentante a bordo e attraverso il meccanismo di segnalazione istituito.

14. Per quanto riguarda il monitoraggio delle OCR, Frontex ha affermato che il monitoraggio dovrebbe essere effettuato sulla base di criteri oggettivi e trasparenti e coprire l'intera OCR dalla fase precedente la partenza fino al trasferimento dei rimpatriati nel paese di origine. La natura del monitoraggio può tuttavia variare: in alcuni Stati membri tutte le operazioni sono monitorate fisicamente, mentre in altri il monitoraggio viene effettuato dopo l'evento o su base ad hoc. Secondo Frontex, il fatto che gli osservatori non fossero fisicamente presenti durante la metà delle OCR "non significa che [queste OCR] non fossero monitorate conformemente alla legislazione nazionale dell'OMS o delle POM."(Frontex sottolinea inoltre che, nel 2014, un osservatore era fisicamente presente nel 60 % delle OCR.) Inoltre, se la Commissione europea constata che uno Stato membro non ha rispettato l'obbligo di prevedere un sistema di monitoraggio dei rimpatri forzati ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri, ciò potrebbe comportare il rinvio o l'annullamento della partecipazione di tale Stato membro all'OCR.

15. Da parte sua, Frontex incoraggia gli Stati membri a garantire attivamente il monitoraggio coprendo i costi degli osservatori presenti durante la OCR e mediante riunioni periodiche dei punti di contatto diretti in materia di rimpatrio. Incoraggia gli Stati membri a predisporre un sistema di monitoraggio a bordo durante l'intera OCR e a scegliere un unico sistema di monitoraggio per un certo numero di Stati membri. Su questo tema del "monitoraggio rappresentativo", Frontex ha riconosciuto che un osservatore di uno Stato membro che monitora per conto di altri Stati membri può avere difficoltà a monitorare il comportamento delle scorte a causa delle divergenti normative nazionali sull'uso della forza e dei mezzi di restrizione. Frontex, tuttavia, si aspetta che ogni osservatore presente riferisca in merito a tutte le situazioni monitorate, indipendentemente dallo Stato membro che rappresenta. Infine, Frontex ha esaminato la possibilità di concludere accordi con un organismo di monitoraggio indipendente per monitorare determinate OCR. Si è rivolto all'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), all'UNHCR e al Comitato per la prevenzione della tortura del Consiglio d'Europa e ha avviato riunioni con loro. Questo lavoro è in corso.

16. Per quanto riguarda l'accesso degli osservatori ai rimpatriati, Frontex informa tutti i partecipanti alla JRO, prima dell'inizio della JRO, che gli osservatori dovrebbero avere libero accesso a tutti i rimpatriati e a tutte le aree utilizzate per la JRO. Gli osservatori partecipano a questi briefing e ai debriefing. Le loro osservazioni sono incluse nei debriefing e le loro osservazioni sono incluse nella relazione finale sull'operazione di rimpatrio redatta dall'OMS.

17. Infine, Frontex è un osservatore del progetto del Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie, che sta cercando di creare un pool europeo di osservatori indipendenti dei rimpatri forzati e di definire orientamenti e organizzare attività di formazione. Frontex stessa fornisce anche formazione per gli osservatori.

Risposta del responsabile dei diritti fondamentali di Frontex

18. Nella sua risposta, il responsabile dei diritti fondamentali di Frontex afferma che, dalla sua nomina nel dicembre 2012, ha partecipato a diverse OCR. Ha pieno accesso al calendario delle JRO e decide quando essere presente. Ha avuto la tendenza a dare priorità i) alle JRO per le quali non è presente alcun monitor durante il volo e ii) alle cosiddette "raccolte di JRO"[13]. Quando partecipa a una JRO, il FRO redige il suo rapporto di missione e lo trasmette per informazione al settore delle operazioni di rimpatrio di Frontex. Discute inoltre delle sue conclusioni con gli agenti coinvolti e, se necessario, con la dirigenza di Frontex.

19. Il responsabile dei diritti fondamentali afferma di ricevere tutte le relazioni di valutazione di Frontex riguardanti le OCR, comprese le relazioni sulla raccolta delle OCR. Tuttavia, non riceve direttamente relazioni dagli osservatori nazionali, sebbene abbia chiesto di riceverle.

20. Il responsabile dei diritti fondamentali ha partecipato alla formazione organizzata da Frontex per i leader nazionali delle scorte che partecipano a tali missioni. Ha inoltre informato e addestrato gli ufficiali di scorta e i leader delle scorte di paesi terzi (Albania e Georgia) che parteciperanno alla raccolta delle OCR. Ha suggerito a Frontex di includere attivamente i meccanismi nazionali di prevenzione dei paesi terzi (come i difensori civici) nella formazione delle scorte che partecipano alla raccolta delle OCR.

21. Dalla sua nomina nel dicembre 2012, il responsabile dei diritti fondamentali non ha ricevuto denunce o segnalazioni di incidenti gravi relativi a presunte violazioni dei diritti fondamentali nel corso di una riunione congiunta. Tuttavia, la sua partecipazione alle JRO le ha permesso di individuare le questioni critiche e le migliori pratiche. Ad esempio, è preoccupata per il fatto che i minori siano rimpatriati nelle JRO. Sebbene Frontex non abbia finora consentito ai minori non accompagnati di partecipare alle OCR, le famiglie con minori sono state rimpatriate in questo modo. Ritiene inoltre che vi siano margini di miglioramento per quanto riguarda l'armonizzazione del sostegno medico e lo scambio di informazioni mediche prima di una OCR. In particolare, i medici sui voli le hanno detto che avrebbero beneficiato di un maggiore coordinamento prima della JRO al fine di conoscere lo stato di salute generale dei rimpatriati.

Resoconto dei difensori civici nazionali, della FRA, dell'UNHCR e delle ONG

22. Il Mediatore ha chiesto ai membri della Rete europea dei difensori civici il loro feedback in relazione al monitoraggio delle OCR. In particolare, chiede se sia fattibile e auspicabile una maggiore cooperazione tra gli organismi di controllo.

23. La Mediatrice ha inoltre invitato a fornire un riscontro sul parere di Frontex, attraverso una consultazione mirata in cui ha chiesto ai rispondenti informazioni e opinioni su: violazioni concrete dei diritti fondamentali e denunce, codice di condotta di Frontex per le OCR e le sue migliori pratiche per le OCR, raccolta delle OCR, scambio di buone pratiche di monitoraggio tra gli osservatori nazionali e trasparenza riguardo alle OCR.

24. Poiché le singole risposte sono state pubblicate sul sito web del Mediatore, le seguenti contengono una panoramica dei principali suggerimenti avanzati dai rispondenti:

Codice di condotta di Frontex per le OCR

i) Secondo la FRA, che ha contribuito in modo sostanziale all'elaborazione del codice, quest'ultimo non contiene disposizioni sufficientemente dettagliate e concrete su diverse questioni essenziali. Due difetti principali sono a) la mancanza di procedure chiare per quanto riguarda la presentazione e la gestione dei singoli reclami da parte dei rimpatriati; b) il monitoraggio delle OCR (in particolare, il fatto che non tutte le OCR siano monitorate).

