Finale

Avis sur le projet de recommandation de la Médiatrice européenne - Deux plaintes jointes déposées par Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl et Spinwatch (réf. 2077/2012/TN) et Friends of the Earth Europe (réf. 1853/2013/TN)

CONTEXTE/SYNTHÈSE DES FAITS/ HISTOIRE

En 2012 et 2013, Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch et Friends of the Earth ont déposé des plaintes auprès du Médiateur concernant le «phénomène du pantouflage». En réponse à ces plaintes, la Médiatrice a décidé, le 1er février 2013, d’ouvrir une enquête d’initiative visant à clarifier, d’un point de vue systémique, la manière dont la Commission européenne traite les conflits qui peuvent survenir lorsque le personnel quitte ou rejoint ses services.

L'ENQUÊTE

Dans cette enquête, l'OE cherche à identifier les problèmes systémiques et les solutions systémiques à ces problèmes. Le Médiateur européen souligne que son enquête ne porte pas sur le traitement par la Commission des cas individuels mentionnés par les plaignants, mais sur ces questions systémiques globales.

Au cours de l'enquête, les services de l'OE ont procédé à des inspections approfondies des dossiers de la Commission en vue de détecter des problèmes systémiques. Les inspections ont porté sur les dossiers de la Commission relatifs aux 11 cas individuels identifiés par les plaignants dans leurs plaintes auprès de l'OE, 27 dossiers proposés par la Commission concernant 27 autres membres du personnel et 16 dossiers choisis par les services de l'OE.

Le 28 novembre 2013, le Médiateur européen a demandé à la Commission de lui soumettre un avis sur les allégations et allégations avancées par les plaignants. Elle demande également à la Commission de répondre, dans son avis, à une série de questions détaillées qu'elle a posées.

La Commission a présenté sa réponse à l’OE le 29 avril 2014. L'OE a envoyé la réponse de la Commission aux plaignants, qui ont présenté leurs observations à l'OE.

Le 22 septembre 2014, l'OE a envoyé son projet de recommandation à la Commission et aux plaignants et a invité la Commission à lui soumettre son avis circonstancié au plus tard le 31 décembre 2014. La Commission a demandé une prolongation du délai jusqu'au 31 janvier 2015, dûment accordée par l'OE.

OBSERVATIONS INTRODUCTIONNELLES DE LA COMMISSION

La Commission se félicite du projet de recommandation de l’OE, qui constitue une contribution précieuse au débat général sur la prévention des conflits d’intérêts. En particulier, la Commission se félicite de la confirmation que, conformément à son évaluation, il n'y a pas eu de conflit d'intérêts dans l'écrasante majorité des cas examinés. L’OE félicite également la Commission à de nombreuses reprises pour les efforts qu’elle a déployés avec succès en vue d’améliorer continuellement son système d’éthique.

L'Union européenne est une Union de droit et la Commission, comme toutes les autres institutions et organes européens, est tenue de respecter le droit. La Commission considère que les principes clés en jeu en ce qui concerne la question du "personnel quittant les institutions pour occuper des postes dans le secteur privé" sont notamment les suivants: Transparence et responsabilité, état de droit, droit au travail, droit à la protection des données à caractère personnel et, enfin, principe de proportionnalité.

Il pourrait y avoir une certaine tension entre ces principes en ce qui concerne la situation du "personnel quittant les institutions pour occuper des postes dans le secteur privé": par exemple, entre l’exigence de transparence et l’exigence de protection des données à caractère personnel, ou le droit au travail et la protection de l’intérêt légitime de l’institution. Les institutions ont l'obligation de peser soigneusement ces principes. Pour ce faire, nous devons appliquer le principe fondamental de proportionnalité pour parvenir à des résultats justes et équitables qui tiennent compte de tous les intérêts en jeu dans la mesure du possible.

Le rapport de l’OE montre clairement que de prétendues lacunes n’ont été constatées que dans quelques cas. La Commission se demande donc s'il est correct de parler de «mauvaise administration systémique». En outre, la Commission note que sa pratique est pleinement conforme au cadre juridique qu’elle doit appliquer.

