La question du personnel quittant la fonction publique de l’UE pour occuper des postes dans le secteur privé, ou du personnel du secteur privé qui rejoint la fonction publique de l’UE, est souvent qualifiée de phénomène du «pantouflage». Ce phénomène préoccupe de plus en plus les citoyens de l'UE et, en fait, les membres du personnel de l'UE qui s'inquiètent de l'intégrité et de la réputation de leur travail. Ces préoccupations concernent le risque de conflits d’intérêts lorsque de nouveaux agents recrutés dans le secteur privé travaillent sur des dossiers liés à leur emploi précédent; le risque que le personnel quittant une institution apporte avec lui des informations confidentielles pouvant être utilisées dans le cadre de son nouvel emploi; le risque que les membres du personnel qui quittent la fonction publique utilisent leurs contacts privilégiés pour faire pression sur leurs anciens collègues. L'enquête de la Médiatrice sur cette question a été motivée par des plaintes déposées par un certain nombre d'ONG et par sa préoccupation générale à ce sujet. L'enquête a conduit le Médiateur à formuler des recommandations et à publier des lignes directrices en vue de renforcer les procédures de la Commission pour la mise en œuvre des règles pertinentes relatives au phénomène du «pantouflage». Il s'agissait de veiller à ce que toutes les décisions dans ce domaine soient correctes, bien motivées et bien documentées et à ce que le processus décisionnel soit transparent.

La Médiatrice se félicite de l'approche coopérative adoptée à ce jour par la Commission et des progrès réalisés sur la plupart des aspects couverts par son enquête. Toutefois, elle invite la Commission à apporter de nouvelles améliorations, en particulier à la lumière de la récente controverse concernant un ancien président de la Commission et sa nomination à une banque d’investissement influente et de premier plan. Bien que cette enquête ne concerne pas les commissaires, elle est néanmoins généralement pertinente pour toutes les personnes travaillant dans les institutions de l’UE au nom des citoyens de l’UE.

Le Médiateur attend avec intérêt la poursuite de la coopération avec la Commission en la matière. Elle a l’intention de suivre la mise en œuvre par la Commission des règles applicables au phénomène du «pantouflage» en menant une enquête d’initiative qui commencera par une inspection début 2017.

Le contexte

1.  En 2012 et 2013, Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch et Friends of the Earth ont déposé des plaintes auprès de la Médiatrice au sujet du traitement par la Commission européenne du phénomène du «pantouflage», c’est-à-dire des mouvements de personnel entre l’administration publique de l’UE et le secteur privé.

2. Dans son enquête ^[1], la Médiatrice a cherché à identifier d'éventuels problèmes systémiques, en vue d'aider la Commission à trouver des solutions appropriées. Son enquête ne portait donc pas sur le traitement de cas individuels par la Commission.

Conflits d'intérêts

3. Bien qu'il ne s'agisse pas d'une définition exhaustive, il existe un conflit d'intérêts lorsqu'une personne participe au processus décisionnel d'une autorité publique en dépit du fait qu'elle a un intérêt personnel dans le résultat de ce processus. Un conflit d’intérêts porte ainsi atteinte à l’indépendance d’un fonctionnaire et à sa capacité d’agir uniquement dans l’intérêt public.

Divulgation d'informations confidentielles

4. Outre la gestion des conflits d’intérêts, le service public de l’UE devrait veiller à ce que les anciens membres du personnel n’utilisent pas ou ne divulguent pas d’informations confidentielles acquises au cours de leur carrière dans le secteur public lorsqu’ils travaillent dans le secteur privé. Une telle utilisation ou divulgation est particulièrement problématique lorsqu’elle sert leur propre profit ou celui d’autrui. Afin de veiller à ce qu'une telle utilisation ou divulgation ne se produise pas, il convient de veiller à ce que les anciens membres du personnel n'occupent pas, au moins pendant un certain temps, des postes dans le secteur privé qui chevauchent le travail qu'ils ont effectué dans le secteur public, en particulier lorsque ce travail concernait des dossiers sensibles.

Veiller à ce que les anciens membres du personnel ne se livrent pas à des activités de lobbying inappropriées

5. Les anciens membres du personnel de l’UE peuvent également compromettre l’indépendance du service public de l’UE s’ils utilisent les contacts établis tout en travaillant dans le service public de l’UE pour faire pression sur leurs anciens collègues. Ceci est particulièrement important lorsque les anciens membres du personnel occupaient des postes de direction, car leurs contacts seront normalement étendus et, dans certains cas, influents. Afin de veiller à ce qu’il n’y ait pas de lobbying inapproprié, il convient de veiller à ce que les anciens membres du personnel, en particulier les cadres supérieurs, ne fassent pas, au moins pendant un certain temps, de lobbying auprès d’anciens collègues.

Les principales règles au niveau de l'UE

6. Le statut ^[2], qui énonce les droits et obligations du personnel de l’UE, oblige le personnel de l’UE [3] à exercer ses fonctions et à se comporter en ayant uniquement en vue les intérêts de l’Union.[4] Le personnel de l’UE ne doit pas, dans l’exercice de ses fonctions, traiter de questions dans lesquelles il a, directement ou indirectement, un intérêt personnel susceptible de compromettre son indépendance [5]. Même avant de recruter un fonctionnaire, une institution de l’UE doit examiner si la personne en question a des intérêts personnels susceptibles de compromettre son indépendance au moment de commencer à travailler dans la fonction publique de l’UE [6].

