I fatti all’origine dell’indagine

1. La politica migratoria dell'UE comprende il rimpatrio volontario o forzato dei migranti irregolari di paesi terzi nei loro paesi di origine. Alle persone che hanno esaurito tutte le vie legali per legittimare il loro soggiorno in uno Stato membro dell'UE viene notificata una decisione emessa dalle autorità nazionali che ordina loro di tornare, di norma nel loro paese di origine. Coloro che non partono volontariamente sono soggetti a operazioni di rimpatrio forzato. Le operazioni di rimpatrio forzato possono essere nazionali, vale a dire gestite da uno Stato membro, o congiunte, coordinate, cofinanziate o interamente finanziate da Frontex con la partecipazione di più Stati membri (le cosiddette operazioni di rimpatrio congiunte o operazioni congiunte di rimpatrio). La direttiva UE sui rimpatri [1], il regolamento Frontex [2] e il codice di condotta per le operazioni congiunte di rimpatrio coordinate da Frontex [3] sono gli strumenti giuridici pertinenti.

2. Per loro stessa natura, le operazioni di rimpatrio forzato possono comportare gravi violazioni dei diritti fondamentali. Il Mediatore ha pertanto deciso di avviare un'indagine di propria iniziativa per chiarire in che modo Frontex, in qualità di coordinatore delle JRO, garantisce il rispetto dei diritti fondamentali e della dignità umana dei rimpatriati durante tali operazioni (anche prima della partenza; in volo; consegna dei rimpatriati nel paese di destinazione). Mentre gli Stati membri effettuano la stragrande maggioranza delle operazioni di rimpatrio forzato, a gennaio 2015 Frontex aveva coordinato 267 operazioni di rimpatrio forzato per via aerea, rimpatriando 13 633 persone.

3. Più specificamente, nella sua indagine il Mediatore ha voluto stabilire se vi sia margine per:

• Maggiore chiarezza su ciò che Frontex potrebbe e dovrebbe fare concretamente se le violazioni dei diritti fondamentali rischiassero di verificarsi o si verificassero durante un'operazione congiunta.
• Monitoraggio più efficace [4] (solo circa la metà delle operazioni congiunte che hanno avuto luogo finora ha coinvolto osservatori indipendenti fisicamente presenti a bordo).
• Monitoraggio più completo: i difensori civici nazionali, alcuni dei quali hanno responsabilità di monitoraggio, sono stati invitati a condividere la loro esperienza.
• Maggiore cooperazione tra gli organismi di monitoraggio (attualmente vi sono organizzazioni comuni di controllo in cui diversi osservatori nazionali accompagnano ciascuno il "loro" rimpatriato. È discutibile se tale duplicazione sia necessaria o efficace).
• Monitoraggio più trasparente (in relazione al modo in cui Frontex tiene conto delle relazioni redatte dagli osservatori).

Dall'apertura di questa inchiesta, la situazione di coloro che cercano di entrare nell'UE è diventata ancora più disperata. A parte la necessità di affrontare le terribili tragedie di quelle migliaia di persone che hanno perso la vita nel tentativo di attraversare il Mediterraneo, le disposizioni per il ritorno delle persone che non hanno diritto a rimanere saranno sottoposte a crescenti pressioni. Il 20 aprile 2015 la Commissione europea ha annunciato [5] un piano d'azione in dieci punti sulla migrazione che comprendeva, al punto 8, "Istituire un nuovo programma di rimpatrio per il rimpatrio rapido dei migranti irregolari coordinati da Frontex dagli Stati membri in prima linea". Dato il ruolo rafforzato proposto per Frontex, questa indagine di propria iniziativa ha assunto una rilevanza e un'urgenza ancora maggiori.

Indagine

4. Il Mediatore ha avviato tale indagine chiedendo a Frontex di rispondere a una serie di domande [6]. Ha quindi effettuato un'ispezione dei fascicoli JRO di Frontex presso la sua sede centrale a Varsavia [7].

5. Poiché molti difensori civici nazionali hanno un ruolo da svolgere in seno alle OCR, in qualità di organismi di monitoraggio o di gestione delle denunce, il Mediatore europeo ha chiesto il loro contributo ai membri della rete europea dei difensori civici. Ha ricevuto e pubblicato le risposte della commissione per le petizioni del Bundestag tedesco, del difensore civico regionale del Land tedesco Schleswig-Holstein e di 19 difensori civici nazionali provenienti da: Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Slovacchia, Svezia, Slovenia, Spagna e Ungheria [8].

6. Dopo aver ricevuto le osservazioni di Frontex [9], il Mediatore ha avviato una consultazione mirata delle istituzioni pubbliche e delle organizzazioni della società civile attive nella tutela dei diritti dei migranti. Ha ricevuto e pubblicato le risposte dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), dell'Associazione europea per i diritti umani (EHRA), della Commissione internazionale dei giuristi (ICJ), del Centro federale belga per le migrazioni, del Progetto di detenzione globale, del Servizio dei gesuiti per i rifugiati e dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (Ufficio per l'Europa)[10].

7. La decisione del Mediatore tiene conto di questo materiale.

Resoconto di Frontex

8. [11] [11] [11] [11][11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] [11] ) ) [11] ) [11] [11] [11] ) [11] [13]: ) ) [11] ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) : ) ) il trattamento dei rimpatri (compresi i pareri del responsabile dei diritti fondamentali di Frontex e le informazioni sulle relazioni presentate attraverso il sistema Frontex per la segnalazione di incidenti gravi.

9. Per quanto riguarda le decisioni in materia di idoneità al viaggio, Frontex ha fatto riferimento all'articolo 5, paragrafo 2, del suo codice di condotta per le JRO, il quale stabilisce che "In un periodo di tempo ragionevole prima dell'JRO, le autorità degli Stati membri sono tenute a fornire una visita medica a un rimpatriato (...) quando quest'ultimo ha una condizione medica nota o quando sono necessarie cure mediche". Il medico assegnato all'JRO dallo Stato membro organizzatore (OMS) è l'unica persona con il potere di riesaminare le decisioni in materia di idoneità al viaggio, ha affermato.

10. Per quanto riguarda il benessere dei rimpatriati, Frontex ha spiegato che ciascuno Stato membro partecipante è responsabile del proprio contingente di rimpatriandi. L'OMS sostiene le PMS fornendo i) un medico per il volo charter; ii) cibo e bevande sufficienti nel punto di raccolta, a terra e durante il volo e iii) accesso ai servizi igienici.

11. Frontex ha taciuto il suggerimento del Mediatore di pubblicare norme per il comportamento delle scorte in allegato al suo codice di condotta sulle operazioni congiunte. Ha spiegato che l'elenco delle restrizioni e delle attrezzature autorizzate/vietate è proposto dall'OMS e, dopo l'approvazione di Frontex, incluso nel piano di attuazione della JRO pertinente. Gli Stati membri partecipanti devono approvare tale elenco prima della riunione congiunta. Nessun PMS è autorizzato a utilizzare restrizioni non autorizzate dal proprio diritto nazionale, anche se l'OMS e Frontex hanno approvato tali misure per la JRO in questione. Il codice di condotta per le operazioni congiunte stabilisce che il ricorso a misure coercitive è disciplinato dal diritto nazionale e che tali misure devono rispettare i principi di proporzionalità, essere strettamente necessarie ed essere utilizzate nel debito rispetto dei diritti, della dignità e dell'integrità fisica dei rimpatriati.

12. Per quanto riguarda la gestione delle denunce dei rimpatriandi, Frontex ha dichiarato che "finora non è stata presentata alcuna denuncia in relazione alle JRO". Frontex ha inoltre fatto riferimento all'articolo 5, paragrafo 2, e all'articolo 8, paragrafo 1, del codice [12] e all'articolo 16 che prevede che qualsiasi partecipante alle JRO che abbia motivo di ritenere che il codice o i diritti fondamentali dei rimpatriandi siano stati violati sia tenuto a segnalarlo a Frontex attraverso i canali appropriati, ad esempio attraverso il sistema di segnalazione degli incidenti gravi di Frontex. È inoltre possibile presentare una relazione al rappresentante di Frontex o a un osservatore presente a bordo del volo. Ad oggi, ci sono state tre situazioni critiche "per quanto riguarda l'inosservanza da parte dei rimpatriati", secondo Frontex: i) nel 2011 l'OMS ha segnalato l'uso della forza da parte delle scorte delle POM nei confronti di un rimpatriato al pubblico ministero dell'OMS, che alla fine ha archiviato il caso; ii) nel 2012 una scorta di PMS è stata gravemente ferita da un rimpatriato e iii) nel 2014, prima di salire sul volo charter principale, " si è verificata un'inadempienza in cui nessuno è rimasto ferito."Frontex e lo Stato membro interessato hanno esaminato tali incidenti, li hanno analizzati e hanno tratto insegnamenti per il futuro.