Néanmoins, la Commission reste disposée à discuter de la meilleure manière de traiter la question du "personnel quittant les institutions pour occuper des postes dans le secteur privé", et est disposée à envisager de prendre en considération les suggestions sur la manière d'améliorer encore son système.

LE PROJET DE RECOMMANDATION

Le Médiateur estime que la Commission devrait:

a) Analyser pleinement chaque demande individuelle pour travailler en dehors de la Commission et exposer cette analyse dans des décisions bien motivées et bien documentées

L’OE reconnaît dans son projet de recommandation (ci-après le «rapport de l’OE») que «la Commission expose normalement une motivation détaillée dans une décision rejetant une demande d’exercice d’une activité extérieure et dans des décisions approuvant de telles demandes sous réserve de conditions»[1].

Sa recommandation concerne la nécessité pour la Commission d’exposer « clairement et pleinement les motifs des décisions positives, à savoir les décisions qui autorisent, sans aucune condition, un fonctionnaire à occuper un emploi en dehors de l’institution». Bien que le Médiateur européen admette que la Commission a raison d’affirmer qu’elle n’a aucune obligation légale de motiver de telles décisions positives, elle insiste néanmoins sur le fait qu’« il est clairement de bonne pratique administrative et dans l’intérêt de tous les citoyens que de telles décisions soient pleinement et dûment motivées ».

Comme la Commission l’a déjà indiqué dans sa réponse du 29 avril 2014, elle est disposée à fournir des explications supplémentaires dans ces affaires (décisions positives). La forme et le contenu de ce raisonnement tiendront compte de la nature de l’activité envisagée, au cas par cas.

b) Enregistrer correctement qu’elle a analysé si les informations fournies par le fonctionnaire concernant le travail extérieur proposé sont suffisamment détaillées pour permettre à la Commission de procéder à une analyse complète de ce travail extérieur.

Cette recommandation est fondée sur le point 23 du rapport de l’OE: «… que la Commission mentionne explicitement, dans le dossier, que les informations fournies par le demandeur concernant son emploi en dehors de la Commission sont suffisantes pour lui permettre de procéder à une analyse approfondie de l’affaire. Le Médiateur est d’avis que la nécessité, imposée au service qui analyse le dossier, de faire une telle déclaration explicite conduit à une situation dans laquelle le service peut réfléchir plus attentivement à la question. Si l’analyse aboutit à la conclusion que les informations fournies ne sont pas suffisantes, la Commission devrait demander au demandeur de fournir des informations supplémentaires.»

La Commission tient à souligner que lorsqu’elle constate qu’elle ne dispose pas d’informations suffisantes, elle demande la fourniture d’éléments supplémentaires à la requérante et/ou aux services compétents de la Commission, le cas échéant. Ces demandes sont dûment enregistrées dans le dossier.

Toutefois, la Commission accepte d’inclure une déclaration supplémentaire, sous la forme d’une liste de contrôle à compléter et à inclure dans le dossier, selon laquelle les informations fournies par le demandeur sont suffisantes pour permettre une analyse approfondie du dossier.

c) consigner et analyser correctement les observations formulées par d’autres services de la Commission, en particulier lorsque la position finale de la Commission s’écarte de ces observations;

La Commission se félicite que l’OE ait constaté une nette amélioration dans les efforts déployés par la Commission pour documenter sa décision, à la suite de l’inspection des dossiers récemment achevés.

La Commission estime qu’il ressort de ses dossiers qu’elle analyse de manière approfondie toutes les observations pertinentes et que, même lorsque cela s’avère nécessaire, elle exige un raisonnement plus approfondi de la part des services associés, comme en témoignent les échanges internes qui sont dûment consignés dans le dossier. Toutefois, la Commission saisira à nouveau cette occasion pour examiner plus avant si de nouvelles améliorations sont possibles.

d) Prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que la Commission applique les règles relatives aux conflits d’intérêts de manière cohérente dans l’ensemble de la Commission, y compris en alertant les DG chaque fois que des incohérences sont constatées en ce qui concerne l’imposition de conditions.