(ii)Frontex dovrebbe elaborare una serie di norme di buone pratiche sull'uso della forza che siano in linea con il diritto nazionale di ciascuno Stato membro e incoraggiare gli Stati membri ad adottarle (UNCHR).

iii) Frontex dovrebbe redigere un elenco di meccanismi di restrizione su cui non sarebbe mai d'accordo in una JRO (ICJ).

iv) La presenza di minori nelle JRO dovrebbe essere vietata data la natura coercitiva di questo tipo di operazioni (Centro federale belga per la migrazione).

v) Frontex dovrebbe produrre orientamenti concreti per gli Stati membri sull'applicazione armonizzata del codice, comprese le modalità per individuare le esigenze specifiche delle persone vulnerabili (CEDU) e quando esattamente dovrebbe essere effettuata la visita medica.

vi) Ogni rimpatriato deve sottoporsi a una visita medica con il consenso di questa persona (difensore civico spagnolo ed EHRA). Secondo l'EHRA, l'esame dovrebbe aver luogo la sera prima dell'allontanamento o il giorno dell'allontanamento. Inoltre, l'accesso ai fascicoli medici dovrebbe essere riservato al personale medico (difensore civico spagnolo).

Monitoraggio

vii) Almeno un monitor dovrebbe essere fisicamente presente in ogni fase di una JRO. In caso contrario, Frontex non dovrebbe coordinare o finanziare una OCR (difensori civici e rispondenti in generale).

viii) Frontex dovrebbe istituire un gruppo di osservatori indipendentemente dalla loro nazionalità o designazione e da cui uno Stato membro o Frontex potrebbe nominare un singolo osservatore per garantire un monitoraggio indipendente (UNCHR ed EHRA).

ix) Gli osservatori dovrebbero poter scegliere quale OCR osservare (difensore civico spagnolo).

x) Il monitoraggio per conto di più Stati membri non è fattibile a meno che gli osservatori non dispongano di informazioni aggiornate sulle misure di restrizione consentite in ciascuno Stato membro (che Frontex deve redigere come "schede paese") (molti rispondenti). Il difensore civico svedese ha segnalato che il monitoraggio rappresentativo sarebbe stato difficile dato il suo mandato, che consiste nel sorvegliare i funzionari pubblici svedesi nel rispetto del diritto svedese durante le operazioni di rimpatrio.

xi) Gli osservatori dovrebbero operare sulla base di norme comuni, come quelle attualmente in fase di elaborazione da parte del Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie (molti difensori civici e rispondenti).

xii) La formazione congiunta, gli scambi regolari e le visite di studio sono stati alcuni dei mezzi suggeriti per migliorare la cooperazione tra gli organismi di controllo.

xiii) Frontex dovrebbe fornire formazione non solo alle scorte, ma a tutti i partecipanti alla JRO: personale medico, osservatori e interpreti. In particolare, la formazione in materia di diritti fondamentali dovrebbe essere un prerequisito per la partecipazione a una OCR e tale formazione dovrebbe coprire le esigenze delle persone vulnerabili (EHRA).

Reclami

xiv) Frontex dovrebbe sviluppare opuscoli di facile lettura che illustrino i diritti e gli obblighi dei rimpatriati, compreso il diritto di presentare una denuncia a Frontex (l'EHRA e il Centro federale belga per la migrazione hanno presentato proposte dettagliate al riguardo). Frontex dovrebbe pagare per la traduzione del modulo di denuncia e dell'opuscolo informativo nelle lingue pertinenti. Il Centro belga ha inoltre proposto di fornire ai rimpatriati i recapiti di coloro che potrebbero aiutarli a presentare un reclamo.

(xv) Frontex dovrebbe aiutare gli Stati membri a istituire meccanismi di denuncia per i rimpatriati e istituire anche un proprio meccanismo di denuncia (UNHCR).

xvi) Frontex dovrebbe fornire orientamenti su come gli Stati membri dovrebbero informare i rimpatriati in merito alla possibilità di presentare una denuncia e alle norme per tali meccanismi di denuncia (EHRA).

(xvii) Tutti i partecipanti JRO devono indossare un segno distintivo che segnala il loro ruolo (escort, monitor, medico, interprete,...), così come il loro nome o numero di identificazione. Ciò è essenziale per l'efficace presentazione delle denunce (difensore civico spagnolo, Centro federale belga per la migrazione e CIG).

Raccolta di JRO

xviii) Poiché il quadro giuridico dell'UE non prevede esplicitamente la raccolta di OCR, tale pratica dovrebbe essere sospesa fino a quando non sarà stata oggetto di un ampio dibattito in seno ai parlamenti europei e nazionali e alla società civile. In nessun caso Frontex o gli Stati membri dovrebbero utilizzare le OCR di raccolta per eludere il loro obbligo di risarcire i danni causati dalle violazioni dei diritti umani, compresi i danni verificatisi durante un volo operato da un paese terzo. I singoli Stati membri restano responsabili degli atti commessi dai servizi di contrasto di paesi terzi [14] (Centro federale belga per la migrazione).

Trasparenza

xix) Come minimo, Frontex dovrebbe pubblicare sul proprio sito web e tenere aggiornate le seguenti informazioni: il calendario delle OCR programmate non appena confermato; l'elenco contenente le misure di restrizione autorizzate durante una determinata OCR; le relazioni degli osservatori, comprese le registrazioni video dell'operazione; le relazioni finali dell'operazione di rimpatrio di Frontex; tutte le informazioni riguardanti le indagini di Frontex sugli Stati membri (a norma dell'articolo 17 del codice di condotta)[15]; le migliori pratiche di Frontex per le OCR [16].

Problemi concreti

(xx) Infine, i rispondenti hanno fatto riferimento ad alcuni problemi concreti di cui sono a conoscenza. Il Centro federale belga per la migrazione e il difensore civico polacco hanno sottolineato che i migranti irregolari nei centri di detenzione spesso non sono informati se è prevista una OCR e se ne faranno parte. Il difensore civico spagnolo ha elencato una serie di carenze delle JRO che aveva monitorato: a) gli aeromobili utilizzati non avevano un frigorifero per mantenere i medicinali freddi né un defibrillatore; b) non vi erano riprese sistematiche delle JRO; c) i rimpatriati non erano informati del loro diritto di presentare denuncia; d) non vi era alcun traduttore presente in alcune JRO, anche se molti rimpatriati non parlavano inglese o spagnolo; e) in una JRO, un PMS ha portato i bambini sull'aeromobile insieme agli adulti e durante il volo le famiglie con bambini sono state sedute accanto ad altri rimpatriati.