13. Per quanto riguarda il fatto che il sostegno finanziario di Frontex agli Stati membri per l'operazione congiunta sia subordinato al pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, Frontex ha sottolineato che lo garantisce attraverso la presenza del suo rappresentante a bordo e attraverso il meccanismo di segnalazione istituito.

14. Per quanto riguarda il monitoraggio delle operazioni congiunte, Frontex ha dichiarato che il monitoraggio dovrebbe essere effettuato sulla base di criteri oggettivi e trasparenti e coprire l'intera operazione congiunta dalla fase precedente la partenza fino alla consegna dei rimpatriati nel paese di origine. La natura del monitoraggio può tuttavia variare: in alcuni Stati membri tutte le operazioni sono monitorate fisicamente, mentre in altri il monitoraggio è effettuato dopo l'evento o su base ad hoc. Secondo Frontex, il fatto che gli osservatori non fossero fisicamente presenti durante la metà delle operazioni congiunte "non significa che [queste operazioni congiunte] non siano state monitorate conformemente alla legislazione nazionale dell'OMS o degli Stati membri partecipanti."(Frontex sottolinea inoltre che, nel 2014, un osservatore era fisicamente presente nel 60 % delle operazioni congiunte). Inoltre, se la Commissione europea constata che uno Stato membro non ha rispettato l'obbligo di prevedere un sistema di monitoraggio dei rimpatri forzati ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri, ciò potrebbe comportare il rinvio o l'annullamento della partecipazione di tale Stato membro all'operazione congiunta.

15. Da parte sua, Frontex incoraggia gli Stati membri a garantire attivamente il monitoraggio coprendo i costi degli osservatori presenti durante la riunione congiunta e mediante riunioni periodiche dei punti di contatto diretti in materia di rimpatrio. Incoraggia gli Stati membri a introdurre un monitor a bordo durante l'intera operazione congiunta e a scegliere un monitor per diversi Stati membri. Per quanto riguarda la questione del "monitoraggio rappresentativo", Frontex ha riconosciuto che un osservatore di uno Stato membro che effettua il monitoraggio per conto di altri Stati membri può avere difficoltà a monitorare il comportamento delle scorte a causa di normative nazionali divergenti sull'uso della forza e sui mezzi di contenimento. Frontex, tuttavia, si aspetta che ogni osservatore presente riferisca in merito a tutte le situazioni monitorate, indipendentemente dallo Stato membro che rappresenta. Infine, Frontex ha vagliato la possibilità di concludere accordi con un organismo di monitoraggio indipendente per monitorare determinate operazioni congiunte. Si è rivolto all'Agenzia dell'UE per i diritti fondamentali (FRA), all'UNHCR e al Comitato per la prevenzione della tortura del Consiglio d'Europa e ha avviato riunioni con loro. Questo lavoro è in corso.

16. Per quanto riguarda l'accesso dei soggetti di monitoraggio ai rimpatriandi, Frontex informa tutti i partecipanti all'impresa comune, prima dell'inizio dell'operazione, che i soggetti di monitoraggio dovrebbero avere libero accesso a tutti i rimpatriandi e a tutte le aree utilizzate per l'impresa comune. I soggetti di monitoraggio partecipano a questi briefing e ai debriefing. Le loro osservazioni sono incluse nei resoconti e le loro osservazioni sono incluse nella relazione finale sull'operazione di rimpatrio redatta dall'OMS.

17. Infine, Frontex è osservatore del progetto del Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie, che mira a creare un pool europeo di osservatori indipendenti per i rimpatri forzati e a definire orientamenti e organizzare attività di formazione. Frontex fornisce anche formazione per i monitor.

Risposta del responsabile dei diritti fondamentali di Frontex

18. Nella sua risposta, il responsabile dei diritti fondamentali di Frontex afferma che, dalla sua nomina nel dicembre 2012, ha partecipato a diverse operazioni congiunte. Ha pieno accesso al calendario delle JRO e decide quando essere presente. Ha tendenzialmente privilegiato i) le JRO per le quali non è presente alcun monitor durante il volo e ii) le cosiddette "JRO di raccolta"[13]. Quando partecipa a una missione congiunta, il responsabile dei diritti fondamentali redige il suo rapporto di missione e lo trasmette per informazione al settore delle operazioni di rimpatrio di Frontex. Discute inoltre le sue conclusioni con gli agenti coinvolti e, se necessario, con la dirigenza di Frontex.

19. Il responsabile dei diritti fondamentali afferma di ricevere tutte le relazioni di valutazione di Frontex riguardanti le operazioni congiunte, comprese le relazioni sulla raccolta delle operazioni congiunte. Tuttavia, non riceve direttamente le segnalazioni dagli osservatori nazionali, sebbene abbia chiesto di riceverle.

20. Il responsabile dei diritti fondamentali ha partecipato alla formazione organizzata da Frontex per i capi di scorta nazionali che partecipano alle operazioni congiunte. Ha inoltre informato e formato gli agenti di scorta e i dirigenti di scorta di paesi terzi (Albania e Georgia) che parteciperanno alla raccolta delle JRO. Ha suggerito a Frontex di includere attivamente i meccanismi nazionali di prevenzione di paesi terzi (come i difensori civici) nella formazione delle scorte che partecipano alla raccolta delle operazioni congiunte.

21. Dalla sua nomina nel dicembre 2012, il responsabile dei diritti fondamentali non ha ricevuto denunce o segnalazioni di incidenti gravi relativi a violazioni dei diritti fondamentali durante una riunione congiunta. Tuttavia, la sua partecipazione alle JRO le ha consentito di individuare le questioni critiche e le migliori pratiche. Ad esempio, è preoccupata per il fatto che i minori siano rimpatriati nelle JRO. Sebbene Frontex non abbia finora consentito ai minori non accompagnati di partecipare alle operazioni congiunte, le famiglie con minori sono state rimpatriate in questo modo. Ritiene inoltre che vi siano margini di miglioramento per quanto riguarda l'armonizzazione dell'assistenza medica e lo scambio di informazioni mediche prima di una riunione congiunta. In particolare, i medici sui voli le hanno detto che avrebbero beneficiato di un maggiore coordinamento prima della JRO al fine di conoscere lo stato di salute generale dei rimpatriati.

Resoconto dei difensori civici nazionali, della FRA, dell'UNHCR e delle ONG

22. Il Mediatore ha chiesto ai membri della rete europea dei difensori civici il loro riscontro in relazione al monitoraggio della commissione JRO. In particolare, chiede se sia fattibile e auspicabile una maggiore cooperazione tra gli organismi di controllo.

23. La Mediatrice ha inoltre invitato a fornire un riscontro sul parere di Frontex, attraverso una consultazione mirata in cui ha chiesto ai rispondenti informazioni e opinioni su: violazioni concrete dei diritti fondamentali e denunce, codice di condotta di Frontex per le operazioni congiunte e sue migliori pratiche per le operazioni congiunte, raccolta delle operazioni congiunte, scambio di buone pratiche di monitoraggio tra gli osservatori nazionali e trasparenza in merito alle operazioni congiunte.

24. Poiché le singole risposte sono state pubblicate sul sito web del Mediatore, si riporta di seguito una panoramica dei principali suggerimenti avanzati dai rispondenti:

Codice di condotta di Frontex per le operazioni congiunte

i) Secondo la FRA, che ha contribuito in modo sostanziale alla redazione del codice, quest'ultimo non fornisce disposizioni sufficientemente dettagliate e concrete su diverse questioni essenziali. Due difetti principali sono a) la mancanza di procedure chiare per la presentazione e il trattamento dei reclami individuali da parte dei rimpatriandi; b) monitoraggio delle operazioni congiunte (in particolare, il fatto che non tutte le operazioni congiunte siano monitorate).