Cette recommandation est fondée sur le point 31 du rapport de l’OE: «Toutefois, l’inspection des dossiers par le Médiateur l’a amenée à conclure qu’une telle cohérence n’a pas toujours été la règle.» Au point 32 suivant, le Médiateur annonce également que «le Médiateur a également l’intention de donner suite à cet engagement par l’inspection des dossiers de la Commission lors de l’évaluation de la mise en œuvre des nouvelles dispositions du statut relatives aux conflits d’intérêts ».

Dans tous les cas relevant de l’article 16, la DG HR consulte le secrétariat général et le service juridique afin de veiller à ce qu’une approche juridiquement solide, cohérente et cohérente soit appliquée dans l’ensemble des services de la Commission. En cas de divergence, les services concernés sont invités à vérifier si cela est justifié et, s'il s'avère que tel est le cas, cette justification constitue un élément central du dossier. Le fait que le directeur général de la DG HR soit l’autorité investie du pouvoir de nomination pour les décisions au titre de l’article 16 contribue également à garantir l’égalité de traitement de tous les anciens agents, quelle que soit leur DG d’origine.

En outre, la cohérence est également assurée par le réseau des correspondants éthiques, qui se réunit régulièrement et examine ces questions.

La Commission a déjà pris des mesures pour améliorer la cohérence dans la mise en œuvre des dispositions éthiques du nouveau statut, notamment par l’intermédiaire du réseau de correspondants éthiques et du site web collaboratif sur l’éthique lancé en octobre 2014, et examinera également si l’élaboration de lignes directrices pour les services pourrait encore améliorer la cohérence.

e) Veiller à ce que l’évaluation des candidatures soit effectuée par du personnel n’ayant pas de liens professionnels directs avec le fonctionnaire concerné. Il est particulièrement important d'accorder une attention particulière à cette exigence en ce qui concerne les hauts fonctionnaires.

Au point 42 du rapport de l’OE: «Le Médiateur soutient qu’il convient de veiller le plus soigneusement possible à ce que l’évaluation de toutes les demandes soit effectuée par des personnes n’ayant eu aucun lien professionnel direct avec le demandeur. Toutefois, le Médiateur reconnaît également que cela peut être difficile à réaliser en ce qui concerne les hauts fonctionnaires."

Comme la Commission l’a déjà souligné dans sa réponse précédente, le point de vue de la DG d’origine n’est qu’un des éléments pris en compte par l’autorité investie du pouvoir de nomination dans sa décision finale. Les avis sont également fournis par des services non liés, à savoir le secrétariat général et le service juridique. En outre, le comité mixte est consulté dans le cadre de ce processus.

Les points de vue de la DG d’origine sont fournis afin d’évaluer tout lien éventuel entre la nouvelle activité et le travail entrepris au sein de la DG au cours des trois dernières années de service. Il est préférable que la direction générale/le service qui possède l’expertise la plus pertinente procède à une analyse complète et appropriée du travail effectué dans le service et des risques y afférents. En ce qui concerne les anciens cadres supérieurs, un contrôle supplémentaire est effectué auprès du cabinet du commissaire chargé du service concerné.

Comme l’équipe OE l’aura constaté dans les dossiers, les questions complexes recensées au cours de ce processus font l’objet de discussions approfondies, notamment avec le secrétariat général et le service juridique, qui sont consultés sur chaque dossier lié à une demande au titre de l’article 16. Dans ce contexte, l’équipe d’enquête aura constaté que les points de vue de la DG d’origine ne sont en aucun cas toujours suivis.

Enfin, la Commission rappelle que l’OE a constaté que, dans l’écrasante majorité des cas examinés par ses services, il n’existait aucune preuve de conflit d’intérêts.

f) informer le personnel qu’il reste tenu de toujours se comporter avec intégrité et discrétion en ce qui concerne l’acceptation de certains engagements ou avantages, lui rappeler que cette obligation n’est pas limitée dans le temps et prendre toutes les mesures possibles à l’égard de tout ancien membre du personnel qui ignore cette obligation en acceptant toute offre d’emploi problématique;

La Commission rappelle régulièrement au personnel ses obligations. De même, tous les membres du personnel quittant le service sont rappelés de leurs obligations dans un document de départ spécifique. Les décisions de l'AIPN rappellent aux anciens agents les articles du statut auxquels ils sont liés après la cessation de leurs fonctions, à savoir les articles 16, 17 et 19, ainsi que l'article 339 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Tous ceux qui ont pris leur retraite à titre de pension sont également rappelés à leurs obligations découlant de l'article 16 du statut par des messages périodiques.