Valutazione del Mediatore

25. L'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento Frontex stabilisce che Frontex "fornisce l'assistenza necessaria e (...) assicura il coordinamento o l'organizzazione delle operazioni di rimpatrio congiunte degli Stati membri". Nella sua valutazione, la Mediatrice cercherà pertanto di stabilire i) cosa significhino i ruoli di assistenza e coordinamento di Frontex in termini di protezione dei diritti umani dei rimpatriati nelle OCR (comprese le cosiddette OCR di raccolta); ii) in che modo Frontex interagisce con gli Stati membri e con gli osservatori nazionali e cosa si potrebbe fare di più al riguardo; e iii) se il codice di condotta di Frontex per le OCR, la sua procedura operativa e le pratiche di trasparenza in questo settore siano adatti allo scopo.

26. L'articolo 9, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Frontex specifica la necessità di procedure comuni standardizzate per "assicurare il rimpatrio in modo umano e nel pieno rispetto dei diritti fondamentali, in particolare dei principi della dignità umana, della proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, del diritto alla libertà e alla sicurezza e dei diritti alla protezione dei dati personali e alla non discriminazione". L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento Frontex stabilisce inoltre che qualsiasi sostegno finanziario di Frontex ai fini delle OCR è subordinato al pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali [17].

27. I rimpatri forzati sollevano due questioni distinte in materia di protezione dei diritti umani: i) Come dovrebbero essere effettuati i rimpatri forzati per garantire il rispetto dei diritti umani? Quali limiti possono essere posti ai mezzi e ai metodi che uno Stato membro può utilizzare per condurre operazioni di rimpatrio forzato? ii) Quando il diritto in materia di diritti umani e/o considerazioni umanitarie vietano il rimpatrio forzato? Il Mediatore ritiene che Frontex debba impegnarsi pienamente con gli Stati membri su tali questioni. Tale impegno dovrebbe essere proattivo, in particolare prima e dopo una OCR, e reattivo durante una OCR in cui dovrebbe essere presente un rappresentante di Frontex. La Mediatrice rileva con preoccupazione dalla sua ispezione dei documenti che vi erano OCR in cui non erano presenti né un rappresentante di Frontex né un osservatore indipendente.

Impegno di Frontex con gli Stati membri: reattivo (durante una OCR)

28. Il Mediatore apprezza la difficoltà dei rimpatri forzati per tutte le parti coinvolte. In tali circostanze, è della massima importanza che ogni attore sia consapevole del ruolo preciso che ci si aspetta (e in effetti legalmente incaricato o vietato) di svolgere. Sebbene le norme dettagliate non possano sostituire l'esercizio del buon senso in situazioni di stress, il Mediatore ritiene che Frontex dovrebbe mirare a fornire orientamenti il più possibile chiari e dettagliati ai suoi rappresentanti al fine di dotarli del know-how necessario e prepararli adeguatamente ai vari scenari che potrebbero incontrare. A titolo di esempio, il Mediatore rileva quanto segue:

• L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento Frontex specifica che Frontex non può entrare nel merito di una decisione di rimpatrio. Allo stesso tempo, ci si aspetterebbe che un rappresentante di Frontex non tolleri una situazione in cui un OMS/PMS presenti per il rimpatrio una donna in gravidanza avanzata, bambini non accompagnati o persone gravemente malate, o se un OMS/PMS mantiene la sua decisione di rimpatriare una persona quando, all'ultimo minuto, un tribunale competente ha emesso una decisione che arresterebbe l'allontanamento della persona [18].
• Ci si aspetterebbe che un rappresentante di Frontex intervenisse se il controllo di sicurezza dei rimpatriati prima della partenza fosse effettuato in modo umiliante [19].
• I rappresentanti di Frontex possono anche avere un ruolo da svolgere quando si tratta dell'uso della forza da parte delle scorte nazionali nelle OCR. Dal 1991, almeno quindici rimpatri nazionali sembrano aver provocato la morte del rimpatriando durante le operazioni di rimpatrio (nella maggior parte dei casi a causa dell'uso della moderazione), con molti altri casi di maltrattamento segnalati da ONG indipendenti [20]. Anche se le POM accettano di utilizzare solo i mezzi di moderazione approvati da Frontex, e anche se le loro scorte sono state addestrate, l'uso non proporzionato della moderazione può ancora verificarsi. I rappresentanti di Frontex potrebbero dover intervenire in tali casi insieme o in sostituzione dell'OMS [21].

29. Frontex afferma attualmente sul suo sito web che i compiti dei suoi rappresentanti "comprende garantire che l'operazione di rimpatrio congiunta sia effettuata conformemente al codice di condotta per i voli di rimpatrio creato da Frontex". La domanda rimane: come? La reazione dei rappresentanti di Frontex potrebbe variare dalla persuasione alla conclusione dell’operazione conformemente all’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Frontex. Frontex, tuttavia, non fornisce una chiara spiegazione di come i suoi rappresentanti potrebbero reagire, in termini pratici, se i partecipanti alla JRO, in particolare le scorte nazionali, violano i diritti umani o la dignità dei rimpatriati o non rispettano i mezzi di restrizione concordati.

30. Frontex dovrebbe pertanto adottare e pubblicare un documento che descriva le azioni che i suoi rappresentanti possono intraprendere durante un'operazione congiunta di rimpatrio in situazioni di violazione dei diritti umani o maltrattamento prima o durante il volo. Ciò potrebbe essere incluso nel suo documento sulle migliori pratiche o pubblicato come pubblicazione separata.

Impegno di Frontex con gli Stati membri: proattivo (prima e dopo una OCR)

31. Dall'ispezione dei documenti da parte della Mediatrice è emerso che Frontex ha adottato misure importanti istituendo scambi regolari attraverso i punti focali e conducendo riunioni periodiche con le autorità competenti degli Stati membri in merito alle OCR. Tuttavia, si potrebbe fare di più. Quanto segue contiene una serie di proposte per ulteriori miglioramenti, derivanti dall'ispezione del Mediatore, dall'esercizio di consultazione e dalle sue riflessioni.

Reclami dei rimpatriati

32. Frontex dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a informare i rimpatriati, prima di una OCR, della possibilità di denunciare le violazioni dei diritti fondamentali o della dignità umana che si verificano durante l'operazione. La presentazione dei reclami dovrebbe essere agevolata in ogni fase di una OCR e anche nella fase successiva al rimpatrio.

33. Le persone lese dovrebbero inoltre avere una scelta di mezzi di ricorso ed essere in grado di presentare denuncia a Frontex o allo Stato membro interessato. A tal fine, Frontex non dovrebbe ritardare ulteriormente l'istituzione di un meccanismo per trattare le denunce relative a violazioni dei diritti fondamentali in tutte le operazioni congiunte contrassegnate da Frontex. Il Mediatore si rammarica profondamente del rifiuto di Frontex di dare seguito alla raccomandazione del suo predecessore, formulata nell'aprile 2013, di istituire un meccanismo che gli consenta di trattare direttamente le denunce di persone che affermano di aver subito violazioni dei loro diritti fondamentali nel corso delle attività di Frontex [22]. Come sostenuto in modo convincente dai partecipanti alla consultazione del Mediatore, disporre di un meccanismo che consenta di segnalare gli incidenti non equivale a disporre di un meccanismo di denuncia adeguato.