(ii)Frontex dovrebbe elaborare una serie di norme di buone pratiche sull'uso della forza che siano in linea con il diritto nazionale di ciascuno Stato membro e incoraggiare gli Stati membri ad adottarle (UNCHR).

iii) Frontex dovrebbe redigere un elenco di meccanismi di restrizione che non sarebbe mai d'accordo in una JRO (ICJ).

iv) La presenza di minori nelle operazioni congiunte dovrebbe essere vietata data la natura coercitiva di questo tipo di operazioni (Centro federale belga per la migrazione).

v) Frontex dovrebbe elaborare orientamenti concreti per gli Stati membri sull'applicazione armonizzata del codice, comprese le modalità per individuare le esigenze specifiche delle persone vulnerabili (CEDU) e il momento esatto in cui dovrebbe aver luogo la visita medica.

vi) Ogni rimpatriato deve sottoporsi a una visita medica subordinata al consenso di tale persona (difensore civico spagnolo e EHRA). Secondo l'EHRA, l'esame dovrebbe aver luogo la sera prima dell'allontanamento o il giorno dell'allontanamento. Inoltre, l'accesso alle cartelle cliniche dovrebbe essere riservato al personale medico (difensore civico spagnolo).

Monitoraggio

(vii) Almeno un osservatore dovrebbe essere fisicamente presente in ogni fase di un'impresa comune. In caso contrario, Frontex non dovrebbe coordinare o finanziare una JRO (ombudsmen e rispondenti in generale).

viii) Frontex dovrebbe istituire un gruppo di osservatori indipendentemente dalla loro nazionalità o designazione e da cui un singolo osservatore potrebbe essere nominato dallo Stato membro o da Frontex per garantire un monitoraggio indipendente (UNCHR ed EHRA).

ix) Gli osservatori dovrebbero essere in grado di scegliere quale JRO osservare (difensore civico spagnolo).

x) Il monitoraggio per conto di diversi Stati membri non è fattibile a meno che i soggetti di monitoraggio non dispongano di informazioni aggiornate sulle misure di restrizione consentite in ciascuno Stato membro (che Frontex deve redigere come "schede per paese") (molti rispondenti). Il difensore civico svedese ha segnalato che il monitoraggio rappresentativo sarebbe difficile dato il suo mandato, che consiste nel vigilare sui funzionari pubblici svedesi nel rispettare la legge svedese durante le operazioni di rimpatrio.

xi) Gli osservatori dovrebbero operare sulla base di norme comuni, come quelle attualmente in fase di elaborazione da parte del Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie (molti difensori civici e rispondenti).

xii) La formazione congiunta, gli scambi regolari e le visite di studio sono stati alcuni dei mezzi suggeriti per migliorare la cooperazione tra gli organismi di monitoraggio.

xiii) Frontex dovrebbe fornire formazione non solo agli accompagnatori, ma a tutti i partecipanti alle JRO: personale medico, monitor e interpreti. In particolare, la formazione in materia di diritti fondamentali dovrebbe essere un prerequisito per la partecipazione a un'impresa comune e tale formazione dovrebbe coprire le esigenze delle persone vulnerabili (EHRA).

Reclami

xiv) Frontex dovrebbe elaborare opuscoli di facile lettura che illustrino i diritti e gli obblighi dei rimpatriandi, compreso il diritto di presentare una denuncia a Frontex (l'EHRA e il Centro federale belga per la migrazione hanno presentato proposte dettagliate al riguardo). Frontex dovrebbe pagare affinché il modulo di denuncia e l’opuscolo informativo siano tradotti nelle lingue pertinenti. Il Centro belga ha inoltre proposto di fornire ai rimpatriati i recapiti di coloro che potrebbero assisterli nella presentazione di un reclamo.

(xv) Frontex dovrebbe aiutare gli Stati membri a istituire meccanismi di denuncia per i rimpatriandi e istituire un proprio meccanismo di denuncia (UNHCR).

xvi) Frontex dovrebbe elaborare orientamenti sulle modalità con cui gli Stati membri dovrebbero informare i rimpatriandi in merito alla possibilità di presentare una denuncia e sulle norme relative a tali meccanismi di denuncia (EHRA).

xvii) Tutti i partecipanti al JRO devono indossare un segno distintivo che segnali il loro ruolo (escort, monitor, medico, interprete,...), nonché il loro nome o numero di identificazione. Ciò è essenziale per la presentazione efficace delle denunce (difensore civico spagnolo, Centro federale belga per la migrazione e CIG).

Raccolta delle JRO

xviii) Poiché il quadro giuridico dell'UE non prevede esplicitamente la raccolta delle operazioni congiunte, tale pratica dovrebbe essere sospesa fino a quando non sarà stata oggetto di un ampio dibattito in seno ai parlamenti europei e nazionali e alla società civile. In nessun caso Frontex o gli Stati membri dovrebbero ricorrere alle operazioni congiunte di raccolta per eludere il loro obbligo di risarcire i danni causati da violazioni dei diritti umani, compresi i danni che si verificano durante un volo operato da un paese terzo. I singoli Stati membri restano responsabili degli atti commessi da agenti incaricati dell'applicazione della legge di paesi terzi [14] (Centro federale belga per la migrazione).

Trasparenza

(xix) Come minimo, Frontex dovrebbe pubblicare sul proprio sito web e tenere aggiornate le seguenti informazioni: il calendario delle operazioni congiunte programmate non appena confermato; l'elenco contenente le misure di ritenuta autorizzate durante una determinata operazione congiunta; monitora i rapporti, comprese le registrazioni video dell'operazione; relazioni finali di Frontex sulle operazioni di rimpatrio; tutte le informazioni relative alle indagini condotte da Frontex sugli Stati membri (a norma dell'articolo 17 del codice di condotta)[15]; Migliori pratiche di Frontex per le operazioni congiunte [16].

Problemi concreti

(xx) Infine, gli intervistati hanno fatto riferimento ad alcuni problemi concreti di cui sono a conoscenza. Il Centro federale belga per la migrazione e il difensore civico polacco hanno sottolineato che i migranti irregolari nei centri di detenzione spesso non sono informati se è prevista una JRO e se ne faranno parte. Il difensore civico spagnolo ha elencato una serie di carenze riscontrate nelle operazioni congiunte che aveva monitorato: a) gli aeromobili utilizzati non disponevano di un frigorifero per mantenere freddi i medicinali né di un defibrillatore; b) non vi sono state riprese sistematiche delle JRO; c) i rimpatriandi non sono stati informati del loro diritto di presentare un reclamo; d) in alcune JRO non era presente alcun traduttore, anche se molti rimpatriati non parlavano inglese o spagnolo; e) in una JRO, una PMS ha portato i bambini all'aeromobile insieme agli adulti e durante il volo le famiglie con bambini sono state sedute insieme ad altri rimpatriati.

Valutazione del Mediatore

25. L'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento Frontex stabilisce che Frontex "fornisce l'assistenza necessaria e (...) garantisce il coordinamento o l'organizzazione di operazioni di rimpatrio congiunte degli Stati membri". Nella sua valutazione, la Mediatrice cercherà pertanto di stabilire i) cosa significhino i ruoli di assistenza e coordinamento di Frontex in termini di protezione dei diritti umani dei rimpatriati nelle operazioni congiunte di rimpatrio (comprese le cosiddette operazioni congiunte di raccolta); ii) il modo in cui Frontex interagisce con gli Stati membri e con gli osservatori nazionali e cosa si potrebbe fare di più a tale riguardo; e iii) se il codice di condotta di Frontex per le operazioni congiunte, la sua procedura operativa e le pratiche di trasparenza in questo settore siano adatti allo scopo.

26. L'articolo 9, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Frontex specifica la necessità di procedure comuni standardizzate per "garantire il rimpatrio in modo umano e nel pieno rispetto dei diritti fondamentali, in particolare i principi della dignità umana, della proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, del diritto alla libertà e alla sicurezza e del diritto alla protezione dei dati personali e alla non discriminazione". L'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento Frontex stabilisce inoltre che qualsiasi sostegno finanziario da parte di Frontex ai fini delle operazioni congiunte è subordinato al pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali [17].