7. Même après avoir quitté l'institution, le personnel de l'UE est tenu de se comporter avec intégrité et discrétion en ce qui concerne l'acceptation de certaines nominations ou prestations.[7] Le personnel de l'UE qui a l'intention d'accepter un emploi dans les deux ans suivant la cessation de ses fonctions en informe son institution.[8] Si cet emploi est lié au travail effectué par cette personne au cours des trois dernières années de travail pour l'institution de l'UE, l'institution a le droit d'interdire à cette personne d'accepter cet emploi si l'institution estime qu'il serait contraire aux intérêts de l'institution. Il peut également permettre à la personne d'accepter le poste à condition qu'elle respecte des conditions visant à assurer la protection des intérêts de l'institution [9].

8. Une institution de l'UE doit également, en principe, interdire à ses anciens membres du personnel d'encadrement supérieur de faire pression sur le personnel de l'institution ou de représenter d'une autre manière les intérêts du client auprès du personnel de l'institution sur des questions dont l'ancien membre du personnel d'encadrement supérieur était responsable au cours des trois dernières années de travail pour l'institution [10]. Cette interdiction peut être appliquée jusqu'à 12 mois après que le membre du personnel d'encadrement supérieur a quitté l'institution.

9. Le schéma ci-dessus s’applique aux membres du personnel qui prennent leur retraite ou démissionnent, puis occupent des postes en dehors des institutions de l’UE. Des problèmes similaires peuvent se poser lorsque le personnel de l’UE prend un congé de convenance personnelle; Le personnel de l’UE a le droit de prendre jusqu’à 12 ans de congé pendant son temps de travail au sein d’une institution de l’UE. Certains de ces membres du personnel peuvent souhaiter travailler dans le secteur privé pendant leur congé. Avant d'entreprendre de tels travaux, ils doivent demander l'autorisation à l'institution de l'UE concernée [11]. Les institutions de l’UE peuvent refuser de telles demandes ou imposer des conditions appropriées si l’emploi est contraire à l’intérêt de l’institution ou s’il est autrement préjudiciable à l’intérêt de l’Union européenne [12]. Tel serait le cas lorsque le poste implique un lobbying ou un plaidoyer auprès de l’institution du membre du personnel de l’UE [13], ou s’il concerne un domaine d’action dans lequel le membre du personnel a travaillé au cours des trois années précédant immédiatement le congé de convenance personnelle [14]. Lors de sa réintégration après un congé de convenance personnelle, l’institution de l’UE doit examiner si, en raison des activités exercées pendant le congé ou autrement, le membre du personnel a un intérêt personnel qui porte atteinte à son indépendance ou constitue un conflit d’intérêts [15].

Recommandation du Médiateur [16]

10. L'enquête de la Médiatrice l'a amenée à conclure que le statut des fonctionnaires de l'UE constitue une base juridique solide pour la gestion de ces questions. Les règles pertinentes définissent la manière d’identifier les risques et d’assurer une protection contre certains comportements et situations. Ils donnent également des orientations en ce qui concerne l’identification, la divulgation, la gestion et l’adoption de solutions appropriées aux situations de conflit d’intérêts, aux questions relatives à la protection des informations sensibles et aux questions impliquant le lobbying d’anciens collègues. La Médiatrice a également constaté, sur la base des informations obtenues au cours de son enquête, que la Commission avait activement mis en place de nombreuses procédures et structures utiles pour la mise en œuvre des règles pertinentes du statut des fonctionnaires de l’UE. De l'avis du Médiateur, le défi consiste à tirer le meilleur parti de ces procédures et structures afin de veiller à ce que les règles soient pleinement mises en œuvre dans tous les cas.

11. Pour garantir le bon fonctionnement des procédures existantes, il convient de veiller à ce que toutes les décisions prises dans ce domaine soient correctes, bien motivées et bien documentées. Les procédures doivent être adaptées à leur finalité. En outre, le processus décisionnel devrait être transparent afin de permettre un contrôle par la société civile et de gagner ainsi la confiance des citoyens. 

12. Après avoir procédé à une inspection approfondie des dossiers de la Commission [17], le Médiateur a constaté que la mise en œuvre des procédures par la Commission présentait certaines faiblesses, principalement en ce qui concerne la manière dont les décisions étaient expliquées et documentées. Toutefois, la Médiatrice note que la Commission a répondu positivement à certaines des questions qu'elle lui a posées au cours de son enquête. Le Médiateur a donc conclu que la Commission avait apporté, ou était en train d'apporter, des améliorations à certains aspects de ses procédures. Le Médiateur a félicité la Commission pour ces efforts.

13. En ce qui concerne les problèmes systémiques recensés et que la Médiatrice a jugés constitutifs de mauvaise administration, elle a adressé à la Commission, en septembre 2014, un certain nombre de recommandations concrètes. Dans un esprit de dialogue constructif, le Médiateur a également fourni à la Commission de nouvelles orientations visant à l'aider non seulement à traiter correctement les cas individuels, mais aussi à permettre aux citoyens d'être rassurés quant à l'application correcte des règles par la Commission.