Dans sa réponse précédente, la Commission a déjà convenu avec le Médiateur européen de la durée des obligations énoncées notamment à l’article 16, paragraphe 1, du statut. La Commission a indiqué que lorsqu'un ancien membre du personnel exerce une activité depuis plus de deux ans après la cessation de ses fonctions et que cela constitue une violation de son devoir d'honnêteté et de discrétion au titre de l'article 16, paragraphe 1, cela peut donner lieu à des mesures disciplinaires.

Lignes directrices pour de nouvelles améliorations

La Commission comprend que la recommandation suivante est formulée par l’OE dans un esprit de coopération et d’utilité dans le but d’améliorer encore le système solide en place.

Le Médiateur suggère à la Commission:

g) Identifier les DG qui devraient avoir des codes d’éthique et d’intégrité et veiller à ce que ces codes soient mis en place

De nombreuses DG et services disposent de lignes directrices spécifiques dans le domaine de l’éthique professionnelle. La Commission convient que ces lignes directrices jouent un rôle illustratif supplémentaire utile dans certains secteurs d'activité en ce qu'elles peuvent aider le personnel à mieux comprendre quelles sont ses obligations et quelles peuvent être les situations difficiles dans un secteur d'activité donné. Toutefois, elles visent à fournir des orientations sur la base des règles adoptées par les autorités législatives et ne sauraient, en tout état de cause, imposer des obligations plus étendues au personnel. La Commission estime qu’il convient de laisser l’élaboration de ces codes spécifiques en matière d’éthique et d’intégrité à la discrétion des DG qui sont les mieux placées pour juger de la nécessité et du contenu de ces codes. La cohérence des codes est assurée par l’exigence qu’ils soient approuvés par la DG HR, le secrétariat général et le service juridique.

h) Le cas échéant, analysez également les demandes de travail en dehors de la Commission sur la base des codes d’éthique et d’intégrité spécifiques aux DG.

Cette suggestion est fondée sur le point 19 du rapport de l’OE: "Si une demande d'admission à un emploi est présentée par un fonctionnaire qui travaillait dans une DG avec un code d'éthique et d'intégrité spécifique à la DG (voir ci-dessous et les orientations au point h) ci-dessous), la décision sur la demande devrait indiquer si le code en question énonce des règles plus détaillées et pertinentes et analyser la demande sur la base de ces règles également."

Voir la réponse à la suggestion g) ci-dessus.

i) Améliorer le site web de la Commission consacré à l’éthique et à la conduite

La Commission met constamment à jour et améliore son site web «Éthique et conduite» sur Europa et intensifiera ces efforts (voir également la réponse au point d).

j) Publier en ligne des codes ou des lignes directrices spécifiques à la DG

La Commission réfléchira à la manière d’assurer une publicité appropriée à ces codes et lignes directrices internes, mais elle continue d’examiner les moyens d’y parvenir, dans le but d’assurer une plus grande transparence grâce à une publication adéquate sur le site web Europa.

k) Publier en ligne, en ce qui concerne les décisions d’approuver les demandes de travail en dehors de la Commission émanant de hauts fonctionnaires, (i) le nom du haut fonctionnaire concerné, (ii) le détail des fonctions exercées au sein de la Commission par ce haut fonctionnaire, (iii) le détail des fonctions à exercer dans le cadre des nouvelles activités, et (iv) l’évaluation et les conclusions détaillées de la Commission (y compris les conditions éventuelles) en ce qui concerne tout conflit d’intérêts potentiel

La Commission réfléchit actuellement au format, à la portée et au contenu appropriés à donner aux informations annuelles devant figurer dans la publication prévue à l'article 16, paragraphe 4, du statut. À cette fin, la Commission a pris contact avec les autres institutions concernées. La Commission prend donc note du point de vue de l'OE et en tiendra compte lors de l'élaboration du format de la publication annuelle, mais ne peut à ce stade prendre aucun engagement spécifique. Dans ce contexte, les questions de protection des données devront être pleinement prises en compte.