27. I rimpatri forzati sollevano due distinte questioni di protezione dei diritti umani: i) Come dovrebbero essere effettuati i rimpatri forzati per garantire il rispetto dei diritti umani? Quali limiti possono essere posti ai mezzi e ai metodi che uno Stato membro può utilizzare per condurre operazioni di rimpatrio forzato? ii) Quando il diritto in materia di diritti umani e/o considerazioni umanitarie vietano il rimpatrio forzato? Il Mediatore ritiene che Frontex debba impegnarsi pienamente con gli Stati membri su tali questioni. Tale impegno dovrebbe essere proattivo, in particolare prima e dopo una riunione congiunta, e reattivo durante una riunione congiunta in cui dovrebbe essere presente un rappresentante di Frontex. La Mediatrice rileva con preoccupazione dalla sua ispezione dei documenti che vi erano JRO in cui non erano presenti né un rappresentante di Frontex né un osservatore indipendente.

Coinvolgimento di Frontex con gli Stati membri: reattivo (durante un'operazione congiunta)

28. Il Mediatore apprezza quanto siano impegnativi i rimpatri forzati per tutte le parti coinvolte. In tali circostanze, è della massima importanza che ciascun attore sia consapevole del ruolo preciso che dovrebbe svolgere (ed effettivamente legalmente obbligatorio o vietato). Sebbene le norme dettagliate non possano sostituire l'esercizio di un buon giudizio in situazioni di stress, il Mediatore ritiene che Frontex dovrebbe mirare a fornire ai suoi rappresentanti orientamenti il più possibile chiari e dettagliati al fine di dotarli del know-how necessario e prepararli adeguatamente ai vari scenari che potrebbero incontrare. A titolo di esempio, il Mediatore osserva quanto segue:

• L'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento Frontex specifica che Frontex non può entrare nel merito di una decisione di rimpatrio. Allo stesso tempo, ci si aspetterebbe che un rappresentante di Frontex non tolleri una situazione in cui un OMS/PMS presenta per il rimpatrio una donna in stato di gravidanza avanzata, minori non accompagnati o persone gravemente malate, o se un OMS/PMS mantiene la sua decisione di rimpatriare una persona quando, all'ultimo minuto, un tribunale competente ha emesso una decisione che fermerebbe l'allontanamento della persona [18].
• Ci si aspetterebbe che un rappresentante di Frontex intervenisse se il controllo di sicurezza dei rimpatriati prima della partenza fosse effettuato in modo umiliante [19].
• I rappresentanti di Frontex possono anche avere un ruolo da svolgere quando si tratta dell'uso della forza da parte delle scorte nazionali nelle operazioni congiunte. Dal 1991, almeno quindici rimpatri nazionali sembrano aver provocato la morte del rimpatriato durante le operazioni di rimpatrio (nella maggior parte dei casi a causa del ricorso alla moderazione), con molti altri casi di maltrattamenti segnalati da ONG indipendenti.[20] Anche se gli Stati membri partecipanti accettano di utilizzare solo i mezzi di moderazione approvati da Frontex e anche se le loro scorte sono state addestrate, l'uso non proporzionato della moderazione può ancora verificarsi. I rappresentanti di Frontex potrebbero dover intervenire in tali casi insieme all'OMS o al suo posto [21].

29. Frontex afferma attualmente sul suo sito web che i compiti dei suoi rappresentanti comprendono "assicurarsi che l'operazione di rimpatrio congiunta sia effettuata conformemente al codice di condotta per i voli di rimpatrio creato da Frontex". Rimane il quesito: come? La reazione dei rappresentanti di Frontex potrebbe variare dalla persuasione alla conclusione dell’operazione conformemente all’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Frontex. Frontex, tuttavia, non fornisce una spiegazione chiara di come i suoi rappresentanti potrebbero reagire, in termini pratici, se i partecipanti alle JRO, in particolare le scorte nazionali, violano i diritti umani o la dignità dei rimpatriati o non rispettano i mezzi di moderazione concordati.

30. Frontex dovrebbe pertanto adottare e pubblicare un documento che descriva le azioni che i suoi rappresentanti possono intraprendere durante un'operazione congiunta di rimpatrio in situazioni di violazione dei diritti umani o maltrattamento prima o durante il volo. Ciò potrebbe essere incluso nel suo documento sulle migliori pratiche o pubblicato come pubblicazione separata.

Coinvolgimento di Frontex con gli Stati membri: proattivo (prima e dopo una riunione congiunta)

31. L’ispezione dei documenti da parte della Mediatrice ha rivelato che Frontex ha adottato misure importanti istituendo scambi regolari attraverso punti focali e conducendo riunioni periodiche con le autorità competenti degli Stati membri in merito alle operazioni congiunte. Tuttavia, si potrebbe fare di più. Quanto segue contiene una serie di proposte di ulteriori miglioramenti, derivanti dall'ispezione del Mediatore, dall'esercizio di consultazione e dalle proprie riflessioni.

Reclami dei rimpatriandi

32. Frontex dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a informare i rimpatriati, prima di un'operazione congiunta, della possibilità di denunciare le violazioni dei diritti fondamentali o della dignità umana che si verificano durante l'operazione. La presentazione dei reclami dovrebbe essere agevolata in ogni fase di un'operazione congiunta e anche nella fase successiva al rimpatrio.

33. Le persone lese dovrebbero inoltre poter scegliere tra diversi mezzi di ricorso ed essere in grado di presentare un reclamo a Frontex o allo Stato membro interessato. A tal fine, Frontex non dovrebbe ritardare ulteriormente l'istituzione di un meccanismo per trattare le denunce relative a violazioni dei diritti fondamentali in tutte le operazioni congiunte contrassegnate da Frontex. Il Mediatore deplora vivamente il rifiuto di Frontex di dare seguito alla raccomandazione del suo predecessore, formulata nell'aprile 2013, di istituire un meccanismo che gli consenta di trattare direttamente le denunce di persone che affermano di aver subito violazioni dei loro diritti fondamentali nel corso delle attività di Frontex [22]. Come sostenuto in modo convincente dai partecipanti alla consultazione del Mediatore, disporre di uno strumento che consenta di segnalare gli incidenti non equivale a disporre di un adeguato meccanismo di denuncia.

34. I partecipanti alla consultazione del Mediatore hanno fornito idee eccellenti per facilitare la presentazione delle denunce. Ad esempio, Frontex dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di elaborare un modulo di denuncia per i rimpatriandi, nonché una scheda informativa sulla procedura di denuncia, redatta in cooperazione con gli Stati membri. Frontex dovrebbe cofinanziare la traduzione di tali documenti nelle lingue più utilizzate.

35. A rigor di termini, la responsabilità di coloro che sono coinvolti in una JRO termina quando il passaggio di consegne ha avuto luogo. Né Frontex né lo Stato membro interessato hanno l'obbligo specifico di verificare il benessere e il trattamento di coloro che sono stati rimpatriati nei loro paesi di origine. Il Mediatore non è stato in grado di trovare alcuna prova di un follow-up regolare in termini di ciò che accade ai rimpatriandi dopo la consegna, anche se tale follow-up potrebbe probabilmente fare la differenza.[23] I rimpatriandi dovrebbero pertanto essere informati di quale agenzia o servizio potrebbe essere in grado di assisterli nel paese di rimpatrio nella presentazione di una denuncia. Tali informazioni dovrebbero pertanto includere i recapiti delle agenzie o delle persone che potrebbero aiutare i rimpatriati a presentare una denuncia al loro ritorno nel paese di rimpatrio, ad esempio ONG, avvocati pro bono e difensori civici di paesi terzi.

Possibile revoca del finanziamento

36. Frontex dovrebbe chiarire agli Stati membri che la riduzione o la revoca del cofinanziamento in caso di violazioni dei diritti umani è una sanzione per l'esperienza passata, applicata sulla base di una valutazione del rischio. A tale riguardo, la Mediatrice condivide il parere dei partecipanti alla sua consultazione mirata secondo cui la dichiarazione di Frontex, nel suo parere secondo cui "un'eventuale decisione di rivedere o ridurre il cofinanziamento potrebbe essere presa in caso di violazione delle disposizioni in materia di diritti fondamentali, sulla base di prove", non riflette pienamente il suo ruolo di coordinatore responsabile. Per tale decisione dovrebbe essere sufficiente che le violazioni dei diritti fondamentali siano a rischio [24].