Recommandations

14. Le Médiateur a formulé les recommandations suivantes:

La Commission devrait:

a) analyser pleinement chaque demande individuelle pour travailler en dehors de la Commission et exposer cette analyse dans des décisions bien motivées et bien documentées;

b) consigner correctement qu’elle a analysé si les informations fournies par le fonctionnaire concernant le travail extérieur proposé sont suffisamment détaillées pour permettre à la Commission de procéder à une analyse complète de ce travail extérieur;

c) consigner et analyser correctement les observations formulées par d’autres services de la Commission, en particulier lorsque la position finale de la Commission ne reflète pas ces observations;

d) prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que la Commission applique les règles relatives aux conflits d’intérêts de manière cohérente dans l’ensemble de la Commission, y compris en alertant les DG chaque fois que des incohérences sont constatées en ce qui concerne l’imposition de conditions;

e) Veiller à ce que l’évaluation des candidatures soit effectuée par du personnel n’ayant pas de liens professionnels directs avec le fonctionnaire concerné. Il est particulièrement important d'accorder une attention particulière à cette exigence en ce qui concerne les hauts fonctionnaires;

f) Informer le personnel qu’il reste tenu de toujours se comporter avec intégrité et discrétion en ce qui concerne l’acceptation de certains engagements ou avantages, lui rappeler que cette obligation n’est pas limitée dans le temps et prendre toutes les mesures possibles à l’égard de tout ancien membre du personnel qui ignore cette obligation en acceptant toute offre d’emploi problématique.

Lignes directrices pour de nouvelles améliorations

15. Le Médiateur a présenté les lignes directrices suivantes en vue de nouvelles améliorations, suggérant à la Commission:

g) identifier les DG qui devraient disposer de codes d’éthique et d’intégrité et veiller à ce que ces codes soient mis en place;

h) le cas échéant, analyse également les demandes de travail en dehors de la Commission sur la base des codes d’éthique et d’intégrité spécifiques aux DG;

i) améliorer le site web «Éthique et conduite»^[18] de la Commission;

j) publier en ligne des codes ou des lignes directrices spécifiques aux DG;

k) publier en ligne, en ce qui concerne les décisions d’approuver les demandes de travail en dehors de la Commission émanant de hauts fonctionnaires, i) le nom du haut fonctionnaire concerné, ii) le détail des fonctions exercées au sein de la Commission par ce haut fonctionnaire, iii) le détail des fonctions à exercer dans le cadre des nouvelles activités et iv) l’évaluation et les conclusions détaillées de la Commission (y compris les conditions éventuelles) en ce qui concerne tout conflit d’intérêts potentiel;

l) Informer le Médiateur de chaque cas dans lequel des raisons exceptionnelles et impérieuses en matière de protection de la vie privée empêchent la publication visée au point k) ci-dessus. Le Médiateur inspectera et évaluera ensuite le dossier sur la décision prise de permettre à ce haut fonctionnaire de travailler en dehors de la Commission;

m) mettre en place un registre centralisé des candidatures du personnel souhaitant travailler en dehors de la Commission et des évaluations des conflits d’intérêts du personnel entrant;

n) utiliser les recommandations de la Médiatrice énoncées aux points a) à f) comme lignes directrices lors de l’évaluation d’éventuels conflits d’intérêts du personnel entrant;

o) utiliser les recommandations de la Médiatrice énoncées aux points a) à f) ci-dessus pour déterminer si l’interdiction faite aux membres du personnel d’encadrement supérieur quittant la Commission d’exercer des activités de lobbying ou de plaidoyer à l’égard de la Commission est respectée;

p) Prendre les mesures nécessaires pour que tous les cas futurs reflètent la politique selon laquelle les engagements proposés par les fonctionnaires, visant à éliminer les conflits d’intérêts, sont expressément mentionnés et analysés dans le dossier.

16. La Commission s'est félicitée [19] des recommandations et des lignes directrices du Médiateur, qui constituent une contribution précieuse. La Commission a reconnu que les principes clés applicables, lorsque le personnel quitte la Commission pour occuper des postes dans le secteur privé, sont la transparence et la responsabilité, l’état de droit, le droit au travail et le droit à la protection des données à caractère personnel. Il a également reconnu qu'il existe des tensions potentielles entre certains de ces principes, ce qui signifie qu'un équilibre minutieux des principes doit être effectué.

17. La Commission est d’avis qu’elle respecte pleinement le cadre juridique applicable, mais elle reste ouverte à la discussion sur la manière d’améliorer encore son traitement de la question.

18. Les observations détaillées de la Commission seront traitées dans l'évaluation finale du Médiateur ci-dessous.

19. Dans leurs observations sur la réponse de la Commission à la recommandation de la Médiatrice, les plaignants ont fait valoir que la Commission n'avait pas fait preuve d'un niveau d'engagement suffisant pour remédier aux lacunes relevées par la Médiatrice et ils ont invité la Médiatrice à maintenir son constat de mauvaise administration systémique de la part de la Commission.

Développements ultérieurs

20. Dans sa réponse à la ligne directrice k) du Médiateur, la Commission a indiqué qu'elle était en train de réfléchir au format, à la portée et au contenu appropriés des informations à publier chaque année, conformément à l'article 16, paragraphe 4, du statut ^[20], sur les membres du personnel d'encadrement supérieur ayant quitté ses fonctions. Étant donné que la Médiatrice est d'avis que la transparence est essentielle pour la mise en œuvre effective d'une politique en matière de conflits d'intérêts, elle a informé la Commission, début 2015, qu'elle avait l'intention de maintenir son enquête ouverte jusqu'à ce que la Commission publie les informations pertinentes. Le 4 décembre 2015, la Commission a publié une communication sur la publication d'informations concernant les activités professionnelles des hauts fonctionnaires après la cessation de leurs fonctions, y compris un résumé des décisions pertinentes en 2014 [21]. La Médiatrice s'est félicitée publiquement de cette publication, tout en maintenant son point de vue selon lequel la publication des décisions permettant aux anciens hauts fonctionnaires d'entreprendre de nouvelles activités devrait avoir lieu plus d'une fois par an. 