34. I partecipanti alla consultazione del Mediatore hanno fornito idee eccellenti per facilitare la presentazione delle denunce. Ad esempio, Frontex dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di elaborare un modulo di denuncia per i rimpatriati, nonché una scheda informativa sulla procedura di denuncia, redatta in collaborazione con gli Stati membri. Frontex dovrebbe cofinanziare le traduzioni di tali documenti nelle lingue più utilizzate.

35. A rigor di termini, la responsabilità di coloro che sono coinvolti in una JRO termina quando il passaggio di consegne ha avuto luogo. Né Frontex né lo Stato membro interessato hanno un obbligo specifico di verificare il benessere e il trattamento di coloro che sono stati rimpatriati nei loro paesi di origine. Il Mediatore non è stato in grado di trovare alcuna prova di un follow-up regolare in termini di ciò che accade ai rimpatriati dopo il passaggio di consegne, anche se tale follow-up potrebbe probabilmente fare la differenza.[23] I rimpatriati dovrebbero pertanto essere informati di quale agenzia o servizio potrebbe essere in grado di assisterli nel paese di rimpatrio con la presentazione di una denuncia. Tali informazioni dovrebbero pertanto includere i recapiti delle agenzie o delle persone che potrebbero aiutare i rimpatriati a presentare una denuncia al loro ritorno nel paese di rimpatrio, ad esempio ONG, avvocati pro bono e difensori civici di paesi terzi.

Eventuale revoca del finanziamento

36. Frontex dovrebbe chiarire agli Stati membri che la riduzione o la revoca del cofinanziamento in caso di violazioni dei diritti umani costituisce una sanzione per le esperienze passate, applicata sulla base di una valutazione dei rischi. A tale riguardo, la Mediatrice condivide l'opinione dei partecipanti alla sua consultazione mirata secondo cui la dichiarazione di Frontex secondo cui "una possibile decisione di rivedere o ridurre il cofinanziamento potrebbe essere adottata in caso di violazione delle disposizioni in materia di diritti fondamentali, sulla base di prove", non riflette pienamente il suo ruolo di coordinatore responsabile. Dovrebbe essere sufficiente per una tale decisione che le violazioni dei diritti fondamentali siano a rischio di verificarsi.[24]

Azioni coercitive e mezzi di restrizione

37. I limiti alle azioni coercitive delle scorte sono disciplinati prima di ogni OCR nel corrispondente piano di attuazione approvato da Frontex [25]. Tuttavia, nell'ambito del suo coordinamento proattivo, come suggerito dai partecipanti alla consultazione mirata, Frontex dovrebbe prendere in considerazione i) il sostegno a progetti volti a documentare i mezzi di ritenuta consentiti per le operazioni di rimpatrio in ciascuno Stato membro o l'avvio di un progetto di questo tipo, ii) l'elenco dei mezzi di ritenuta sui quali non sarebbe mai d'accordo in una OCR e iii) la pubblicazione di tali documenti. Il Mediatore sottolinea che il Comitato per la prevenzione della tortura del Consiglio d'Europa ha recentemente dichiarato che "i tempi sono ormai maturi per discussioni più approfondite tra gli Stati parti di Frontex sul tema della promozione di norme comuni più precise sull'uso dei mezzi di restrizione"[26].

Aeromobili, imbarco e sbarco

38. La situazione dei minori nelle OCR è particolarmente preoccupante per il responsabile dei diritti fondamentali di Frontex. Frontex dovrebbe pertanto valutare la possibilità di stabilire nel piano di attuazione della JRO, e di verificarne il rispetto, l’obbligo di consentire alle famiglie con donne incinte e alle famiglie con bambini di salire a bordo dell’aeromobile separatamente e di sedersi separatamente dagli altri rimpatriati [27].

39. Il Mediatore ha inoltre preso atto di una serie di suggerimenti pratici formulati dai partecipanti alla consultazione. Il difensore civico spagnolo, ad esempio, ha suggerito che Frontex dovrebbe richiedere all'OMS l'esistenza di un frigorifero e di un defibrillatore su ogni volo. Frontex dovrebbe inoltre richiedere all'OMS di verificare con la propria sede nazionale, poco prima dello sbarco dall'aereo nel paese di rimpatrio, se, durante il volo, un tribunale competente abbia emesso una decisione che arresterebbe l'operazione per qualsiasi rimpatriato interessato [28].

Monitoraggio

40. Molti intervistati ritengono che la presenza fisica di monitor durante ogni volo di ritorno sia fondamentale. Il Mediatore concorda sul fatto che si tratta di una soluzione nettamente migliore di quella offerta dal monitoraggio successivo sulla base della documentazione. Frontex dovrebbe pertanto considerare la possibilità di richiedere, nella procedura pre-JRO, che la presenza fisica obbligatoria degli osservatori nella JRO sia trattata nei documenti pertinenti (vale a dire, nell'offerta di un volo di ritorno, nelle condizioni allegate al riconoscimento dell'offerta e nel piano di attuazione). Frontex potrebbe anche prendere in considerazione la possibilità di rendere pubblico il piano per le prossime OCR, con almeno una settimana di anticipo, e di chiarire sul suo sito web che può pagare per la presenza di osservatori nella OCR.

41. Per quanto riguarda il cosiddetto "monitoraggio rappresentativo" ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 5, del codice, il Mediatore rileva lo scetticismo di alcuni intervistati su come un osservatore di uno Stato membro potrebbe monitorare il comportamento delle scorte di un altro Stato membro, dato che agiscono secondo le loro norme nazionali. Il Mediatore, tuttavia, ravvisa un potenziale in tale monitoraggio, a condizione che gli osservatori siano adeguatamente informati sui mezzi di restrizione concordati nel piano di attuazione. Frontex potrebbe inoltre preparare e pubblicare schede nazionali sull'uso consentito dei mezzi di restrizione in ciascuno Stato membro. Anche la formazione per i monitor in questo settore sarebbe utile [29] così come la registrazione della JRO .

42. Resta la questione di cosa dovrebbe fare Frontex se non sono disponibili monitor OMS/PMS per una JRO. Durante l'ispezione dei documenti, il Mediatore si è imbattuto, in diverse occasioni, in una raccomandazione contenuta nelle relazioni di valutazione di Frontex secondo cui Frontex e gli OMS dovrebbero avvalersi di un pool di osservatori delle ONG o di altri organismi per i diritti fondamentali. Il Mediatore è inoltre a conoscenza del progetto dell'UE sul monitoraggio dei rimpatri forzati, che comprende lavori per la creazione di un pool di osservatori, attualmente condotto dal Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie. Il Mediatore ritiene che tale pool potrebbe essere una soluzione utile per aumentare la presenza fisica di osservatori nelle OCR.