Azioni coercitive e mezzi di contenimento

37. I limiti alle azioni coercitive delle scorte sono disciplinati prima di ogni operazione congiunta nel corrispondente piano di attuazione approvato da Frontex [25]. Tuttavia, nell'ambito del suo coordinamento proattivo, come suggerito dai partecipanti alla consultazione mirata, Frontex dovrebbe prendere in considerazione i) il sostegno a progetti volti a documentare i mezzi di moderazione consentiti per le operazioni di rimpatrio in ciascuno Stato membro o l'avvio di un progetto di questo tipo, ii) l'elenco dei mezzi di moderazione che non sarebbe mai d'accordo in un'operazione congiunta e iii) la pubblicazione di tali documenti. Il Mediatore sottolinea che il Comitato per la prevenzione della tortura del Consiglio d'Europa ha recentemente dichiarato che "i tempi sono ormai maturi per discussioni più approfondite tra gli Stati parte di Frontex sul tema della promozione di norme comuni più precise sull'uso dei mezzi di contenimento".[26]

Aeromobili, imbarco e sbarco

38. La situazione dei minori nelle operazioni congiunte è particolarmente preoccupante per il responsabile dei diritti fondamentali di Frontex. Frontex dovrebbe pertanto prendere in considerazione la possibilità di stabilire un requisito nel piano di attuazione della JRO, e di verificarne il rispetto, che le famiglie con donne incinte e le famiglie con bambini siano autorizzate a salire a bordo dell’aeromobile separatamente e siano sedute separatamente dagli altri rimpatriati [27].

39. Il Mediatore ha inoltre preso atto di una serie di suggerimenti pratici formulati dai partecipanti alla consultazione. Il difensore civico spagnolo, ad esempio, ha suggerito a Frontex di richiedere all'OMS la presenza di un frigorifero e di un defibrillatore su ciascun volo. Frontex dovrebbe inoltre chiedere all'OMS di verificare presso la sua sede nazionale, poco prima dello sbarco dall'aereo nel paese di rimpatrio, se, durante il volo, un tribunale competente abbia emesso una decisione che interromperebbe l'operazione per qualsiasi rimpatriando interessato [28].

Monitoraggio

40. Molti intervistati ritengono che la presenza fisica dei monitor durante ogni volo di ritorno sia fondamentale. Il Mediatore concorda sul fatto che si tratta di una soluzione nettamente migliore di quella offerta dal monitoraggio successivo sulla base della documentazione. Frontex dovrebbe pertanto prendere in considerazione la possibilità di esigere, nella procedura pre-JRO, che la presenza fisica obbligatoria degli osservatori nell'JRO sia trattata nei documenti pertinenti (vale a dire, nell'offerta di un volo di ritorno, nelle condizioni allegate alla conferma dell'offerta e nel piano di attuazione). Frontex potrebbe anche prendere in considerazione la possibilità di rendere pubblico il piano per le prossime operazioni congiunte, con almeno una settimana di anticipo, e di chiarire sul suo sito web che potrebbe pagare per la presenza degli osservatori nell'operazione congiunta.

41. Per quanto riguarda il cosiddetto "monitoraggio rappresentativo" ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 5, del codice, il Mediatore prende atto dello scetticismo di alcuni rispondenti sul modo in cui un osservatore di uno Stato membro potrebbe monitorare il comportamento delle scorte di un altro Stato membro, dato che agiscono secondo le loro norme nazionali. Il Mediatore, tuttavia, ravvisa un potenziale in tale monitoraggio, a condizione che i soggetti di monitoraggio siano adeguatamente informati sui mezzi di moderazione concordati nel piano di attuazione. Frontex potrebbe inoltre preparare e pubblicare schede per paese sull'uso consentito dei mezzi di restrizione in ciascuno Stato membro. ^ Sarebbe utile anche la formazione per i monitor in questo settore [29] così come la registrazione della JRO .

42. Rimane da chiedersi cosa dovrebbe fare Frontex se non ci sono osservatori OMS/PMS disponibili per una JRO. Durante l'ispezione dei documenti, il Mediatore si è imbattuto, in diverse occasioni, in una raccomandazione contenuta nelle relazioni di valutazione di Frontex secondo cui Frontex e le OMS dovrebbero avvalersi di un gruppo di osservatori di ONG o altri organismi per i diritti fondamentali. Il Mediatore è inoltre a conoscenza del progetto dell'UE sul monitoraggio dei rimpatri forzati, che comprende lavori per la creazione di un gruppo di osservatori, attualmente condotto dal Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie. La Mediatrice ritiene che tale pool potrebbe essere una soluzione utile per aumentare la presenza fisica degli osservatori nelle operazioni congiunte.

43. Ciò può tuttavia essere problematico dal punto di vista dell'indipendenza degli osservatori. Più specificamente, l'indipendenza degli osservatori può essere compromessa in circostanze in cui sono "assegnati" a uno specifico volo di ritorno dall'istituzione statale responsabile piuttosto che fare volontariato per operazioni specifiche di propria iniziativa. Una soluzione a questo problema sarebbe che Frontex stessa selezionasse i monitor JRO da tale pool.

44. Più in generale, è necessaria un'ulteriore riflessione su ciò che comporta un monitoraggio indipendente ed efficiente [30]. L'articolo 9, paragrafo 1, lettera b), del regolamento Frontex prevede che il monitoraggio delle operazioni congiunte sia effettuato sulla base di criteri oggettivi e trasparenti e copra l'intera operazione congiunta dalla fase precedente la partenza fino al trasferimento dei rimpatriandi nel paese di rimpatrio. Tuttavia, non elenca i criteri. Il codice di condotta di Frontex, dal canto suo, si limita ad affermare che il monitoraggio è un obbligo degli Stati membri ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri. È quindi difficile comprendere in che modo Frontex possa avvalersi dell’articolo 13, paragrafo 2, del codice di condotta, il quale prevede quanto segue: "Gli Stati membri che partecipano a un'operazione congiunta sono tenuti a garantire di disporre di un efficace sistema di monitoraggio dei rimpatri forzati. Il mancato rispetto di questa condizione potrebbe in ultima analisi comportare il rinvio o l'annullamento della partecipazione dei rispettivi Stati membri."

45. L'argomentazione di Frontex, secondo cui una decisione sul rinvio/cancellazione dovrebbe basarsi su una decisione della Commissione di inosservanza dell'articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri, è viziata. Se Frontex intendeva qui fare riferimento alle possibili azioni della Commissione ai sensi dell'articolo 258 TFUE [31], il Mediatore sottolinea che, nell'ambito di una procedura d'infrazione, la Commissione non adotta una "decisione" in base alla quale uno Stato membro ha violato il diritto dell'UE. Piuttosto, avvia il procedimento e, se necessario, sottopone la causa alla Corte di giustizia per decisione. Inoltre, l’approccio standard della Commissione è che tali procedimenti non dovrebbero di norma essere avviati in relazione a eventi isolati, ma solo se esiste una prassi consolidata in uno Stato membro.

46. La Mediatrice ritiene che, ai fini dell'applicazione dell'articolo 13, paragrafo 2, del codice di condotta, Frontex dovrebbe sviluppare le proprie competenze. La consapevolezza degli Stati membri che Frontex è pronta ad applicare sanzioni a norma dell'articolo 13, paragrafo 2, del codice sulla base della propria accertamento dei fatti potrebbe, di fatto, avere un ruolo preventivo e, in ultima analisi, promuovere il monitoraggio nazionale. Frontex potrebbe inoltre chiedere informazioni pertinenti ai difensori civici nazionali e a organismi analoghi.

Procedura JRO e norme di trasparenza

47. L'ispezione dei fascicoli di Frontex da parte della Mediatrice le ha consentito di comprendere la procedura seguita da Frontex per il coordinamento e l'organizzazione delle operazioni congiunte [32] e di concludere che essa è applicata in modo coerente a tutte le operazioni congiunte: se necessario, vengono preparati e aggiornati moduli standard (ad esempio, schede di valutazione per gli osservatori nella raccolta delle operazioni congiunte), i documenti Frontex sono redatti in modo esauriente, i fascicoli sono correttamente registrati e le operazioni congiunte sono documentate.