Évaluation du Médiateur après la recommandation

Remarques générales - La nécessité pour les citoyens d'être rassurés et la transparence comme voie à suivre

21. La Médiatrice se félicite de la volonté de la Commission d'accepter la plupart de ses suggestions sur la manière d'améliorer ses procédures. La Médiatrice est également encouragée par le fait que la Commission est consciente qu'il reste des défis à relever dans ce domaine.

22. En ce qui concerne les questions sur lesquelles la Commission a pris des engagements positifs dans le cadre de la présente enquête, la Médiatrice a l'intention de suivre la mise en œuvre de ces engagements afin de promouvoir les bonnes pratiques administratives de la Commission. Ce suivi sera effectué au moyen d’une enquête d’initiative, qui débutera par une inspection au début de l’année 2017.

23. En ce qui concerne les questions pour lesquelles la Commission n'est pas entièrement d'accord avec les recommandations et lignes directrices du Médiateur, mais pour lesquelles le Médiateur estime qu'il est possible pour la Commission de réexaminer la question sur la base d'une réflexion plus approfondie, le Médiateur rappellera la ou les recommandations ou lignes directrices pertinentes dans sa décision clôturant la présente enquête. Les progrès réalisés sur ces aspects seront également évalués dans le cadre de la poursuite de l’enquête et de son inspection. En ce qui concerne les aspects spécifiques de l'enquête, la Commission insiste sur le fait que la Médiatrice n'a décelé des insuffisances que dans quelques cas parmi les dossiers examinés. Le Médiateur reconnaît que, en ce qui concerne la plupart des dossiers examinés, le résultat matériel de l'analyse de la Commission semblait correct. La Médiatrice souligne toutefois que, pour parvenir à cette conclusion, ses services ont dû tirer leurs propres conclusions des informations figurant dans les dossiers et demander des explications orales à la Commission pour de nombreux dossiers. Ils ont dû le faire parce que de nombreux dossiers n'étaient pas bien motivés et cohérents.

Décisions motivées - recommandation a)

24. Le Médiateur maintient le point de vue selon lequel une décision faisant suite à une demande du personnel de travailler en dehors de la Commission doit contenir i) une description claire et complète du travail effectué par le fonctionnaire au cours des trois dernières années de service; ii) une description claire et complète de la nouvelle activité professionnelle du fonctionnaire; iii) une analyse suffisamment détaillée pour déterminer si le travail effectué en tant que fonctionnaire et la nouvelle activité sont liés; iv) s'ils sont liés, la Commission devrait décrire de manière suffisamment détaillée les intérêts légitimes de la Commission dans le domaine concerné et analyser si la nouvelle activité serait contraire à ces intérêts. Si des intérêts contradictoires sont identifiés, la Commission devrait décrire et analyser les options appropriées pour remédier à la situation. L’une des principales conclusions du Médiateur était que, dans le cas des décisions positives de la Commission (c’est-à-dire des décisions autorisant un ancien membre du personnel à occuper un emploi en dehors de l’administration de l’UE), il y avait un manque de motivation à l’appui. Toutefois, le Médiateur se félicite de la déclaration de la Commission selon laquelle elle est disposée à fournir des explications supplémentaires dans de tels cas.

25. La Médiatrice a l’intention de donner suite à cet aspect dans le cadre de sa nouvelle enquête et de son inspection au début de 2017.

Informations ou éclaircissements suffisants nécessaires - recommandation b) - et engagements auto-imposés - ligne directrice p)

26. La Commission indique que si elle a besoin de plus d’informations, elle demande ces informations à l’(ancien) membre du personnel concerné ou aux services compétents de la Commission. Ces demandes d'informations complémentaires sont enregistrées dans le dossier. En réponse à la recommandation du Médiateur, la Commission a accepté d'inclure un point sur la liste de contrôle à compléter et à inclure dans le dossier, indiquant que les informations fournies par l'(ancien) membre du personnel sont suffisantes pour permettre une analyse approfondie de la demande de travail extérieur. Le Médiateur se félicite de cette amélioration des procédures de la Commission, qui l'amènera à réfléchir plus attentivement à cet aspect.

27. En ce qui concerne les engagements auto-imposés parfois pris par les (anciens) membres du personnel, la Commission a réaffirmé qu’elle acceptait de faire expressément référence à ces engagements dans ses décisions relatives aux demandes de travail extérieur.

28. La Médiatrice suivra ces engagements, dans le cadre de son enquête et de son inspection complémentaires, afin de s’assurer qu’une véritable analyse est effectuée plutôt qu’un simple exercice de case à cocher.

Documentation des étapes suivies - recommandation c)

29. Le Médiateur recommande à la Commission d’analyser plus en détail les observations formulées par les services compétents (principalement celles de la direction générale dans laquelle le membre du personnel travaillait, du secrétariat général, du service juridique et du comité paritaire), en particulier si ces services expriment des réserves quant au travail extérieur dans lequel le (ancien) membre du personnel souhaite s’engager. La Commission estime qu’elle fait déjà ce qu’elle est tenue de faire. Il indique toutefois qu'il saisira cette occasion pour examiner si d'autres améliorations sont possibles.

30. Le Médiateur se félicite de cette déclaration de la Commission qui suggère qu'elle sera plus consciente de cet aspect du processus décisionnel à l'avenir. 

31. La Médiatrice a l’intention de suivre l’évolution de cet aspect dans le cadre de son enquête et de son inspection complémentaires. 