43. Ciò può tuttavia essere problematico dal punto di vista dell'indipendenza degli osservatori. Più specificamente, l'indipendenza degli osservatori può essere compromessa in circostanze in cui sono "assegnati" a uno specifico volo di ritorno dall'istituzione statale responsabile piuttosto che fare volontariato per operazioni specifiche di propria iniziativa. Una soluzione a questo problema sarebbe che Frontex stessa selezionasse gli osservatori JRO da tale pool.

44. Più in generale, è necessaria un'ulteriore riflessione su ciò che comporta un monitoraggio indipendente ed efficiente [30]. L'articolo 9, paragrafo 1, lettera b), del regolamento Frontex stabilisce che il monitoraggio delle OCR dovrebbe essere effettuato sulla base di criteri oggettivi e trasparenti e riguardare l'intera OCR dalla fase precedente la partenza fino al trasferimento dei rimpatriati nel paese di rimpatrio. Tuttavia, non elenca i criteri. Il codice di condotta di Frontex, dal canto suo, si limita ad affermare che il monitoraggio è un obbligo degli Stati membri ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri. È quindi difficile capire in che modo Frontex possa avvalersi dell'articolo 13, paragrafo 2, del codice di condotta, che stabilisce che "gli Stati membri che partecipano a una OCR sono tenuti a garantire di disporre di un efficace sistema di monitoraggio dei rimpatri forzati. Il mancato rispetto di tale condizione potrebbe in ultima analisi comportare il rinvio o la cancellazione della partecipazione dei rispettivi Stati membri."

45. L'argomento di Frontex, secondo cui una decisione di rinvio/cancellazione dovrebbe basarsi su una decisione della Commissione di non conformità all'articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri, è viziato. Se Frontex intendeva qui fare riferimento alle possibili azioni della Commissione ai sensi dell'articolo 258 TFUE [31], il Mediatore sottolinea che, nell'ambito di una procedura di infrazione, la Commissione non adotta una "decisione" secondo cui uno Stato membro ha violato il diritto dell'Unione. Piuttosto, avvia il procedimento e, se necessario, sottopone la causa alla Corte di giustizia per la decisione. Inoltre, l’approccio standard della Commissione è che tali procedimenti non dovrebbero di norma essere avviati in relazione a eventi isolati, ma solo se esiste una prassi consolidata in uno Stato membro.

46. Il Mediatore ritiene che, ai fini dell'applicazione dell'articolo 13, paragrafo 2, del codice di condotta, Frontex dovrebbe sviluppare le proprie competenze. La consapevolezza degli Stati membri che Frontex è pronta ad applicare sanzioni a norma dell'articolo 13, paragrafo 2, del codice sulla base delle proprie indagini potrebbe, di fatto, svolgere un ruolo preventivo e, in ultima analisi, promuovere il monitoraggio nazionale. Frontex potrebbe inoltre chiedere informazioni pertinenti ai difensori civici nazionali e a organismi analoghi.

Procedura JRO e standard di trasparenza

47. L'ispezione dei fascicoli di Frontex da parte del Mediatore le ha consentito di comprendere la procedura seguita da Frontex in sede di coordinamento e organizzazione delle OCR [32] e di concludere che essa è applicata in modo coerente a tutte le OCR: se necessario, vengono preparati e aggiornati moduli standard (ad esempio, schede di valutazione per gli osservatori nell'ambito della raccolta delle OCR), i documenti di Frontex sono redatti in modo completo, i fascicoli sono registrati correttamente e le OCR sono documentate.

48. Il Mediatore osserva, tuttavia, che non vi sono molte informazioni pubbliche relative alle OCR. Il diritto a un ricorso effettivo per i rimpatriati può diventare illusorio se gli osservatori, i rimpatriati e gli assistenti sociali e/o i rappresentanti legali che assistono i rimpatriati in caso di violazioni dei diritti umani non possono avere accesso alle pertinenti informazioni giuridiche e fattuali. Inoltre, la politica di trasparenza di Frontex dovrebbe riflettere il fatto che si tratta di un settore di rilevante interesse pubblico.

49. Allo stato attuale, solo la prima pagina della relazione di valutazione di Frontex, contenente informazioni sul bilancio, sul numero di partecipanti, sul paese di rimpatrio e sull'eventuale presenza di un osservatore, è pubblicata sul sito web di Frontex. Come il Mediatore è a conoscenza della sua ispezione, il documento completo contiene, ad esempio, le raccomandazioni formulate da Frontex e le osservazioni degli osservatori, in cui tali osservazioni sono formulate.

50. Frontex dovrebbe pertanto pubblicare sul proprio sito web: le relazioni di valutazione delle OCR di Frontex, comprese le osservazioni degli osservatori e le raccomandazioni di Frontex; la sezione del piano di attuazione delle OCR, che fa riferimento all'uso concordato di mezzi di moderazione; le migliori pratiche di Frontex per le OCR. Nel piano o nelle condizioni di attuazione della JRO, Frontex dovrebbe richiedere che le relazioni degli osservatori siano trasmesse a Frontex. Tali relazioni dovrebbero, a loro volta, essere pubblicate sul sito web di Frontex.

Raccolta dei voli

51. La Mediatrice è preoccupata per l'introduzione delle OCR per la raccolta, di cui è venuta a conoscenza durante l'ispezione dei documenti. Nel corso di tale ispezione, Frontex ha spiegato a quali condizioni la cooperazione di un paese terzo può essere accettata in tali OCR [33]. Il Mediatore concorda sul fatto che la formazione preventiva delle scorte di paesi terzi (con la preziosa partecipazione del responsabile dei diritti umani) è utile e che la presenza di un rappresentante di Frontex, di scorte dell'OMS e di un osservatore dell'UE a bordo del volo è essenziale per prevenire o reagire in altro modo alle violazioni dei diritti umani o ai maltrattamenti.

52. Tuttavia, Frontex ha anche sostenuto che la raccolta delle OCR riguarderà solo i paesi terzi che sono parti della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU). Secondo il Mediatore, il fatto che un paese terzo abbia aderito alla CEDU non costituisce di per sé una garanzia adeguata che i diritti umani (in particolare il diritto alla vita e il divieto di trattamenti inumani e degradanti e di tortura) saranno rispettati nella pratica nel contesto dei voli di rimpatrio.[34] Inoltre, i funzionari incaricati dell'applicazione della legge dei paesi terzi non sono tenuti ad applicare il codice di condotta di Frontex.[35] Infine, gli aeromobili utilizzati per la raccolta di JRO volano sotto la bandiera del paese terzo. La questione della competenza/responsabilità è pertanto aperta.