48. Il Mediatore osserva, tuttavia, che non vi sono molte informazioni pubbliche sulle operazioni congiunte. Il diritto a un ricorso effettivo per i rimpatriati può diventare illusorio se gli osservatori, i rimpatriati e gli assistenti sociali e/o i rappresentanti legali che assistono i rimpatriati in caso di violazioni dei diritti umani non possono accedere alle pertinenti informazioni giuridiche e fattuali. Inoltre, la politica di trasparenza di Frontex dovrebbe riflettere il fatto che si tratta di un settore di rilevante interesse pubblico.

49. Allo stato attuale, sul sito web di Frontex è pubblicata solo la prima pagina della relazione di valutazione di Frontex, contenente informazioni sul bilancio, sul numero di partecipanti, sul paese da cui sono stati rimpatriati e sulla presenza o meno di un osservatore. Come la Mediatrice è a conoscenza della sua ispezione, il documento completo contiene, ad esempio, le raccomandazioni formulate da Frontex e le osservazioni degli osservatori, laddove tali osservazioni sono formulate.

50. Frontex dovrebbe pertanto pubblicare sul proprio sito web: le relazioni di valutazione delle operazioni congiunte di Frontex, comprese le osservazioni dei monitor e le raccomandazioni di Frontex; la sezione del piano di attuazione dell'impresa comune, che fa riferimento all'uso concordato di mezzi di restrizione; Migliori pratiche di Frontex per le operazioni congiunte. Nel piano o nelle condizioni di attuazione dell'operazione congiunta Frontex dovrebbe richiedere che le relazioni degli osservatori siano trasmesse a Frontex. Tali relazioni dovrebbero, a loro volta, essere pubblicate sul sito web di Frontex.

Raccolta di voli

51. La Mediatrice è preoccupata per l'introduzione delle JRO di raccolta, di cui è venuta a conoscenza durante l'ispezione dei documenti. Durante tale ispezione, Frontex ha spiegato a quali condizioni la cooperazione di un paese terzo può essere accettata in tali operazioni congiunte [33]. Il Mediatore concorda sul fatto che la formazione preliminare delle scorte di paesi terzi (con la preziosa partecipazione del responsabile dei diritti fondamentali) è utile e che la presenza di un rappresentante di Frontex, di scorte dell’OMS e di un osservatore dell’UE a bordo del volo è essenziale per prevenire o reagire in altro modo alle violazioni dei diritti umani o ai maltrattamenti.

52. Tuttavia, Frontex ha anche sostenuto che la raccolta delle operazioni congiunte riguarderà solo i paesi terzi che sono parti della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU). Secondo il Mediatore, il fatto che un paese terzo abbia aderito alla CEDU non costituisce di per sé una garanzia adeguata che i diritti umani (in particolare il diritto alla vita e il divieto di trattamenti inumani e degradanti e di tortura) siano rispettati nella pratica nel contesto dei voli di rimpatrio [34]. Inoltre, i funzionari di contrasto dei paesi terzi non sono tenuti ad applicare il codice di condotta di Frontex [35]. La questione della competenza/responsabilità è pertanto aperta.

53. In tale contesto, il Mediatore ritiene che Frontex dovrebbe garantire il rispetto dei diritti fondamentali nella raccolta delle operazioni congiunte (nel rispetto dei propri obblighi in materia di diritti umani in qualità di coordinatore responsabile della raccolta delle operazioni congiunte). Frontex dovrebbe inoltre spiegare pubblicamente il quadro giuridico delle cosiddette operazioni congiunte di raccolta, compresi gli accordi di lavoro con i paesi terzi conclusi a norma dell'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento Frontex [36].

Codice di condotta per le JRO

54. Il Mediatore ritiene che tutti i partecipanti a un'operazione congiunta abbiano l'obbligo giuridico di seguire il codice di condotta di Frontex per le operazioni congiunte. Tale obbligo deriva dall'accettazione, attraverso la partecipazione volontaria degli Stati membri all'impresa comune, della decisione del direttore esecutivo sul codice [37], che è allegata a ciascun piano di attuazione dell'impresa comune. L'articolo 4 del codice comprende gli obblighi in materia di diritti fondamentali stabiliti dal diritto nazionale, internazionale e dell'UE.

55. Il codice prevede un approccio standard con principi e procedure comuni che devono essere osservati da tutti i partecipanti alle operazioni congiunte coordinate da Frontex. Anche se gli standard di protezione dei diritti umani possono essere più elevati in alcuni Stati membri (come sostenuto dal difensore civico spagnolo), il codice risponde alla necessità di un approccio uniforme. In ogni caso, almeno per quanto riguarda i mezzi di restrizione, il codice prevede che gli Stati membri partecipanti non siano autorizzati a ricorrere a misure coercitive non consentite dal loro diritto nazionale, anche se tali misure sono accettate dall'OMS e da Frontex per una specifica operazione congiunta (articolo 6, paragrafo 5, del codice).

56. Nelle proposte che seguono, il Mediatore individua una serie di modifiche auspicabili agli articoli da 5 a 11 e all'articolo 17 del codice, sulla base delle risposte alla sua consultazione.

Proposte di miglioramento del Mediatore

57. Il Mediatore propone che Frontex:

 

A) Adottare e pubblicare un documento che descriva le azioni che i suoi rappresentanti possono intraprendere durante un'operazione congiunta di rimpatrio (JRO) in situazioni di violazioni dei diritti umani o maltrattamenti prima o durante il volo. Ciò potrebbe essere incluso nelle sue migliori pratiche in materia di operazioni congiunte o pubblicato come pubblicazione separata.

 

B) elaborare un modulo di denuncia per i rimpatriandi, nonché una scheda informativa sulla procedura di denuncia, redatta in collaborazione con gli Stati membri; cofinanziare la traduzione di tali documenti nelle lingue più utilizzate. Le informazioni dovrebbero includere i recapiti delle agenzie o delle persone che potrebbero aiutare i rimpatriati a presentare una denuncia al loro ritorno nel paese di rimpatrio, ad esempio ONG, avvocati pro bono e difensori civici di paesi terzi.

 

C) sostenere progetti volti a documentare i mezzi di contenimento consentiti per le operazioni di rimpatrio in ciascuno Stato membro o avviare esso stesso un progetto di questo tipo; elencare i mezzi di restrizione sui quali non sarebbe mai d'accordo in una riunione congiunta e rendere pubblici tali documenti.

 

D) Stabilire un requisito nel piano di attuazione della JRO, e controllarne il rispetto, che le famiglie con donne incinte e le famiglie con bambini siano abilitate a salire a bordo dell'aeromobile separatamente e siano sedute separatamente dagli altri rimpatriati.

 

E) Richiedere, nella procedura pre-JRO, che la presenza fisica obbligatoria dei monitor nell'JRO sia trattata nei documenti pertinenti (vale a dire, nell'offerta di un volo di ritorno, nelle Condizioni allegate alla conferma dell'offerta e nel Piano di attuazione). Frontex potrebbe inoltre rendere pubblico il piano per le prossime operazioni congiunte, con almeno una settimana di anticipo, e chiarire sul suo sito web che paga per la presenza degli osservatori nell'operazione congiunta; Frontex potrebbe, infine, preparare e pubblicare schede per paese sull'uso consentito dei mezzi di moderazione in ciascuno Stato membro e fornire una formazione per gli osservatori a tale riguardo.

 

F) richiedere nel piano (o nelle condizioni) di attuazione dell'impresa comune che le relazioni dei soggetti di monitoraggio siano trasmesse a Frontex; pubblicare sul proprio sito web: le relazioni di valutazione delle operazioni congiunte di Frontex, comprese le osservazioni dei monitor e le raccomandazioni di Frontex; la sezione del piano di attuazione dell'impresa comune, che fa riferimento all'uso concordato di mezzi di restrizione; le migliori pratiche di Frontex per le operazioni congiunte; rapporti dei monitor.