Importance de la cohérence dans les conditions imposées - recommandation d)

32. L’inspection des dossiers de la Commission par la Médiatrice a montré que la Commission n’était pas toujours cohérente lorsqu’elle imposait des conditions permettant aux (anciens) membres du personnel d’accepter un travail extérieur. En réponse à la recommandation du Médiateur, la Commission indique que, dans tous les cas traités au titre de l’article 16 du statut, sa direction générale des ressources humaines (ci-après la «DG HR») consulte le secrétariat général et le service juridique afin de veiller à ce qu’une approche juridiquement saine, cohérente et cohérente soit appliquée dans l’ensemble de ses services. Si elle constate des différences de traitement, la Commission demande à son personnel de vérifier si ces différences de traitement sont justifiées et, dans l’affirmative, d’expliquer comment. Le fait que la DG HR prenne toutes les décisions au titre de l’article 16 du statut garantit également que tous les anciens membres du personnel sont traités sur un pied d’égalité, quelle que soit la direction générale dans laquelle ils ont travaillé.

33. La Commission a ajouté qu'elle avait déjà pris des mesures pour améliorer la cohérence dans la mise en œuvre des dispositions du statut en matière d'éthique qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 2014. Cela s’est notamment fait par l’intermédiaire du réseau de «correspondants éthiques» au sein de la Commission et du site web collaboratif sur l’éthique lancé en octobre 2014. La Commission examinera également s'il convient d'élaborer des lignes directrices à l'intention de son personnel afin d'améliorer encore la cohérence.

34. Le Médiateur est convaincu, d'après sa réponse, que la Commission est très consciente de la nécessité d'être proactive et vigilante sur cette question. Elle se félicite des mesures qui ont été prises et des mesures qui seront prises. Elle a l'intention de suivre l'évolution de cet aspect dans le cadre de sa poursuite de l'enquête et de l'inspection.

Indépendance de l'évaluation - recommandation e)

35. La Commission considère que le point de vue de la direction générale dans laquelle l'(ancien) membre du personnel travaillait est important en raison de l'expertise de cette direction générale lorsqu'il s'agit d'évaluer le travail effectué dans cette direction générale par l'agent et les risques éventuels liés aux nouvelles activités de l'agent. La Commission fait valoir que l’indépendance de l’évaluation à cet égard est garantie par les avis du secrétariat général et du service juridique, ainsi que du comité paritaire, et parfois même par de longues discussions avec ceux-ci. Selon la Commission, les points de vue de la direction générale dans laquelle l’(ancien) membre du personnel a travaillé ne sont suivis qu’après un examen attentif. Si nécessaire, une position différente est prise.

36. Le Médiateur reconnaît pleinement l’importance de la contribution de la direction générale lorsqu’un (ancien) membre du personnel travaillait. Toutefois, elle maintient et souligne que la Commission devrait chercher à ce que l’évaluation pertinente soit effectuée par des personnes au sein de cette direction générale qui n’ont eu aucun lien professionnel direct avec l’(ancien) agent concerné. En d'autres termes, la recommandation du Médiateur à cet égard n'excluait pas d'obtenir l'avis du personnel de la direction générale qui a travaillé directement avec la personne concernée. Toutefois, les autres membres du personnel de la direction générale, qui n’ont pas travaillé avec la personne concernée, devraient avoir la responsabilité d’évaluer si un problème se pose en ce qui concerne le nouveau poste de l’agent concerné. Bien que d’autres services de la Commission procèdent à des contrôles supplémentaires et utiles au cours du processus décisionnel, le Médiateur estime qu’il est de la plus haute importance que l’un des éléments les plus importants de l’évaluation soit aussi objectif que possible.

37. La Médiatrice encourage donc la Commission à reconsidérer sa compréhension de sa recommandation. La Médiatrice a l'intention de donner suite à l'approche pratique adoptée par la Commission à cet égard dans le cadre de son enquête et de son contrôle ultérieurs.

Délai pour imposer des conditions - recommandation f)

38. La Commission rappelle à son personnel, y compris au personnel quittant ses fonctions, l'obligation qui lui incombe, en vertu du statut, de se comporter avec intégrité et discrétion en ce qui concerne l'acceptation de certaines "nominations ou avantages". La Commission rappelle également régulièrement ces obligations aux retraités. La Commission a indiqué qu’elle partageait l’avis du Médiateur selon lequel l’obligation énoncée à l’article 16, paragraphe 1, du statut n’est pas limitée dans le temps. Il a insisté sur le fait que la Commission pouvait toujours imposer des mesures disciplinaires si un ancien membre du personnel ne se comportait pas avec intégrité et discrétion en vertu de l’article 16, paragraphe 1. Cela vaut même si deux ans se sont écoulés depuis que la personne a quitté la Commission.

39. Le Médiateur se félicite de l'interprétation que fait la Commission de l'article 16, paragraphe 1, du statut. Elle estime qu'il n'est pas nécessaire de donner suite à cet aspect précis de son enquête.

Codes d’éthique et d’intégrité, site web de la Commission consacré à l’éthique et à la conduite et évaluation des demandes de travail extérieur sur la base des codes d’éthique et d’intégrité – lignes directrices g), h), i) et j)

40. De l'avis de la Commission, les codes d'éthique et d'intégrité, spécifiques à certaines directions générales, servent d'orientation pour aider le personnel à comprendre quelles sont ses obligations et pour souligner que des situations difficiles peuvent survenir dans un secteur d'activité donné. Toutefois, sur le plan juridique, de tels codes ne peuvent pas imposer d’obligations supplémentaires par rapport à celles prévues par le statut.