53. In tale contesto, il Mediatore ritiene che Frontex dovrebbe garantire il rispetto dei diritti fondamentali nella raccolta delle OCR (nel rispetto dei propri obblighi in materia di diritti umani in qualità di coordinatore responsabile della raccolta delle OCR). Frontex dovrebbe inoltre spiegare pubblicamente il quadro giuridico delle cosiddette OCR di raccolta, compresi gli accordi di lavoro con i paesi terzi conclusi a norma dell'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento Frontex [36].

Codice di condotta per le OCR

54. Il Mediatore ritiene che tutti i partecipanti a una OCR abbiano l'obbligo giuridico di seguire il codice di condotta di Frontex per le OCR. Tale obbligo deriva dall'accettazione, attraverso la partecipazione volontaria degli Stati membri alla JRO, della decisione del direttore esecutivo sul codice [37], che è allegata a ciascun piano di attuazione della JRO. L'articolo 4 del codice comprende gli obblighi in materia di diritti fondamentali stabiliti dal diritto nazionale, internazionale e dell'UE.

55. Il codice prevede un approccio standard con principi e procedure comuni che devono essere osservati da tutti i partecipanti alle OCR coordinate da Frontex. Anche se gli standard di protezione dei diritti umani possono essere più elevati in alcuni Stati membri (come sostenuto dal difensore civico spagnolo), il codice affronta la necessità di un approccio uniforme. In ogni caso, almeno per quanto riguarda i mezzi di restrizione, il codice prevede che le POM non siano autorizzate a utilizzare misure coercitive non consentite dal loro diritto nazionale, anche se tali misure sono accettate dall’OMS e da Frontex per una specifica JRO (articolo 6, paragrafo 5, del codice).

56. Nelle proposte che seguono, il Mediatore individua una serie di modifiche auspicabili agli articoli da 5 a 11 e all'articolo 17 del codice, sulla base delle risposte alla sua consultazione.

Le proposte di miglioramento del Mediatore

57. Il Mediatore propone che Frontex:

 

A) Adottare e pubblicare un documento che descriva le azioni che i suoi rappresentanti possono intraprendere durante un'operazione congiunta di rimpatrio (JRO) in situazioni di violazioni dei diritti umani o maltrattamenti prima o durante il volo. Ciò potrebbe essere incluso nelle sue migliori pratiche in materia di OCR o pubblicato come pubblicazione separata.

 

B) Produrre un modulo di reclamo per i rimpatriati, nonché una scheda informativa sulla procedura di reclamo, redatta in collaborazione con gli Stati membri; cofinanziare le traduzioni di questi documenti nelle lingue più utilizzate. Le informazioni dovrebbero includere i recapiti delle agenzie o delle persone che potrebbero aiutare i rimpatriandi a presentare una denuncia al loro ritorno nel paese di rimpatrio, ad esempio ONG, avvocati pro bono e difensori civici di paesi terzi.

 

C) Sostenere progetti volti a documentare i mezzi di restrizione consentiti per le operazioni di rimpatrio in ciascuno Stato membro o ad avviare esso stesso un progetto di questo tipo; elencare i mezzi di restrizione sui quali non sarebbe mai d'accordo in una OCR e rendere pubblici tali documenti.

 

D) Stabilire un requisito nel piano di attuazione della JRO, e controllare il rispetto di esso, che le famiglie con donne incinte e le famiglie con bambini siano abilitate a salire a bordo dell'aeromobile separatamente e siano sedute separatamente dagli altri rimpatriati.

 

E) Richiedere, nella procedura pre-JRO, che la presenza fisica obbligatoria degli osservatori nella JRO sia trattata nei documenti pertinenti (vale a dire, nell'offerta di un volo di ritorno, nelle Condizioni allegate al riconoscimento dell'offerta e nel Piano di attuazione). Frontex potrebbe anche rendere pubblico il piano per le prossime OCR, con almeno una settimana di anticipo, e chiarire sul suo sito web che paga per la presenza di osservatori nell'OCR; Frontex potrebbe, infine, preparare e pubblicare schede per paese sull'uso consentito dei mezzi di restrizione in ciascuno Stato membro e fornire formazione agli osservatori al riguardo.

 

F) richiedere nel piano (o nelle condizioni) di attuazione delle OCR che le relazioni degli osservatori siano trasmesse a Frontex; pubblicare sul suo sito web: le relazioni di valutazione delle OCR di Frontex, comprese le osservazioni degli osservatori e le raccomandazioni di Frontex; la sezione del piano di attuazione delle OCR, che fa riferimento all'uso concordato di mezzi di moderazione; le migliori pratiche di Frontex per le OCR; le relazioni degli osservatori.

 

G) Garantire il rispetto dei diritti fondamentali nelle cosiddette OCR di raccolta; in particolare, spiegare pubblicamente i) il quadro giuridico per la raccolta delle OCR, compresi gli accordi di lavoro con i paesi terzi conclusi a norma dell'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento Frontex, e ii) il modo in cui Frontex rispetta i propri obblighi in materia di diritti umani nell'adempimento del suo ruolo di coordinatore delle OCR di raccolta.

 

H) Rivedere il Codice di Condotta, come segue:

• L'articolo 5 (Cooperazione con i rimpatriati) dovrebbe essere modificato come segue. Il paragrafo 1 stabilisce che l'obiettivo di tale cooperazione è quello di evitare o limitare, nella misura minima necessaria, «l'uso della forza». Tuttavia, tale concetto non è spiegato nel codice e non vi è alcun obbligo di un precedente accordo sull'uso della forza simile a quello previsto al punto 6.4. Frontex dovrebbe spiegare quale uso della forza possa essere preso in considerazione.
• L'articolo 5, paragrafo 2, del codice prevede che gli Stati membri forniscano informazioni sufficienti e chiare ai rimpatriandi in merito alla JRO, compresa la possibilità di presentare un reclamo relativo a presunti maltrattamenti durante l'operazione. Questo dovrebbe essere un requisito chiaro. Inoltre, non vi è motivo di limitare tale denuncia alle accuse di "maltrattamento". La piena attuazione del diritto a un ricorso effettivo (articolo 47 della Carta dell'UE, articolo 13 della CEDU) richiede che il codice si estenda a tutte le violazioni dei diritti sanciti dalla Carta che si verificano durante la riunione congiunta. Il codice dovrebbe inoltre stabilire che a ciascun rimpatriato saranno forniti orientamenti sui meccanismi di denuncia degli Stati membri e di Frontex unitamente a un modulo di denuncia.
• L'articolo 6, paragrafo 2 (Ricorso a misure coercitive) dovrebbe includere l'obbligo che il ricorso a misure coercitive tenga adeguatamente conto delle circostanze individuali di ciascuna persona, come la sua condizione vulnerabile (bambini se presenti nell'organizzazione comune dei diritti con le loro famiglie, persone con disabilità fisiche o mentali, persone sieropositive).
• L'articolo 7 (Adeguatezza al viaggio e visita medica) dovrebbe essere modificato per evitare situazioni in cui i rimpatriati siano esaminati settimane o giorni prima del volo ed eventualmente si ammalino prima dell'imbarco e il medico della JRO non sia a conoscenza di tale sviluppo. Il paragrafo 2 dovrebbe i) prevedere che tutti i rimpatriati siano esaminati poco prima del volo e ii) indicare quando esattamente tale visita medica avrà luogo (il giorno prima o lo stesso giorno anziché l'attuale "in tempi ragionevoli"). Il paragrafo 4 dovrebbe prevedere che "solo il personale medico ha accesso alle informazioni mediche dei rimpatriati", al fine di evitare abusi. La versione attuale ("il trattamento delle informazioni mediche deve essere effettuato in linea con la protezione dei dati personali applicabile e pertinente") ha uno scopo poco pratico nelle circostanze di un'operazione di rimpatrio.
• L'articolo 8, paragrafo 3 (Escort) dovrebbe essere modificato nel senso che le scorte dovrebbero seguire una formazione sui diritti umani con particolare attenzione alle persone con disabilità, alle donne e ai bambini [cfr. sopra]. L'attuale articolo 15, che impone la formazione in materia di diritti umani per tutti i "partecipanti", non è sufficientemente chiaro.
• L'articolo 9 (Identificazione) dovrebbe specificare che tutto il personale delle OCR è identificabile individualmente per nome o numero di identificazione (ad esempio, su un badge). Ciò dovrebbe facilitare la presentazione dei reclami da parte dei rimpatriati e contribuire a garantire un'adeguata responsabilità.
• L'articolo 10, paragrafo 1 (Registrazione) dovrebbe includere una clausola di esclusione della responsabilità secondo cui i sorveglianti non necessitano dell'autorizzazione dello Stato membro organizzatore (OMS), degli Stati membri partecipanti (PMS), di Frontex o della società che gestisce i mezzi di trasporto per fotografare, filmare o effettuare qualsiasi altra forma di registrazione durante una OCR.
• L'articolo 11 (Personale medico e interpreti) dovrebbe prevedere che il medico della JRO riceva informazioni mediche complete su tutti i rimpatriati.
• L'articolo 17, paragrafo 3 (Procedura di informazione e diritto di essere informati) dovrebbe essere redatto in termini obbligatori come segue: "Il direttore esecutivo di Frontex chiede agli Stati membri informazioni sullo svolgimento e sui risultati delle loro indagini sulla violazione dei diritti fondamentali. " In assenza di un meccanismo vincolante di follow-up, Frontex non può valutare se il diritto a un ricorso effettivo e a un risarcimento sia garantito per i rimpatriati in una OCR.

 

Emily O'Reilly

Strasburgo, 4 maggio 2015

 

[1] Direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU 2008, L 348, pag. 98).

[2] Regolamento (UE) n. 1168/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GU 2011, L 304, pag. 1).

[3] Il codice di condotta per le OCR è stato adottato il 7 ottobre 2013 con decisione del direttore esecutivo di Frontex.

[4] Gli osservatori indipendenti presenti durante l'intero processo di allontanamento svolgono un ruolo importante nel prevenire i casi di maltrattamento e nel garantire il rispetto dei diritti fondamentali dei rimpatriati. L'articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri stabilisce che gli Stati membri predispongono un efficace sistema di monitoraggio dei rimpatri forzati.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release _IP-15-4813_en.htm

[6] Disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58135/html.bookmark

[7] La relazione sull’ispezione, inviata a Frontex, è disponibile all’indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[8] Disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/58134/html.bookmark

[9] Disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59007/html.bookmark

[10] I membri del forum consultivo di Frontex che hanno risposto hanno dichiarato che i loro contributi non rappresentano il punto di vista del forum consultivo, ma il proprio.

[11] "Il termine "escort" si riferisce al personale di sicurezza, comprese le persone alle dipendenze di un contraente privato, responsabile dell'accompagnamento dei rimpatriati, in particolare durante il loro trasporto dallo Stato membro". (Codice di condotta per le OCR coordinate da Frontex)

[12] Articolo 5, paragrafo 2: "Le autorità competenti degli Stati membri sono tenute a fornire informazioni sufficienti e chiare ai rimpatriati in merito alla JRO, compresa la possibilità di presentare un reclamo relativo a presunti maltrattamenti durante l'operazione." Articolo 8, paragrafo 1: "(...) gli Stati membri hanno la responsabilità generale, conformemente ai principi generali della responsabilità dello Stato (...), di indagare e sanzionare le azioni delle scorte che agiscono secondo le loro istruzioni (...) indipendentemente dal fatto che le scorte siano dipendenti dello Stato o impiegate da un contraente privato."

[13] In queste JRO, il paese terzo in cui i migranti vengono rimpatriati fornisce l'aereo, le scorte e il personale medico per l'operazione. La consegna dei migranti da parte delle autorità nazionali/degli accompagnatori avviene in un aeroporto dell'UE. Frontex fornisce formazione alle scorte di paesi terzi. Queste OCR sono state avviate nel 2014 come progetto pilota.

[14] Corte EDU, El-Masri c. ex Repubblica jugoslava di Macedonia, 13 dicembre 2012, punto 206.

[15] Ad esempio, le relazioni di monitoraggio del Mediatore spagnolo e danese sono pubblicate sui loro siti web.

[16] Secondo la FRA, questa pubblicazione deve essere aggiornata alla luce degli sviluppi intervenuti a partire dal 2011, anno dell'ultima revisione.

[17] Mentre l'UE, attraverso Frontex, non ha la responsabilità primaria per le violazioni dei diritti umani in una JRO, si può sostenere che ha una responsabilità accessoria nel caso di una violazione dei diritti umani commessa dal personale dell'OMS/PMS per azione o omissione. Cfr., in particolare, il contributo della CIG alla consultazione mirata del Mediatore. La CIG ha fatto riferimento alla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo cui lo Stato in questione è stato complice di gravi violazioni dei diritti umani, "perché i suoi agenti hanno attivamente facilitato il trattamento e non hanno adottato le misure che avrebbero potuto essere necessarie nelle circostanze del caso per impedirne il verificarsi" (El _Masri c. ex Repubblica di Macedonia di Yougoslav, Corte EDU, CG, ricorso n. 39630/09, sentenza del 13 dicembre 2011, punto 211). La CIG ha inoltre fatto riferimento all'articolo 14 del progetto di articoli delle Nazioni Unite sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali: "Un'organizzazione internazionale che aiuta o assiste uno Stato o un'altra organizzazione internazionale nella commissione di un atto internazionalmente illecito da parte dello Stato o di quest'ultima organizzazione è responsabile a livello internazionale se: i) la prima organizzazione lo fa con conoscenza delle circostanze dell'atto internazionalmente illecito; e b) l'atto sarebbe internazionalmente illecito se commesso da tale organizzazione." http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf

[18] Cfr. al riguardo il contributo del Mediatore spagnolo e la "Relazione al governo dei Paesi Bassi sulla visita nei Paesi Bassi effettuata dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti dal 16 al 18 ottobre 2013", pubblicata a Strasburgo il 15 febbraio 2015, pag. 8, disponibile all'indirizzo: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Cfr. a questo proposito il contributo del Centro federale belga per la migrazione.