 

G) garantire che i diritti fondamentali siano rispettati nelle cosiddette JRO di raccolta; in particolare, spiegare pubblicamente i) il quadro giuridico per la raccolta delle operazioni congiunte, compresi gli accordi di lavoro con i paesi terzi conclusi a norma dell'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento Frontex, e ii) in che modo Frontex rispetta i propri obblighi in materia di diritti umani nell'adempimento del suo ruolo di coordinatore delle operazioni congiunte di raccolta.

 

H) Rivedere il codice di condotta come segue:

• L'articolo 5 (Cooperazione con i rimpatriandi) dovrebbe essere modificato come segue. Il paragrafo 1 stabilisce che l'obiettivo di tale cooperazione è evitare o limitare nella misura minima necessaria «l'uso della forza». Tuttavia, questo concetto non è spiegato nel codice e non vi è alcun obbligo di un precedente accordo sull'uso della forza simile a quello previsto al punto 6.4 Frontex dovrebbe spiegare quale uso della forza può essere preso in considerazione.
• L'articolo 5, paragrafo 2, del codice prevede che gli Stati membri forniscano informazioni sufficienti e chiare ai rimpatriandi in merito all'impresa comune, compresa la possibilità di presentare una denuncia in merito a presunti maltrattamenti durante l'operazione. Questo dovrebbe essere un requisito chiaro. Inoltre, non vi è motivo di limitare tale denuncia alle accuse di "maltrattamento". La piena attuazione del diritto a un ricorso effettivo (articolo 47 della Carta dell'UE, articolo 13 della CEDU) richiede che il codice si estenda a tutte le violazioni dei diritti sanciti dalla Carta che si verificano durante l'operazione congiunta. Il codice dovrebbe inoltre stabilire che a ciascun rimpatriando saranno forniti orientamenti sui meccanismi di denuncia degli Stati membri e di Frontex unitamente a un modulo di denuncia.
• L'articolo 6, paragrafo 2 (Ricorso a misure coercitive) dovrebbe includere l'obbligo che il ricorso a misure coercitive tenga adeguatamente conto delle circostanze individuali di ciascuna persona, come la sua condizione di vulnerabilità (bambini se presenti nell'impresa comune con le loro famiglie, persone con disabilità fisiche o mentali, persone sieropositive).
• L'articolo 7 (Adeguatezza al viaggio e visita medica) dovrebbe essere modificato per evitare situazioni in cui i rimpatriandi siano esaminati settimane o giorni prima del volo ed eventualmente si ammalino prima dell'imbarco con il medico JRO che non è a conoscenza di questo sviluppo. Il paragrafo 2 dovrebbe i) prevedere che tutti i rimpatriandi siano esaminati poco prima del volo e ii) indicare quando avrà luogo esattamente tale visita medica (il giorno precedente o lo stesso giorno anziché l'attuale "in tempi ragionevoli"). Il paragrafo 4 dovrebbe prevedere che "solo il personale medico abbia accesso alle informazioni mediche dei rimpatriati", al fine di evitare abusi. La versione attuale ("il trattamento delle informazioni mediche deve essere effettuato in linea con la protezione dei dati personali applicabile e pertinente") ha scarso scopo pratico nelle circostanze di un'operazione di rimpatrio.
• L'articolo 8, paragrafo 3 (Scorte) dovrebbe essere modificato nel senso che le scorte dovrebbero seguire una formazione sui diritti umani con particolare attenzione alle persone con disabilità, alle donne e ai bambini [cfr. sopra]. L'attuale articolo 15, che impone la formazione in materia di diritti umani per tutti i "partecipanti", non è sufficientemente chiaro.
• L'articolo 9 (Identificazione) dovrebbe specificare che tutto il personale dell'impresa comune deve essere identificabile individualmente per nome o numero di identificazione (ad esempio, su un badge). Ciò dovrebbe facilitare la presentazione di denunce da parte dei rimpatriandi e contribuire a garantire un'adeguata assunzione di responsabilità.
• L'articolo 10, paragrafo 1 (Registrazione) dovrebbe includere una clausola di esclusione della responsabilità in base alla quale gli osservatori non necessitano dell'autorizzazione dello Stato membro organizzatore, degli Stati membri partecipanti, di Frontex o della società che gestisce il mezzo di trasporto per fotografare, filmare o effettuare qualsiasi altra forma di registrazione durante una riunione congiunta.
• L'articolo 11 (Personale medico e interpreti) dovrebbe prevedere che il medico dell'impresa comune riceva informazioni mediche complete su tutti i rimpatriati.
• L'articolo 17, paragrafo 3 (Procedura d'informazione e diritto all'informazione) dovrebbe essere redatto in termini obbligatori come segue: "Il direttore esecutivo di Frontex chiede informazioni agli Stati membri in merito allo svolgimento e ai risultati delle loro indagini sulla violazione dei diritti fondamentali. " In assenza di un meccanismo di follow-up vincolante, Frontex non può valutare se il diritto a un ricorso effettivo e a un risarcimento sia garantito ai rimpatriandi in una JRO.

 

Emily O'Reilly

Strasburgo, 4 maggio 2015

 

[1] Direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU 2008, L 348, pag. 98).

[2] Regolamento (UE) n. 1168/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GU 2011, L 304, pag. 1).

[3] Il codice di condotta per le operazioni congiunte è stato adottato il 7 ottobre 2013 con decisione del direttore esecutivo di Frontex.

[4] Gli osservatori indipendenti presenti durante l'intero processo di allontanamento svolgono un ruolo importante nel prevenire i casi di maltrattamento e nel garantire il rispetto dei diritti fondamentali dei rimpatriati. L'articolo 8, paragrafo 6, della direttiva rimpatri stabilisce che gli Stati membri prevedono un sistema efficace di monitoraggio dei rimpatri forzati.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_it.htm

[6] Disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58135/html.bookmark

[7] La relazione su tale ispezione, che è stata inviata a Frontex, è disponibile al seguente indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[8] Disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/58134/html.bookmark

[9] Disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59007/html.bookmark

[10] I membri del forum consultivo Frontex che hanno risposto hanno dichiarato che i loro contributi non rappresentano il punto di vista del forum consultivo, ma il proprio.

[11] "Il termine "escort" si riferisce al personale addetto alla sicurezza, comprese le persone alle dipendenze di un contraente privato, incaricato di accompagnare i rimpatriati, in particolare durante il loro trasporto dallo Stato membro". (Codice di condotta per l'impresa comune coordinata da Frontex)

[12] Articolo 5, paragrafo 2: "Le autorità competenti degli Stati membri sono tenute a fornire ai rimpatriandi informazioni sufficienti e chiare in merito all'impresa comune, compresa la possibilità di presentare una denuncia in merito a presunti maltrattamenti durante l'operazione." Articolo 8, paragrafo 1: "(...) gli Stati membri hanno la responsabilità generale, conformemente ai principi generali della responsabilità dello Stato (...), di indagare e sanzionare le azioni delle scorte che agiscono sotto le loro istruzioni (...) indipendentemente dal fatto che le scorte siano dipendenti statali o dipendenti di un contraente privato."

[13] In queste operazioni congiunte, il paese terzo verso il quale i migranti vengono rimpatriati fornisce l'aereo, le scorte e il personale medico per l'operazione. La consegna dei migranti da parte delle autorità nazionali/degli accompagnatori avviene in un aeroporto dell'UE. Frontex fornisce formazione alle scorte di paesi terzi. Queste operazioni congiunte sono iniziate nel 2014, come progetto pilota.

[14] Corte EDU (GC), El-Masri c. ex Repubblica jugoslava di Macedonia, 13 dicembre 2012, punto 206.

[15] Ad esempio, le relazioni di monitoraggio del difensore civico spagnolo e danese sono pubblicate sui loro siti web.

[16] Secondo la FRA, tale pubblicazione deve essere aggiornata alla luce degli sviluppi intervenuti a partire dal 2011, anno in cui è stata riesaminata per l'ultima volta.