41. La Commission estime qu'il convient de laisser l'élaboration de ces codes à la discrétion de chaque direction générale, qui est la mieux placée pour déterminer leurs besoins spécifiques et donc le contenu spécifique de ces codes. La cohérence des codes d’éthique et d’intégrité est assurée en exigeant qu’ils soient approuvés par la DG HR, le secrétariat général et le service juridique. Lors de sa réponse aux recommandations et lignes directrices du Médiateur, la Commission a indiqué qu'elle était en train d'examiner les moyens d'assurer une plus grande transparence en publiant les codes et lignes directrices internes sur le site Europa. La Commission a également déclaré qu'elle mettait à jour et améliorait continuellement son site Web sur l'éthique et la conduite [22] et qu'elle s'appuierait sur ces efforts.

42. Le Médiateur estime que la position de la Commission, selon laquelle il appartient à chaque direction générale de décider des codes d'éthique et d'intégrité, est raisonnable. Elle continue d'encourager ces différentes directions générales de la Commission à faire preuve de la plus grande transparence possible en la matière.

43. Le Médiateur partage pleinement l’avis de la Commission selon lequel les codes d’éthique et d’intégrité ne peuvent pas imposer d’obligations juridiques en plus de celles énoncées dans le statut. Elle est toutefois d'avis, comme l'a également reconnu la Commission, que de tels codes servent d'orientations utiles au personnel puisqu'ils peuvent être utilisés pour mettre en évidence les types de situations difficiles qui peuvent se produire. Ils sensibilisent ainsi et servent à construire une culture de la responsabilité. Le Médiateur encourage la Commission à s'inspirer de ces codes lorsqu'elle évalue les circonstances particulières liées aux demandes de travail extérieur. Il devrait envisager d'inclure, dans sa liste de contrôle pour le traitement de ces demandes, une référence à la nécessité pour le personnel de consulter ces codes à titre indicatif. Des liens directs vers les codes devraient être fournis pour en faciliter l'accès. La Médiatrice salue les efforts déployés par la Commission pour mettre à jour et améliorer son site web sur l’éthique et la conduite. Elle note que la dernière mise à jour date du 15 décembre 2015. Il comprend la communication de la Commission sur la publication d'informations relatives aux activités professionnelles des anciens fonctionnaires après la cessation de leurs fonctions (article 16, paragraphes 3 et 4, du statut). Elle encourage également une nouvelle fois la Commission à garantir la plus grande transparence possible, en publiant sur son site internet des codes d’éthique et d’intégrité spécifiques à certaines directions générales. 

44. L'Ombudsman assurera le suivi de ces questions liées aux codes d'éthique et d'intégrité et au site Web Éthique et conduite, dans le cadre de sa future inspection.

Quelles informations publier en ligne concernant les décisions visant à permettre aux anciens membres du personnel d’encadrement supérieur d’exercer une activité extérieure? - lignes directrices k) et l)

45. Lors de sa réponse aux recommandations et lignes directrices du Médiateur, la Commission a indiqué qu'elle était en train de réfléchir au format, à la portée et au contenu appropriés des informations annuelles devant figurer dans la publication prévue à l'article 16, paragraphe 4, du statut. Comme indiqué au point 18 ci-dessus, la Médiatrice a décidé de maintenir son enquête ouverte jusqu’à ce que la Commission ait publié les informations pertinentes. Comme elle l'a déjà déclaré publiquement, la Médiatrice se félicite vivement de la publication par la Commission, en décembre 2015, des résumés des neuf décisions qu'elle a jugées pertinentes en 2014.

46. Toutefois, le Médiateur n'est pas d'accord avec la Commission en ce qui concerne sa politique consistant à rendre publique son évaluation de ces cas. Le Conseil détermine quelles demandes présentées par d'anciens cadres supérieurs pourraient donner lieu à des activités de lobbying ou de défense d'intérêts ou entraîner de telles activités. Elle publie ensuite des résumés de ses décisions relatives à ces affaires. Il ne fournit aucune information sur d'autres cas.

47. L’article 16, paragraphe 4, du statut oblige les institutions de l’Union à publier des informations sur la mise en œuvre de l’article 16, paragraphe 3, y compris une liste des cas évalués. De l'avis du Médiateur, toutes les demandes émanant d'anciens membres du personnel d'encadrement supérieur, c'est-à-dire tous les cas, doivent être évaluées afin de déterminer comment mettre en œuvre l'article 16, paragraphe 3. Ce n’est qu’en publiant tous ces cas que la société civile peut être assurée que l’article 16, paragraphe 3, est correctement mis en œuvre, en permettant aux citoyens de voir si la Commission (ou tout autre organe de l’UE) a correctement évalué la nature du travail extérieur et appliqué des conditions ou des interdictions appropriées. La publication de toutes les décisions habilite également la société civile à signaler toute irrégularité détectée à la Commission et, le cas échéant, au Médiateur (par exemple, la publication de cette décision permettra au public de savoir si la personne concernée entreprend un travail qui n’a pas été signalé à la Commission). Pour que cette habilitation soit effective, la Médiatrice maintient également son point de vue selon lequel de telles décisions devraient être publiées en ligne dès que possible. En outre, la Médiatrice ne considère pas que tous les résumés des décisions de la Commission en 2014 exposent, de manière suffisamment détaillée, les tâches que l’ancien membre du personnel d’encadrement supérieur exerçait au sein de la Commission et les tâches à accomplir dans le cadre du nouvel engagement.