Une fois que le système de la Commission sera en vigueur, la Commission se fera un plaisir de fournir au Médiateur de plus amples détails.

l) Informer le Médiateur de chaque cas dans lequel des raisons exceptionnelles et impérieuses en matière de protection de la vie privée empêchent la publication visée au point k) ci-dessus. Le Médiateur inspectera et évaluera ensuite le dossier sur la décision prise de permettre à ce haut fonctionnaire de travailler en dehors de la Commission.

La Commission prend note de la position du Médiateur et examinera la faisabilité de celle-ci lors de la conception de son système de publication d'informations.

La Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour procéder aux évaluations et prendre des décisions dans ce domaine. Toutefois, l’OE est naturellement habilitée à mener des enquêtes lorsqu’elle estime qu’il existe des raisons de soupçonner d’éventuels cas de mauvaise administration. La Commission coopérera pleinement chaque fois que le Médiateur décidera d'examiner un dossier dans le cadre d'une enquête.

m) Mettre en place un registre centralisé des candidatures du personnel souhaitant travailler en dehors de la Commission et des évaluations des conflits d’intérêts du personnel entrant

Comme l’OE le sait, la Commission dispose d’un outil interne central qui permet le traitement des évaluations des demandes éthiques et des décisions ultérieures qui doivent être versées au dossier personnel du demandeur. Cet outil central de traitement est progressivement étendu à toutes les demandes éthiques et peut être considéré comme équivalent à un registre. D'autres développements sont prévus dans le contexte d'une transparence et d'une responsabilité accrues.

À cet égard, la Commission note que l’OE n’a pas l’intention qu’un tel registre soit public et qu’il estime que les règles en matière de protection des données doivent être respectées.

n) Utiliser la recommandation de la Médiatrice énoncée aux points a) à f) comme lignes directrices lors de l’évaluation d’éventuels conflits d’intérêts du personnel entrant

L’article 11, troisième et quatrième alinéas, du statut met déjà en œuvre les recommandations du Médiateur européen concernant la nécessité et la manière d’évaluer d’éventuels conflits d’intérêts pour le recrutement du personnel entrant et même pour le retour d’un congé de convenance personnelle. Pour l’ensemble du personnel de la Commission, les activités de formation et de sensibilisation rappellent régulièrement au personnel ses obligations.

o) Utiliser la recommandation de la Médiatrice énoncée aux points a) à f) ci-dessus pour analyser si l’interdiction faite au personnel d’encadrement supérieur de quitter la Commission pour exercer des activités de lobbying ou de plaidoyer auprès de la Commission est respectée

Dans un esprit positif, la Commission étudiera plus avant la faisabilité de la recommandation de la Médiatrice lors de l'évaluation des affaires concernant l'interdiction faite aux hauts fonctionnaires de se livrer à des activités de lobbying. Elle tiendra compte des principes énoncés aux points a) à f) ci-dessus dans ces cas.

p) Prendre les mesures nécessaires pour que tous les cas futurs reflètent la politique selon laquelle les engagements proposés par les fonctionnaires, visant à éliminer les conflits d’intérêts, sont expressément mentionnés et analysés dans le dossier

La Commission a déjà indiqué dans sa réponse précédente que les engagements proposés par ses anciens membres du personnel seront mentionnés dans les décisions de l'autorité investie du pouvoir de nomination.

CONCLUSIONS

La Commission se félicite du projet de recommandation de l’OE, qui constitue une contribution précieuse à la discussion sur les conflits d’intérêts et à la sensibilisation y afférente. Les décisions de la Commission sont bien motivées et bien documentées. Dans le même temps, elle s'efforcera d'améliorer son système, en particulier pour veiller à ce que le public soit correctement informé des règles et procédures et de la manière dont elles sont appliquées par la Commission, dans le respect des exigences en matière de protection des données.

 

[1] Rapport de l'OE, point 20.