Mentre l'UE, attraverso Frontex, non ha la responsabilità primaria per le violazioni dei diritti umani in una JRO, si può sostenere che ha la responsabilità accessoria in caso di violazione dei diritti umani commessa dal personale dell'OMS / PMS per azione o omissione. Cfr., in particolare, il contributo della CIG alla consultazione mirata del Mediatore. La CIG ha fatto riferimento alla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo cui lo Stato in questione è stato complice di gravi violazioni dei diritti umani, "perché i suoi agenti hanno facilitato attivamente il trattamento e non hanno adottato le misure che avrebbero potuto essere necessarie nelle circostanze del caso per impedirlo" (El_Masri contro l'ex Repubblica di Yougoslav di Macedonia, Corte europea dei diritti dell'uomo, CG, ricorso n. 39630/09, sentenza del 13 dicembre 2011, punto 211). La CIG ha inoltre fatto riferimento all'articolo 14 del progetto di articoli delle Nazioni Unite sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali: "Un'organizzazione internazionale che aiuta o assiste uno Stato o un'altra organizzazione internazionale nella commissione di un atto internazionalmente illecito da parte dello Stato o di quest'ultima organizzazione è responsabile a livello internazionale se: i) la precedente organizzazione lo fa con cognizione delle circostanze dell'atto internazionalmente illecito; e b) l'atto sarebbe internazionalmente illecito se commesso da tale organizzazione." http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf

[18] Cfr. a tale proposito il contributo del difensore civico spagnolo e la "Relazione al governo dei Paesi Bassi sulla visita nei Paesi Bassi effettuata dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti dal 16 al 18 ottobre 2013", pubblicata a Strasburgo il 15 febbraio 2015, pag. 8, disponibile all'indirizzo: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Cfr. a questo proposito il contributo del Centro federale belga per la migrazione.

[20] Dati cui fa riferimento il Global Detention Project nella sua risposta alla consultazione mirata del Mediatore.

[21] Ciò lascia impregiudicati i compiti dell’OMS che è responsabile in ultima istanza in caso di incidente grave a bordo, conformemente alla decisione del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa all’organizzazione di voli congiunti per l’allontanamento dal territorio di due o più Stati membri di cittadini di paesi terzi destinatari di provvedimenti individuali di allontanamento (GU 2004, L 261, pag. 28), punto 3.1 dell’allegato «Orientamenti comuni sulle disposizioni di sicurezza relative all’allontanamento congiunto per via aerea».

[22] Il Mediatore ha presentato al Parlamento europeo una relazione speciale sulla questione nel caso OI/5/2012/BEH-MHZ. La relazione è disponibile al seguente indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/it/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark Per questo motivo, il Mediatore non ripete la stessa raccomandazione qui.

[23] Il Centro federale belga per la migrazione ha sottolineato, come esempio di ciò che può accadere nella fase successiva al rimpatrio, che nel caso di un ritorno belga a Kinshasa nel 2013, 38 persone sembrano essere state arrestate e detenute dalle autorità locali dopo il loro arrivo all'aeroporto di destinazione. Sono stati arrestati per diverse ore senza la possibilità di mangiare o bere. Nel gennaio 2015 l'Irish Times ha riferito di un'operazione di rimpatrio dall'Irlanda in cui un cittadino somalo è stato rimpatriato in Tanzania ma, all'arrivo all'aeroporto internazionale del Kilimangiaro, gli è stata rifiutata l'ammissione; successivamente, è stato trasportato a Dar Es Salaam dove è stato picchiato e torturato dalla polizia ed è morto alcuni giorni dopo a causa delle ferite riportate. Cfr. http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069.

[24] Cfr., in particolare, la risposta della CIG.

[25] L ' articolo 6 del codice di condotta stabilisce che "l ' OMS e Frontex decidono in merito a un elenco di restrizioni autorizzate prima dell ' operazione congiunta" .

[26] "Report to the Government of the Netherlands on the visit to the Netherlands carried by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment from 16 to 18 October 2013" (Relazione al governo dei Paesi Bassi sulla visita nei Paesi Bassi effettuata dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti dal 16 al 18 ottobre 2013), pubblicata a Strasburgo il 15 febbraio 2015, disponibile all'indirizzo: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

La Corte EDU ha dichiarato che l'estrema vulnerabilità del bambino è il fattore decisivo e ha la precedenza sulle considerazioni relative allo status di immigrato clandestino. Cfr. Mubilanzila Mayeka e Kaniki Mitunga c. Belgio, sentenza del 12 ottobre 2006, n. 13178, punto 55.

[28] Cfr. la relazione di cui sopra.

[29] A tale riguardo, il Mediatore osserva che il Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie fornisce formazione per gli osservatori per i quali Frontex fornisce formatori.

[30] Il Centro federale belga per la migrazione ha elencato le condizioni minime necessarie per un monitoraggio efficace e indipendente. Ad esempio, un osservatore deve essere in grado, nella legge e nella prassi, di raccogliere informazioni da persone che sostengono di essere state vittime di un incidente anche durante la fase post-rimpatrio; le relazioni di monitoraggio devono riguardare tutte le fasi dell'operazione congiunta e devono essere a disposizione delle persone interessate e del pubblico; i monitor devono essere in grado di filmare liberamente l'intera operazione, portare tutti i tipi di incidenti all'attenzione del pubblico (compresa la pubblicazione di informazioni e registrazioni video o audio online) ed essere in grado di segnalare o presentare un reclamo a tutte le autorità amministrative e giudiziarie di tutti gli Stati membri.

[31] Articolo 258 TFUE:

"La Commissione, se ritiene che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati, emette un parere motivato al riguardo dopo aver posto lo Stato interessato in condizione di presentare le sue osservazioni.

Se lo Stato interessato non si conforma al parere entro il termine stabilito dalla Commissione, quest'ultima può adire la Corte di giustizia dell'Unione europea."

[32] Questa procedura comprende le fasi amministrative che hanno luogo prima e dopo l'operazione congiunta. Prima della riunione congiunta, l'OMS presenta per lettera a Frontex un'offerta per l'organizzazione della riunione congiunta. Frontex prende atto dell'offerta in una risposta alla quale allega "Condizioni per l'impresa comune". Le "Condizioni" sono redatte sulla base di un modello e si riferiscono, tra l'altro, agli aspetti finanziari, ai requisiti e alla logistica. Successivamente, in collaborazione con l'OMS, Frontex elabora un "piano di attuazione" (anche sulla base di un modello) che costituirà un allegato alla decisione di finanziamento specifica relativa all'impresa comune. Frontex adotta quindi decisioni di finanziamento specifiche e le invia all'OMS e a ciascuno degli Stati membri partecipanti prima della riunione congiunta. Dopo la fine del JRO, i leader di scorta dell'OMS e delle POM compilano i moduli di debriefing. Entro 14 giorni dalla fine dell'operazione congiunta, l'OMS fornisce a Frontex una relazione finale standardizzata sulle operazioni di rimpatrio. Infine, Frontex redige la propria relazione di valutazione finale (il responsabile dei diritti fondamentali vi appone le sue iniziali per dimostrare la sua approvazione). Come ultimo passo, Frontex effettua il pagamento finale dopo aver ricevuto i rendiconti finanziari definitivi dall'OMS e dagli Stati membri partecipanti. Oltre a questo trattamento individuale delle operazioni congiunte, Frontex organizza, quattro volte l'anno, riunioni di pianificazione e valutazione dei punti focali nazionali riguardanti le operazioni congiunte che si sono svolte nel frattempo.

[33] Cfr. la relazione sull'ispezione dei documenti, disponibile all'indirizzo http://www.ombudsman.europa.eu/it/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[34] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf

[35] Articolo 1 del codice: "Il presente codice stabilisce principi comuni e procedure principali da osservare nelle operazioni congiunte di rimpatrio degli Stati membri coordinate da Frontex (...)." (sottolineatura aggiunta)

[36] "L'Agenzia può cooperare con le autorità dei paesi terzi competenti per le materie disciplinate dal presente regolamento nell'ambito di accordi di lavoro conclusi con tali autorità, conformemente alle pertinenti disposizioni del TFUE. Tali accordi di lavoro riguardano esclusivamente la gestione della cooperazione operativa."

[37] Punto 2 della decisione n. 2013/67 del direttore esecutivo che introduce il codice: "Il codice si applica a tutti i partecipanti che partecipano a operazioni congiunte di rimpatrio coordinate da Frontex e deve essere rispettato da questi ultimi."