48. Dans sa lettre transmettant au Médiateur la communication relative à la publication d'informations sur les activités professionnelles des hauts fonctionnaires après la cessation de leurs fonctions, la Commission fait valoir que l'accord de l'ancien haut fonctionnaire ne constituerait pas une base suffisante pour la publication des données à caractère personnel pertinentes. Cela s’explique, selon la Commission, par le fait que le consentement donné par un salarié dans le cadre d’une relation employeur-salarié ne peut, en règle générale, être considéré comme donné librement en raison de la position subordonnée du salarié.

49. Toutefois, ainsi qu’il a déjà été exposé au point 48 ci-dessus, le Médiateur considère que l’article 16, paragraphe 4, du statut énonce une obligation légale de publier tous les cas, étant donné que tous les cas devront être évalués afin de déterminer dans quels cas imposer une interdiction de lobbying et de plaidoyer. L’accord du haut fonctionnaire n’est donc pas nécessaire pour une telle publication. En outre, le Contrôleur européen de la protection des données a déclaré, en ce qui concerne la nécessité de publier ce type d’informations, que la mise en balance des intérêts (vie privée et transparence) « pourrait être en faveur de la publication de [déclarations d’intérêts, déclarations de conflits d’intérêts] et des décisions fondées sur celles-ci pour certains postes dotés d’un pouvoir de décision, par exemple en ce qui concerne les anciens membres du personnel d’encadrement supérieur qui occupent des postes dans le secteur privé ou les personnes du secteur privé qui occupent un poste d’encadrement supérieur dans les institutions («pantouflage»)»[23].

50. En ce qui concerne la ligne directrice de la Médiatrice visant à l’informer de chaque cas dans lequel des raisons exceptionnelles et impérieuses en matière de protection de la vie privée empêchent la publication d’une décision concernant un ancien membre du personnel d’encadrement supérieur, la Commission indique qu’elle examinera la faisabilité de cette ligne directrice lors de la conception de son système de publication d’informations sur la mise en œuvre de l’article 16, paragraphe 3, du statut. La Commission n'a pas encore communiqué au Médiateur ses conclusions à cet égard.

51. Sur la base de ce qui précède, et en particulier du fait que la transparence est la meilleure façon de suivre efficacement d’éventuelles questions de conflit d’intérêts, la Médiatrice rappellera les lignes directrices pertinentes dans sa décision sur cette affaire.

Registre centralisé - ligne directrice (m)

52. La Commission indique qu’elle dispose d’un outil informatique pour le traitement et l’évaluation des demandes éthiques et des décisions ultérieures. Cet outil informatique est progressivement élargi pour inclure toutes les demandes éthiques et peut être équivalent à un registre. De nouveaux développements devraient accroître la transparence et la responsabilisation.

53. La Médiatrice se félicite des mesures prises par la Commission à cet égard et elle suivra les progrès accomplis dans le cadre de sa future inspection.

Application des recommandations de l'Ombudsman a) à f) lors de l'évaluation d'éventuels conflits d'intérêts du personnel entrant et lors de l'évaluation du respect d'une interdiction de lobbying et de plaidoyer adressée à un ancien membre du personnel d'encadrement supérieur - lignes directrices n) et o)

54. La Commission considère que l’article 11, troisième et quatrième alinéas,[24] du statut met déjà en œuvre les recommandations formulées par le Médiateur en ce qui concerne l’évaluation d’éventuels conflits d’intérêts.

55. Le Médiateur reconnaît que l’article 11 du statut définit le cadre permettant de déterminer d’éventuels conflits d’intérêts. Toutefois, tout comme l’article 16 du statut, il n’expose pas en détail les processus permettant une mise en œuvre efficace. C'est là que les recommandations a) à f) de l'Ombudsman entrent en jeu.

56. Étant donné que les règles pertinentes étaient relativement nouvelles lorsque la Médiatrice a formulé sa recommandation, elle a informé la Commission de son intention d’enquêter sur la mise en œuvre de ces dispositions au cours de l’année 2015, lorsque la Commission aurait eu la possibilité d’appliquer les nouvelles règles pendant un certain temps et d’effectuer sa première publication au titre de l’article 16, paragraphe 4, du statut. Étant donné que la publication au titre de l’article 16, paragraphe 4, a été effectuée plus tard que prévu (à la toute fin de 2015), la Médiatrice a désormais l’intention d’effectuer son suivi au début de 2017, dans le cadre de ses efforts globaux continus pour aider la Commission à améliorer ses procédures dans ce domaine.

Conclusion

La Médiatrice se félicite de l'approche coopérative adoptée par la Commission et des progrès réalisés sur la plupart des aspects couverts par son enquête. Peut-être qu’aucun ensemble de règles ne pourra jamais protéger pleinement contre les conséquences négatives associées au phénomène du «pantouflage» et qu’il incombe donc aux institutions de l’Union de veiller, dans toute la mesure du possible, à ce que l’esprit de ses règles dans ce domaine soit respecté. Le Médiateur attend avec intérêt la poursuite de la coopération en la matière, en vue de renforcer les procédures de la Commission pour la mise en œuvre des règles pertinentes régissant la gestion des questions liées au phénomène du «pantouflage». Surtout, il est essentiel que les actions de la Commission à cet égard aient pour effet d’accroître la confiance des citoyens dans l’administration de l’UE.