[20] Dati cui fa riferimento il Global Detention Project nella sua risposta alla consultazione mirata del Mediatore.

[21] Ciò lascia impregiudicati i compiti dell’OMS, che è responsabile in ultima istanza in caso di incidente grave a bordo, conformemente alla decisione del Consiglio 29 aprile 2004, relativa all’organizzazione di voli congiunti per l’allontanamento dal territorio di due o più Stati membri di cittadini di paesi terzi oggetto di provvedimenti individuali di allontanamento (GU L 261, pag. 28), allegato “Orientamenti comuni sulle disposizioni di sicurezza relative agli allontanamenti congiunti per via aerea”, punto 3.1.

[22] Il Mediatore ha presentato al Parlamento europeo una relazione speciale sulla questione nel caso OI/5/2012/BEH-MHZ. La relazione può essere consultata al seguente indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark Per questo motivo, il Mediatore non ripete la stessa raccomandazione qui.

[23] Il Centro federale belga per la migrazione ha sottolineato, come esempio di ciò che può accadere nella fase post-rimpatrio, che nel caso di un ritorno belga a Kinshasa nel 2013, 38 persone sembrano essere state arrestate e trattenute dalle autorità locali dopo il loro arrivo all'aeroporto di destinazione. Sono stati arrestati per diverse ore senza la possibilità di mangiare o bere. Nel gennaio 2015 l'Irish Times ha riferito di un'operazione di ritorno dall'Irlanda in cui un cittadino somalo è stato rimpatriato in Tanzania ma, all'arrivo all'aeroporto internazionale del Kilimanjaro, gli è stata rifiutata l'ammissione; successivamente, è stato portato a Dar Es Salaam dove è stato picchiato e torturato dalla polizia ed è morto alcuni giorni dopo a causa delle ferite riportate. Cfr. http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069

[24] Cfr., in particolare, la risposta della CIG.

[25] L'articolo 6 del codice di condotta stabilisce che "L'OMS e Frontex decidono un elenco di restrizioni autorizzate prima della riunione congiunta ".

[26] "Relazione al governo dei Paesi Bassi sulla visita nei Paesi Bassi effettuata dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti dal 16 al 18 ottobre 2013", pubblicata a Strasburgo il 15 febbraio 2015, disponibile all'indirizzo: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[27] La Corte EDU ha ritenuto che l'estrema vulnerabilità del minore sia il fattore decisivo e prevalga sulle considerazioni relative allo status di immigrato clandestino. Cfr. Mubilanzila Mayeka e Kaniki Mitunga c. Belgio, n. 13178, punto 55, sentenza del 12 ottobre 2006.

[28] Cfr. la relazione di cui sopra.

[29] Il Mediatore osserva a tale riguardo che il Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie fornisce formazione agli osservatori per i quali Frontex fornisce formatori.

[30] Il Centro federale belga per la migrazione ha elencato le condizioni minime necessarie per un monitoraggio efficace e indipendente. Ad esempio, un osservatore deve essere in grado, in diritto e in pratica, di raccogliere informazioni da persone che sostengono di essere state vittime di un incidente anche durante la fase successiva al rimpatrio; le relazioni di monitoraggio devono riguardare tutte le fasi della OCR e devono essere a disposizione delle persone interessate e del pubblico; gli osservatori devono essere in grado di filmare liberamente l'intera operazione, portare tutti i tipi di incidenti all'attenzione del pubblico (compresa la pubblicazione di informazioni e registrazioni video o audio online) ed essere in grado di segnalare o presentare un reclamo a tutte le autorità amministrative e giudiziarie di tutti gli Stati membri.

[31] Articolo 258 TFUE:

"La Commissione, se ritiene che uno Stato membro sia venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù dei trattati, emette un parere motivato al riguardo dopo aver dato allo Stato interessato la possibilità di presentare le proprie osservazioni.

Se lo Stato interessato non si conforma al parere entro il termine stabilito dalla Commissione, quest'ultima può adire la Corte di giustizia dell'Unione europea."

[32] Questa procedura comprende le fasi amministrative che si svolgono prima e dopo la JRO. Prima della JRO, l'OMS presenta per lettera un'offerta a Frontex per organizzare la JRO. Frontex riconosce l'offerta in una risposta alla quale allega "Condizioni per la JRO". Le "Condizioni" sono redatte sulla base di un modello e si riferiscono ad aspetti finanziari, requisiti e logistica, tra gli altri. Successivamente, in collaborazione con l'OMS, Frontex elabora un "piano di attuazione" (anche basato su un modello), che costituirà un allegato alla decisione specifica di finanziamento relativa alla JRO. Frontex adotta quindi decisioni di finanziamento specifiche e le invia all'OMS e a ciascun PMS prima della JRO. Al termine del JRO, i leader delle scorte dell'OMS e delle PMS compilano i moduli di debriefing. Entro 14 giorni dalla fine della JRO, l'OMS fornisce a Frontex una relazione finale standardizzata sull'operazione di rimpatrio. Infine, Frontex redige la propria relazione di valutazione finale (il responsabile dei diritti fondamentali vi appone le proprie iniziali per dimostrare la propria approvazione). Come ultimo passo, Frontex effettua il pagamento finale dopo aver ricevuto i rendiconti finanziari definitivi dall'OMS e dagli Stati membri partecipanti. Oltre a questa gestione individuale delle OCR, Frontex organizza, quattro volte l’anno, riunioni di pianificazione e valutazione dei punti focali nazionali riguardanti le OCR che si sono svolte nel frattempo.

[33] Cfr. la relazione sull'ispezione dei documenti, disponibile all'indirizzo http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark.

[34] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats _violation _1959 _2014 _ENG.pdf

[35] Articolo 1 del codice: "Il presente codice stabilisce principi comuni e procedure principali da osservare nelle operazioni di rimpatrio congiunte degli Stati membri coordinate da Frontex (...)." (sottolineatura aggiunta)

[36] "L'Agenzia può cooperare con le autorità dei paesi terzi competenti nelle materie disciplinate dal presente regolamento nel quadro di accordi di lavoro conclusi con tali autorità, conformemente alle pertinenti disposizioni del TFUE. Tali accordi di lavoro sono puramente connessi alla gestione della cooperazione operativa."

[37] Punto 2 della decisione 2013/67 del direttore esecutivo che introduce il codice: "Il codice si applica a tutti i partecipanti che partecipano a operazioni di rimpatrio congiunte coordinate da Frontex e deve essere da essi rispettato".