La Médiatrice formule les suggestions d’amélioration suivantes, qui reflètent sa recommandation et ses lignes directrices de 2014:

Le Médiateur suggère à la Commission:

i) Veiller à ce que l’évaluation des candidatures des fonctionnaires quittant le service soit effectuée par des agents n’ayant pas de liens professionnels directs avec le fonctionnaire concerné. Il est particulièrement important d'accorder une attention particulière à cette exigence dans le cas des hauts fonctionnaires;

ii) le cas échéant, analyser les demandes de travail en dehors de la Commission sur la base des codes d’éthique et d’intégrité spécifiques aux DG;

iii) Publier en ligne, en ce qui concerne les décisions d’approbation des demandes de travail en dehors de la Commission émanant de hauts fonctionnaires, (i) le nom du haut fonctionnaire concerné, (ii) le détail des fonctions exercées au sein de la Commission par ce haut fonctionnaire, (iii) le détail des fonctions à exercer dans le cadre des nouvelles activités, et (iv) l’évaluation et les conclusions détaillées de la Commission. La Commission devrait publier toutes ces décisions et la publication devrait être faite dès que possible et dans un délai et une fréquence appropriés à l'importance de cette question;

iv) Informer le Médiateur de chaque cas dans lequel des raisons exceptionnelles et impérieuses en matière de protection de la vie privée empêchent la publication visée au point iii) ci-dessus. Le Médiateur inspectera et évaluera ensuite le dossier sur la décision prise de permettre à ce haut fonctionnaire de travailler en dehors de la Commission.

La Médiatrice a l’intention de suivre la mise en œuvre par la Commission des règles pertinentes relatives au phénomène du «pantouflage» en menant une enquête d’initiative qui commencera par une inspection début 2017.

Les plaignants et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 09/09/2016

 

[1] Toute la correspondance pertinente dans le cadre de cette enquête a été publiée sur le site web de la Médiatrice:

 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/caseopened.faces/fr/52661/html.bookmark

[2] Les commissaires de l'UE sont soumis à des règles et procédures en matière de conflits d'intérêts différentes de celles qui s'appliquent au personnel de la Commission. Si la Médiatrice estime qu’il est extrêmement important de veiller à ce que les commissaires, ou les anciens commissaires, ne se trouvent pas en situation de conflit d’intérêts, cette enquête, qui se fonde sur des plaintes reçues d’ONG, se concentre uniquement sur le personnel qui franchit la «porte tournante».

[3] Les règles pertinentes du statut, telles que les articles 11 et 16, s’appliquent également aux agents temporaires (voir article 11 du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne). En ce qui concerne les agents contractuels, l’article 11 du statut s’applique (voir article 81 du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne).

[4] Article 11 du statut des fonctionnaires de l’UE.

[5] Article 11 bis du statut.

[6] Article 11, troisième alinéa, du statut.

[7] Article 16, premier alinéa, du statut.

[8] Voir également l’article 22, paragraphe 1, de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative aux activités extérieures et aux missions.

[9] Article 16, deuxième alinéa, du statut.

[10] Article 16, troisième alinéa, du statut.

[11] Article 12 ter du statut. En ce qui concerne la Commission, voir également l’article 14, paragraphe 1, de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative aux activités extérieures et aux missions.

[12] Voir également l'article 14, paragraphe 2, de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative aux activités extérieures et aux missions.

[13] Voir également l'article 14, paragraphe 3, de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative aux activités extérieures et aux missions.

[14] Voir également l'article 16, paragraphe 1, de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative aux activités extérieures et aux missions.

[15] Article 11, quatrième alinéa, du statut et article 18, premier alinéa, de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative aux activités extérieures et aux missions

[16] Pour le raisonnement complet menant aux recommandations et aux lignes directrices pour de nouvelles améliorations, voir http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/fr/56216/html.bookmark

[17] Pour plus de détails, voir le point 3 de la recommandation du Médiateur.

[18] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[19] La réponse complète de la Commission est disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/58888/html.bookmark

[20] Comme indiqué au point 9, l’article 16, paragraphe 3, du statut dispose qu’il est, en principe, interdit aux anciens hauts fonctionnaires, au cours des douze mois suivant la cessation de leurs fonctions, d’exercer des activités de lobbying ou de défense d’intérêts auprès du personnel de leur ancienne institution sur des questions dont ils étaient responsables au cours des trois dernières années de service. L’article 16, paragraphe 4, du statut prévoit que chaque institution de l’Union

publie chaque année des informations sur la mise en œuvre du troisième alinéa, y compris une liste des cas évalués.  

[21] http://ec.europa.eu/civil_service/docs/c_2015_8473_f1_communication_from_commission_to_inst_en_v4_p1_834004.pdf

[22] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[23] Page 14 des lignes directrices du Contrôleur européen de la protection des données sur le traitement des données à caractère personnel en ce qui concerne la gestion des conflits d'intérêts dans les institutions et organes de l'UE, disponibles à l'adresse suivante: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Supervision/Guidelines/14-12-08_CoI_Guidelines_EN.pdf

[24] "Avant de recruter un fonctionnaire, l ' autorité investie du pouvoir de nomination examine si le candidat a un intérêt personnel de nature à compromettre son indépendance ou tout autre conflit d ' intérêts. À cette fin, le candidat informe l'autorité investie du pouvoir de nomination, au moyen d'un formulaire spécifique, de tout conflit d'intérêts réel ou potentiel. Dans ce cas, l'autorité investie du pouvoir de nomination en tient compte dans un avis dûment motivé. Si nécessaire, l'autorité investie du pouvoir de nomination prend les mesures visées à l'article 11 bis, paragraphe 2.

Le présent article s’applique par analogie aux fonctionnaires revenant d’un congé de convenance personnelle.»